Sentencia ACU-990 de octubre 28 de 1999 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero Ponente:

Dr. Ricardo Hoyos Duque

Ref.: Exp.: ACU-990

Santafé de Bogotá, D.C., veintiocho de octubre de mil novecientos noventa y nueve.

EXTRACTOS: «II. El parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997 establece la improcedencia de la acción de cumplimiento en relación con normas que establezcan gastos.

La Corte Constitucional declaró ajustada a la Carta dicha disposición por considerar que:

“... las partidas incorporadas en la ley anual de presupuesto, no corresponden a gastos que “inevitablemente” deban efectuarse por la administración, puesto que ese carácter es el de constituir “autorizaciones máximas de gasto”. El artículo 347 de la Carta Política, en punto a las apropiaciones del presupuesto precisa que en ellas se contiene “la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva”. De ninguna manera se deriva de la Constitución el deber o la obligación de gastar, aun respecto de las apropiaciones presupuestales aprobadas por el Congreso.

“En el marco de la acción de cumplimiento, facultar al juez para que el gasto previsto en una ley se incorpore en la ley de presupuesto o que la partida que en ésta se contempla se ejecute, quebranta el sistema presupuestal diseñado por el constituyente, lo mismo que el orden de competencias y procedimientos que lo sustentan. La acción de cumplimiento tiene un campo propio en el que ampliamente puede desplegar su virtualidad. La eficacia del novedoso mecanismo debe garantizarse y promoverse por la ley. Sin embargo, ello no puede perseguirse a costa de alterar las restantes instituciones y mecanismos constitucionales. Por lo demás, resulta insólita la pretensión que se expresa con la fórmula según la cual “todo gasto ordenado por las normas legales habrá de ejecutarse”, que pretende erigir un sistema presupuestal inflexible, apto para servir de escarmiento al abuso o ligereza de la democracia que ordena gastos que a la postre no se realizan. Los recursos del erario provienen de los impuestos de los ciudadanos. De su manejo desordenado y descuidado no puede surgir la receta para curar el mal que con razón se censura”(1).

En relación con el tema ha precisado la Sala “no en todos los casos en que el débito prestacional comporte una erogación de dinero, se configura la excepción del parágrafo en comento, pues de ser éste el entendimiento de la norma, se desnaturalizaría el mecanismo constitucional consagrado en el artículo 87 de la Carta Política, si se tiene en cuenta que, las más de las (...)”.

La Sala ha tenido oportunidad de precisar igualmente el carácter restrictivo de la prohibición establecida en el artículo 9º de la Ley 393 de 1997, en relación con los siguientes aspectos: a) no procede para ordenar el gasto pero sí para su ejecución presupuestal(3); b) a través de está acción puede ordenarse la realización de transferencias, pues estas no son gastos(4); c) procede para la protección de derechos prestacionales reconocidos en la ley, en relación con los cuales las entidades no pueden presupuestar sumas inferiores(5); d) la limitación legal de la acción debe entenderse referida sólo a normas y no actos administrativos(6); e) la limitación legal tampoco cobija las normas que determinen criterios legales de orden presupuestal fundados en principios constitucionales, tales como los aportes destinados al funcionamiento de las universidades públicas(7).

Sobre el primer aspecto resaltado en este fallo la Sala precisó:

...si bien es cierto la Constitución prevé el procedimiento constitucional para la apropiación del gasto, sujetándolo al previo decreto del mismo por el órgano competente y que, el contenido de la ley de apropiaciones exige la adecuada sustentación de sus componentes —crédito judicialmente reconocido, gasto decretado, pago de la deuda, o gasto destinado al cumplimiento del plan nacional de desarrollo—, al margen de la relativa libertad de acción —entiéndase poder discrecional del órgano competente en la facción de la ley de apropiaciones y del presupuesto público—, fundamento esencial de la declaratoria de exequibilidad del parágrafo demandado, no es menos cierto que superadas estas etapas y observados los mandatos constitucionales a propósito, la vocación de las normas que desarrollan en la práctica cotidiana las apropiaciones y los presupuestos en un Estado social de derecho, es a no dudarlo el logro concreto de la razón de ser de su establecimiento, esto es, la satisfacción cabal y por sobre todo “la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”, dentro de los cuales ocupa lugar privilegiado la materia ambiental, con lo cual en sentir de la Sala no es de recibo una interpretación genérica y absoluta, sobre la improcedencia del cumplimiento, ex artículo 87 Constitución Política de normas que establezcan gastos, si se tiene presente que, agotadas las competencias y discrecionalidades constitucionales en la facción del tema presupuestal, incluida la noción de gasto, dicho presupuesto ha de ser cumplido mediante su ejecución por variadas autoridades públicas, las cuales pueden desatender normas positivas de carácter material o actos administrativos concebidos para el cumplimiento y asignación de los recursos públicas.

En otros términos, si la norma con fuerza material de ley o acto administrativo implican un gasto, la limitante legal no es predicable cuando se trata de la ejecución presupuestal como que, no puede el intérprete soslayar que el parágrafo declarado exequible es, cuanto lo primero, norma exceptiva y, además, ha de tener presente que el razonamiento y la argumentación expuestos por la Corte, se contraen única y exclusivamente al respeto de las competencias y la aplicación de los principios en materia de facción presupuestal.

Una vez elaborado el presupuesto o apropiado el gasto, la vocación natural de éstos, es la de ser efectivamente destinados a la satisfacción de la función social para la cual están concebidos. Esta sola reflexión sugiere al interprete el análisis de la pretensión de cumplimiento en concreto, pues que una vez ordenado, presupuestado y apropiado el gasto, todas las autoridades encargadas de su ejecución han de cumplirlo y ello, desde la óptica de la norma constitucional contenida en el artículo 87 de la Carta Política, impone su cumplimiento.

De ello se sigue que en tanto el núcleo esencial del precepto cuyo cumplimiento se predica —contenido prestacional del precepto normativo— imponga una conducta a la autoridad pública destinataria de la norma que establece el gasto, no hay razón constitucional ni legal para excluir, de esta especial forma de control constitucional el cumplimiento del precepto(8).

III. En el caso concreto, la Ley 99 de 1993 establece un criterio de orden presupuestal que fue atendido por la entidad territorial al elaborar el presupuesto para la presente vigencia fiscal. Por lo tanto, esta acción es procedente para ordenar la apropiación del gasto porque se trata simplemente de la ejecución presupuestal».

(1) Sentencia C-157 de 1999.

(3) Sentencia del 25 de enero de 1999, ACU-552.

(4) Sentencia del 25 de enero de 1999, ACU-552; Sentencia del 30 de septiembre de 1999,

ACU-934.

(5) Sentencia del 16 de abril de 1998, ACU-230.

(6) Sentencia del 22 de enero de 1998, ACU-120.

(7) Sentencia del 11 de febrero de 1999, ACU-579.

(8) Sentencia del 25 de enero de 1999, ACU-552.

___________________________________