Sentencia AG-17 de febrero 2 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Rad., AG 017, feb. 2/01

C. P. Alier Eduardo Hernández Enríquez

Actor: Accionistas de la Corporación de Ahorro y Vivienda (sic)

Referencia: Acción de grupo.

Demandados: Superintendencia Bancaria de Colombia – Nación.

Resuelve la Sala la impugnación interpuesta por la parte actora en contra de la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 30 de octubre del año 2000, por medio de la cual se rechazó la acción de grupo presentada en contra de la Superintendencia Bancaria de Colombia – Nación.

Antecedentes

El doctor Jesús María Sanguino Sánchez, obrando en nombre de los accionistas de la Corporación de Ahorro y Vivienda Granahorrar S.A. (desde ahora Granahorrar), 32 de los cuales le otorgaron poder (1) , formuló una acción de grupo en contra de la Superintendencia Bancaria de Colombia – Nación, manifestó que esta entidad causó a dichos accionistas perjuicios individuales, al ordenar la capitalización de la mencionada corporación.

(1) Los poderdantes acreditaron su calidad de accionistas de Granahorrar por medio de certificaciones expedidas por la secretaría general del banco, que obran a folios 89 a 121. Las personas jurídicas acreditaron su existencia por medio de certificados de existencia y representación legal, que obran a folios 72, 77 y 86.

El apoderado de la parte actora sostuvo que la capitalización impuesta a Granahorrar ocasionó una pérdida de valor de cotización en bolsa de sus acciones, al punto que el valor de una acción pasó de $ 10.66 a $ 0.01. Por ello, pretende lo siguiente:

“Primera principal. Que se declare que la Superintendencia Bancaria de Colombia – Nación colombiana, es responsable administrativamente de todos los perjuicios materiales y morales, causados a mis poderdantes y a las otras personas particulares que integraban el grupo de accionistas de Granahorrar, a la fecha de su oficialización, por los hechos antijurídicos que tuvieron lugar por las actuaciones administrativas que condujeron a la oficialización de la corporación Granahorrar, por haber causado daños irreparables al patrimonio y al bienestar personal de esta comunidad de accionistas.

Segunda principal. Que como consecuencia de la declaración anterior, se condene a la Superintendencia Bancaria de Colombia – Nación colombiana, a pagar a mis poderdantes y a los demás integrantes del grupo, indemnizaciones individuales a todos y cada uno de ellos por los perjuicios morales y materiales consistentes los últimos en el lucro cesante y daño emergente, para lo cual el honorable tribunal ordenará a los demandados a (sic) cancelar dichas indemnizaciones dentro del término de ejecutoria de la sentencia.

Que se condene a la Superintendencia Bancaria de Colombia – Nación colombiana, a pagar los perjuicios materiales debidamente indexados desde la fecha en que se produjo la oficialización de Granahorrar, a la fecha de la ejecutoria de la sentencia que decida esta acción de grupo. Sobre esta suma indexada, se condenará a pagar los correspondientes intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia a la fecha del pago final, teniendo en cuenta la máxima tasa que señalan las autoridades monetarias correspondientes.

Que se condene a los demandados a pagar a mis poderdantes los perjuicios morales causados, los cuales desde ahora considero en 1000 gramos oro fino, para cada uno de ellos.

Tercera principal. Que se señalen los requisitos que deben cumplir los beneficiarios que no se hicieron parte en el proceso, con el fin de que pueden (sic) reclamar la indemnización correspondiente.

Cuarta principal. Que se ordene la publicación por una sola vez del extracto de la sentencia, en primera página y con el debido despliegue, en un diario de amplia circulación nacional, dentro del mes siguiente a la ejecutoria de la sentencia y para los efectos señalados en el numeral 4º del artículo 65 de la Ley 472 de 1998.

Quinta principal. Que se condene a la Superintendencia Bancaria de Colombia – Nación colombiana, a pagar todas las costas y gastos procesales” (fl. 7).

Hechos

Estas pretensiones se formularon en los siguientes hechos:

Mediante escritura pública 4701 del 14 de septiembre de 1972 de la Notaría Cuarta del Círculo Notarial de Bogotá, se constituyó la Corporación Grancolombiana de Ahorro y Vivienda. Posteriormente, en virtud de la escritura pública 1269 de 6 de noviembre de 1998, otorgada en la Notaría Veintinueve de Santafé de Bogotá, esta entidad reformó totalmente sus estatutos, para convertirse en una sociedad de economía mixta del orden nacional.

Por medio del Decreto 1133 de 29 de junio de 1999, dicha sociedad “quedó adscrita o vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público” (fl. 8).

Por reforma estatutaria, elevada a escritura pública 006 de enero de 2000, otorgada en la Notaría Cuarenta y Cuatro de Santafé de Bogotá, la Corporación Grancolombiana de Ahorro y Vivienda Granahorrar, se convirtió en Granahorrar Banco Comercial S.A. o Banco Granahorrar.

El apoderado de los accionistas presentó el estado patrimonial de la entidad desde su creación hasta el primero de septiembre de 1998, es decir, dos días antes de que fuera objeto de la “oficialización” y expuso lo siguiente:

La entidad, desde su creación, ha obtenido rendimientos y mantenido una alta participación en el mercado financiero; salió delante de la crisis de los años 80, sin perjudicar a sus accionistas, y su participación en la totalidad de las corporaciones en 1997 fue de 13.7%.

Desde la década de los 80 hasta 1997, no arrojó pérdidas que afectaran el patrimonio de sus accionistas y siempre mantuvo la rentabilidad sobre sus activos y patrimonio, lo cual se reflejó en el alto valor que alcanzaron sus acciones en el mercado bursátil.

En el año de 1997, Granahorrar presentaba la siguiente situación contable: activos por $ 2.288.651.000 (cifra que representaba el 13.3% de los activos totales de todas las corporaciones de ahorro y vivienda y 3.1% de todos los activos del sector financiero), cartera por $ 1.875.041.000 a diciembre de ese año (en donde contabilizó obligaciones con terceros por $ 2.097.051.000) y un patrimonio de $ 191.600.000.000. Al final del ejercicio, reportó utilidades de $ 33.038.000.000.

En 1997, todo el sector fue víctima de la crisis financiera y Granahorrar no fue la excepción, al punto de reportar un leve deterioro en la calidad de la cartera, debido “al crecimiento de los saldos de los créditos frente al menor valor de los inmuebles financiados con los mismos créditos, el incremento del desempleo en el país y la crisis total del sector de la construcción, de la cual no ha podido recuperarse”. Sin embargo, la calidad de la cartera, aunque disminuyó, nunca dejó de ser superior respecto de las demás entidades financieras afectadas por la crisis. Lo anterior se demuestra con los cambios en el índice de cartera vencida que presentó Granahorrar, pues, si bien tuvo un incremento del 5.41% al 7.22%, otras corporaciones de ahorro y vivienda, incluyendo a Davivienda, presentaron índices de cambio del 5.62% al 7.55%.

La crisis condujo a que los deudores extinguieran sus obligaciones atrasadas por medio de daciones en pago, lo cual generó un incremento en los activos de Granahorrar, que pasaron de 0.26% en diciembre de 1996, a 0.98% en diciembre de 1997.

De este modo, “La cartera vencida de Granahorrar en estas circunstancias de crisis, arrojan resultados mucho más favorables respecto de los índices de las demás corporaciones de ahorro y vivienda, razón por la cual, el porcentaje de cubrimiento o protección de la cartera vencida, de 6.62% en diciembre de 1996 pasó en diciembre de 1997 al 13.43%” (fl. 15).

Granahorrar presentaba una solidez patrimonial y financiera que se sintetiza en la siguiente tabla:

ConceptoPara 1996Para 1997
Índice de solvencia10.48%10.30%
Utilidad sobre activos1.44%1.18%
Igualmente, mientras que otras entidades del sector, incluyendo a Davivienda, obtuvieron el 14.09% de rentabilidad patrimonial, Granahorrar obtuvo un índice de 17.42% (fl. 17).

En esta información se funda el apoderado para afirmar que Granahorrar, a 31 de diciembre de 1997, era “una entidad sólida, solvente, mucho más rentable que las otras entidades de la misma naturaleza, con una capacidad patrimonial sobrante que le permitía crecer en dificultades” (fl. 17).

Explicó luego el desarrollo de Granahorrar y su situación en el período comprendido entre enero y septiembre de 1998, para lo cual hizo un análisis macroeconómico de las circunstancias que rodearon la crisis que, en ese entonces, afectó la totalidad del país y especialmente al sector financiero, y que determinó al gobierno a decretar la emergencia económica para adoptar medidas tendientes a resolver la situación de los sectores financiero y cooperativo.

Pese a la dificultades, al igual que en ocasiones pasadas, Granahorrar mantuvo resultados satisfactorios, arrojando pérdidas acumuladas de $ 233.000.000 (fl. 19). Sin embargo, la entidad afrontó problemas de liquidez, debido al alza en las tasas de interés, ocasionada por las actuaciones de las autoridades monetarias, especialmente el Banco de la República (fl. 20). Esta situación condujo al retiro masivo de los depósitos y desembocó en un descenso acelerado de todo tipo de depósitos, cuentas corrientes, CDTs, etc., en todos los establecimientos de crédito, así como en “una disminución en los depósitos de ahorro cerca de $ 250.000.000.000, con lo cual la corporación perdió la gran ventaja comparativa que le representaba su amplia red de oficinas para captar recursos grandes, medianos y pequeños ahorradores. Esta situación la obligó a competir más en los mercados de CDT, elevando sus costos de captación (fl. 21).

No obstante lo anterior, el mayor descenso en los depósitos de ahorro se produjo en el mes de octubre, después de la oficialización de Granahorrar, lo cual demuestra que “la confianza del público nada tenía que ver con los accionistas propietarios de la entidad” (fl. 22).

La caída en los depósitos obligó a la entidad a solicitar apoyo del Banco de la República, el cual, el 2 de junio de 1998, aprobó, en favor de Granahorrar, el acceso a apoyos transitorios de liquidez —cupo ordinario de crédito— por la suma total de $ 144.674.000.000 a un plazo de 30 días calendario; luego de una solicitud de Granahorrar, este cupo ascendió a la suma de $ 315.000.000.000.

De la misma manera, el Fogafin apoyó a Granahorrar con un cupo de aval rotatorio por un valor de $ 300.000.000.000 el cual fue ampliado a $ 400.000.000.000.

Ahora bien, la Resolución Externa 18 de 1999 y la reglamentación de Fogafin exigen para el otorgamiento de apoyos de liquidez, la prestación de ciertas garantías por parte de la entidad financiera beneficiaria, de modo que Granahorrar tuvo que firmar títulos valores en favor del Banco de la República y endosarle otros títulos representativos de cartera, por valor del 133% de los apoyos otorgados. Así, Granahorrar tuvo que entregar al Banco de la República cartera propia por un valor aproximado de $ 935.000.000.000 (fls. 23 y 24).

Para resolver su crisis financiera, Granahorrar buscó inversionistas extranjeros; sin embargo, los depósitos seguían cayendo y la desconfianza del público aumentaba conforme los días transcurrían, lo cual dificultó la venta de la entidad.

Paralelamente, una situación distinta generaba también problemas a Granahorrar. Un grupo de accionistas estaba endeudado con otras entidades de crédito por más de $ 100.000 millones de pesos y había garantizado estos préstamos con sus acciones en Granahorrar (fl. 25), la cual necesitaba cancelar las deudas contraídas con Fogafin y con el Banco de la República, tras haber recibido de ellos apoyos de liquidez, así que buscaron que los bancos acreedores del accionista mayoritario “recibieran en dación en pago por sus créditos las acciones de Granahorrar, con lo cual pasaban a tener el control de la corporación y le brindarían el apoyo de liquidez necesario hasta que recuperara su captación tradicional” (fl. 25); sin embargo, esta operación nunca se realizó.

La situación de Granahorrar llegó a ser dramática el 2 de octubre de 1998, cuando entró en estado de cesación de pagos, lo cual “exigía” que la Superintendencia Bancaria, en cumplimiento de sus obligaciones legales, tomará posesión de Granahorrar bien para administrarla o para liquidarla (EOSF, arts. 114 y 115). Esta toma de posesión de Granahorrar, nunca tuvo lugar, de modo que la Superintendencia Bancaria desconoció flagrantemente su obligación violando el artículo 114 del estatuto orgánico del sistema financiero que sí había cumplido respecto de hecho otras entidades financieras de menor importancia (véase cuadro fl. 27). La Superintendencia Bancaria se limitó a informarle la situación de cesación de pagos al Fogafin y al Banco de la República, lo cual ocasionó que:

“El mismo 2 de octubre el Banco de la República declaró de plazo vencido la obligación a cargo de Granahorrar proveniente del apoyo de liquidez, con esta decisión tomada por el Banco Central, el viernes 2 de octubre, a las seis de la tarde (6:00 p.m.), el banco hizo efectiva la totalidad de la cartera entregada por Granahorrar que representaba un 33% adicional de la deuda, con lo cual se apropió el Estado colombiano de la totalidad de la cartera que cubría el valor del crédito más un 33% con lo cual se produjo la pérdida patrimonial a Granahorrar de $ 228.726.000.000; porque la cartera que pierde Granahorrar con la arbitraria decisión de la Superintendencia Bancaria, de comunicarle al Banco Central y al Fogafin el estado de cesación de pagos, es de aproximadamente $ 935.000.000.000 que había entregado para garantizar las operaciones de crédito de apoyo de liquidez” (fl. 28).

Además, la Superintendencia Bancaria, por medio de comunicación del 3 de octubre de 1998, ordenó al doctor Jorge Enrique Amaya, presidente de Granahorrar, realizar una capitalización por $ 157.000.000.000, para lo cual le concedió un plazo de quince (15) horas.

Según el apoderado de los afectados:

“Con dicha orden se coloca a Granahorrar ante la imposibilidad jurídica, física y financiera de cumplir la orden de la Superintendencia, es una orden violatoria de todo el sistema jurídico colombiano, pues quien capitaliza las sociedades anónimas, son los accionistas o los nuevos inversionistas para lo cual se requiere el cumplimiento de unos términos señalados en el Código de Comercio, para convocar a una asamblea extraordinaria de accionistas o para hacer una emisión de acciones, y (sic) ante el imposible físico de conseguir en una madrugada y unas pocas horas del día sábado la no despreciable suma de $ 157.000.000.000” (fl. 30).

Anotó el apoderado de la parte demandante, que los $ 228.726.000.000 de cartera que fueron entregados al Fogafin como garantía de la obligación en su favor, fueron capitalizados por ese fondo.

El sábado 3 de octubre de 1998, la junta directiva del Fondo de Garantías se reunió y expidió la Resolución 02 con la cual se protocolizó la pérdida del patrimonio de Granahorrar en más de $ 200.000.000.000. Esta resolución ordenó en su artículo 1º la reducción nominal del capital social de la entidad a la suma de $ 364.272.216,81 representativo de 36.427.121.681 acciones de un valor nominal de 0.01 pesos.

Expedida la resolución aludida, la junta directiva de Fogafin decidió capitalizar a Granahorrar, con la suma de $ 157.000 millones, con lo cual se hace dueña absoluta de la corporación, y así es como se produce la oficialización o nacionalización de la misma.

Finalmente, afirmó que todas las actuaciones realizadas por la Superintendencia Bancaria causaron perjuicios de orden económico y moral a los accionistas de Granahorrar, y deben ser resarcidos en cumplimiento del artículo 90 de la Constitución.

Para efectos de lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 52 de la Ley 472 de 1998, el apoderado afirmó que los accionistas de Granahorrar han sufrido los siguientes perjuicios (fls. 37 y ss.):

“Perjuicios morales. Para todas las personas que me han otorgado poder para esta acción, estimo los perjuicios morales en razón de 1000 gramos fino para cada uno de ellos, para un total de 32.000 gramos oro, representados en pesos a la fecha de $17.000 gramo para un total de $ 544.000.000.

Daño emergente. Para el grupo que represento, teniendo en cuenta la desvalorización de la acción, el daño emergente, es de aproximadamente $ 17.194.266.400.16 y para la totalidad del grupo de accionistas, calculo un daño emergente de $ 387.828.134.992.93.

(…).

Lucro cesante. Para considerar este daño, se toma la rentabilidad que en condiciones normales del mercado financiero, les hubiera producido el valor de las acciones, al precio de bolsa estableciendo una tasa de interés bancario corriente, desde la fecha de su oficialización hasta la presentación de esta demanda” (fl. 41).

Trámite procesal

Mediante auto de 6 de octubre la demanda fue inadmitida para que la parte actora precisara cuáles derechos e intereses colectivos estimaba vulnerados.

El apoderado de la parte demandante, mediante escrito presentado el 13 de octubre de 2000, afirmó que la Ley 472 de 1998 no exige como requisito de procedibilidad de las acciones de grupo, la determinación de un derecho colectivo vulnerado, y aclaró que son las acciones populares las que están vinculadas a derechos e intereses colectivos.

Sin embargo, consideró que el derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna fue vulnerado con las actuaciones de la Superintendencia Bancaria (fls. 136 y 137).

La providencia impugnada

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de providencia del 30 de octubre de 2000 resolvió rechazar por improcedente la presente acción de grupo por considerar que:

“… contrariamente a lo expuesto por los demandantes, es indudable que la acción de grupo fue concebida precisamente para la protección de los derechos e intereses colectivos, lo que hace que su ejercicio tenga que estar vinculado a uno de tales derechos e intereses cuya titularidad en principio corresponda al grupo.

En estas condiciones, la acción de grupo no es procedente para el remedio de todas aquellas situaciones subjetivas desligadas de los derechos e intereses colectivos que en determinado momento puedan afectar los intereses particulares de un grupo determinado de personas.

De aceptarse la interpretación hecha por la parte actora, según la cual no se requiere la vinculación del derecho o interés colectivo para el ejercicio de la acción de grupo, perdería su razón de ser el conjunto de instrumentos jurídicos establecido para tales fines a partir, entre otros, de las acciones de reparación directa, contractual y restablecimiento del derecho.

Frente al caso concreto, la Sala observa que no está en juego la amenaza o vulneración de ningún derecho colectivo que pudiese corresponder al grupo de accionistas de Granahorrar, en los términos del artículo cuarto de la Ley 472 de 1998, sino que se pretende el reconocimiento de supuestos perjuicios causados a algunos particulares tras la adopción de una decisión administrativa también de naturaleza particular.

Sin que sea necesario abordar el estudio de fondo del asunto, la Sala no comparte la invocación del interés colectivo del acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna, hecha por el apoderado de los actores, en la medida en que la decisión controvertida en nada afectó el ejercicio de esta prerrogativa a los accionistas de Granahorrar respecto del servicio financiero, al cual aludieron en su escrito de corrección.

Adicionalmente, considera la corporación que el alegado interés difuso que pudiese corresponder a los usuarios del servicio financiero no puede servir de sustento a unas pretensiones estrictamente particulares de resarcimiento que carecen de vinculación con el ejercicio de dicho interés.

Estima la Sala que en principio tampoco puede concluirse que el servicio público financiero invocado expresamente por el grupo de accionantes, en nombre del grupo indeterminado de usuarios, haya dejado de ser eficiente y oportuno tras la oficialización de Granahorrar ni que los perjuicios de carácter particular cuyo reconocimiento se busca incidan en su mejoramiento.

A las anteriores conclusiones llega la Sala luego de la valoración de la procedencia de la acción de grupo, según la justificación hecha por la parte actora en el capítulo I de la demanda, en la forma establecida en el parágrafo del artículo 53 de la Ley 472 de 1998” (fl. 146).

La impugnación

Por medio de escrito presentado el 22 de enero de 2001, el apoderado de la parte actora impugnó la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca considerando que las acciones populares han sido destinadas a la protección de derechos colectivos mientras que para las “pequeñas causas” se han institucionalizado las acciones de grupo con las cuales se resarcen los “perjuicios causados en los derechos individuales a un grupo determinado o indeterminable de personas” (fl. 159).

Así, consideró el recurrente, el a quo se equivocó al considerar que las acciones de grupo sólo pueden ser instauradas para la protección de los derechos colectivos o intereses difusos, ya que son las acciones populares las destinadas para tales efectos.

Consideraciones

Con el fin de determinar el objetivo y los elementos que definen y caracterizan las acciones de grupo, punto central del debate planteado por la providencia recurrida y la respectiva impugnación, la Sala considera necesario analizar las disposiciones de la Ley 472 de 1998, a la luz de las normas constitucionales que la sirven de fundamento y de los principios de interpretación normativa que han orientado la jurisprudencia constitucional.

Recordemos, en primer lugar, el contenido de tales principios:

a) Principio del efecto útil

La Corte Constitucional ha expuesto que el principio de interpretación normativa que se funda en el “efecto útil” enseña que, entre dos posibles sentidos de un precepto, uno de los cuales produce consecuencias jurídicas y el otro a nada conduce, debe preferirse el primero (2) .

(2) Corte Constitucional. Sentencia T-001 de 1992.

b) Principio de interpretación sistemática

Este principio responde a “la necesidad de no perder de vista la totalidad, ya que lo “general” se da en lo “particular” o, lo que es lo mismo, el todo se contiene y se expresa como referencia obligada en la parte (3) .

(3) Giraldo Ángel, Jaime. Metodología y técnica de la investigación jurídica. Ediciones Librería del Profesional, Bogotá, 1994, pág. 106.

Así que la técnica de interpretación sistemática supone identificar y tipificar la institución a la cual pertenece la norma interpretada, y sólo a partir del significado y espíritu de esa institución puede lograrse una interpretación adecuada en función suya (4) . Por ello, una vez tipificada la institución de la que se trate, el intérprete debe “determinar el significado de los términos y el alcance de la fuente… para lo cual se debe referir a dicha institución” (5) .

(4) Ibídem, pág. 114.

(5) Ibídem, pág. 119.

En ese sentido, ha dicho la Corte Constitucional que se trata de un método de hermenéutica jurídica que supone que un conjunto normativo debe interpretarse de una manera tal que sus disposiciones adquieran un sentido dentro del contexto en que tienen lugar y, así, todas puedan ser aplicable (6) .

(6) Ver Corte Constitucional, Sentencia C-40 de 1993.

c) Principio de interpretación conforme

Consiste en que la totalidad de los preceptos jurídicos deben ser interpretados de manera tal que su sentido se avenga a las disposiciones constitucionales. Es decir que ante una norma ambigua cuya interpretación razonable admita el manos dos sentidos diferentes, el principio de interpretación conforme impone al intérprete optar por la interpretación que se adecue de mejor manera a las disposiciones constitucionales (7) .

(7) Ver Corte Constitucional, Sentencia C-273 de 1999.

Se trata de dar aplicación al artículo 4º constitucional, pues es en obedecimiento a la jerarquía normativa de la Constitución que toda interpretación jurídica debe arrojar un resultado permitido por la Constitución.

e) Principio de interpretación razonable

Este principio supone que el juez debe aplicar las normas de derecho de una manera tal que se produzcan resultados proporcionados, razonables, equitativos y verdaderamente justos, de preferencia sobre el rigorismo jurídico. Al respecto, la Corte Constitucional ha hecho las siguientes precisiones:

“El concepto de decisión razonable, en detrimento de los fallos fundados en la estricta legalidad, se impuso a principios de siglo como una práctica de jueces y tribunales, justificado en la necesidad de evitar consecuencias indeseadas en la aplicación del derecho. Pero la lucha contra el formalismo no se detuvo allí, en el texto de algunos fallos aislados. La creación del derecho incorporó numerosas fórmulas que aceptaron este tipo de correctivos judiciales. Fue así como se introdujeron en todos los ordenamientos europeos conceptos tales como “motivos de equidad”, “decisión razonable”, “justa moderación”, “consecuencias inaceptables”, con el propósito de evitar, incluso a través del recurso a la ficción, las consecuencias irrazonables de la aplicación directa de la ley.

Las constituciones propias del Estado social de derecho, no sólo aprueban la participación creativa del juez en la aplicación del derecho, sino que, además, lo exigen como una condición esencial para la realización de sus propósitos. Quizás lo más importante de la innovación que introdujo el constitucionalismo de mediados del presente siglo —del cual se nutre la Constitución Política colombiana— consiste en concebir un sistema cuya afectación de la “predictividad” —seguridad jurídica— se justifica en beneficio de una mayor cercanía de las normas a la realidad social, esto es, de una mayor justicia. No sobra señalar que con la aceptación de esta manera de pensar, no se hizo otra cosa que recoger a plenitud la idea aristotélica de la equidad, como correctivo de la legalidad.

Los propósitos esenciales en un Estado social de derecho son de orden material. Todos los procedimientos y formalidades están previstos como medios para la realización de valores; de otra manera pierden sentido y justificación. Poco importan las llamadas “categorías jurídicas” si de su aplicación resulta una solución irrazonable que no satisface las exigencias mínimas de paz social que la comunidad demanda del derecho. El derecho es un instrumento finalista, dispuesto en su conjunto para la realización de valores. La aplicación exegética y formalista desnaturaliza su función social y desvirtúa su función constructiva y pacificadora” (8) .

(8) Corte Constitucional Sentencia T-142 de 1994.

Con fundamento en estos principios, aborda la Sala el análisis de los artículos 46 y 47 de la Ley 472 de 1998. El primero establece lo siguiente:

“ART. 46.—Procedencia de las acciones de grupo. Las acciones de grupo son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas. Las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de los elementos que configuran la responsabilidad.

La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de los perjuicios.

El grupo estará integrado al menos por veinte (20) personas”.

Dos aspectos de la norma parecen fundamentales para la comprensión del contenido de la acción. En ella se exige, en primer lugar, que quienes la formulan reúnan condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó para ellos perjuicios individuales. En segundo lugar, que tales condiciones uniformes existan, igualmente, respecto de los elementos que configuran la responsabilidad.

Por el principio del efecto útil, según se ha visto, el texto de una norma debe ser interpretado de manera que todo cuanto ella prescribe produzca consecuencias jurídicas. En consecuencia, no puede el intérprete dar idéntico significado a dos expresiones contenidas en una misma norma, pues una de ellas resultaría superflua e innecesaria.

Ahora bien, si los elementos de la responsabilidad son: a) el hecho generador del daño, culpable o no, de acuerdo con el régimen que resulte aplicable, b) el daño, y c) el nexo causal entre éste y aquél, debe entenderse que cuando el legislador prescribe que las personas deben reunir “condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios…”, se está refiriendo a un concepto diferente del hecho generador del daño, puesto que tal exigencia está comprendida en la disposición contenida en la misma norma, según la cual “las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de los elementos que configuran la responsabilidad”.

Para efectos de desentrañar el significado de la frase analizada, resulta necesario, en opinión de esta Sala, precisar el contenido de la expresión “condiciones uniformes”. Teniendo en cuenta que estas acciones se han diseñado para reparar daños que afecten a grupos de especial entidad, (9) tales condiciones uniformes son aquellas conforme a las cuales es posible que un conjunto de personas se relacionen entre sí para conformar un grupo (10) , y adquieren relevancia al estar presentes respecto de la causa del perjuicio que dichas personas sufren.

(9) Corte Constitucional Sentencia C-215 de 1999.

(10) Según el diccionario de la lengua española, de la Real Academia Española, grupo es un conjunto de elementos que se relacionan entre sí conforme a determinadas características.

Conforme a lo anterior, es claro que las condiciones comunes respecto de la causa que origina el daño, aluden a las condiciones o caracteres, predicables de un grupo determinado o determinable de personas que se han puesto en una situación común, de la cual, posteriormente, se deriva para ellos un perjuicio, de manera que cuando la norma se refiere a las condiciones uniformes respecto de la causa del daño, está significando que debe existir una situación común en la que se colocaron determinadas personas con antelación a la ocurrencia del daño.

En efecto, un consumidor, por ejemplo, sólo lo es dentro del ámbito propio del mercado y respecto de la actividad y las personas vinculadas, de una u otra forma, a la relación jurídica en virtud de la cual adquiere determinados bienes o accede a determinados servicios. Es, en este caso, el ámbito del mercado, en el que es posible que se generen situaciones en torno de las cuales unas personas ostenten características comunes que las hacen parte de un determinado grupo social, identificado como consumidores de un producto, y en esa condición, pueden resultar perjudicados. Así, si el daño se produce por la adquisición de un producto defectuoso, resulta claro que los consumidores del mismo reúnen condiciones uniformes respecto de la causa que lo originó.

Entonces, lo que dispone la norma analizada es que el conjunto de personas que puede acceder a este mecanismo procesal deber ser uno de aquellos cuyos miembros compartan determinadas características; pero además, tales características deben ser predicables de esas personas sólo en cuanto todas ellas se han colocado —con antelación a la ocurrencia del daño— en una situación común, y sólo frente a aquellos aspectos relacionados con tal situación. Así las cosas, es claro que la condición de damnificado no podría constituir, en ningún caso, la condición uniforme que identifique a unas personas como miembros de un grupo.

En relación con este tema, resultan pertinentes los criterios expuestos por Durkheim (11) para definir los tipos sociales, pues si bien ellos se utilizan en relación con las sociedades, el mismo autor señala que ellas “se componen de partes añadidas unas a otras”. Luego, en tanto las partes participan de la esencia del todo, tales criterios pueden servir para definir, también grupos o sectores de la sociedad. Así, siguiendo al mencionado profesor, dichas condiciones consisten en modos de actuar exteriores al individuo —es decir, que no le son ínsitos—, y que la sociología ha calificado como de orden morfológico, por ser la base para determinar los tipos sociales. Se trata de condiciones que permiten que una pluralidad de personas se convierta en un grupo determinado con antelación a la ocurrencia del daño. No es el daño, entonces, lo que origina el grupo, sino que éste se ha formado alrededor de una situación común en la que se han colocado sus miembros, y con ocasión de la cual, posteriormente, todos (o algunos de ellos) sufren un daño.

(11) Ver DURKHEIM, Emile. Las reglas del método sociológico y otros escritos sobre filosofía de las ciencias sociales. Alianza Editorial, Madrid, 1988, págs. 134-138.

En ese sentido, la Corte Constitucional precisó, en su Sentencia C-215 de 1999, refiriéndose al objeto de este tipo de acciones, que “se trata de proteger intereses particulares de sectores específicos de la población (por ejemplo, consumidores), de ahí su denominación original de class action” (negrillas fuera del texto).

Así las cosas, no se trata de una acción que pueda ser intentada por un grupo de veinte personas que coincidan por su interés particular de contenido patrimonial consistente en ser indemnizada por un daño sufrido por ellas en virtud de un mismo hecho. No. Si bien esta acción tiene por objeto, por lo general la protección de derechos individuales, mediante la obtención de “una compensación pecuniaria que será percibida por cada uno de los miembros del grupo que se unen para promover la acción” (12) , es de su esencia que se pretenda proteger a un conjunto de personas que se identifiquen por ciertas condiciones específicas preexistentes a la ocurrencia del daño.

(12) Corte Constitucional Sentencia C-215 de 1999.

Todo lo dicho permite comprender que la fuerza semántica del vocablo “grupo” debe traer consigo especiales implicaciones jurídicas, las cuales fueron insinuadas por la Corte Constitucional (13) , al afirmar que la pluralidad de personas a las que afecta el daño que se pretende reparar es de una entidad tal, que debe ser atendida de manera pronta y efectiva, es decir, que debe tratarse de un grupo relevante dentro de la actividad social, económica, política, académica —entre otras— del país, igualmente, cuando la Corte aclara que con la acción de grupo se pretende proteger intereses de sectores de la población, está indicando que no toda pluralidad de personas configura un grupo de aquellos cuyos integrantes están legitimados para interponer estas acciones.

(13) Corte Constitucional Sentencia C-215 de 1999.

De otra parte, y con el fin de abundar en argumentos que permitan sustentar esta conclusión, resulta importante tener en cuenta lo previsto en el artículo 47 de la Ley 472 de 1998. Esta norma establece:

ART. 47.—Caducidad. Sin perjuicio de la acción individual que corresponda por la indemnización de perjuicios, la acción de grupo deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante causante del mismo.

Según el principio de interpretación conforme, como ya se dijo, todos los preceptos jurídicos deben entenderse de manera que su contenido esté de acuerdo con la Constitución. Sujetando la interpretación del artículo anterior a esta preceptiva, no se lo puede entender en el sentido de que las acciones individuales de indemnización de perjuicios y la acción de grupo procedan alternativamente en todos los casos en que haya más de 20 perjudicados por un mismo hecho. Una tal interpretación produciría consecuencias inaceptables dentro de nuestro sistema constitucional, sin duda, no queridas por el precepto legal.

Piénsese, nada más, que una interpretación en ese sentido supondría una violación grosera al derecho de igualdad en general, y específicamente, al principio de igualdad de las personas ante la ley procesal y ante los tribunales. En efecto, tal como lo ha dicho la Corte Constitucional:

“…el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que fue aprobado mediante Ley 74 de 1968, y entró en rigor para Colombia el 23 de marzo de 1976, y que por ende tiene eficacia interna en nuestro ordenamiento (C.P., arts. 93 y 94), establece que “todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia”. Existe entonces una máxima específica de igualdad en materia procesal y de acceso a la justicia … Esto no significa obviamente que el legislador se encuentre imperativamente atado a disponer consecuencias idénticas para los diferentes sujetos procesales, pues su libertad para establecer las formas propias de cada juicio autoriza la regulación de cargas jurídicas y efectos diferentes para los distintos actores, según las diversas fases del procedimiento. Por consiguiente, si bien el legislador puede establecer consecuencias jurídicas diferentes a los sujetos procesales… esas diferencias de trato deben tener un sustento objetivo y razonable muy claro, ya que todas las personas son iguales ante la administración de justicia (14) (negrillas fuera del texto original).

(14) Corte Constitucional Sentencia C-273 de 1998

Lo antedicho impone al juez una lectura de la norma que descarte cualquier posibilidad de discriminación o trato diferente injustificado.

En ese sentido y sabiendo que las distinciones permitidas son las fundadas en motivos razonables para lograr objetivos legítimos (15) , no puede considerarse que la simple pluralidad de perjudicados por un mismo hecho se erija en criterio suficiente para el otorgamiento de un tratamiento preferencial en materia procesal. Ello implicaría, per se, un trato discriminatorio para aquellas otras personas que, igualmente afectadas en sus derechos, no alcancen a conformar un grupo tan numeroso, pues quedarían sometidas al procedimiento ordinario, más largo que el previsto para las acciones de grupo, sin razón ni justificación alguna. Debe anotarse, al respecto, que los términos previstos para el trámite de estas últimas son perentorios y su incumplimiento, según lo dispone el artículo 84 de la Ley 472 de 1998, hace incurrir al juez en causal de mala conducta, sancionable con destitución del cargo.

(15) Corte Constitucional Sentencia C-394 de 1995.

A todas luces es claro que la mera pluralidad no constituye un criterio suficiente y proporcionado que justifique un trato desigual, pues “en el campo procesal, en lo referente a la administración de justicia, la igualdad se logra al disponer que todos sean juzgados por el mismo procedimiento…” (16) , lo cual no impide, —claro está—, que existan procedimientos especiales y diferentes entre sí, siempre que hayan sido estatuidos con fundamento en criterios razonables.

(16) Corte Constitucional Sentencia C-407 de 1997.

Al respecto, la Corte Constitucional ha expresado:

“El legislador ha tenido en cuenta las controversias que con mayor frecuencia surgen entre las personas. Esas controversias difieren por razón de su origen, de los derechos y los intereses en juego, de las consecuencias que traen consigo, de las finalidades de las partes, y de lo que implica la solución del conflicto… Esos diversos procedimientos consultan las circunstancias ya señaladas: diferencias entre los múltiples asuntos, por razón de los factores indicados. Y precisamente porque se diseñan teniendo en cuenta las particularidades de las diversas clases de controversias, hay que suponer que garantizan el derecho de defensa, fundado en la igualdad de las partes ante la ley, base del debido proceso (17) (negrillas fuera del texto original).

(17) Corte Constitucional Sentencia C-407 de 1997.

A tono con lo dicho, la Sala encuentra que, de las normas antes transcritas no se colige que las acciones de grupo y las demás acciones ordinarias de carácter indemnizatorio proceden indistintamente en todos los casos, pues ello llevaría a entender que la acción de grupo es una posibilidad para acceder a un proceso preferencial de acumulación de demandas formuladas en ejercicio de las citadas acciones ordinarias.

Así pues, es cierto que todas las acciones mencionadas en el artículo 47 son indemnizatorias, y en ese sentido, el objeto protegido por unas y otras es el mismo. Sin embargo, es de la esencia de la acción de grupo que quienes la ejercen sean parte de un grupo, pues es la existencia del mismo y su entidad social, lo que legitima a sus miembros, cuando son afectados por un mismo hecho, para acceder a un proceso preferencial y sumario de reparación. Lo anterior es coherente con lo ya explicado respecto de la necesidad de que las condiciones uniformes que identifican a quienes conforman el grupo demandante sean preexistentes a la ocurrencia del daño.

Así, las acciones indemnizatorias ordinarias (civiles y administrativas) y las acciones de grupo protegen derechos y reivindican intereses similares, mas es por razón del compromiso del interés social en el daño y de la entidad del grupo afectado, que el legislador consideró necesario estatuir, para su protección una acción especial y un proceso diferente para tramitar estas últimas. Esa es la razón por la cual “la garantía constitucional (de las acciones de grupo) se reduce a la alternativa de acudir a un mecanismo más ágil de defensa en un lapso prudencial, sin que con ello se elimine la posibilidad para los miembros de ese grupo, de ejercer… dentro de los términos ordinarios de caducidad, las acciones individuales que correspondan” (18) (negrillas fuera del texto).

(18) Corte Constitucional Sentencia C-215 de 1999

Acciones de grupo y derechos colectivos

El artículo 88 de la Constitución Política establece:

La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.

También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.

Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos.

El artículo 1º de la Ley 472 de 1998, que desarrolla la citada norma constitucional, dispone:

La presente ley tiene por objeto regular las acciones populares y las acciones de grupo de que trata el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia. Estas acciones están orientadas a garantizar la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos, así como los de grupo o de un número plural de personas.

El artículo 3º de la Ley 472 de 1998, por su parte, prevé lo siguiente:

Acciones de grupo. Son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas. Las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de todos los elementos que configuran la responsabilidad.

La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de indemnización de perjuicios.

Del texto de las normas citadas se desprende que la acción de grupo no ha sido prevista para la defensa exclusiva de un tipo específico de derechos. En efecto, como ha quedado establecido, la norma constitucional consagra una garantía procesal para los casos en que se generen daños a un grupo, pero no determina que tales daños deban ser consecuencia de la vulneración de un derecho específico; por su parte, el artículo 1º de la ley, al disponer que ella procura “la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos, así como los de grupo o de un número plural de personas”, distingue entre los derechos colectivos y aquellos que están en cabeza de un número plural de personas. Estos derechos de los grupos a los que se refiere la ley, de acuerdo con la interpretación hecha por la Corte Constitucional, no son “únicamente …derechos colectivos, toda vez que comprenden también derechos subjetivos de origen constitucional o legal, los cuales suponen siempre … la existencia y demostración de una lesión o perjuicio cuya reparación se reclama ante el juez” (19) .

(19) Corte Constitucional Sentencia C-215 de 1999.

El artículo 3º, cuyo contenido es repetido casi íntegramente en el artículo 46 de la misma ley, analizado anteriormente, define las acciones de grupo y establece los requisitos para su procedencia. No contiene limitación alguna en relación con la naturaleza de los derechos cuya protección se solicita.

De otra parte, es claro que nada impide que de la vulneración de un derecho colectivo surja la necesidad de reivindicar intereses particulares de contenido patrimonial, y si sus titulares, a su vez, pertenecen a un grupo determinado, estarían legitimados para ejercer una acción de grupo. Piénsese, por ejemplo, en el caso de los consumidores de determinado producto que sufren un perjuicio debido al uso del mismo y pretendan ser indemnizados por ello. De cumplir los requisitos de legitimación, tales consumidores podrían alegar la violación de “los derechos de los consumidores y usuarios”, (calificado como colectivo en la L. 472/98, art. 4º, lit. n)) por esta vía procesal.

Es decir, un derecho colectivo, o cualquier otro, puede ser protegido por la vía de la acción de grupo, siempre y cuando los intereses derivados de su vulneración sean de aquellos que pueden ser reivindicados por este mecanismo procesal, es decir, siempre que se trate de intereses particulares de contenido patrimonial indemnizatorio.

Conclusión

La Sala precisa que los requisitos de procedencia de las acciones de grupo son lo siguientes:

1. Que el grupo de afectados esté conformado, al menos, por veinte personas (art. 46) (20) , y que ello se encuentre acreditado en la demanda, de manera que el juez, tanga certeza de que concurre este requisito.

(20) Puede aceptarse, sin embargo, que al momento de presentación de la demanda no concurran todas ellas. En auto del 1º de junio de 2000, Expediente AG-001, esta Sala precisó que “si bien la acción puede ser interpuesta por una sola persona, ésta no puede actuar en nombre de un grupo inferior de 20 personas, las cuales deberán individualizarse en la misma demanda, o identificarse con antelación a su admisión, a partir de los criterios que señale el actor”.

2. Que cada una de esas personas, sea natural o jurídica, pertenezca a un grupo y haya sufrido un perjuicio individual (art. 48), el cual no necesariamente debe comprometer derechos colectivos (C. Const., Sent. C-215/99).

3. Que ese grupo de personas comparta condiciones uniformes respecto de la causa del daño, entendida ésta como la situación común en la que se han colocado tales personas, que permite identificarlas como grupo antes de la ocurrencia del daño, y con ocasión de la cual, posteriormente, todas resultan perjudicadas.

4. Que las condiciones uniformes existan, igualmente, respecto de los elementos que configuran la responsabilidad (arts. 3º y 46)

5. Que la acción se ejerza con la exclusiva pretensión de obtener el reconocimiento y pago de los perjuicios (art. 46).

6. Que al momento de la presentación de la demanda no hayan pasado más de dos años contados a partir de la ocurrencia del hecho que causó el daño, o desde cuando cesó la “acción vulnerable” (art. 47).

7. Que la acción sea ejercida por conducto de abogado.

8. Que en la demanda se identifiquen el demandado y todos los individuos perjudicados. Si la identificación de todos los afectados no es posible, se deben expresar los criterios objetivos para identificarlos y así definir el grupo.

El caso concreto

En el presente caso, los accionistas de Granahorrar alegan haber sufrido perjuicios por la pérdida de valor de sus acciones, ocasionada por las actuaciones de la Superintendencia Bancaria. Por la vía de esta acción, los accionistas pretenden que se les reparen los daños morales y patrimoniales de los que, en su opinión, es responsable el mencionado ente estatal.

El tribunal rechazó la demanda por considerar que para la procedencia de las acciones de grupo es indispensable la afectación de un derecho colectivo, que debe identificarse, requisito que, en el caso de autos, no se cumple.

El abogado de la parte actora se opuso a la decisión del tribunal arguyendo que las acciones de grupo no han sido instituidas para la protección exclusiva de los derechos colectivos.

De acuerdo con todo lo dicho, la Sala considera que el auto impugnado debe ser revocado, pues no es cierto que la vulneración de un derecho colectivo constituya un requisito de procedencia de la acción.

Procede la Sala, entonces, a analizar si, en este caso, concurren todos los requisitos de procedibilidad enunciados anteriormente.

1. La demanda fue instaurada por un abogado, en representación de 32 accionistas de Granahorrar, que le otorgan poder, y de todos los demás accionistas cuya condición pueda ser certificada por la secretaría general del banco.

Así, tal como lo exige la norma, se cumple la condición de pluralidad en la parte activa.

2. En la demanda se afirma que, con la pérdida de valor de las acciones, cada uno de los accionistas ha sufrido perjuicios materiales y morales que deben ser indemnizados por la Superintendencia Bancaria.

3. Los miembros de la parte actora conforman un conjunto de personas que, al comprar acciones de Granahorrar, se colocaron en una situación común que permite identificarlos como un grupo específico dentro del sector financiero. Todos ellos comparten condiciones comunes derivadas de la situación jurídica similar en la que se encuentran respecto de la entidad financiera. Esa situación jurídica similar es, en los términos usados en esta providencia, la situación común que permite identificarlos como grupo y con ocasión de la cual, posteriormente, todos sufrieron un perjuicio.

4. De las afirmaciones hechas en la demanda, se colige que, de existir responsabilidad, sus elementos serían los mismos respecto de cada uno de los afectados, pues se trata de un mismo hecho —las actuaciones de la Superintendencia Bancaria— con una sola consecuencia —la pérdida de valor de las acciones—, que afecta de la misma manera a cada uno de los integrantes del grupo.

5. No cabe duda de que la acción se ejerce, en el caso de autos, con la exclusiva pretensión de obtener el reconocimiento y pago de los perjuicios sufridos.

6. El hecho último alegado en la demanda como causa del daño se produjo el 3 de octubre de 1998, de manera que, el 29 de septiembre de 2000, fecha en la que se formuló la acción, no había transcurrido aún el término de dos años previsto en el artículo 47 de la Ley 472 de 1998.

7. La acción fue ejercida por conducto de abogado, tal como consta en el expediente.

8. En la demanda han sido identificados el demandado y 32 de los afectados. Además, se señalaron criterios objetivos para la identificación de todos los demás, y se afirmó que la secretaría general del banco puede certificar quiénes eran accionistas en la época en que se ocasionaron los perjuicios.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

RESUELVE:

1. REVÓQUESE la providencia impugnada.

2. ADMÍTASE la acción de grupo interpuesta por el Dr. Jesús María Sanguino Sánchez, en representación de los accionistas de Granahorrar, en contra de la Superintendencia Bancaria de Colombia – Nación.

Cópiese, notifíquese y cúmplase, publíquese en los Anales del Consejo de Estado.

Magistrados: Alier E. Hernández Enriquez—María Elena Giraldo Gómez—Jesús M. Carrillo Ballesteros—Ricardo Hoyos Duque.

Germán Rodríguez Villamizar, ausente.

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