Sentencia AI-044 de noviembre 26 de 1998 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

PERMISOS DE SALIDA A CONDENADOS

SE ANULAN UNOS REQUISITOS DEL DECRETO 3000 DE 1997

EXTRACTOS:«El ciudadano y abogado Gerardo López Peñaranda, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, ha presentado demanda ante esta corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad del Decreto 3000 de 19 de diciembre de 1997, “por el cual se reglamentan los artículos tercero y cuarto de la Ley 415 de 1997”, expedido por el Gobierno Nacional .

(...).

Sea lo primero advertir que la acción a que se contrae el presente proceso es la de simple nulidad y no la de nulidad por inconstitucionalidad, ya que, si bien es cierto que al decreto acusado se le imputa la violación de normas constitucionales, también lo es que él obedece al cumplimiento de funciones administrativas, como es la de reglamentación de los artículos 3º y 4º de la Ley 415 de 1997, razón por la cual su conocimiento le corresponde a esta sección y no a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

En segundo lugar, cabe tener en cuenta que si bien es cierto que la jurisprudencia ha considerado que la potestad reglamentaria, en principio, no se ejerce frente a las leyes contenidas en los códigos, por ser éstos objeto de aplicación por los organismos integrantes de la rama judicial, y no de reglamentación, también lo es que cabe excepcionalmente el ejercicio de dicha potestad cuando en los códigos existen normas cuya ejecución corresponde a la administración.

Así, en sentencia de 17 de febrero de 1962 (Consejero Ponente. Carlos Gustavo Arrieta, Anales, tomo LXIV, núms. 397-398, pág. 188), la Sala de lo Contencioso Administrativo razonó de la siguiente manera:

“...b) Competencia. La función esencial del órgano administrativo es la de ejecutar las leyes, e igual cosa podría predicarse del órgano jurisdiccional. Desde el punto de vista de la técnica jurídica, las funciones parecen confundirse. Pero es evidente que cada una de esas ramas tiene su propio campo de actividad señalado por el derecho, dentro del cual sus poderes jurídicos se manifiestan de manera diferente. Hay leyes cuya ejecución cae dentro de la esfera de competencia de la administración y, de consiguiente, ellas deben aplicarse directa y preferentemente por ésta. Esos ordenamientos pueden y deben reglamentarse, cuando ello sea necesario, a pesar de que estén incorporados en cualquier clase de códigos y aunque las decisiones concretas que se adopten con base en tales estatutos, estén sometidas a la revisión eventual de los jueces. Pero hay otras leyes, como las civiles, comerciales, penales y procesales propiamente dichas, cuya aplicación directa corresponde preferentemente al órgano jurisdiccional. Son éstas las que algunos doctrinantes denominan leyes judiciales, destinadas a la aplicación de los tribunales. Tales ordenamientos no dan lugar a la reglamentación, sino a la interpretación por vía jurisprudencial...”.

La jurisprudencia antes reseñada fue reiterada por esta sección en sentencia de 6 de julio de 1990 (exp. núm. 781, actor Leonel Olivar Bonilla, Consejero Ponente. Libardo Rodríguez Rodríguez).

En este caso tiene cabal aplicación la precitada jurisprudencia habida cuenta de que la ejecución de los artículos 3º y 4º de la Ley 415 de 1997 corresponde a una autoridad administrativa, como son los directores regionales del Inpec.

A juicio del actor el acto administrativo acusado está adicionando los artículos 147A y 147B del Código Penitenciario y Carcelario, al establecer directrices no previstas en éstos; y está modificando el artículo 72A del Código Penal, porque está excluyendo de los permisos de salida a los condenados a quienes se les ha negado el beneficio de la libertad condicional.

En relación con la primera censura, cabe tener en cuenta lo siguiente:

Dispone el decreto acusado:

“ART. 1º—La facultad discrecional consagrada en los artículos tercero y cuarto de la Ley 415 de diciembre 19 de 1997, se ejercerá por los directores regionales del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario con arreglo a las directrices que al efecto adopte el consejo directivo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec.

ART. 2º—El consejo directivo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, tendrá en cuenta para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo anterior, que se garantice la rehabilitación del delincuente atendiendo a si se trata de delincuencia común u organizada, las medidas especiales de seguridad que haya requerido durante su tiempo de reclusión, la seguridad para la sociedad consistente en que el beneficiario del permiso no delinquirá nuevamente y la descongestión de los establecimientos carcelarios.

Igualmente, se tendrá en cuenta la naturaleza del delito y los criterios que se tuvieron para las exclusiones de que trata el artículo primero de la Ley 415 de 1997.

ART. 3º—El Consejo Directivo del Inpec definirá las directrices de que trata el artículo primero del presente decreto en un plazo no superior a quince (15) días”.

Prevén los artículos 1º, 3º y 4º de la Ley 415 de 1997:

“ART. 1º—El Código Penal tendrá un nuevo artículo 72A del siguiente tenor:

ART. 72A.—Con excepción de los delitos de: Enriquecimiento ilícito, homicidio agravado o lesiones personales agravadas por virtud de las causales 2, 4, 5 y 8 del artículo 30 de la Ley 40 de 1993; secuestro, extorsión; hurto calificado; los delitos dolosos previstos en la Ley 30 de 1986; los delitos previstos en el Decreto-Ley 2266 de 1991, excepto los de porte ilegal de armas de defensa personal, interceptación de correspondencia oficial, utilización ilegal de uniformes o insignias y amenazas personales o familiares; los delitos previstos en la Ley 190 de 1995, excepto cohecho por dar u ofrecer, prevaricato y utilización indebida de información privilegiada; los delitos previstos en la Ley 360 de 1997 y en la Ley 365 de 1997; y los delitos conexos con todos los anteriores, los cuales continuarán bajo el régimen del artículo 72 del Código Penal, para los demás delitos el beneficio de libertad condicional se concederá de la siguiente manera:

El juez concederá la libertad condicional al condenado a pena privativa de la libertad mayor de tres (3) años, cuando haya cumplido las tres quintas partes (3/5) de la condena, siempre que haya observado buena conducta en el establecimiento carcelario.

PAR.—Salvo que exista orden de captura vigente en su contra, no podrá negarse el beneficio de libertad condicional atendiendo a los antecedentes penales o circunstancias tenidas en cuenta en la sentencia para dosificar la pena o negar la condena de ejecución condicional”.

“ART. 3º—La Ley 65 de 1993 tendrá un nuevo artículo 147A del siguiente tenor:

ART. 147A.—Permiso de salida. El director regional del Inpec podrá conceder permisos de salida sin vigilancia durante quince (15) días continuos y sin que exceda de sesenta (60) días al año, al condenado que le sea negado el beneficio de libertad condicional, siempre que estén dados los siguientes requisitos:

1. Haber observado buena conducta en el centro de reclusión de acuerdo con la certificación que para el efecto expida el consejo de disciplina respectivo, o quien haga sus veces.

2. Haber cumplido al menos las cuatro quintas partes (4/5) de la condena.

3. No tener orden de captura vigente. Sin perjuicio de la responsabilidad penal o disciplinaria que le asista al funcionario judicial, se entenderá que el condenado carece de órdenes de captura, únicamente para efectos de este beneficio, si transcurridos 30 días de haberse radicado la solicitud de información ante las autoridades competentes, no se ha obtenido su respuesta.

4. No registrar fuga ni intento de ella durante el desarrollo de proceso o la ejecución de la sentencia.

5. Haber trabajado, estudiado o enseñado durante el período que lleva de reclusión.

El condenado que observe mala conducta en uso del permiso a que se refiere la presente disposición o retardare su presentación al establecimiento carcelario sin justa causa, no podrá hacerse merecedor a este beneficio durante los seis (6) meses siguientes, o definitivamente si incurre en otro delito o contravención especial de policía”.

“ART. 4º.—La Ley 65 de 1993 tendrá un nuevo artículo 147B del siguiente tenor:

ART. 147B.—Con el fin de afianzar la unidad familiar y procurar la readaptación social, el director regional del Inpec podrá conceder permisos de salida por los fines de semana, incluyendo lunes festivos, al condenado que le fuere negado el beneficio de la libertad condicional y haya cumplido las cuatro quintas partes (4/5) de la condena, siempre que se reúnan los requisitos señalados en el artículo anterior.

Estos permisos se otorgarán cada dos (2) semanas y por el período que reste de la condena”.

Del texto de los artículos 147A y 147B del Código Penitenciario y Carcelario se deduce que en ellos se está otorgando una facultad discrecional al director regional del Inpec para conceder permisos de salida a los condenados a quienes se les ha negado el beneficio de libertad condicional, de acuerdo con los requisitos allí previstos.

Ahora, confrontados los requisitos a que se ha hecho mención con las directrices a que alude el decreto acusado se deduce que éstas guardan estrecha relación con aquellos en lo que respecta a tener en cuenta las medidas especiales de seguridad que haya requerido el condenado durante el tiempo de reclusión y la seguridad para la sociedad de que el condenado no va a volver a delinquir, pues claramente se infiere del texto del artículo 3º de la citada Ley 415 que es la buena conducta del condenado en el centro de reclusión, el hecho de no haber cometido otro delito y haber cumplido las 4/5 partes de la pena, lo que permite garantizar que con el permiso otorgado no se está poniendo en peligro a la sociedad.

Pero en lo que respecta a tener en cuenta para el otorgamiento del permiso de salida si el condenado lo fue por delito común o si pertenecía a delincuencia organizada, o la naturaleza del delito, estima la Sala que el reglamento acusado está excediendo la voluntad del legislador, pues si bien es cierto que este aspecto, que está relacionado directamente con la modalidad del hecho punible, también es tenido en cuenta para efectos del otorgamiento de beneficios como el de la libertad condicional y la condena de ejecución condicional, conforme al texto de los artículos 68 y 72 del Código Penal, no lo es menos que precisamente el legislador otorgó el beneficio del permiso de salida para quienes no se les concedió el beneficio de la libertad condicional y en razón de la buena conducta observada dentro del establecimiento carcelario; de que no ha cometido otro delito; y de que sólo les resta por cumplir un 20% de la pena.

Luego no tiene sentido exigir los mismos requisito para el permiso de salida que los previstos para el beneficio de la libertad condicional, pues si ésta hubiera sido la intención del legislador sencillamente no había consagrado el beneficio del permiso de salida sino únicamente el de la libertad condicional, frente al cual no se requiere haber cumplido, sino las 2/3 partes de la pena, en algunos casos (C.P. art. 72) o en otros las 3/5 partes (art. 72A, ibídem), previo el cumplimiento los demás requisitos a que se hizo mención anteriormente.

Desde esta perspectiva procede la declaratoria de nulidad de la expresión “...a si se trata de delincuencia común u organizada”, contenida en el artículo 2º del Decreto acusado; y del inciso 2º del artículo 2º ibídem.

Cabe resaltar que si bien es cierto que en los artículos 3º y 4º de la Ley 415 de 1997 no se hizo alusión al criterio de la descongestión de los establecimientos carcelarios, no lo es menos que el mismo está implícito en las disposiciones penales que regulan los beneficios de libertad condicional, de condena de ejecución condicional y de permisos de salida, amén de que constituye un hecho notorio el hacinamiento de los centros carcelarios el cual, en cierta medida, así sea mínima, encuentra solución con el uso adecuado de dichos beneficios, razón ésta suficiente para considerar que en este aspecto el reglamento acusado se ajustó al espíritu de las normas legales que reglamenta.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA :

DECLÁRASE la nulidad de la expresión “....a si se trata de delincuencia común u organizada”, contenida en el artículo 2º del Decreto acusado; y del inciso 2º del artículo 2º ibídem, que reza: “Igualmente se tendrá en cuenta la naturaleza del delito y los criterios que se tuvieron en cuenta para las exclusiones de que trata el artículo primero de la Ley 415 de 1997”.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.».

(Sentencia de noviembre 26 de 1998. Expediente AI-044. Consejero Ponente: Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz).

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