Sentencia AI-53 de junio 15 de 2000 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

MODIFICACIÓN DE LA ESTRUCTURA DE ORGANISMOS PÚBLICOS

ALCANCE Y DESARROLLO DE ESTA FACULTAD PRESIDENCIAL

EXTRACTOS: «La Sala procede a resolver en sentencia de única instancia, la demanda de nulidad por inconstitucionalidad que interpusieron los ciudadanos Campo Elías Cruz Bermúdez y Jairo Villegas Arbelaez, contra el Decreto 1137 de 29 de junio de 1999, expedido por el Gobierno Nacional, por medio del cual se organiza el sistema administrativo de bienestar familiar.

(...).

III. Consideraciones

1. El acto acusado y la acción incoada.

El decreto demandado, el número 1137 de 29 de junio de 1999, publicado en el “Diario Oficial” de 29 de junio de 1999, número 43.623, fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial, de las conferidas por el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, y los artículos 43 y 54 de la Ley 489 de 1998. Mediante el mismo se organiza el sistema administrativo de Bienestar Familiar, se reestructura el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y se dictan otras disposiciones, lo cual se concreta en 41 de los 42 artículos que lo conforman, distribuidos en cuatro capítulos. El capítulo I se ocupa de regular el sistema nacional de bienestar familiar, y los capítulos II a IV contienen la regulación orgánica y funcional del Instituto de Bienestar Familiar.

Por lo anterior, se está ante un decreto reglamentario y por tanto constitutivo de un acto administrativo, como todos los decretos reglamentarios o sujetos a leyes marco, y no de un decreto ley como en repetidas ocasiones lo identifica el actor y el apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El hecho de que este tipo de decretos implique el ejercicio de una facultad constitucional de regulación de determinadas materias, no le otorga en modo alguno naturaleza legislativa. Su alcance no es otro al de ser reglamentario de leyes marco.

En consecuencia, siguiendo la jurisprudencia de la Sala Plena de la corporación, delineada en la sentencia de 23 de julio de 1996, expediente S-612, actor Guillermo Vargas Ayala, magistrado ponente Juan Alberto Polo Figueroa, la acción incoada es de simple nulidad, y no de inconstitucionalidad, como la ha imprecado el actor y se ha venido tramitando, puesto que aunque en las normas invocadas como violadas en apariencia solo señala normas de orden constitucional, se observa que entre éstas y el acto acusado se encuentra la ley marco respectiva, de allí que en la sustentación de los cargos resulte también invocando la violación de disposiciones de ésta. Es decir, que la eventual violación de las normas constitucionales estaría mediatizada por la violación o la consideración de la ley marco.

Por lo tanto, el proceso se resolverá mediante decisión de sección y no de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

2 . Examen de los cargos.

2.1. La cuestión central del caso.

De la lectura de los cargos resulta que la cuestión principal se refiere a la competencia del Presidente de la República para expedir el acto acusado, y si la ejerció conforme a las normas superiores que regulan la materia, teniendo en cuenta que en el fondo, en ellos se controvierten ambos aspectos del acto acusado. Por consiguiente, lo primero a despejar son tales tópicos sobre la materia.

Para este fin lo apropiado es atender los textos normativos en los que se fundamenta la expedición del decreto, cuales son los ya mencionados numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y artículos 43 y 54 de la Ley 489 de 1998.

Según el primero, corresponde al Presidente de la República:

“16. Modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley”.

El artículo 43 de la Ley 489 de 1998 establece que

“El Gobierno Nacional podrá organizar sistemas administrativos nacionales con el fin de coordinar las actividades estatales y de los particulares. Para tal efecto preverá los órganos o entidades a los cuales corresponde desarrollar las actividades de dirección, programación, ejecución y evaluación”.

El artículo 54 de esta ley define los principios a que alude el pretranscrito numeral 16 del artículo 189 de la Carta.

De los mismos, ciertamente fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional, en la sentencia C-702 de 1999, los correspondientes a los literales b, que preveía la concentración como regla general; c, relativo al ordenamiento de la estructura de conformidad con las necesidades cambiantes de la función pública; d, sobre flexibilidad de las estructuras orgánicas; g atinente a la organización de las dependencias básicas de cada entidad, a la denominación y organización, para la realización de su objeto y de sus funciones; h alusivo a los fines y objetivos de la estructura que se adopte; e i, que establecía restricciones para modificar, distribuir o suprimir funciones específicas.

Los restantes, esto es, los literales a, e, f, j, k, l, m y n, quedaron vigentes.

2.2. Alcance de las facultades invocadas en el decreto.

a) Organización de sistemas administrativos nacionales.

En cuanto al propósito del acto acusado y, por tanto, de los aspectos de que se ocupa, como bien lo indican las partes, y se anotó en la reseña del mismo, son, de un lado, regular u organizar el sistema nacional de bienestar familiar, y de otro, reestructurar el Instituto de Bienestar Familiar.

Para lo primero, visto de forma global, es claro que el Presidente de la República tiene facultades que le otorgan de manera expresa el antes reproducido artículo 43 de la Ley 489 de 1998, según el cual el Gobierno Nacional puede organizar sistemas administrativos nacionales con el fin de coordinar las actividades estatales y de los particulares, y en el caso, el que es objeto del decreto es uno de tales sistemas, en razón de que integra una serie de elementos activos y pasivos, así como teleológicos, de distintos órdenes territoriales y naturaleza jurídica, que no obstante su diversidad resultan constituyendo un todo, en tanto aparecen conformando una estructura general, con objetivos y funciones que se interrelacionan, con miras a la atención de un servicio público común o único, a cargo del Estado, cual es el de bienestar familiar, es decir, de una determinada actividad administrativa.

Es sistema, entonces, por su conformación; es administrativa por la naturaleza de la actividad que debe cumplir, y es nacional, por cobijar todos los órdenes territoriales de la administración.

Si bien el actor no acusa individualmente artículo alguno del decreto, sí se refiere de modo general a los artículos 1º al 13, que son precisamente los constitutivos del capítulo I del decreto y, por tanto, de la regulación del sistema en comento, pudiéndose observar al respecto que lo que en ellos se hace es justamente identificar o relacionar, y, en forma alguna, crear, como lo alegan los actores, las instituciones y entidades (agentes, dice el decreto) que integran el sistema (art. 3º), puesto que todas ellas tienen su propia fuente de origen o existencia, ajena al decreto, como son v.g. el Ministerio de Salud, el propio Instituto de Bienestar Familiar, las entidades territoriales, las comunidades organizadas y entidades particulares.

Los artículos 4º a 13, a su turno, definen los niveles territoriales, que todo sistema administrativo nacional está llamado a tener; delimitan las funciones y atribuciones que cada agente del sistema de suyo debe atender, todas referidas a la normatividad pertinente, y con sujeción a los principios de coordinación, subsidiariedad y concurrencia que establece el artículo 288 de la Constitución Política para las relaciones administrativas entre entidades territoriales. De igual forma consagra los mecanismos de coordinación, apenas obvio en todo sistema, como son los consejos o comités en los distintos órdenes territoriales, para articular la acción de los agentes respectivos.

De modo que vistos de manera general o global, como los cuestiona el accionante, los artículos en comento corresponden a la facultad dada al Presidente de la República en la segunda parte del artículo 43 de la Ley 489 de 1998, al decir que “Para tal efecto (organización de los sistemas administrativos nacionales) preverá los órganos o entidades a los cuales corresponde desarrollar las actividades de dirección, programación, ejecución y evaluación”.

En consecuencia, sobre el particular, el decreto aparece conforme con lo previsto en dicho artículo 43.

b) Reestructuración del Instituto de Bienestar Familiar.

Esta segunda parte del decreto se inscribe en la facultad contemplada en el prealudido numeral 16 del artículo 189 de la Carta, por cuanto lo que en efecto contiene es una redefinición del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar en sus diferentes aspectos, tales como su naturaleza jurídica, su adscripción, la organización, funciones y competencias generales y de sus respectivos órganos y dependencias, así como los regímenes presupuestal, financiero y jurídico, todos los cuales están contemplados como componentes de la estructura orgánica de una entidad, en el artículo 50 de la Ley 489 de 1998, aspectos que estaban determinados con anterioridad al decreto acusado, puesto que es notorio que la entidad venía funcionando, con estructura y funciones propias, desde mucho antes de la expedición del decreto cuestionado.

Al respecto, ha de tenerse en cuenta que la facultad de “modificar la estructura”, de una parte, supone la preexistencia de una entidad, de las relacionadas en el numeral 16 (ministerio, departamento administrativo o cualquiera otra entidad u organismo administrativo nacional) y, de otra parte, entraña la posibilidad de “transformar o renovar la organización o estructura” de tales instituciones, mediante la supresión, creación, o transformación de sus dependencias internas, con la consiguiente reasignación de funciones y competencias, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley; sin perjuicio de que, junto con las modificaciones, se recoja en un mismo decreto toda la regulación concerniente al organismo, incluyendo las disposiciones que no sean objeto de cambio, como ocurre en el presente caso, en donde se observa que la regulación del Instituto de Bienestar Familiar, por parte del decreto acusado, es integral.

Otra cosa es que sus diferentes disposiciones, consideradas de manera específica, se ajusten o no a las normas superiores pertinentes, examen que escapa a la Sala en esta oportunidad por cuanto ninguna de ellas ha sido objeto de acusación en dicha forma.

Así las cosas, visto desde el punto de vista subjetivo o de la competencia, el decreto tiene asidero suficiente en el precepto constitucional invocado.

2.3. Relación del decreto con los principios y reglas previstos en el artículo 54 de la Ley 489.

Aunque, como antes se anotó, varios literales del artículo en mención fueron declarados inexequibles, se tiene, en primer lugar, que ello ocurrió con posterioridad a la expedición del decreto, de modo que al momento de su promulgación se encontraban vigentes; y, en segundo lugar, que aún dejando de lado esta situación, no todos los principios y reglas fueron declarados inexequibles, de tal forma que conservaron su vigencia la mayoría de unos y otras, toda vez que de los 14 literales del artículo 54, apenas fueron eliminados 6, los ya antes relacionados, pudiéndose apreciar que los restantes no lo fueron precisamente por ser pertinentes y ajustados al carácter y alcance de la atribución que regulan.

De allí que la Corte Constitucional los considere como los principios pertinentes, cuando dice en la sentencia C-702 de 1999 que se viene citando, “que en los numerales a; e; f; j; k; l y m del artículo 54 trazó los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el gobierno puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y los demás organismos administrativos del orden nacional. Así, pues, en cuanto a la acusación examinada, los preceptos mencionados, son exequibles”. (Destaca la Sala).

Así las cosas, es claro que no había ni hay ausencia de principios y reglas que inhibieran al Gobierno Nacional para ejercer la facultad que le otorga el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución, de donde no hay lugar a que se genere vicio de inconstitucionalidad por este aspecto.

Además, aunque en el decreto no se identifica concretamente a ninguno de ellos, se encuentran ínsitos en el numeral 16 del artículo 189 de la Carta invocado para su expedición; y en el proceso no se demuestra ni se alega que alguno de los mismos hubiera sido violado.

Los principios y las reglas en comento operan como una directriz y como una limitación material en el ejercicio de la facultad correspondiente, de modo que cuando se hace uso de ella, dada la presunción de legalidad de los actos administrativos, cabe suponer que ha sido acorde con unos y otras. Por lo tanto, no es necesario que en cada caso el Gobierno deba señalar de forma expresa a qué principio o regla se somete, puesto que de suyo está sujeto a todos y cada uno de ellos, ya que de modo general están previstos para el ejercicio de la facultad de modificar la estructura de los entes en mención, es decir, que todos cobijan la decisión que en cada caso se tome, como es lo propio de las leyes marco o cuadro, a las cuales corresponde la 489 de 1998 que contiene tales principios y reglas.

La Sala, entonces, debe entender o presumir que la modificación de la estructura del Instituto de Bienestar Familiar, adoptada en el decreto enjuiciado, responde a los principios y reglas definidos en el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, aún considerando solamente los que quedaron vigentes, hasta que no se demuestre lo contrario.

En consecuencia, es evidente que la decisión tomada mediante el decreto acusado se ajusta en un todo a las normas superiores que le sirven de fundamento, lo cual pone de presente la carencia de asidero de los cargos en que se sustenta la demanda, es decir, excluye la violación de las normas superiores invocadas en los mismos.

2.4. Concurrencia de atribuciones.

Otra de las razones de inconformidad del accionante con el decreto acusado es el ejercicio de dos facultades distintas a través del mismo, como son las del artículo 43 de la Ley 489 de 1998 y del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución.

Al punto, se ha de decir que en relación con los actos administrativos ciertamente no está previsto de forma general y expresa el principio de unidad de materia que establece el artículo 158 de la Constitución, sino para algunos casos específicos, como es el de las ordenanzas (D. 1222/86, art. 74) y los acuerdos municipales (L. 136/94, art. 72); pero la jurisprudencia de la corporación sí lo ha recogido, deduciéndolo por extensión de los dos primeros preceptos, en providencia de la Sección Segunda, que el Ministerio Público cita en su vista sobre la causa (1) .

(1) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, sentencia de 19 de septiembre de 1996, expediente número 7703.

Sin embargo, aún bajo la premisa de que los decretos reglamentarios están sujetos también a este principio, la Sala estima que el decreto acusado no lo desconoce, ni siquiera en relación con lo que corresponde a lo que se enuncia en el objeto del decreto, bajo el enunciado “se dictan otras disposiciones”, por cuanto si bien en él se ejercen dos atribuciones distintas, ambas están referidas a una misma materia, como es la de la prestación del servicio público del bienestar familiar, como lo define el artículo 1º del decreto, y ambos temas se encuentran estrechamente ligados, desde todo punto de vista, como quiera que el instituto es el coordinador e integrador del sistema, tal como se prevé en el numeral 2º del artículo 3º, ibídem.

En consecuencia, al no estar demostrado que las decisiones tomadas mediante el decreto acusado y que la expedición en sí del mismo contravienen las normas superiores que le sirven de fundamento, los cargos resultan carentes de fundamento.

En mérito de lo dicho, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese y notifíquese».

(Sentencia de junio 15 de 2000. Expediente AI-053. Consejero Ponente: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa).

_______________________________