Sentencia AP-1316 de mayo 7 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Rad.: AP- 19001-23-31-000-2002-01316-01, mayo 7/2003.

M.P. Jesús María Carrillo Ballesteros

Actor: María Inés Bolaños Daza

Referencia: Acción Popular

Demandado: Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, Batallón José Hilario López.

Conoce la Sala de la apelación interpuesta por la parte demandada contra la providencia del 21 de noviembre de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante la cual se dispuso:

"1. Aprobar el pacto de cumplimiento celebrado entre las partes, en el que el comandante del Batallón José Hilario López, con sede en esta ciudad se compromete a mantener las líneas telefónicas 8234052, 8235043 y 8310517 en constante servicio a la comunidad.

(...).

4. La entidad demandada deberá pagar como incentivo a la actora el equivalente a diez (10) salarios mínimos mensuales vigentes".

I. Antecedentes

1. La demanda.

Por escrito presentado ante el Tribunal Administrativo del Cauca, María Inés Bolaños Daza, instauró acción popular contra el Batallón José Hilario López, en procura de protección de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad pública, los cuales considera vulnerados ya que la entidad demandada, no tiene a su disposición sino una línea telefónica habilitada para que la ciudadanía se comunique con el batallón.

2. Los hechos.

En síntesis, se exponen los siguientes:

2.1. La entidad demandada está encargada de velar por la vida y seguridad de todos los colombianos, para lo cual desarrolla operaciones militares y maneja el orden público, actividad que ejerce el Batallón José Hilario López, en el territorio del departamento del Cauca.

2.2. De las tres (3) líneas telefónicas asignadas al Batallón José Hilario López, sólo se encuentra habilitada una de ellas, lo cual hace dispendiosa y casi imposible la comunicación con dicho batallón, en especial cuando el departamento del Cauca, se encuentra en estado de máxima alerta por la perturbación del orden público.

2.3. Las demás líneas telefónicas no se encuentran habilitadas por falta de pago del servicio, este descuido pone en peligro la vida y seguridad de la comunidad y no existe justificación alguna para que la entidad demandada, no destine los recursos necesarios para cumplir con el pago del servicio y no se encuentre la comunidad incomunicada.

2.4. Por todo esto solicita se proteja el derecho colectivo a la seguridad y salubridad pública, y se ordene al Batallón José Hilario López habilitar sus líneas telefónicas.

3. Auto admisorio de la acción popular.

Mediante auto del 9 de septiembre de 2002, el a quo admitió la acción impetrada.

4. Intervención de la parte demandada.

El Batallón José Hilario López manifestó que había ineptitud de la demanda por ausencia de prueba, pues la demandante no aportó pruebas para demostrar la vulneración de los derechos alegados. Además sostiene que el Batallón José Hilario López, carece de personería jurídica y por lo tanto solicita se acceda a las excepciones y se exonere a la entidad demandada.

5. Intervención de la comunidad.

La comunidad no acudió al proceso.

6. Audiencia especial.

Mediante auto del 25 de octubre de 2002, el a quo citó a las partes a la audiencia especial prevista en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, la cual se celebró el 15 de noviembre de 2002, llegando las partes a un acuerdo, en el cual la parte demandada se comprometió a habilitar y mantener en servicio las líneas telefónicas.

7. La providencia apelada.

Mediante providencia del 21 de noviembre de 2002, el Tribunal Administrativo del Cauca dispuso:

"1. Aprobar el pacto de cumplimiento celebrado entre las partes, en el que el comandante del Batallón José Hilario López, con sede en esta ciudad se compromete a mantener las líneas telefónicas 8234052, 8235043 y 8310517 en constante servicio a la comunidad.

(...).

4. La entidad demandada deberá pagar como incentivo a la actora el equivalente a diez (10) salarios mínimos mensuales vigentes".

8. La apelación.

Inconforme con la decisión del a quo, la parte demandada interpuso recurso de apelación, más no lo sustentó.

II. Consideraciones de la Sala

1. Naturaleza de las acciones populares.

Las acciones populares consagradas en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentadas por la Ley 472 de 1998, tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares.

1.1. Derechos e intereses colectivos.

Cabe señalar que tales derechos e intereses colectivos, a términos de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 4º de la citada ley, no son únicamente los relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad públicas, la moralidad administrativa, el ambiente y la libre competencia económica, ni tampoco los enunciados en el artículo 4º de la Ley 472 de 1998, sino también los definidos como tales en la Constitución Política, las leyes ordinarias y los tratados internacionales celebrados por Colombia, según lo dispuesto en el inciso penúltimo de esa misma norma.

Ahora bien, aunque con este mecanismo de defensa judicial se pretende la protección de los derechos e intereses colectivos, no significa que el mismo pueda ejercerse para lograr la reparación, bien sea individual o colectiva, del daño que ocasione la acción u omisión de las autoridades o de los particulares, por cuanto para ello el constituyente y el legislador han previsto otro tipo de acciones, como por ejemplo, las acciones de grupo o de clase del artículo 88 constitucional, desarrolladas por la Ley 472 de 1998, y la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo.

1.2. El carácter preventivo de la acción popular.

La naturaleza de las acciones populares, por tanto, es preventiva, razón por la cual en el inciso 2º del artículo 88 de la Ley 472 de 1998 se establece que estas "... se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible".

Sin embargo, la honorable Corte Constitucional ha reconocido que esta acción pueda tener un carácter resarcitorio (1) , posibilidad que se encuentra incluida en la Ley 472 de 1998 cuando señala: "…o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible". Igualmente está reconocida tal posibilidad en otros textos legales.

(1) “Dichos mecanismos buscan el restablecimiento del uso y goce de tales derechos e intereses colectivos, por lo que también tienen un carácter restitutorio” Corte Constitucional, Sentencia C-215 de abril 14 de 1999, M.P. María Victoria Sáchica.

En efecto, en concordancia con lo señalado, el artículo 9º de la Ley 393 de 1997, que reglamenta la acción de cumplimiento señala: "También procederá para el cumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos, lo cual no excluirá el ejercicio de la acción popular para la reparación del derecho". (Negrillas de la Sala). Este carácter excepcional de la acción popular cobra mayor vigencia cuando la afectación al derecho colectivo prolonga sus efectos en el tiempo (v.gr. derechos ambientales). Por otro lado, fue querer del legislador que la acción popular tuviera excepcionalmente tal carácter:

"La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de dicha acción, podrá contener una orden de hacer o no hacer, exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior o el pago de una suma de dinero. En este último evento el dinero sería destinado a la reparación de los perjuicios y no a cada uno de los miembros del grupo, porque la finalidad de esta acción es proteger los derechos e intereses públicos" (2) .

(2) Gaceta del Congreso 277, exposición de motivos al Proyecto de Ley 84 de 1995 Cámara, por el cual se reglamenta el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia, en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo página 15.

Esta corporación, ya se ha pronunciado sobre tal carácter (3) .

(3) “En la acción popular cuando no es procedente el restablecimiento debe decretarse la indemnización”. Consejo de Estado, Sección Cuarta, expediente: AP-026 de abril 7 de 2000. C.P. Julio Enrique Correa.

2. Interés en la causa.

Conforme con lo establecido en el artículo 12 de la Ley 472 de 1998, las acciones populares pueden ser ejercidas por cualquier persona natural o jurídica, organizaciones no gubernamentales y entidades públicas con funciones de control, vigilancia o intervención.

En este punto, la titularidad de la acción es otorgada por el derecho colectivo que se pretende proteger, incluso en algunos casos puede entrar en conexidad con derechos fundamentales, o el juez puede dar protección a derechos colectivos no alegados por el actor, por lo tanto, el interés en la causa y la legitimación para interponer la acción amplían su espectro de manera geométrica en comparación con otras acciones judiciales y de protección de derechos, ya que el derecho colectivo otorga la facultad a cualquier persona, natural o jurídica de interponer la acción. Todo esto se entiende por el carácter público que tienen las acciones populares.

3. La apelación.

3.1. La procedencia del incentivo dentro del pacto de cumplimiento.

En lo referente a la apelación interpuesta por la parte demandada, al no haber sido sustentada, la Sala entiende que tal apelación fue interpuesta en los aspectos desfavorables a la entidad demandada, puesto que en la misma audiencia de cumplimiento, se manifestó que se atenía a lo decidido por el juez frente al incentivo (fls. 61 y ss.) y de acuerdo con la actuación de la parte demandada, se asume que al manifestar su consentimiento en llegar a un acuerdo en la audiencia de cumplimento, la entidad demandada no mantuvo sus consideraciones sobre las excepciones propuestas, pues su actuación saneó cualquier excepción posible, esto también se deduce en aplicación del principio jurídico del estoppel según el cual, cuando una de las partes presente en un litigio ha adoptado una actitud determinada que redunda en beneficio propio o en deterioro de la contraparte, no puede luego, asumir otra conducta que sea contradictoria con la primera (4) , pues cuando la parte cambia su conducta existe la máxima según la cual non concedit venire contra factum proprium.

(4) “Según la práctica internacional cuando una parte en un litigio ha adoptado una actitud determinada que redunda en beneficio propio o en deterioro de la contraria, no puede luego, en virtud del principio del estoppel, asumir otra conducta que sea contradictoria con la primera. Para la segunda actitud rige la regla de non concedit venirse contra factum proprium”. Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Neira Alegría, Excepciones Preliminares, Sentencia de diciembre 11 de 1991, párrafo 29.

Entendiéndose así que la apelación se circunscribe al aspecto de el incentivo, se manifiesta que esta Sala ya se ha ocupado del asunto que hoy es motivo de discusión. En tales ocasiones se expresó (5) :

(5) Consejo de Estado, Sección Tercera. expedientes AP-280 y AP-272 de 2001.

De acuerdo con lo señalado en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, el demandante de la acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo económico, que, el juez debe fijar entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales.

En el caso sub iudice, el problema planteado implica determinar si hay lugar al reconocimiento del incentivo económico únicamente en los casos de sentencia favorable a las pretensiones de la demanda o, por el contrario, si aquel también procede en los eventos de pactos de cumplimiento celebrados por las partes, los mismos que posteriormente deben ser revisados por el juez de conocimiento.

Sobre el particular, la Sala se ha pronunciado en varias oportunidades, en las que ha fijado el siguiente criterio:

"Estima la Sala que en el presente caso, hay lugar a reconocer dicho incentivo en favor del demandante, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones:

"1. La Ley 472 previó en su artículo 39 que "El demandante en una acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales. (…)".

"Dicha disposición no condicionó ese reconocimiento, a las circunstancias argumentadas por los apelantes.

Parece claro el propósito del legislador el de crear este tipo de incentivo como reconocimiento a la labor desarrollada por las personas que demanden mediante la acción popular, como quiera que esta persigue la protección de la colectividad, y en ese sentido alienta la actuación y celo del particular interesado.

El problema en nuestro caso radica en si dicho incentivo, se debe solo cuando haya sentencia favorable a las pretensiones de la demanda, o si también procede bajo otros presupuestos, como en el caso de pactos de cumplimiento que posteriormente deben ser revisados por el juez.

Los apelantes hacen una interpretación restrictiva del artículo 34 de la Ley 472, pues en su criterio, el incentivo solo podrá otorgarse cuando se profiera sentencia en la que "… se acoja las pretensiones del demandante …".

2. Volviendo a la Ley 472, su artículo 27 dispuso el procedimiento para llevar a cabo el pacto de cumplimiento, da al juez la facultad de revisar el pacto de cumplimiento, y determina que dicha revisión deberá adoptarse mediante sentencia.

No es atendible pensar que al otorgársele por la norma esa facultad revisora, se haya limitado la función del juez únicamente a ello, y que por tanto haya perdido las demás facultades que por ley tiene como funcionario judicial.

3. El pacto se equipara a una conciliación o arreglo directo; de cualquier manera, en él se manifiesta la voluntad de las partes respecto del objeto.

Pero judicialmente, a un acuerdo se llega respecto de pretensiones demandadas, y precisamente son estas la base de aquel. Esto es, no podría formalizarse un acuerdo si no hay una demanda en disputa, en la cual se debaten los intereses del demandante, quien puede llegar a conciliarlos o no, dependiendo de la satisfacción que de esos intereses reciba del acuerdo.

4. El incentivo implica un reconocimiento económico a una labor diligente, oportuna y permanente del demandante. En este caso, el procedimiento previsto por la ley no se cumplió en su totalidad, por cuanto en la audiencia especial se hizo un pacto entre las partes; pero eso no implica que la labor del demandante haya sido menos diligente, pues su actuación en esa audiencia fue necesaria para esa conciliación..." (6) . (negrilla del texto original)

(6) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 2 de diciembre de 1999, expediente AP-007. En este mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, expediente AP-280 de 2001.

Al respecto, es pertinente señalar que las líneas telefónicas a las que alude el pacto de cumplimiento, no se encontraban en servicio, por ende, la realización de las actuaciones a las que se comprometió la entidad demandada en el pacto de cumplimiento, son obras y adecuaciones de naturaleza indispensable, dada la vital importancia de cada una de ellas para el propósito señalado. En consecuencia, la Sala confirmará la providencia apelada en orden a reconocer en favor del actor un incentivo económico en cuantía de diez (10) salarios mínimos legales mensuales.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la providencia impugnada, esto es, la proferida el 21 de noviembre de 2002 por el Tribunal Administrativo del Cauca; por las razones expuestas en la parte motiva de la presente.

2. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen. A su vez, de conformidad con el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, a su vez envíese, una copia de la presente providencia a la Defensoría del Pueblo para lo de su cargo.

Cópiese y notifíquese. Cúmplase.

Magistrados: Jesús María Carrillo Ballesteros—Alier Eduardo Hernández Enríquez—María Elena Giraldo Gómez—Ricardo Hoyos Duque—Germán Rodríguez Villamizar.

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