Sentencia AP-148 de febrero 1º de 2001 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Exp. AP-148, feb. 1º/2001.

C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

Recurso de apelación contra el auto de 5 de octubre de 2000, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Actora: Fundación para la defensa del interés público “Fundepúblico”.

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la actora contra el proveído de 5 de octubre de 2000, proferido por la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que rechazó por improcedente la demanda.

I. Antecedentes

La Fundación para la defensa del interés público, Fundepúblico, en ejercicio de la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 9º y siguientes de la Ley 472 de 1998, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tendiente a obtener las siguientes declaraciones:

1. Que el Ministerio de Transporte, el Instituto Nacional de Vías y Concesiones CCFC S.A. están vulnerando el derecho colectivo relacionado con los derechos de los usuarios de la infraestructura vial terrestre mediante la localización de las estaciones de peaje “Río Bogotá” y “Corzo”, ubicadas en el departamento de Cundinamarca en el sector comprendido entre Bogotá, Fontibón, Facatativá, Los Alpes; y el cobro de las respectivas tarifas de peaje, autorizadas por los artículos 1º, 3º y 7º de la Resolución 4291 del 24 de diciembre de 1998, del Ministerio de Transporte, al no haber realizado las correspondientes obras de infraestructura vial terrestre, sino, por el contrario, por financiar obras adicionales ajenas a éstas.

Que se ordene de manera inmediata a las entidades antes mencionadas que eliminen el cobro de las tarifas de peaje en el sector indicado; y que levanten las estaciones de peaje.

Que se ordene al Instituto Nacional de Vías trasladar al fondo para la defensa de derechos e intereses colectivos, los dineros recaudados por concepto del pago de las tarifas de peaje en las estaciones ya mencionadas y depositados en el fideicomiso Concesiones CCFC S.A., administrado por Fiduvalle S.A., desde el 28 de diciembre de 1998 hasta la fecha.

Que se ordene al subdirector financiero del fondo para la defensa de derechos e intereses colectivos devolver a los usuarios los dineros recaudados en las estaciones de peaje mencionadas.

II. Fundamentos de la providencia apelada

Para rechazar la demanda el a quo adujo, en esencia, lo siguiente:

Que las pretensiones de la demanda apuntan básicamente a cuestionar la legalidad de la Resolución 4291 del 24 de diciembre de 1998, expedida por el Ministerio de Transporte, relativa a las tarifas de peaje y procedimientos de ajuste para la concesión del sector de carretera Bogotá-Fontibón-Facatativá -Los Alpes, y el contrato de concesión celebrado entre el Instituto Nacional de Vías y Concesiones CCFC S.A.

Que debe rechazarse la demanda porque la discusión resulta viable a través de las pertinentes acciones jurisdiccionales contencioso administrativas (nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho y controversias contractuales).

III. Fundamentos del recurso

Los motivos de inconformidad de la parte actora con la providencia apelada pueden resumirse, así:

Que con la presente acción no se ha solicitado al juez administrativo un pronunciamiento de fondo sobre la legalidad de unos actos administrativos sino que verifique la afectación o no de un derecho colectivo y proceda a su protección efectiva, de manera que se hagan cesar los efectos de su vulneración.

Que la actora tampoco pretende el restablecimiento de un derecho subjetivo; y que el auto apelado desconoce el objeto de la acción popular; además de que las únicas causales para rechazar la demanda son las consagradas en el artículo 20 de la Ley 472 de 1998 y las previstas en los códigos de Procedimiento Civil y Contencioso Administrativo, según el artículo 44, ibídem, que no se dan en este caso.

IV. Consideraciones de la Sala

Los artículos 2º, 4º, 12, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, señalan, respectivamente:

“Acciones populares. Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos.

Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.

“Derechos e intereses colectivos: Son derechos o intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: (…).

n) Los derechos de los consumidores y usuarios”.

“Titulares de las acciones. Podrán ejercitar las acciones populares…

1. Toda persona natural o jurídica.

2. Las organizaciones no gubernamentales, las organizaciones populares, cívicas o de índole similar.

3. Las entidades públicas que cumplan funciones de control, intervención o vigilancia…

4. El Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y los personeros distritales y municipales.

5. Los alcaldes y demás servidores públicos…”.

“Personas contra quienes se dirige la acción. La acción popular se dirigirá contra el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que viola o ha violado el derecho o interés colectivo…” (última negrilla fuera de texto).

“Jurisdicción. La jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas…”.

Del contenido de las disposiciones transcritas se desprende que los requisitos para la procedencia de la acción popular se limitan a:

a) Que se instaure, en general, por cualquier persona;

b) Que esté de por medio la vulneración de derechos o intereses colectivos;

c) Que dicha vulneración sea ocasionada por un acto, una acción o una omisión de una entidad pública o de personas privadas que desempeñen funciones administrativas.

Cabe señalar que en parte alguna de la Ley 472 de 1998 se regula, como sí sucede con el Decreto-Ley 2591 de 1991 y la Ley 393 de 1997, frente a la acción de tutela y a la acción de cumplimiento, que la acción popular resulte improcedente por la existencia de otros medios de defensa judiciales a través de los cuales también se puedan hacer efectivos los derechos conculcados.

Por el contrario, del texto de las normas transcritas se desprende que el derecho o interés colectivo puede ser quebrantado por actos, acciones u omisiones de la entidad pública o del particular que desempeñe funciones administrativas, lo que significa que al resolver la controversia el juzgador se pronuncia sobre la legalidad de esos actos, acciones u omisiones.

Es así como la Sala en sentencia de 9 de noviembre de 2000 (Exp. AP-119, Actores: Carlos Trujillo Solarte y otros, Consejero Ponente Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), hizo pronunciamientos en relación con un acto administrativo frente al cual se sustentó la supuesta vulneración del derecho colectivo reclamado.

Y es que el hecho de que dichos actos, acciones u omisiones, también puedan ser objeto de enjuiciamientoa través de otras acciones, no implica que deba acudirse necesariamente al ejercicio de las mismas pues, lo que habilita la acción popular es el interés o derecho colectivo que busca protegerse.

En otras palabras, siempre que esté de por medio la supuesta vulneración de un derecho o interés colectivo, por presunto acto, acción u omisión de las entidades públicas o de los particulares que desempeñan esas funciones, resulta procedente la acción popular, sin perjuicio de que también pueda intentarse otra acción, como por ejemplo la de nulidad o la contractual, a que alude el a quo.

Además, no aprecia la Sala que se esté en presencia de las circunstancias que expresamente señala el artículo 20 de la Ley 472, en armonía con el artículo 44, ibídem, para que proceda el rechazo de la demanda.

Las precedentes consideraciones llevan a la Sala a revocar el proveído recurrido para disponer, en su lugar, que por el a quo se provea sobre la admisión de la demanda.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección primera,

RESUELVE:

REVÓCASE el proveído recurrido y, en su lugar, se dispone que por el a quo se provea sobre la admisión de la demanda.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 1º de febrero de 2001.

Magistrados:Olga Inés Navarrete Barrero, Presidenta de Sala—Camilo Arciniegas Andrade—Gabriel Eduardo Mendoza Martelo—Manuel S. Urueta Ayola.

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