Sentencia AP-170 de marzo 6 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Nº interno AP-170

Exp. 25000232600020010396 01, mar. 6/2003

C.P. Germán Ayala Mantilla

Actor: Luis Enrique Giraldo Durán y Francisco Jiménez Bedoya c/ Alcaldía Mayor de Bogotá.

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la providencia de 29 de agosto de 2002, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A”, que negó las pretensiones de la demanda.

Antecedentes

El señor Luis Enrique Giraldo Durán y Francisco Jiménez Bedoya, actuando en nombre propio, interpusieron acción popular contra la Alcaldía Mayor de Bogotá, por la presunta vulneración de los derechos colectivos al patrimonio público y la moralidad administrativa, contenidos en el artículo 4º de la Ley 472 de 1998.

Afirmó la parte actora que el Distrito Capital de Bogotá inició un proceso de reestructuración y modernización de la planta de personal, por lo tanto el Alcalde de Bogotá expidió el Decreto 155 de 2001, mediante el cual se suprimieron 2.628 cargos de servidores públicos de la Secretaría de Educación de Bogotá.

Indicaron que a raíz de la supresión de los mencionados cargos, el artículo 4º del Decreto 155 de 2001, establece “... los servidores públicos que ocupan los cargos suprimidos en virtud del presente decreto, que se encuentren bajo situaciones jurídicas que hagan imposibles su retiro efectivo del servicio, éste se producirá cuando cesen los efectos de tales situaciones” (fl. 1).

De lo anterior, concluyeron que actualmente siguen laborando servidores públicos cuyos cargos se encuentran suprimidos y no están jurídicamente vinculados a la actual planta de personal de la Secretaría de Educación de Bogotá y que se encuentran amparados por el fuero sindical.

Afirmaron que una vez suprimidos los cargos mencionados la administración distrital, “debió cesar el desempeño” de las funciones de los servidores públicos y no mantenerlos en las plantas de personal, ocasionando graves perjuicios para el erario público, violando la disposición constitucional prevista en el artículo 122 que establece “No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento, y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente” (fl. 1).

Finalmente, explicaron que con ocasión a los hechos anteriormente expuestos, la Alcaldía Mayor de Bogotá está atentando contra el patrimonio público y la moralidad administrativa, al cancelar salarios y demás prestaciones a los servidores públicos, cuyos cargos fueron expresamente suprimidos por el artículo 1º del Decreto 155 de 2001.

Pretensiones

Solicitaron en la demanda que se ordene al Alcalde Mayor de Bogotá, cesar el pago de salarios y prestaciones y demás emolumentos que se vienen efectuando a los servidores públicos de la Secretaría de Educación que no se encuentran nombrados en la actual planta de personal y se retire a los servidores mencionados de manera inmediata.

Contestación de la demanda

La Alcaldía Mayor de Bogotá, presentó su escrito de contestación de la demanda manifestando su desacuerdo con la parte actora, argumentando que el Decreto 155 de 2001 pertenece a la órbita de los actos generales y que aunque en la norma se establece que cesan las situaciones jurídicas de algunos funcionarios cuyos cargos han sido suprimidos se procederá al retiro de los mismos, es en cumplimiento de lo establecido por la ley, lo que no quiere decir que dichos trabajadores no sigan laborando hasta cuando cesen dichas situaciones.

Indicó que varios funcionarios constituyeron algunos sindicatos buscando mediante esta alternativa frenar el proceso de reestructuración de las entidades distritales.

Adujo que respecto a la acción formulada, el actor no indica cuál es la conducta clara y constitutiva de vulneración, ya que no se demuestra qué se está afectando con la actuación de la administración cuando por el contrario ésta cumple a cabalidad la garantía de hacer efectivo el derecho al retiro del servicio, pero respetando las situaciones particulares que se encuentran amparadas por el fuero sindical hasta tanto no cesen sus efectos.

Finalmente, afirmó que la acción popular interpuesta es improcedente porque no existe prueba de que la administración haya violado o puesto en peligro intereses colectivos de los ciudadanos, como tampoco nexo causal entre la conducta desplegada y el perjuicio causado que debe ser efecto o resultado del actuar de la administración.

Pacto de cumplimiento

El tribunal citó a las partes concurrentes, mediante auto de 20 de mayo de 2002, con el fin de llevar a cabo la audiencia de pacto de cumplimiento, en la cual no llegaron a ningún acuerdo, declarándose fallida la misma y ordenando el a quo continuar con el trámite del proceso.

Providencia apelada

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección "A", mediante providencia del 29 de agosto de 2002, negó las pretensiones de la demanda en acción popular instaurada por la parte actora, teniendo como fundamento las siguientes consideraciones:

Después de hacer un análisis profundo de las pruebas aportadas en el expediente, recalcó que la finalidad concreta de la disposición (D. 155/2001, art. 4º) era permitir que los empleados cobijados por fueron sindical permanecieran en sus cargos a pesar de supresión de los mismos, dada la estabilidad laboral que dicho fuero les otorgaba hasta tanto desapareciera la protección derivada del mismo, ya fuera por el trascurso del tiempo o por la pérdida del estatus por decisión judicial, ya que al ser separados en forma inmediata podría lesionar sus derechos dando lugar a los respectivos procesos de reintegro por fuero sindical con las consecuentes condenas a la indemnización de los perjuicios derivados de una decisión de tal naturaleza que por supuesto, irían en detrimento de patrimonio público del distrito generando, situaciones de difícil manejo al producirse órdenes de reintegro en cargos ya suprimidos e inexistentes en la planta de personal ocasionando el pago de salarios y prestaciones a personas que, dadas las especiales circunstancias, no podrían desempeñar sus funciones.

De otro lado, sostuvo el tribunal que los pagos de los emolumentos devengados por los funcionarios que permanecieron en el servicio tienen sustento legal en la misma normatividad consagrada en el artículo 4º, antes mencionado, la cual se presume legal y surte sus efectos mientras no haya sido suspendida o anulada por el juez competente, es decir que mientras esa clase de decisión no se produzca, conserva su vigencia y para ser removida de la vida jurídica se debe intentar la acción prevista por la ley para tales efectos.

Igualmente, indicó que no se evidencia una violación de la norma invocada por los accionantes que pudiera dar lugar a su inaplicación en virtud del desarrollo de la excepción de inconstitucionalidad que, de proceder, dejaría sin sustento, para el caso, el pago de salarios y prestaciones de los mencionados empleados, dado que ellos tienen funciones definidas y el alcance de la norma no es otro que suspender temporalmente la supresión del cargo de la planta de personal, de manera que éste subsiste dentro de la misma, mientras no se dé el supuesto de hecho que genera tal suspensión.

Por todo lo anterior, el tribunal negó las pretensiones de los actores, ya que no se evidencia vulneración alguna a los derechos colectivos del patrimonio público y la moralidad administrativa.

El recurso de apelación

La parte actora, inconforme con la decisión del tribunal, apeló el fallo en mención, reiterando que al momento de expedirse el Decreto 155 de 2001, se suprimieron en forma automática de manera legal los cargos existentes en la Secretaría de Educación y por lo tanto, el hecho de continuar aquellos, luego de ser suprimidos sus cargos, devengando, como si estuvieran en planta, por el amparo de fuero sindical, constituye una vía de hecho.

Consideraciones

La Constitución Política de 1991 al reconocer los derechos y garantías de los ciudadanos, estableció que corresponde al Estado la protección de una serie de derechos colectivos y del ambiente.

Así, en su artículo 79 estableció que todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano, de manera que la ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Estableció en la misma disposición, que es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente.

Como mecanismo de protección y aplicación de los derechos, estableció en su artículo 88, la acción popular instituida específicamente para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en la ley que reglamenta la materia.

Con base en el anterior marco constitucional, fue expedida la Ley 472 de agosto 5 de 1998 cuya finalidad es la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares.

Esta ley reguló las acciones populares, sobre las cuales cabe señalar que tienen un carácter preventivo, como quiera que se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible (art. 2º).

Esta clase de acción procede, como ya se anotó, contra toda acción u omisión de las autoridades públicas y de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos, sin que se requiera interponer previamente los recursos administrativos como requisito para su procedibilidad, lo que indica que la acción procede, sin perjuicio de las demás acciones o recursos que tengan a su favor los ciudadanos.

En su trámite, el juez deberá observar los principios constitucionales, en especial el de prevalencia del derecho sustancial, publicidad, economía, eficacia y celeridad. Igualmente deberá velar por el cumplimiento del debido proceso y deberá adoptar las medidas conducentes para adecuar la petición a la acción que corresponda.

En el caso que ocupa la atención de la Sala, la parte actora centra su controversia en las presuntas violaciones llevadas a cabo en la reestructuración realizada por la entidad demandada, ya que según éstos no fue legal, puesto que el artículo 4º del Decreto 155 de 2001, es presuntamente, violatorio de normas superiores, lo cual acarrearía su nulidad en los términos del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo.

No considera la Sala que la omisión imputada a la administración por los accionantes, tenga la entidad suficiente para que de allí se derive una amenaza o trasgresión de derechos o intereses colectivos, invocados en la demanda y relacionados con el patrimonio público y la moralidad administrativa.

Para la Sala, como lo sostuvo el tribunal, los pagos cuestionados tienen su fundamento en la norma legal, artículo 4º del Decreto 155 de 2001 el cual se encuentra vigente, por lo tanto no cabe su inaplicación, además no se está en presencia de una amenaza o trasgresión de intereses colectivos, ni en particular de los derechos de los trabajadores de las entidades demandadas, que conduzca a la aplicación de la Ley 472 de 1998, relativa a las acciones populares.

En efecto, es el Decreto 155 de 2001, de ajuste fiscal, que ordena a las entidades territoriales la reestructuración aquí planteada, con el fin de reducir la planta de personal y así obtener disminuciones salariales para recortar el presupuesto, en cuanto a la racionalización y austeridad del gasto público, se le dio estricto cumplimiento por parte de la entidad demandada, sin que pueda decirse que ha vulnerado los derechos que tratan de proteger los actos mediante esta acción.

Por todo lo anterior, la Sala confirmara la providencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, incoada por Luis Enrique Giraldo Durán y otro.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

Magistrados: Ligia López Díaz, Presidente—Germán Ayala Mantilla—María Inés Ortiz Barbosa—Juan Ángel Palacio Hincapié.

Mercedes Tovar de Herrán, Secretaria General.

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