Sentencia AP-19 de marzo 17 de 2000 

CONSEJO DE ESTADO 

Sala de lo Contencioso Administrativo

Sección Primera

Ref.: Rad. Acción Popular-019, mar. 17/2000

C.P. Olga Inés Navarrete Barrero

Actor: Corporación de ordenamiento territorial Co-sinergia

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra sentencia de enero veintiuno (21) del año dos mil, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

I. Antecedentes

a) El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda.

El representante legal de la corporación de ordenamiento territorial Cosinergia, organización de la sociedad civil (ONG), en ejercicio de la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 1998, demanda en favor de los colonos y campesinos que habitan las zonas de colonización y reservas forestales del país, las siguientes pretensiones: (fls. 34 y 35).

1. Reconocer por parte del Estado los derechos adquiridos que la ley ha dispuesto para los ocupantes de los baldíos nacionales.

2. Ordenar al Departamento Nacional de Planeación, al Ministerio del Medio Ambiente, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, que diseñen, formulen y ejecuten un plan de ordenamiento ambiental territorial y un plan de desarrollo humano sostenible para las zonas de colonización del país y las reservas forestales afectadas por procesos de colonización.

3. Ordenar a las mismas entidades hacer las respectivas apropiaciones presupuestales a fin de darle pleno y estricto cumplimiento a los numerales anteriores.

4. La conformación de un comité para la verificación de la sentencia, conforme al artículo 34 de la Ley 472 de 1998, inciso quinto.

5. Disponer lo relativo a las costas del proceso, agencias en derecho e incentivos, conforme a los artículos 38 y 39 de la Ley 472 de 1998 el Código Civil y el fallo reciente de la Corte Constitucional sobre costas del proceso a cargo de las entidades públicas.

b) Los hechos de la demanda.

Ellos son, en síntesis, los siguientes: (fls. 1 al 32).

1. Los hechos que sustentan la demanda, están apoyados en diferentes estudios e investigaciones de expertos en el proceso de la colonización en Colombia; sus efectos: (violencia, desigualdad, depredación del medio ambiente y cultivos ilícitos); conflictos sociales y políticos del campo; reforma agraria, política y territorio (gestión ambiental; ordenamiento del territorio y desarrollo sostenible); reservas forestales, reservas campesinas; zonas de desarrollo empresarial, su impacto social, ambiental, y su repercusión en el plano político.

2. Se encuentran vulnerados los derechos colectivos de los colonos y campesinos que habitan las zonas de colonización, incluidas las llamadas “reservas forestales” del país, previstos en los literales a) y c) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, y los artículos 79 y 80 de la Constitución Política.

3. Los espacios dejados por el Estado en las zonas de colonización han sido llenados por grupos armados que han convertido en víctimas inocentes de la guerra a colonos y campesinos.

4. Los recursos naturales (bosque húmedo, biodiversidad, agua y suelos), están amenazados en forma grave, no por la acción deliberada de sus ocupantes sino por la inacción del Estado. Allí no hay presencia del Estado, su legitimidad y gobernabilidad están seriamente cuestionadas, pues ha sido suplantado por los actores armados del conflicto.

5. La falta de políticas públicas para resolver la multicausalidad de los problemas expuestos, para lo cual la principal argumentación es la falta de voluntad política para resolver el problema. Existen normas, planes y programas que son letra muerta y que se han expedido sólo para hacer creer que se está actuando en resolver las causas de dichos problemas. Las normas jurídicas por sí solas no solucionan los problemas sociales, como tampoco lo hacen las decisiones políticas aisladas; es necesario que éstas vayan acompañadas de acciones colectivas en procura de un propósito común.

6. Sobre la multiplicidad de normas ambientales, especialmente en materia forestal, aduce que en el país no existe una verdadera política pública para la protección de áreas de interés ecológico o ambiental, llámense sistema nacional de parques nacionales, reservas forestales u otras de igual importancia. Lo mismo sucede con las diferentes leyes de reforma agraria dictadas en Colombia. No existe concordancia alguna entre las políticas que se formulan y la realidad de los hechos.

7. Los campesinos han sido obligados a ampliar la frontera agrícola, produciendo con ello un desastre ambiental de incalculables consecuencias para el país.

c) Los derechos e intereses colectivos citados como vulnerados o amenazados.

El actor manifiesta que de acuerdo con los fundamentos hecho expuestos, los siguientes son los derechos e intereses colectivos vulnerados a los colonos y campesinos que habitan las zonas de colonización, incluidas las llamadas “reservas forestales” del país.

1. Las señaladas en los literales a) y c) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998.

2. Los artículos 79 y 80 de la Constitución Política.

3. Los derechos sociales, económicos y culturales consagrados en el capítulo 2 de la Constitución Política y, además en los artículos 49, 51, 53, 58, 60, 64, 65, 66, 67 y 70; en concordancia con los señalados en los literales g), h), i) y j), del artículo 4º de la Ley 472 de 1998.

4. Sobre derechos sociales, económicos y culturales consagrados en la Ley 74 de 1968.

d) Entidades públicas responsables según el actor.

Manifiesta la parte demandante que conforme a los fundamentos de hecho y de derecho que motivan ésta “acción popular”, las siguientes entidades del Estado son consideradas responsables de la vulneración de derechos e intereses colectivos de la población en cuyo favor se ejercita esta acción:

1. El Ministerio del Medio Ambiente.

2. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

3. El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, “Incora”.

4. El Departamento Nacional de Planeación.

e) Las razones de la defensa.

1. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, (fls. 54 a 64), expuso las razones que, en síntesis, son las siguientes:

En primer lugar se refiere a la improcedencia de la “acción, popular” incoada para obtener las pretensiones que se han denominado como “principales”. Así mismo, manifiesta que de acuerdo con el artículo 2º de la Ley 472 de 1998, las acciones populares, “son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos”.

Igualmente, hace referencia a la Sentencia T-067 del 24 de febrero de 1993, de la Corte Constitucional, Ms.Ps. Fabio Morón Díaz y Ciro Angarita Barón al referirse a la naturaleza de los bienes que se pueden perseguir y proteger a través de las acciones populares, y en donde se señaló:

“En este orden de ideas, es de observar que el inciso primero del artículo 88 de la Carta, que consagra las denominadas “acciones populares”, como otro de los instrumentos de defensa judicial de los derechos de las personas. Señala también, el ámbito material y jurídico de su procedencia en razón de la naturaleza de los bienes que se pueden perseguir y proteger a través de ellas; aparecen previstas para operar dentro del marco de los derechos e intereses colectivos que son específicamente, el patrimonio público, el espacio público y la salubridad pública. Igualmente, son objetos y bienes jurídicos perseguibles y protegidos por virtud de estas acciones, la moral administrativa, el ambiente y la libre competencia económica. Sin embargo esta lista no es taxativa sino enunciativa y deja dentro de las competencias del legislador la definición de otros bienes jurídicos de la misma categoría y naturaleza”.

Agrega, con respecto a la primera pretensión, esto es: la de disponer que los baldíos nacionales declarados zonas de reserva forestal y no registrados en la oficina de registro de instrumentos públicos deban ser adjudicados a los colonos y campesinos que los ocupan; persigue sin lugar a dudas no un derecho colectivo sino uno particular, el de la “propiedad”; de forma que, independientemente de cualquier otra consideración, esta petición no podrá prosperar por la vía incoada.

Con relación a la segunda pretensión, esto es, la de fijar un plan de ordenamiento ambiental territorial y un plan de desarrollo humano sostenible para las zonas de colonización del país y las zonas de reserva forestal; lo que se pretende no es otra cosa que la protección de derechos no considerados colectivos.

Observa que las pretensiones no pueden prosperar, por lo siguiente:

1. Sería impropia la adjudicación a los colonos y campesinos que ocupan baldíos nacionales declarados como zonas de reserva forestal, por el hecho de no encontrarse inscritas como tales en la oficina de registro, sin que previamente se adelante el proceso de sustracción de acuerdo con el Código de Recursos Naturales o, cuando menos el de adjudicación de baldíos consagrado en la Ley 160 de 1994.

2. Existen los “lineamientos para la Política Nacional de ordenamiento ambiental territorial”, establecidos por el Ministerio del Medio Ambiente.

3. El plazo para aprobar “planes de ordenamiento territorial”, vence el 31 de diciembre de 1999, sin tener en cuenta los municipios ubicados en zonas que se han definido como de “distensión o despeje”, para los cuales el Gobierno Nacional fija plazos adicionales.

4. Existe la correspondiente reglamentación para las zonas de reserva campesina, consideradas como las áreas en las cuales se efectúa un proceso de redistribución, limitación y ordenamiento de las propiedades rurales, a través de planes de participación de las comunidades.

2. El Instituto Colombiano de la reforma agraria “Incora”, manifiesta en su defensa las siguientes razones: (fls. 174 y 175).

En primer lugar presentó excepción de falta de legitimación en la causa al considerar que no tiene competencia respecto de lo reclamado por el actor.

Con la expedición de la Ley 160 de 1994, “por la cual se crea el sistema nacional de reforma agraria y desarrollo rural campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano para la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”, al Incora no le quedó atribuida dentro de sus funciones, ninguna labor específica que apunte a la atención y coordinación de las políticas ambientales del país, ya que en el artículo 79 de la norma en cita, respecto de los programas de colonización, reserva campesina y desarrollo empresarial, precisa que ésta queda sujeta a las políticas que sobre la materia formulen conjuntamente los Ministerios de Agricultura y del Medio Ambiente.

Si bien es cierto que el artículo 31 de la Ley Agraria, en su numeral 3º, dispone que el “Incora”, por motivos de interés social y de utilidad pública definidos en la ley, tiene competencia para adquirir tierras directamente mediante negociación directa o expropiación, “con el objeto de reubicar a los propietarios u ocupantes que deban someterse a un manejo especial o que sean de interés ecológico”; estas adquisiciones las realiza en coordinación con el Ministerio del Medio Ambiente o con la corporación autónoma regional respectiva.

El Incora, con fundamento en el numeral 13 del artículo 12 de la Ley 160 de 1994, es el administrador de los terrenos baldíos de la Nación, y como tal puede adjudicar dichos terrenos a los ocupantes que acrediten los requisitos exigidos en dicha ley y en sus decretos reglamentarios 2664 de 1994 y 0982 de 1996.

En el acto administrativo de titulación, el interesado adquiere la obligación de preservar parte del predio titulado en la conservación del medio ambiente, siendo la violación de ésta, una causal de revocatoria directa del título respectivo.

De acuerdo con lo anterior, el Incora no tiene atribuida por la ley ninguna función relacionada con la “acción popular”, incoada.

3. Por su parte el Ministerio del Medio Ambiente defendió su posición argumentando: (fls. 184 a 187)

El Ministerio del Medio Ambiente es el organismo rector de la gestión del medio ambiente y de los recursos naturales renovables en Colombia, de donde se desprende claramente que no es órgano ejecutor, sino órgano de gestión, encargado de fijar las políticas a nivel nacional sobre la protección de los recursos naturales renovables y del medio ambiente, y que éstas políticas y lineamientos son aplicados por las demás autoridades ambientales, encargadas de los recursos naturales, como son las corporaciones autónomas regionales.

Igualmente, señala que el día 2 de julio de 1998, fue aprobado por el Consejo Nacional Ambiental, el documento denominado:

“Lineamientos para la política nacional de ordenamiento ambiental del territorio”.

Por lo anterior, se desvirtúa la supuesta violación de los literales a) y c), del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, y los artículos 79 y 80 de la Carta Política.

4. Por su parte el Departamento Nacional de Planeación expuso la siguiente argumentación: (fls. 264 a 269).

Para determinar la responsabilidad que se endilga al Departamento Nacional de Planeación, es necesario verificar las competencias en relación con el tema que originó la presente demanda. Pero, anota de conformidad con el artículo 34 de la mencionada Ley 472 de 1998, la sentencia en estos casos deberá contener una orden de hacer o no hacer, definiendo de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado, y prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito a la acción, la cual deberá estar dirigida a la entidad pública o privada responsable.

No es factible exigir a una entidad el ejercicio de acciones que se encuentran por fuera de sus facultades constitucionales y legales, por lo que no se puede ordenar al Departamento Nacional de Planeación, el diseño, formulación y ejecución de unos planes que no están dentro del ámbito de sus facultades. Este departamento no sólo no está en la obligación de cumplir con lo que se pretende, sino que, de hacerlo, se estaría extralimitando en sus funciones, de conformidad con el artículo 121 de la Constitución Política. Dichos planes corresponden a organismos del ámbito territorial, quienes cuentan con la autonomía otorgada por la Constitución y las leyes, pero observando las políticas generales impartidas a las autoridades nacionales.

f) La actuación surtida.

De conformidad con las normas previstas, a la demanda se le dio el trámite previsto para las “acciones populares”, de acuerdo con lo consagrado en la Ley 472 de agosto 5 de 1998.

Por auto de agosto diez (10) de 1999, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, admitió la demanda solamente en lo que se refiere a los derechos colectivos contemplados en los literales a) y c) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, y en los artículos 79 y 80 de la Constitución Política. (fls. 44 y 45)

Mediante auto de septiembre nueve (9) de 1999, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no accede al recurso de reposición interpuesto contra el auto de agosto 10 de 1999. (fls. 278 y 279), mediante el cual se admitió, sólo parcialmente la demanda.

Mediante auto de septiembre veintisiete (27) de 1999, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, señaló el doce (12) de octubre de 1999, a las nueve de la mañana (9 a.m.) como fecha para la celebración de “la audiencia especial”, a que se refiere el artículo 27 de la Ley 472 de 1998. (fl. 288).

Con auto de octubre trece (13) de 1999, se dio por concluida la audiencia especial “sin pacto entre las partes”, procediendo a la apertura del período probatorio. (fl. 304)

A través de auto de noviembre dieciocho (18) de 1999, se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión, según lo dispuesto por el artículo 33 de la Ley 472 de 1998. (fl. 415). (Alegatos de conclusión fls. 416 a 437).

II. La sentencia de primera instancia.

El tribunal de primera instancia negó las pretensiones de la demanda y declaró no probada la excepción de “falta de legitimación en la causa par pasiva”, propuesta por el Incora con la siguiente argumentación (475 a 486).

Estimó que la excepción no está llamada a prosperar porque en caso de accederse a las pretensiones de la demanda, es incuestionable que al Incora le correspondería intervenir en parte del proceso de ejecución de las políticas cuyo cumplimiento reclama la parte actora.

De acuerdo con los distintos elementos aportados al expediente, el desarrollo de las líneas generales de acción en el campo del medio ambiente es una tarea multisectorial que implica la participación de diferentes entidades estatales, entre ellas, el Incora como organismo rector de la política agraria.

La corporación demandante estimó que a los colonos y campesinos habitantes de las zonas de colonización y reserva forestal del país les fueron vulnerados los derechos e intereses colectivos contemplados en los artículos 79 y 80 de la Carta Política y en los literales a) y c), del artículo 4º de la Ley 472 de 1998.

En consecuencia, busca a través de la “acción popular” sea garantizada a tales personas la efectiva protección de sus intereses y derechos relativos al goce de un ambiente sano, a la protección de la diversidad e integridad del ambiente, a la planificación y aprovechamiento de los recursos naturales y a la existencia del equilibrio ecológico.

El tribunal consideró, en primer lugar, que no existe realmente identidad jurídica entre la solicitud de amparo de los derechos e intereses colectivos, y entre las pretensiones que persigue en favor de los colonos y campesinos.

La amplia proposición jurídica planteada por la organización actora en la demanda, diverge claramente en sus propósitos y alcances, pues mientras la pretensión relativa a los derechos e intereses tiene, sin duda, un alcance que puede considerarse altruista en favor de colonos y campesinos, sin distingo de su situación, la segunda está orientada en principio a la consecución de algunos beneficios de carácter personal y particular ajenos a la eficacia de sus derechos colectivos.

En efecto, “la corporación de ordenamiento territorial Cosinergia”, solicitó al tribunal disponer que los baldíos nacionales declarados como zonas de reserva forestal, que no hayan sido registrados en la respectiva oficina de instrumentos públicos, sean adjudicados a los colonos y campesinos que los ocupan.

Al respecto insiste la Sala, que la adjudicación de los terrenos baldíos constituye una pretensión que no puede lograrse a través de la “acción popular”, por cuanto dicho reconocimiento carece de relación con los derechos colectivos cuya protección abarca dicho mecanismo.

La eventual adjudicación de un terreno baldío a determinadas personas puede lograrse tras la culminación de una actuación administrativa, totalmente ajena al ámbito de “las acciones populares”, previa demostración de los requisitos legales exigidos para tales efectos.

Como lo expuso el apoderado del Incora en su contestación, la adjudicación de los baldíos por ocupación, como sería el caso de los colonos y campesinos a que se refiere la acción, está sometida a las exigencias previstas en la Ley 160 de 1994, y sus decretos reglamentarios 2664 de 1994 y 0982 de 1996.

III. Los fundamentos del recurso.

La corporación de ordenamiento territorial “Sinergia”, inconforme con la decisión, apeló el fallo con argumentos que se pueden sintetizar así: ( 497 a 503).

I. Acerca de los fundamentos del fallo de primera instancia:

A. Primera consideración:

“Inexistencia de identidad jurídica entre el fin de la demanda y las pretensiones”.

La falta de identidad entre el fin de la demanda y las pretensiones de la misma, podría existir, eventualmente, si no se hubiera alegado y argumentado desde un principio la conexidad existente entre los derechos colectivos de que trata la demanda, y el desconocimiento de los derechos sociales, económicos y culturales, de que por siempre han sido víctimas colonos y campesinos ocupantes de esas zonas, aspecto éste que el tribunal desechó desde la misma admisión de la demanda y reiteró sin sustentarlo al negar el recurso de reposición interpuesto contra dicha decisión.

El tribunal debió pronunciarse de fondo sobre la existencia o no, de esa conexidad.

B. Segunda consideración:

“Falta de competencia del tribunal para ordenar el diseño, formulación y ejecución de sendos planes de ordenamiento territorial y de desarrollo”.

Los planes de ordenamiento y de desarrollo territorial, solicitados en la pretensión segunda de la demanda, en nada chocan con lo dispuesto en las leyes 388 de 1997 y 152 de 1994. Si “el ordenamiento territorial es la espacialización de las políticas sociales, económicas, ambientales y culturales”, ¿qué otro instrumento podría ser mejor para resolver la multicausalidad de los problemas que se dan en las zonas de colonización y en las llamadas reservas forestales?

C. Tercera consideración:

“Las reservas forestales y su registro inmobiliario”.

Para las “zonas forestales protectoras” y “bosques de interés general”, cuya destinación es la conservación, sí se requiere el registro ante la respectiva oficina de registro de instrumentos públicos. Al no haberlo hecho ni haberse aún cumplido con el respectivo registro, estas zonas siguen teniendo el carácter de baldíos nacionales susceptibles de ser ocupados, o colonizados, y por consiguiente, sujetos de adjudicación por parte del Incora, conforme a lo dispuesto por el capítulo XlIl (art. 79-84) de la Ley 160 de 1994, el cual regula lo relativo a colonizaciones y consagra las zonas de reserva campesinas y desarrollo empresarial.

D. Cuarta consideración:

“La inexistencia de pruebas en relación con la vulneración de los derechos colectivos cuya protección se pide en la demanda”.

Ninguna de las entidades demandadas aportó los estudios solicitados en relación con la problemática de la colonización, a pesar de la existencia de los mismos, y de la gran cantidad de recursos gastados en ellos. Ante esta circunstancia, se le solicitó al tribunal que de ser necesario, antes de producirse el fallo, requiriera a las entidades demandadas para que dieran cumplimiento a lo dispuesto por el tribunal en materia probatoria.

II. Solicitud de pruebas y de un nuevo pronunciamiento.

1. Al Ministerio del Medio Ambiente:

• Informe sobre el “desarrollo y ejecución de las políticas de colonización”. Prueba no aportada.

• Informe sobre la “evaluación del estado actual de las reservas forestales”. Prueba aportada en una mínima parte, 1% aproximadamente.

• lnforme sobre el estado de desarrollo y ejecución de “las políticas ambientales para la Amazonía Colombiana y el Chocó”. Prueba no aportada.

• Copia de los estudios e investigaciones realizadas por el Ministerio del Medio Ambiente, las corporaciones autónomas regionales. Prueba no aportada.

2. Al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

• Informe sobre “el desarrollo y ejecución de las políticas de colonización”. Prueba no aportada.

• Informe sobre las acciones que se estén ejecutando en la implementación de las zonas de reserva campesina y desarrollo empresarial, consagradas en la Ley 160 de 1994. Prueba no aportada.

• Copia de los estudios e investigaciones sobre el proceso de colonización en el país y acciones emprendidas. Prueba no aportada.

3. Al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora:

• Informe actualizado sobre el estado de los baldíos nacionales. Prueba no aportada.

IV. Concepto del Ministerio Público

Dentro del trámite consagrado en la Ley 472 de 1998, el Ministerio Público, rindió concepto de fondo, considerando que las pretensiones no están llamadas a prosperar, para lo cual adujo la siguiente argumentación: (fls. 441 a 445).

1. Con relación a la adjudicación de baldíos nacionales en zonas de reserva forestal, es preciso tener en cuenta cómo el artículo 209 del código de “recursos naturales renovables y protección del medio ambiente”, establece expresa prohibición para la adjudicación de baldíos en áreas de reserva forestal, previendo la sustracción por motivos de utilidad pública en forma primordial.

La pretensión en tal sentido, no conlleva la protección de un interés colectivo sino particular, el de la “propiedad”, frente al cual la Constitución Política, consagra su función social y ecológica.

Resulta necesario tener en cuenta que, como si bien se pretende una titulación masiva de los baldíos nacionales, esto no implica que se trate de un derecho colectivo, pues su naturaleza de derecho individual subsiste aunque sea común a un número plural de personas.

2. Resulta imperioso tener presente que la finalidad de la “acción popular”, es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible, sin que se evidencie en el proceso concreción respecto de la amenaza o daño al derecho colectivo cuya protección se ha impetrado.

3. Sin desconocer que el proceso colonizador amenaza y vulnera el medio ambiente, no puede pretenderse a través de una “acción popular”, sustituir la actuación que el Estado ejerce en cumplimiento de sus fines por medio de distintos órganos y procedimientos.

Consideraciones de la Sala

Varias son las consideraciones que de manera previa debe hacer la Sala en relación con los hechos que se debaten dentro de la presente actuación:

En primer lugar, solicitó la práctica de varias pruebas dentro del trámite de la segunda instancia.

Al respecto encuentra la Sala que, si bien es cierto el artículo 37 de la Ley 472 de 1998 contempla la posibilidad del decreto y práctica de pruebas dentro del trámite de la segunda instancia, no lo es menos que dicha actividad procesal debe cumplirse de conformidad con lo establecido en las normas del Código de Procedimiento Civil. Como en el caso que ocupa la atención de la Sala la parte accionante solicitó las pruebas indicadas en aparte anterior de esta providencia, respecto de las cuales al no observar su conducencia y pertinencia, conforme a las consideraciones que la Sala consignará adelante, no amerita pronunciamiento por lo que se procede a resolver el recurso sin práctica de pruebas.

En segundo lugar, la accionante solicitó la protección de varios derechos pero el a quo admitió la demanda con respeto a los relativos al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias y la existencia de un equilibrio ecológico y el aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies vegetales y animales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como de los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente (L. 472/98, art. 4º, lit. a) y c)); y, en segundo lugar, al derecho de toda persona a gozar de un ambiente sano y a la obligación del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines, y a la función del Estado atinente a la planificación y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar el desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución y el deber de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponiendo las sanciones legales y la exigencia de la reparación de los daños causados. (C.P., arts. 79 y 80).

En relación con los demás derechos cuya protección se incoó en la demanda el tribunal de primera instancia consideró que no tenían connotación de derechos o intereses colectivos y, consecuencialmente, inadmitió la demanda con respecto a los mismos.

Como la accionante considera que el a quo debió considerar la totalidad de los derechos mencionados en su solicitud, amerita el punto un análisis sobre el objeto de protección a que se refiere la acción prevista artículo 88 de la Constitución Política.

Concepto de derechos colectivos o difusos

Para algunos existe similitud conceptual entre derechos e intereses difusos y colectivos; para otros existen diferencias.

El interés o derecho difuso es el correspondiente a un grupo de personas que ante la inminencia de un daño o ante la presencia del mismo, deciden pedir protección jurisdiccional. La vinculación entre las personas que conforman el grupo surge como consecuencia de la necesidad de reclamar protección del interés o derecho.

Dicho interés se encuentra radicado en la comunidad y se le denomina difuso en cuanto a que es un interés que sólo se concreta en la medida en que se vea amenazado; ésta es una diferencia con el derecho colectivo del que se afirma se encuentra previamente concretado en una asociación, cualquiera que ella sea, y que produce el reclamo en cuanto se obtiene la amenaza o el daño.

Ejemplo de derecho difuso puede ser el que ostentan los ribereños ante la contaminación del río. Se agrupan para pedir protección y lograr su defensa, pero una vez lograda la reparación el grupo se disuelve.

Lo anterior implica que el grupo de afectados puede ser desconocido por el demandado y, aún por el demandante ya que la pretensión difusa, como se desprende de lo ya dicho, no exige legitimación en la causa.

Respecto de los derechos colectivos, éstos se encuentran preestablecidos; la distinción entre unos y otros se basa sólo en la procedencia de la asociación de los afectados o amenazados.

En algunos países la distinción entre derechos colectivos y difusos tiene por objeto definir ante quien hacer el reclamo; ante la jurisdicción ordinaria si se trata de derechos difusos, o ante la contencioso administrativa si se refiere a los colectivos.

Para algunos los derechos difusos son una especie del género derechos colectivos, porque éstos últimos se refieren a un grupo indeterminado o no organizado como tal.

En nuestro país, la Constitución de 1991, no hace referencia a los derechos difusos, pero ello no significa que se hayan excluido de nuestra normatividad.

La Corte Constitucional en la Sentencia C-215 de abril 14 de 1999, mediante la cual resolvió la demanda incoada respecto de algunos apartes de la Ley 472 de 1998, que desarrolló el artículo 88 de la Constitución Política, dijo al respecto: “cabe, anotar que la Constitución Política de 1991 no distingue, como lo hace la doctrina, entre intereses colectivos e intereses difusos, para restringir los primeros a un grupo organizado y los segundos a comunidades indeterminadas, pues ambos tipos de intereses se entienden comprendidos en el término “colectivos”. Las acciones populares protegen a la comunidad en sus derechos colectivos y por lo mismo, pueden ser promovidas por cualquier persona a nombre de la comunidad cuando ocurra un daño a un derecho o interés común, sin más requisitos que los que establezca el procedimiento regulado por la ley”.

“El interés colectivo se configura, en este caso, como un interés que pertenece a todos y a cada uno de los miembros de una colectividad determinada, el cual se concreta a través de su participación activa ante la administración de justicia, en demanda de su protección...”.

Planteado lo anterior, pueden señalarse como características de los derechos e intereses colectivos o difusos, las siguientes:

1. Son derechos de solidaridad.

2. Existe una doble titularidad en su ejercicio: individual y colectiva.

3. Exigen una labor anticipada de protección ya que no es dable esperar a que se produzca el daño.

4. Son derechos puente entre lo público y lo privado.

5. Exigen nuevos mecanismos de implementación y nuevos sujetos de tal implementación.

6. Son de carácter participativo, pues exigen la definición de los niveles de riesgo permitido dentro de los cuales pueden ejercerse actividades productivas socialmente peligrosas.

7. Tienen carácter de abiertos y conflictivos, pues corresponden a la evolución política y social e implican transformaciones y limitaciones a la libertad de mercado.

Para la interpretación del concepto de derecho colectivo o difuso, vale la pena tener en cuenta algunos de los principios adoptados en el acuerdo de Río de Janeiro celebrado en 1992, conocido como “cumbre de la tierra”, entre los que vale la pena destacar:

Principio 16: Criterio de precaución. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para evitar la degradación del medio ambiente.

Principio 22: Los pueblos indígenas y sus comunidades desempeñan un papel fundamental en la ordenación del medio ambiente y en el desarrollo, debido a sus conocimientos y prácticas tradicionales. Los estados deberán reconocer y prestar el apoyo debido a su identidad, cultura e intereses y velar porque participen efectivamente en el logro del desarrollo sostenible.

Principio 24: La guerra es, por definición, enemiga del desarrollo sostenible. Los estados deberán respetar el derecho internacional proporcionando protección al medio ambiente en épocas de conflicto armado y cooperar para su ulterior mejoramiento.

Igualmente, para la aplicación de la normatividad cuyo estudio nos ocupa, hay que tener presentes aspectos como los siguientes:

a) Los factores ambientales tienen como protagonista al hombre que con su actividad crea valores culturales que deben preservarse como patrimonio de la humanidad. Por tal razón, es preciso anotar que es objeto de las acciones populares es la actividad humana que amenace los procesos ecológicos “cuando tales actividades humanas puedan producir consecuencias futuras irreversibles e irreparables en el proceso ecológico, la prudencia se impone y debe hallar su expresión en la norma de derecho”.

b) Conceptos como calidad de vida, patrimonio ambiental, desarrollo sustentable o sostenible, daño ambiental, etc., resultan igualmente necesarios, a efectos de lograr la cabal interpretación de las acciones populares y de grupo.

c) La calidad de vida expresa la búsqueda de calidad más allá de lo cuantitativo, que es el nivel de vida. Funciona como parámetro de las condiciones mínimas que debe tener lo físico, que se relacionan con los recursos naturales que producen implicando sensaciones psicológicas, estéticas, estados de ánimo en función de la belleza del paisaje, la tranquilidad del entorno y el equilibrio natural de la convivencia social.

d) Es objetivo fundamental de la protección de los recursos naturales y la protección al medio ambiente. Dicho ámbito representa un marco indispensable para el mantenimiento y la mejora del nivel de la calidad de vida, para lo cual tienen indudable importancia aspectos arquitectónicos y urbanísticos.

e) Dentro del contexto que trata la Sala, es preciso tener en cuenta el paisaje, entendido como la impronta del hombre sobre la naturaleza y que comprende el conjunto de elementos naturales y seminaturales, de plantaciones, árboles, cultivos, edificios y construcciones como monumentos, caminos y puentes que resultan de la actividad humana. La construcción inadecuada puede afectar la armonía entre los distintos elementos que componen el paisaje.

f) El patrimonio ambiental, elemento jurídico esencial en la conservación del medio ambiente, supone herencia legada por anteriores generaciones y que se debe transmitir a las futuras. Dentro de este concepto se comprende: patrimonio biológico, patrimonio cultural, patrimonio arquitectónico, patrimonio rural y urbano, patrimonio de ecosistemas regionales (parques nacionales).

g) Desarrollo sustentable o sostenible: es la unión o lazo entre el medio ambiente y el desarrollo. Su finalidad es buscar un nuevo modo de desarrollo basándose en la sana utilización de los recursos para la satisfacción de las necesidades actuales y futuras de la sociedad.

El informe Brundland de abril de 1987, formuló como propuesta de desarrollo sustentable: “el desarrollo que satisface las necesidades de la generación presente sin comprometer las posibilidades de las futuras generaciones para satisfacer las suyas”.

La sustentabilidad es requerida en cuatro áreas:

a) Ecológica: para mantener los procesos ecológicos que posibiliten la capacidad de renovación, la biodiversidad animal y vegetal y mantener la capacidad de su regeneración.

b) Social: presupone igualdad de oportunidades entre los miembros de la sociedad y estímulo a la integración comunitaria con fines de protección de sus derechos.

c) Cultural: para preservar la identidad cultural básica.

d) Económica: traducida en la capacidad de generar bienes y servicios pero mediante el uso racional de los recursos naturales, humanos y de capital; importa satisfacer las necesidades básicas pero teniendo en cuenta que no debe hacerse a costa del medio ambiente, por lo que exige valoración de los recursos presentes y potenciales, incluso los culturales y la equidad, dentro de la generación actual y con miras al respeto de las generaciones futuras.

Daño ambiental: puede entenderse como toda actividad humana individual o colectiva que ataca los elementos del patrimonio ambiental; causa daño social por afectar “los intereses difusos” que son supraindividuales, pertenecen a la comunidad y no tienen por finalidad la tutela del interés de un grupo particular, sino de un interés general e indeterminado en cuanto a su individualidad.

Causar impacto al ambiente significa lesionar los intereses legítimos de personas determinadas, configurando, daños particulares y, por ende, legitimando al afectado para solicitar una reparación.

El impacto ambiental presupone la actividad de una autoridad pública, ya que puede dar lugar a efectos colaterales significativos para el medio; tal autoridad debe someter a evaluación sistemática la actividad y tener en cuenta los resultados para conceder o no su aprobación.

Su objeto es apreciar, en un momento dado, el impacto que todo o parte de la producción de una empresa es susceptible de producir o generar, directa o indirectamente, en el medio ambiente, ya que toda actividad humana, individual o colectiva, que ataca los elementos del patrimonio ambiental, causa un daño social por afectar los llamados “intereses difusos”.

La legitimación para actuar, en estos casos, está dada por medio de acciones populares o de clase, a través de los llamados defensores del pueblo u ombudsman, de las organizaciones representativas de intereses comunitarios debidamente reconocidas, con el criterio amplio e indefinido que habilita para ejercer la acción al “afectado” y que se traduce en el interés del pueblo (usuario) por la preservación del medio ambiente.

Siempre se instauran para la protección de los llamados derechos colectivos, por lo que no es necesario que el daño efectivamente se haya causado; su finalidad puede consistir en hacer cesar el peligro que afecta, en principio, a la comunidad. Pueden ser, por lo tanto, de naturaleza preventiva o restitutorias del estatuo quo.

El accionante pretende que el funcionario judicial dé una orden que impida lesiones mayores o irreparables y puede, además, exigir indemnización de carácter general para mitigar el daño causado, constituyéndose en defensor del interés público; no recibe para sí mismo recompensa alguna, aunque se ha contemplado la figura del incentivo por la razón de su trabajo comunitario.

El artículo 9º de la Ley 472 de 1998 consagra las acciones populares contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos o intereses colectivos, y en el artículo 2º se les define como los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos que se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos o intereses colectivos, o restituir las cosas al estado anterior cuando ello fuere posible.

Está legitimada para su ejercicio toda persona natural o jurídica; las organizaciones no gubernamentales; las organizaciones populares como los partidos políticos, cívicas o de índole similar; las entidades públicas que cumplen funciones de control o vigilancia, como las superintendencias, en este caso, siempre que la amenaza o vulneración a los derechos e intereses colectivos no se haya originado en su acción u omisión.

Además, los alcaldes y demás funcionarios que por razón de sus funciones deban promover la protección y defensa de estos derechos e intereses colectivos. El Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, a quien pueden acudir los particulares para que ayude en la elaboración y presentación de la acción popular.

En tercer lugar, la parte accionante solicita se tenga en cuenta la conexidad existente entre los dos tipos de derechos a los que alude el fallo apelado, en razón de que la conexidad entre los derechos a que se refieren los artículos 79 y 80 de la Constitución Política y el desconocimiento de los derechos sociales, económicos y culturales consignados en el capítulo II de la misma Constitución se argumentó a lo largo de la solicitud dirigida al tribunal de primera instancia y, por tanto, constituye un elemento sustancial y material de la acción.

Al respecto, la Sala analizará seguidamente este aspecto como uno de los fundamentos de la decisión que adoptará.

El fundamento de la acción incoada es el deterioro ambiental de las denominadas zonas de reserva forestal, zonas campesinas y zonas de desarrollo empresarial, causado, según la accionante, por el influjo de colonizadores que han ampliado el ámbito, afirmando que se violan los derechos colectivos de los colonizadores y campesinos que habitan en dichas zonas, para lo cual considera debe procederse, de una parte, a la titularización de las tierras a los campesinos y colonos que las habitan y, de otra, a la adopción de planes, programas y medidas de parte de las entidades demandadas, mediante el plan de ordenamiento territorial y el plan de desarrollo humano sostenible.

Ocurre, como lo argumentó el a quo, que el Ministerio del Medio Ambiente, una de las entidades demandadas, dentro de su actuación allegó copia del documento denominado lineamientos para a política nacional de ordenamiento ambiental del territorio, en cuyo capítulo IV trata de la problemática del ordenamiento ambiental y territorial en Colombia, refiriéndose específicamente a la colonización y a los cultivos ilícitos, y en donde se analiza lo concerniente a la necesidad de la disminución de los procesos de migración y ocupación insostenible hacia áreas de alto valor ecosistemático y cultural.

Según tal documento, debe desestimularse la colonización y fortalecer las áreas en donde se observa tal proceso, para planificar, con criterios ambientales, los ejes infraestructurales, solucionar los conflictos ambientales y controlar y minimizar los impactos negativos que ha dejado la colonización.

De los aspectos reseñados, concluye la Sala, la pretensión de la accionante en el sentido de titularizar las tierras a favor de campesinos que las ocupan, va en contravía, en principio, de la política gubernamental que se extrae del documento en mención, aparte de que acredita la adopción de medidas que se reclaman en la solicitud presentada por el accionante ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Además de lo anterior, ciertamente la Ley 160 de 1994, por la cual se reforma el Instituto de la Reforma Agraria, crea en el capítulo II el sistema nacional de reforma agraria y desarrollo rural campesino, integrado por varios subsistemas, dirigido por el Ministro de Agricultura con la asistencia del consejo nacional de la reforma agraria y el desarrollo rural campesino, “cuya función principal será la de apoyar al ministerio en la formulación de la política y los planes a cargo del sistema”.

El mencionado sistema está previsto como mecanismo obligatorio de planeación, coordinación, ejecución y evaluación de las actividades dirigidas a prestar servicios relacionados con el desarrollo de la economía campesina y a promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, por lo que se deduce que la adjudicación de baldíos debe responder en la actualidad a una política concertada respecto de la cual intervienen varios entes del Estado y, dentro de la cual, se ha previsto en la Ley 160 el subsidio para compra de tierra en las modalidades y procedimientos señalados en la norma, como crédito reembolsable, con cargo al presupuesto del Incora y que se otorgará por una sola vez al campesino sujeto a la reforma agraria, con arreglo a las políticas que señale el Ministerio de Agricultura.

Ahora, el capítulo Vl de la Ley 160 regula lo concerniente a la adquisición de tierras por el Incora definiendo los motivos de interés social y utilidad pública (ord. 2º,3º y5º, art. 1º de la ley), para la adquisición y expropiación de bienes rurales de propiedad privada o de los que formen parte de entidades de derecho público con destino a:

a) Comunidades indígenas que no las posean, cuando la superficie donde estuvieren establecidas fuere insuficiente, o para sanear las áreas de resguardo que estuvieren ocupadas por personas que no pertenezcan a la comunidad.

b) Personas o entidades respecto de las cuales el Gobierno Nacional haya establecido programas especiales para tal fin.

c) Propietarios u ocupantes de zonas que deben ser reubicados para someterse a un manejo especial o que sean de interés ecológico.

Y en el capítulo Xl se regula lo concerniente a la extinción de dominio sobre tierras incultas, para lo cual se remite a la Ley 200 de 1936 y señalando en los artículos 60 y 61 las consecuencias del deterioro ambiental en zonas de reserva forestal o agrícola.

En lo que hace relación a los baldíos nacionales, dice el artículo 65 que los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores y frente a la adjudicación que corresponde al Estado sólo tienen una mera expectativa.

Esa la razón por la cual la sociedad accionante reclama la titularización de la propiedad a favor de sus ocupantes colonizadores, aspecto éste que no tiene conexidad con los derechos colectivos cuyo amparo se solicita dentro de este proceso. En efecto, se propende en la solicitud inicial por la protección de zonas de reserva forestal, agrícolas y de zonas campesinas, pero no encuentra la Sala como la manera de proteger los recursos naturales y el ecosistema en referencia a tales zonas especiales dependerá de la titularización a favor de los colonos de esas tierras, cuando lo cierto es que, acorde a la política gubernamental ya aludida, se está planificando para desestimular la inmigración hacia dichas áreas y, además, tal titularización dependerá de todo un programa en el que deben participar varios entes del Estado para que se produzca una política concertada y orientada hacia unos mismos logros.

De manera que, la Sala confirmará la sentencia apelada porque dentro de la actuación se probó que las entidades demandas vienen trabajando acerca de los objetivos cuyo análisis ocupa parte de la solicitud contenida en la demanda y porque, además, no encuentra razón de conexidad entre los derechos colectivos mencionados y la pretensión de que se titularicen los terrenos que habitan colonos y campesinos en las especiales zonas referidas a lo largo de esta providencia.

Por lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMASE la sentencia apelada.

2. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha diez y seis (16) de marzo del año dos mil.

Magistrados, Juan Alberto Polo Figueroa—Gabriel E. Mendoza Martelo—Olga Inés Navarrete Barrero—Manuel S. Urueta Ayola.

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