Sentencia AP-59 de marzo 15 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

M.P. Jesús María Carrillo Ballesteros

Rad. AP-25000-23-26-000-2000-0059-01, mar. 15/2001.

Actor: Claudia Nelly Sastoque Martínez

Ref.: Acción popular

Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano, IDU

Conoce la Sala de la apelación interpuesta por la parte demandada contra la providencia del 14 de diciembre de 2000, proferida por la Sección Tercera Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se dispuso:

“1. Declárase no probada la excepción de la improcedencia propuesta por el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU.

2. Ordénase al Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, para que en un plazo de cuatro meses contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, adelante las gestiones administrativas necesarias a fin de obtener la disponibilidad presupuestal y celebración del contrato de las obras públicas que se precisen a fin de que el puente vehicular ubicado en la Carrera 5ª con Calle 26, tenga las condiciones requeridas para la seguridad de sus transeúntes. El IDU se encargará de el mantenimiento preventivo, contante y continuo del antes referido puente.

3. Comuníquese esta providencia al señor Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá.

4. Niégase la pretensión subsidiaria.

5. No reconocer al actor incentivo.

6. Abstenerse de condenar en costas a la parte demandada”.

I. Antecedentes

1. La demanda.

Por escrito presentado el 12 de abril de 2000 ante la secretaría general de Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Claudia Nelly Sastoque, actuando en nombre propio, instauró acción popular contra el director del Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, y el alcalde local de la Candelaria, Santafé y los Mártires, zonas 17, 3 y 14, en procura de protección de los derechos colectivos a la defensa del patrimonio público, a la seguridad y salubridad públicas, y demás derechos consagrados en el artículo 88 de la Constitución, 2359 del Código Civil, Ley 472 de 1998 y demás tratados internacionales que versen sobre derechos colectivos y medio ambiente, los cuales considera vulnerados con la omisión del IDU de llevar a cabo las medidas de reparación y mantenimiento preventivo de los puentes ubicados en las siguientes direcciones de la ciudad de Bogotá, D.C.

Avenida Circunvalar por U. América – peatonal

Avenida Calle 26 por Carrera 5ª – vehicular

Avenida Calle 26 por Carrera 7ª – vehicular

Avenida Calle 26 por Carrera 10ª – vehicular

Avenida Calle 26 por Av. Caracas – vehicular

2. Los hechos.

En síntesis, se exponen los siguientes:

2.1. Los puentes vehiculares y peatonales son instrumentos para el uso público.

2.2. Por el volumen de personas y de vehículos que los transitan, requieren un mantenimiento preventivo con el fin de evitar catástrofes.

2.3. El IDU contrató a varios profesionales de la Universidad de los Andes para la realización de un estudio de riesgo instrumental sobre todos los puentes peatonales y vehiculares de la ciudad.

2.4. En el estudio realizado por los expertos se asignó una calificación a cada uno de los puentes analizados, la cual se basó en el grado de necesidad de mantenimiento de los mismos.

2.5. De acuerdo con el criterio en mención, los puentes se clasificaron de la siguiente manera: baja, media y alta prioridad.

2.6. Por tanto, los puentes que fueron calificados como de alta prioridad, requieren mantenimiento inmediato.

2.7. Germán Humberto Rincón Perfetti haciendo uso del derecho de petición, solicitó al IDU certificar qué puentes vehiculares o peatonales se encontraban en riesgo. El IDU contestó relacionando entre otros a los puentes ya mencionados como de prioridad alta para su intervención.

2.8. Los puentes que se enuncian a continuación, se encuentran ubicados en las zonas de la Candelaria, Santafé y los Mártires, fueron calificados como de alta prioridad:

Avenida Circunvalar por U. América – Peatonal

Avenida Calle 26 por Carrera 5ª – vehicular

Avenida Calle 26 por Carrera 7ª – vehicular

Avenida Calle 26 por Carrera 10ª – vehicular

Avenida Calle 26 por Av. Caracas – vehicular

2.8. (sic) El Instituto de Desarrollo Urbano y las alcaldías locales no han iniciado las acciones pertinentes para eliminar los riesgos que el deterioro de los puentes ocasiona.

3. Auto admisorio de la acción popular y medidas cautelares.

Mediante auto del 14 de abril de 2000, el a quo admitió la acción impetrada por la señora Claudia Nelly Sastoque Martínez y denegó el decreto de la medida cautelar solicitada, consistente en el cierre temporal de los puentes de que trata la demanda.

4. Intervención de la alcaldía local de Santafé.

Debidamente notificada de la acción incoada en su contra, la entidad demandada manifestó que según documentos técnicos aportados por el IDU, no se requiere del cierre de los puentes, que en tres meses se iniciarán trámites para el mantenimiento de los citados puentes y que coadyuva a las manifestaciones del IDU.

5. Intervención del Instituto de Desarrollo Urbano.

El Instituto de Desarrollo Urbano, por intermedio de apoderado judicial contestó la demanda, oponiéndose a las pretensiones de la misma, en los siguientes términos:

5.1. La entidad demandada es consciente de la necesidad de adelantar labores de mantenimiento en los puentes vehiculares y peatonales, motivo precisamente por el cual viene realizando distintas gestiones con el fin de implementar mecanismos de evaluación y diagnóstico de los diferentes puentes de la ciudad.

5.2. El que un puente sea catalogado como de alta prioridad, no significa que se encuentre en riesgo de colapso inminente, sino que dicha clasificación se realiza con el fin de asignar el rubro respectivo dentro del presupuesto de la entidad de acuerdo con el orden de necesidades planteadas como prioridad.

5.3. Propuso como excepción la de improcedencia de la acción popular para demandar el ejercicio de actividades propias de la planeación urbana.

5.4. Las decisiones referidas a reforzamiento, desmonte y cierre de los puentes vehiculares y peatonales, se toman con base en el concepto técnico emitido por ingenieros especialistas.

5.5. El instituto a través de la subdirección técnica de mantenimiento del espacio público desarrolla un programa para la atención de los puentes, el cual consta de tres etapas:

— Diagnóstico estructural preliminar: en esta etapa se busca describir con certeza el grado de deterioro de los puentes y estudiar sus vulnerabilidades.

— Diagnóstico estructural: en este período se contrata con una firma idónea la realización de las obras tendientes a la rehabilitación, mantenimiento y actualización sísmica de los puentes con base en los estudios y diseños obtenidos en la etapa anterior.

— Reparación y mantenimiento estructural: en definitiva, una vez se identifica la prioridad, se establece el valor de la misma y de acuerdo con la disponibilidad del presupuesto se procede a la ejecución de la medidas pertinentes en aras del interés general.

6. Intervención de la comunidad.

La comunidad delas localidades de Mártires, La Candelaria y Santafé no acudieron al proceso.

7. Audiencia especial.

Mediante auto del 8 de junio de 2000, el a quo citó a las partes a la audiencia especial prevista en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, la cual se celebró el 22 de junio de 2000, sin arrojar resultados positivos, por cuanto no se logró ningún tipo de acuerdo entre las partes.

8. La providencia apelada.

Mediante providencia del 14 de diciembre de 2000 (fls. 232 a 246), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dispuso:

“1. Declárase no probada la excepción de la improcedencia propuesta por el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU.

2. Ordénase el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, para que en un plazo de cuatro meses contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, adelante las gestiones administrativas necesarias a fin de obtener la disponibilidad presupuestal y celebración del contrato de las obras públicas que se precisen a fin de que el puente vehicular ubicado en la Carrera 5ª con Calle 26, tenga las condiciones requeridas para la seguridad de sus transeúntes. El IDU se encargará de el mantenimiento preventivo, constante y continuo del antes referido puente.

3. Comuníquese esta providencia al señor Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá .

4. Niégase la pretensión subsidiaria.

5. No reconocer al actor incentivo.

6. Abstenerse de condenar en costas a la parte demandada.

9. La apelación.

Inconforme con la decisión del a quo, la parte demandada interpuso recurso de apelación, ofreciendo los siguientes argumentos como sustento:

Se refiere erróneamente en su escrito a la alcaldía de ciudad Bolívar, cuando en realidad se debe estar refiriendo a las alcaldías de la Candelaria Santafé y los Mártires.

Afirma que se probó en el proceso que no existe ningún peligro inminente para la comunidad, por cuanto el IDU ha tomado todas las medidas tendientes al mantenimiento preventivo de los puentes, afirma además que los peritazgos aportados por el IDU no fueron objetados por el demandante.

Declara que las acciones populares no pueden interferir con los procesos administrativos y más aún con los procesos licitatorios.

Por último aclara no tener disponibilidad presupuestal para cumplir con lo ordenado por el a quo.

II. Consideraciones de la Sala

Esta Sala, trae a consideración aspectos expresados anteriormente que se irán desarrollando en la presente sentencia (1) .

(1) Consejo de Estado, Sección Tercera, Exp. 25000-23-24-000-2000-0056-01, de febrero 22 de 2001, consejero ponente: Dr. Germán Rodríguez.

1. Naturaleza de las acciones populares.

Las acciones populares consagradas en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentadas por la Ley 472 de 1998, tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares.

1.1. Derechos e intereses colectivos.

Cabe señalar que tales derechos e intereses colectivos, a términos de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 4º de la citada ley, no son únicamente los relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad públicas, la moralidad administrativa, el ambiente y la libre competencia económica, ni tampoco los enunciados en el artículo 4º de la Ley 472 de 1998, sino también los definidos como tales en la Constitución Política, las leyes ordinarias y los tratados internacionales celebrados por Colombia, según lo dispuesto en el inciso penúltimo de esa misma norma.

Ahora bien, aunque con este mecanismo de defensa judicial se pretende la protección de los derechos e intereses colectivos, no significa que el mismo pueda ejercerse para lograr la reparación, bien sea individual o colectiva, del daño que ocasione la acción u omisión de las autoridades o de los particulares, por cuanto para ello el constituyente y el legislador han previsto otro tipo de acciones, como por ejemplo, las acciones de grupo o de clase del artículo 88 constitucional, desarrolladas por la Ley 472 de 1998, y la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo.

1.2. El carácter preventivo de la acción popular.

La naturaleza de las acciones populares, por tanto, es preventiva, razón por la cual en el inciso 2º del artículo 88 de la Ley 472 de 1998 se establece que éstas “... se ejercen par evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.

Sin embargo, la H. Corte Constitucional ha reconocido que esta acción pueda tener un carácter resarcitorio (2) .

(2) “Dichos mecanismos buscan el restablecimiento del uso y goce de tales derechos e intereses colectivos, por lo que también tienen un carácter restitutorio”. Corte Constitucional, sentencia C-215 de abril 14 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica.

2. Interés en la causa.

Conforme con lo establecido en el artículo 12 de la Ley 472 de 1998, las acciones populares pueden ser ejercidas por cualquier persona natural o jurídica, organizaciones no gubernamentales y entidades públicas con funciones de control, vigilancia o intervención.

En este punto, el carácter de la titularidad de la acción lo otorga el derecho colectivo que se pretende proteger, incluso en algunos casos puede entrar en conexidad con derechos fundamentales, por lo tanto, el interés en la causa y la legitimación para interponer la acción amplían su espectro de manera geométrica en comparación con otras acciones judiciales y de protección de derechos, ya que el derecho colectivo otorga la facultad a cualquier persona, natural o jurídica de interponer la acción. Todo esto se entiende por el carácter público que tienen las acciones populares.

3. La impugnación.

3.1. El ejercicio de un derecho no puede confundirse con una interferencia en la labor de la administración.

Alega el demandado que la acción popular no puede ser procedente para interferir en las decisiones administrativas. Para esta Sala, es claro que la solicitud de protección de derechos colectivos, en ningún momento atenta contra las labores propias de la administración, por cuanto, solicitar la protección ante un peligro inminente como se demuestra en estos casos, constituye el ejercicio del derecho consagrado en el artículo 88 de la Constitución. Ejercer la acción popular constituye un desarrollo de la pluralidad y de la democracia de acuerdo con los términos establecidos en el artículo 1º de la Carta Magna y por ningún motivo debe tomarse el ejercicio de las acciones populares como una causal de intervención en la administración pública.

3.2. La valoración probatoria establecida por el a quo difiere a lo afirmado por la entidad demandada en el escrito de apelación.

La Sala discurre de lo manifestado por el demandado en la impugnación ya que la valoración probatoria que otorgó el a quo a los peligros inminentes de los puentes vehiculares difiere con lo expresado por el IDU, es claro que al conceder la acción popular, el a quo determinó que sí existe un peligro inminente en algunos puentes, razón por la cual el a quo concedió la acción popular en este caso.

4. Los derechos colectivos que pretenden ser protegidos.

En el caso bajo estudio se tiene que con la acción interpuesta se procura la aplicación de la Ley 472 de 1998 respecto de los derechos de carácter colectivo, señalados en los ordinales e), g), l) del artículo 4º de la citada ley, los cuales son del siguiente tenor:

“ART. 4º—Derechos e intereses colectivos. Son derechos e intereses colectivos, entre otros los relacionados con:

“e) La defensa del patrimonio público;

“(...).

“g) La seguridad y salubridad públicas;

(...).

“l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente”.

El actor fundamenta sus pretensiones en la amenaza que constituye para la comunidad el grado de deterioro en que se encuentran los puentes ubicados en las siguientes direcciones:

Avenida Circunvalar por U. América – peatonal

Avenida Calle 26 por Carrera 5ª – vehicular

Avenida Calle 26 por Carrera 7ª – vehicular

Avenida Calle 26 por Carrera 10ª – vehicular

Avenida Calle 26 por Av. Caracas – vehicular

Observa la Sala, que resulta pertinente, en primer lugar, determinar el estado en que efectivamente se encuentran los puentes en mención.

Sobre el particular, la entidad demandada afirmó, con ocasión del derecho de petición ejercido por el actor, que los puentes anteriormente mencionados presentan una prioridad de intervención alta.

Afirma la entidad que la “priorización” se realiza con el fin de asignar el rubro respectivo dentro del presupuesto de la entidad de acuerdo con el orden de necesidades planteadas como primordiales, sin que eso signifique que los puentes que así sean catalogados se encuentren en riesgo de “inminente colapso”.

En estas condiciones, la Sala estima conveniente recordar el alcance y naturaleza de la acción popular, la cual tiene un carácter eminentemente preventivo, esto es, que persigue evitar un daño o hacer cesar un peligro.

En este orden de ideas, la acción en mención es procedente, en la medida en que en el sub lite, el actor denuncia la existencia de obras de infraestructura que, para su buen funcionamiento, requieren importantes labores de reparación y mantenimiento, las cuales no han sido llevadas a cabo, omisión esta que necesariamente genera un riesgo para las personas que las utilizan.

Sin embargo, el Instituto de Desarrollo Urbano “IDU” aseguró estar realizando gestiones encaminadas a ejecutar las obras pertinentes para la prestación del servicio público en forma eficiente.

5. El caso concreto. 

De acuerdo con el informe rendido por el IDU en la contestación de la demanda, el programa para la atención de los puentes se desarrolla con respecto a cada uno de ellos, de la siguiente manera:

5.1. Puente peatonal ubicado en la Avenida Circunvalar por Calle 5ª (Universidad América).

Acerca de esta construcción, la entidad demandada aportó los estudios correspondientes a la fase de diagnóstico que se están realizando.

5.2. Puentes vehiculares localizados en la Avenida Calle 26 por Carrera 5ª, Avenida Calle 26 por Carrera 7ª, Avenida Calle 26 por Carrera 10ª y Avenida Calle 26 por Av. Caracas.

El Instituto de Desarrollo Urbano señaló que actualmente se adelanta un contrato cuyo objeto es la revisión sísmica y mantenimiento estructural y adjunta copia de las acciones que se pretenden realizar para reparar las citadas construcciones. A su vez, se aportó al proceso copia de los estudios correspondientes a la fase de diagnóstico incluida dentro del proceso que el IDU pretende desarrollar.

6. Naturaleza de la acción popular. 

Sobre el punto, es pertinente recordar la excepción propuesta por el Instituto de Desarrollo Urbano, en la cual afirma que de las pruebas aportadas al proceso por el actor no se puede inferir que los puentes efectivamente se encuentran en peligro de desplomarse, la afirmación hecha por el Instituto de Desarrollo Urbano, consistente en aceptar que los puentes denunciados fueron calificados como de prioridad alta, constituye prueba suficiente de que las edificaciones en mención no se encuentran en condiciones óptimas, y por ello ponen en peligro la vida de quienes los transitan. Es más, en el mismo informe elaborado por la subdirección técnica de mantenimiento del espacio público del IDU, se estableció una escala del estado actual de los puentes en referencia y la necesidad de ejecutar trabajos de reparación o mantenimiento, gradación esta que de tres (3) categorías, a saber: baja, media y alta prioridad, las que por obvias razones, de suyo guardan correlación con la urgencia en el tiempo y la necesidad de reparación que tales presentan.

Por ese motivo, las pretensiones de la presente acción están llamadas a prosperar, puesto que entre los derechos señalados por el actor como vulnerados se encuentran los relativos a la defensa del patrimonio público, la seguridad y salubridad públicas y la seguridad y previsión de desastres previsibles, técnicamente, los cuales, a voces de lo establecido en los literales e), g), l) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, se hallan expresamente definidos como colectivos, y que en el sub judice encuentran debida consonancia con el relato de los hechos en que se apoya la demanda.

Precisamente, son esa clase de derechos los que la parte actora estima amenazados con las omisiones del Instituto de Desarrollo Urbano “IDU”, debido a las fallas que, a su juicio, presentan en forma generalizada los puentes denunciados, situación fáctica que se infiere de los estudios y afirmaciones de la misma entidad demandada, que obran en el expediente.

Efectivamente, tales documentos e informes dan cuenta de que las edificaciones en referencia presentan entre otros problemas, corrosión del acero, barandas cortadas e interrumpidas, las estructuras de soporte se encuentran en un estado “deprimente”, los que en su conjunto revelan el mal estado de las estructuras de las construcciones, amenazando por lo tanto de modo serio la estabilidad de los mismos, circunstancias bajo las cuales se abre paso la acción popular instaurada por los demandantes, por ajustarse a las previsiones del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, en armonía con lo dispuesto en los artículos 9º y 14 ibídem, normas estas últimas conforme a las cuales, dicha acción es procedente contra toda acción u omisión, tanto de las autoridades públicas como de los particulares, que violen o amenacen vulnerar los intereses colectivos, entre los cuales se encuentran los antes señalados.

En estas condiciones, se modificará la providencia proferida por la Sección Tercera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Ahora bien, en el caso bajo estudio la entidad accionada señala que para el mantenimiento y reparación de los puentes peatonales y vehiculares, requiere un proceso que implica las siguientes etapas:

a) Diagnóstico estructural preliminar; 

b) Diagnóstico estructural, 

c) Reparación y mantenimiento estructural. 

El mismo Instituto de Desarrollo Urbano afirma que ya realizó la etapa correspondiente al diagnóstico preliminar, y que está desarrollando las fases posteriores, esto es, el diagnóstico estructural y el mantenimiento y reparación.

Sin embargo, guarda absoluto silencio sobre el término dentro del cual van a ejecutarse, por lo que dicho período de tiempo aparece, en principio indefinido; situación esta que es inadmisible por cuanto se encuentran comprometidos derechos colectivos, cuya importancia no puede desconocerse.

6.1. Sobre la excepción al principio de la reformatio in pejus y el carácter especial de la acción popular.

Sobre el particular la Sala trae las siguientes consideraciones:

A. El rango prevalente de las acciones constitucionales.

Las acciones populares como las acciones de tutela y de cumplimiento, tienen especial prevalencia y arraigo en el derecho interno. Estas acciones se desprenden directamente de la normatividad constitucional y han sido estatuidas para la protección de derechos. En efecto, los artículos 86, 87 y 88 de la Carta Magna disponen la creación de las mencionadas acciones.

Ahora bien, la acción de tutela es el mecanismo para la protección de los derechos fundamentales y la acción popular para los colectivos, pero las dos clases de derechos gozan de especial protección a la luz de los artículos 1º, 5º y 94 de la Constitución.

El carácter prevalente de estas acciones ha sido otorgado prima facie por el constituyente y el legislador. Esta condición queda plenamente demostrada en las actas del proyecto de la Ley 472 de 1998 cuando se anotó:

“El constituyente de 1991 quiso rescatar las acciones populares, ampliar su contenido y posibilidades y darles rango constitucional como mecanismo de protección de derechos humanos” (3) .

(3) Exposición de motivos al proyecto de ley 084 de 1995 (Cámara) “por el cual se reglamenta el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia, en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo” Gaceta del Congreso Nº 277, septiembre 5 de 1995.

Posición que ha sido reforzada por la Honorable Corte Constitucional (4) .

(4) “La Constitución vigente avanzó más allá, al actualizar la Carta de los derechos fundamentales de la persona y a la vez, establecer medios más específicos y efectivos para su protección, como lo son la acción de tutela y las acciones populares y de grupo” Corte Constitucional, sentencia C-215 de abril 14 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica.

Si bien es cierto que las reglas procedimentales de la acción de tutela (5) y las populares (6) , se rigen en lo no regulado por el Código de Procedimiento Civil, estas acciones gozan también de formalidades y principios especiales que difieren con cualquier otro proceso judicial.

(5) Decreto 306 de 1992.

(6) Ley 472 de 1998.

En efecto, los términos, fases procesales y demás procedimientos difieren de las reglas de un proceso judicial común, ampliando las facultades del juez de primera y segunda instancia. La impulsión oficiosa del proceso que imponen estas acciones al juez es per se un reconocimiento a la especialidad de estas acciones protectoras de derechos consagradas en nuestro ordenamiento, esta facultad está expresamente estatuida en el artículo 5º de la Ley 472 de 1998 y en el Decreto 2591 de 1991. A su vez, las normas para estas acciones destacan de manera expresa la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal (7) , posición que ha sido compartida por esta Sala (8) . Tales facultades se otorgan en razón a la calidad de derechos que se pretenden proteger e incluso se ha admitido que el juez de segunda instancia en la tutela pueda reformar la sentencia impugnada por el demandado haciendo más gravosa su carga y consagrando excepciones a la reformatio in pejus (9) consagrada en el artículo 31 de la Carta Magna.

(7) Artículo 17 de la Ley 472 de 1998 y artículo 3º del Decreto 2591 de 1991.

(8) Consejo de Estado, Sección Tercera, Exp. AP-0033 de mayo 11 de 2000, M.P. María Elena Giraldo.

(9) “Tiene claro la Corte que el juez de segundo grado goza de una gran amplitud para decidir sobre el contenido de la impugnación, como lo establece el artículo 32 del aludido decreto. Le es posible, por ello, de oficio o a petición de parte, solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y, desde el punto de vista material, con miras a la mejor protección de los derechos fundamentales violados o en peligro, puede ir más allá en la adopción de medidas o en la impartición de órdenes relativas al mismo. Tanto es así que goza de competencia para conocer una tutela que había sido negada, o a la inversa”. Corte Constitucional, sentencia T-400 de 22 de agosto de 1996. M.P. José Gregorio Hernández. En este mismo sentido: sentencia SU-327 de 1995 entre otras.

Claro está que tales facultades tienen límites y los poderes del juez no podrán ser omnímodos (10)(11) . Tal facultad es especial únicamente por la protección a los derechos que están en juego en estas acciones, según lo expresado en esta sentencia.

(10) “Pero resulta que los recursos son mecanismos tendentes a eliminar errores, pero errores que el juez de segunda instancia pueda jurídicamente enmendar”. Corte Constitucional, sentencia SU-327 de 1995 de julio 27 de 1995, M.P. Carlos Gaviria, citada anteriormente.

(11) "Ahora bien, el fallo de primera instancia puede ser impugnado por cualquiera de los sujetos a los que se refiere el artículo 31 del Decreto 2591, siendo evidente que el superior adquiere competencia para confirmar, revocar, aclarar, adicionar o modificar lo dispuesto por el inferior, y que le es posible, inclusive en el caso de la confirmación de lo resuelto, adoptar su (sic).

A.1. El trámite especial de la acción popular.

La acción popular tiene un carácter especial que la diferencia de todas las demás acciones, idea que se ha establecido por el legislador desde el momento de creación de la ley de acciones populares:

“Las nuevas acciones populares son por su naturaleza acciones de derechos humanos y no litis. En cuanto acciones requieren de una regulación a través de un procedimiento, pero su objeto no es buscar la solución a una controversia entre dos partes, sino cesar la lesión o amenaza contra un derecho colectivo, y si es posible restablecer las cosas a su estado anterior. Un elemento esencial de las nuevas acciones populares es el carácter oficioso con que debe actuar el juez, sus amplios poderes y la discrecionalidad de los mismos con miras a la defensa del interés público(12) . (Subrayado fuera de texto).

(12) Exposición de motivos al proyecto de ley 084 de 1995 (Cámara) “por el cual se reglamenta el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia, en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo” (Gaceta del Congreso Nº 277, septiembre 5 de 1995.

Posición que también es compartida por la H. Corte Constitucional:

“Finalmente, hay que observar que estas acciones tienen una estructura especial que la diferencia de los demás procesos litigiosos, en cuanto no son en estricto sentido una controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que se trata de un mecanismo de protección de los derechos colectivos preexistentes radicados para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien actúa a nombre de la sociedad, pero que igualmente están en cada uno de los miembros que forman la parte demandante de la acción judicial” (13) .

(13) Corte Constitucional, sentencia C-215 de abril 14 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica.

El carácter de la no controversia entre partes otorga particularidades a la acción popular, ya que como lo habíamos expresado anteriormente, es por el carácter público de tal acción y por el derecho colectivo que busca su protección que se configura tal singularidad (14) .

(14) “El carácter público de las acciones populares, implica que el ejercicio de las acciones populares supone la protección de un derecho colectivo, es decir, de un interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo que excluye motivaciones meramente subjetivas o particulares. No obstante, suponen la posibilidad de que cualquier persona perteneciente a esa comunidad, pueda acudir ante el juez para defender a la colectividad afectada, con lo cual se obtiene de manera simultánea la protección de su propio interés”. Corte Constitucional, ibídem.

Es claro para esta Sala que la acción popular no configura una litis ordinaria sino que dado su carácter especial se tiene un derecho colectivo que implica a toda la comunidad que busca su protección.

B. El derecho colectivo y su titularidad.

De acuerdo con lo expresado en la presente sentencia y en la jurisprudencia de esta corporación, es evidente para esta Sala que el derecho colectivo amplía la titularidad y los efectos de la sentencia de la acción popular.

Por esto, no estamos hablando de un proceso común en el cual dos partes se ven enfrentadas en una controversia, en la acción popular la comunidad en general se ve enfrentada con la entidad o persona que coloca en peligro su derecho colectivo e interés general. Esta ha sido siempre la naturaleza de la acción popular tan es así que el artículo 2359 del Código Civil desde hace más de un siglo determinó que con esta clase de acciones se protegían a personas indeterminadas, posteriormente, la Constitución y la Ley 472 de 1998 perfeccionó la naturaleza de estas acciones al incluir la protección de los derechos colectivos.

El legislador también fue consciente de esta especial naturaleza que genera una doble titularidad para quien ejerce la acción y para la comunidad en general receptora de los efectos de la acción (15) . Posición que también es compartida por la doctrina (16) y el derecho comparado (17) . Es por esta especial condición de no estar sometida a una litis entre dos partes que la acción popular tiene también particularidades y reglas procedimentales para el juez.

(15) "1. Son derechos de la solidaridad. Derechos no excluyentes, derechos de todos. Si miramos cada uno de estos derechos vemos que no pueden existir sin cooperación entre los grupos humanos, la sociedad civil y el Estado y las naciones en el contexto internacional. La solidaridad es el fundamento y el valor axiológico que da origen y permite la existencia de los derechos colectivos.

2. Su carácter eminentemente colectivo genera un fenómeno de doble titularidad, individual y colectiva en su ejercicio”. Exposición de motivos al proyecto de ley 084 de 1995 (Cámara) “por el cual se reglamenta el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia, en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo” Gaceta del Congreso Nº 277, septiembre 5 de 1995.

(16) “Los particulares como miembros de una comunidad tienen intereses en aspectos que conciernen a esa comunidad y no como personas individualmente consideradas. Estos intereses de naturaleza comunitaria que pertenecen a todos los miembros del grupo a la vez pero a ninguno en particular, son los difusos o colectivos. Éstos tienen la característica de que no son susceptibles de titularidad individual, y se predican de un grupo de personas como entidad autónoma e independiente, y no como una suma individual de sus miembros”. Bejarano Guzmán Ramiro, Las acciones populares, Ediciones Forum Paz, Bogotá 1993, pág. 31.

(17) “En relación con este punto debe señalarse que, dentro de los supuestos en atención a los cuales se establecen por el derecho las acciones públicas, se encuentran los intereses comunes, es decir, aquellos en que la consecución del interés es la forma de satisfacer el de todos y cada uno de los que componen la sociedad. La solidaridad o interrelación social, especialmente intensa en la época actual, se refleja en la concepción del Estado como social y democrático de derecho, que consagra la Constitución (art. 1.1), en el que la idea de interés directo particular, como requisito de legitimación, queda englobado en el concepto más amplio de interés legítimo y personal que puede o no ser directo”. Tribunal Constitucional Español. Sentencia 62/83 del 11 de agosto de 1983.

Al ser de doble titularidad, la comunidad se ve afectada por las decisiones judiciales que versen sobre la acción popular, si bien es cierto que la comunidad como un ente concreto no asistió en el proceso, el demandante al entablar la demanda tomó la doble titularidad y la vocería de una comunidad afectada por un peligro común para ellos. En este caso, la Sala difiere de la valoración probatoria del a quo y considera que según los elementos aportados por las partes al expediente, la condición de peligrosidad se predica de el puente ubicado en la Avenida Circunvalar por U. América.

En este sentido obra en el expediente las siguientes observaciones sobre el puente peatonal ubicado en la Avenida Circunvalar con Universidad América:

“La falta de un bordillo o baranda adecuados representan un riesgo para el tránsito de peatones, especialmente niños.

(...).

El puente no está en capacidad de soportar cargas vivas debidas a una posible aglomeración de personas en su superestructura”.

Por ende esta construcción más que las otras, ofrece un peligro inminente y actual para la vida especialmente de los niños.

En el caso específico, el apelante es único, consistente en la entidad demandada, el demandante guardó silencio. Dada la valoración probatoria que hace esta Sala, se estima que las citadas construcciones se encuentran en potencial peligro hacia la comunidad y dada la especial circunstancia de que el demandante guardó silencio en la apelación, en principio, siendo un proceso judicial ordinario, la segunda instancia no podría hacer más gravosa la carga del demandado siendo apelante único.

En este caso, la acción popular tiene esa doble titularidad y por lo tanto en aras de los principios ya explicados de la impulsión oficiosa del proceso, de la prevalencia del derecho sustancial y de la prevalencia e interpretación más favorable de los derechos, la Sala considera que no se puede castigar a la comunidad titular de esta acción por la posible negligencia del demandante al guardar silencio en la apelación y en consecuencia atentar contra la naturaleza de la acción popular y los principios expresados.

En este sentido la H. Corte Constitucional al evaluar la caducidad de la acción popular y declararla inexequible manifestó:

“Sin embargo, cuando se trata de derechos fundamentales, es decir, imprescriptibles, no puede someterse su ejercicio o protección a que por el transcurso del tiempo y la negligencia de uno de los titulares de un derecho colectivo perteneciente a todos y cada uno de los miembros de la comunidad afectada, se extinga la posibilidad de instaurar la acción que la Constitución ha consagrado en favor de una colectividad(18) . (Negrilla fuera de texto).

(18) Corte Constitucional, sentencia C-215 de abril de 1999. M.P. Martha Victoria Sáchica.

Esta Sala comparte el criterio de la H. Corte Constitucional y por analogía entiende que sería injusto castigar a la comunidad titular del derecho colectivo por la posible negligente actuación del demandante, por lo tanto, en vista de lo expuesto modificará la sentencia del a quo en el sentido de otorgar la protección a los derechos colectivos de la comunidad en el puente de la Avenida Circunvalar por U. América.

Por tanto, se dispondrá que, en un término perentorio de seis (6) meses contados a partir de la fecha de ejecutoria de esta providencia, el Instituto de Desarrollo Urbano culmine con las fases de diagnóstico preliminar y estructural en la construcción ya referida, a fin de prevenir el posible daño que se causare con la falta de mantenimiento de las construcciones.

Así mismo, en el término de los ocho (8) días siguientes a la culminación de dichos estudios, inicie las actuaciones administrativas tendientes a la contratación de la ejecución de las recomendaciones que se formulen en las fases de diagnóstico; contratación ésta que deberá realizarse en un período de tiempo no superior a dos (2) meses, contados a partir del momento últimamente señalado.

Con la realización de estas gestiones y obras se estarán protegiendo los derechos de la comunidad en especial de los niños, derechos que son prevalentes frente a todo el ordenamiento legal a la luz del artículo 44 de la Constitución.

A su vez, se conminará al Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, a que cada vez que proceda a realizar estudios sobre la condición, estado de las construcciones y posible peligrosidad para la comunidad de los puentes vehiculares y peatonales en Bogotá, dé prioridad en el estudio a los siguientes puentes:

Avenida Circunvalar por U. América – peatonal

Avenida Calle 26 por Carrera 5ª – vehicular

Avenida Calle 26 por Carrera 7ª – vehicular

Avenida Calle 26 por Carrera 10ª – vehicular

Avenida Calle 26 por Av. Caracas – vehicular

De otra parte, no hay lugar a conceder las pretensiones elevadas en contra de los alcaldes menores de La Candelaria, Santafé y Los Mártires, por cuanto su responsabilidad en las omisiones objeto de la presente acción no aparece demostrada. Tampoco prosperará la excepción de improcedencia de la acción popular para demandar el ejercicio de actividad propia de la planeación urbana, pues parte del criterio según el cual las reparaciones solicitadas por el actor, implican la creación de un gasto público, operación esta que no se encuentra en condición de realizar, en atención a lo dispuesto en el artículo 345 de la Constitución Nacional.

Al respecto, la Sala pone de presente, que en el sub lite no se pretende ordenar un gasto, sino dar cabal utilización al presupuesto existente, y se atiendan las necesidades más urgentes de la comunidad.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Confírmase los numerales 1º, 3º, 4º, 5º y 6º de la sentencia del a quo.

2. Modifícase el numeral 2º de la providencia impugnada, esto es, la proferida por la Sección Tercera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual quedará de la siguiente manera:

2. A. Ordénase al Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, que, en un término perentorio de seis (6) meses contados a partir de la fecha de ejecutoria de esta providencia, culmine con las fases de diagnóstico preliminar y estructural en el puente peatonal localizado en la Avenida Circunvalar por Universidad América.

Así mismo, en el término de los ocho (8) días siguientes a la culminación de dichos estudios, comience las actuaciones administrativas tendientes a la contratación de la ejecución de las recomendaciones que se formulen en ellos; contratación esta que deberá realizarse en un período de tiempo no superior a dos (2) meses, contados a partir del momento últimamente señalado.

No obstante, si se diera el caso de la obra planeada por el Instituto de Desarrollo Urbano en el puente de la Avenida Circunvalar por Universidad América, ya estuviere llegando a la culminación de la etapa de reparación y mantenimiento estructural se preferirá seguir con el procedimiento inicial previsto mas no por el ordenado por esta sentencia.

B. Conmínase al Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, a que cada vez que proceda a realizar estudios sobre la condición, estado de las construcciones y posible peligrosidad para la comunidad de los puentes vehiculares y peatonales en Bogotá, dé prioridad en el estudio a los siguientes puentes:

Avenida Circunvalar por U. América – peatonal

Avenida Calle 26 por Carrera 5ª – vehicular

Avenida Calle 26 por Carrera 7ª – vehicular

Avenida Calle 26 por Carrera 10ª – vehicular

Avenida Calle 26 por Av. Caracas – vehicular

Y en caso de que el estudio determine la necesidad de mantenimiento y reparación a los citados puentes, proceda a dar cumplimiento al procedimiento que tenga determinado el Instituto de Desarrollo Urbano para los puentes que presenten un riesgo para la comunidad y que requieren prioridad en su mantenimiento.

C. Sin perjuicio de lo anterior, ordénase al Instituto de Desarrollo Urbano que, a partir del término de ejecutoria de esta providencia y hasta tanto se ejecuten los trabajos y obras de mantenimiento y reparación, se tomen todas las medidas de prevención necesarias para garantizar la seguridad de quienes transiten o se movilicen por el puente de que trata el literal A.

3. En firme este proveído, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese y notifíquese. Cúmplase. Publíquese.

Magistrados: Alier Eduardo Hernández Enríquez—Ricardo Hoyos Duque—María Elena Giraldo Gómez—Jesús María Carrillo Ballesteros—Germán Rodríguez Villamizar.

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