Sentencia AP-809 de febrero 6 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Rad. AP-25000-23-25-000-2002-90085-01 (809), feb. 6/2003.

C.P. Ana Margarita Olaya Forero

Actor: Constantino Vicente Quintero

Asuntos constitucionales

Acción popular

Conoce la Sala de la impugnación presentada por la parte actora contra la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Sub Sección “D” el 10 de octubre de 2002, mediante la cual se negaron las pretensiones de la acción instaurada.

Antecedentes

1. La petición.

El señor Constantino Vicente Quintero instaura ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca acción popular en contra del Concejo de Bogotá Distrito Capital y la Alcaldía Mayor de Bogotá tal como se desprende de la corrección de la demanda, con las siguientes pretensiones:

“1. Que se ordene al Alcalde de Bogotá suspenda las obras suntuosas, como parques, pago de indemnizaciones por espacios públicos, bolardos, etc. Y que con estos recursos en término de seis (6) meses pavimente, construya o reconstruya las vías vehiculares y peatonales (andenes o aceras).

2. Que se exija al Alcalde de Bogotá que éste cumpla su función ejecutiva respecto al cumplimiento de las garantías de las obras realizadas en la administración pasada, ya que el 20% y hasta el 30% de pavimentos y aceras, se encuentran en grave deterioro, tales como tabletas asentadas en sola arena, desprendidas y una gran mayoría, rotas o con grandes hundimientos, etc.

3. Que se exija a la administración distrital la obligación de presupuestar los recursos y ejecutar los resanes, reparaciones y mantenimiento de las vías peatonales como vehiculares, en la medida que se inicie a deteriorar por partes, para evitar que pequeños desprendimientos originen grandes huecos, asegurando un cargo período de vida útil de las vías y ahorro de recursos.

4. Que se exija a la administración distrital la obligación de no demoler las bases que hoy tiene la gran mayoría de andenes y que sobre éstos, previo acondicionamiento, se extienda una nueva capa de concreto, para así elevar la vía peatonal y evitar los bolardos.

5. Que se exija al Alcalde del Distrito Capital, se abstenga de ejercer presión para la aprobación de nuevos impuestos, hasta que no demuestre y justifique los hechos de la presente acción.

6. Que se exija al gobierno central, en cabeza del Ministerio de Transporte, una verdadera política de apoyo para la ciudad en materia de mantenimiento, pavimento y reconstrucción de vías.

7. Que de igual forma se exija al gobierno central, en cabeza del Ministerio de Transporte, cumpla en forma racional con los apoyos económicos del caso, teniendo en cuenta que por la ciudad circulan más de 400 vehículos que no le pagan un peso de rodamiento a la ciudad.

8. Ruego al señor magistrado fijar el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 142 de 1998, los cuales por el beneficio que reporta tanto a las administraciones como a los diferentes ciudadanos, los que estimo en cien (100) salarios mínimos legales mensuales”.

Cita como derechos colectivos, los siguientes: El goce a un ambiente sano, la moralidad administrativa, el equilibrio ecológico, el goce del espacio público y defensa de los bienes de uso público, el patrimonio público, el acceso a una infraestructura de servicios públicos, la prevención de desastres y los derechos de los consumidores y usuarios de los servicios públicos. Manifiesta que el ambiente se contamina con las grandes nubes de polvo y tierra que levanta la continua circulación de vehículos por las vías destapadas; que no es justo, razonable o lógico que se mantengan las vías destapadas y, que éstas sean cubiertas con material de construcción, supuestamente, dice, para justificar los altos cobros del servicio de barrido. Expresa además, que el patrimonio público está siendo desviado de su fin al no exigir el Estado las garantías para el mantenimiento de las obras.

2. Contestación de la demanda.

Las entidades demandadas contestaron la demanda y la adición en la oportunidad procesal, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones de la presente acción. El Concejo de Bogotá manifiesta que ha expedido los presupuestos de gastos e inversiones y ha ejercido el control político frente al tema de las vías y en general a la inversión de los recursos públicos; que, por ello, no es viable afirmar que dicha corporación haya vulnerado los derechos colectivos invocados, que, todo lo contrario, se encuentra demostrado que con su actuación el Cabildo Distrital ha trabajado los problemas de la malla vial, el abandono de obras y la calidad de materiales.

La Alcaldía Mayor de Bogotá, por conducto de apoderado, igualmente respondió a las súplicas de la demanda. Señala que lo expresado por la parte actora no son (sic) constitutivas de hechos, ya que son apreciaciones de carácter subjetivo, que además indica toda serie de hipótesis sin sustento, lo que claramente demuestra la confusión del demandante frente a las competencias administrativas.

Aduce que el IDU no ha realizado obras suntuosas, ya que su misión institucional es la de ejecutar proyectos de infraestructura física y acciones de mantenimiento y mejoramiento para que los habitantes de Bogotá se movilicen de manera adecuada, disfruten del espacio publico, mejoren su calidad de vida y alcancen el desarrollo sostenible.

Luego de hacer un recuento de las innumerables obras que ha adelantado el gobierno distrital, expresa que con la presente acción se está demostrando un indebido ejercicio de la acción popular; que el demandante congestiona las corporaciones judiciales con la iniciación de trámites como el propuesto, en el cual ni siquiera cumple con los deberes procesales de la carga de la prueba.

3. La sentencia recurrida.

El tribunal negó las pretensiones de la demanda. Manifiesta que no se vislumbra la existencia de hechos que vulneren los derechos colectivos invocados. Expresa que la acción popular no puede entablarse bajo supuestos, apreciaciones subjetivas y mucho menos de forma genérica como el caso objeto de demanda. Señala que para que se demuestre la amenaza o vulneración de un derecho o interés colectivo, deben concretarse y probarse los hechos que constituyeron tal amenaza o vulneración, lo que no ocurrió en este proceso, pues el demandante se limitó a hacer un relato no de hechos sino de apreciaciones subjetivas o con narraciones sin sustento.

4. La impugnación.

Inconforme la parte actora con el fallo del tribunal, lo apela en la oportunidad procesal. Alega que se violó el debido proceso, al negar el tribunal la práctica de las pruebas solicitadas y más al negar la apelación del auto que las denegó. Expresa que para reafirmar los hechos y la flagrante violación de los derechos colectivos, anexa algunas fotos tomadas en diferentes sectores de la ciudad, las que demuestran en forma concreta el abandono de un gran porcentaje de vías y la desintegración de las obras recientemente construidas.

Manifiesta que entiende que no todos los impuestos deben ser destinados al mantenimiento de las vías de la ciudad, ni las utilidades de las empresas de servicios públicos y los bienes del Estado; que su queja apunta al derroche presupuestal en el cual se da prioridad a obras suntuosas como los parques, infraestructuras de puentes de Transmilenio exorbitantes y compra de predios innecesarios.

Aduce que no es su imaginación lo que lo lleva a acudir a las acciones populares, que simplemente acude a dicho medio para, precisamente, proteger y hacer cesar la violación de los derechos colectivos, como lo demuestra con las pruebas que aportó a su escrito.

Consideraciones

El artículo 88 de la Constitución Política consagra las acciones populares como uno de los instrumentos de defensa judicial para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio público, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica, el acceso a los servicios públicos y su prestación oportuna y eficiente, y demás de similar naturaleza que se definan en la ley.

La reglamentación de estas acciones populares fue deferida al legislador por los constituyentes de 1991, así como la definición de los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos.

En cumplimiento a este mandato constitucional se expidió la Ley 472 del 5 de agosto de 1998, para desarrollar el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia. En el artículo 2º de la citada ley se definieron las acciones populares, de la siguiente manera:

“Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos.

Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.

Y en el artículo 4º, la precitada ley, enumeró como derechos e intereses colectivos, entre otros, los siguientes:

“ART. 4º—Derechos e intereses colectivos. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con:

(...).

j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna;

Por su parte, el artículo 9º de la Ley 472 de 1998 señala que las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos.

Como lo ha reiterado la jurisprudencia y la doctrina, estas acciones populares propenden por la satisfacción de necesidades colectivas y sociales, siendo los intereses de la agrupación y no la de sus miembros, los que son objeto de protección; por ello, la titularidad del interés colectivo está radicado en un determinado grupo de individuos, que, a su vez, se encuentra afectado o amenazado por la actuación u omisión de una autoridad pública o de un particular.

Haciendo un esfuerzo para identificar las censuras del demandante, infiere la Sala que la acción interpuesta tiene como objetivo la protección de los derechos a un ambiente sano, la moralidad administrativa, el equilibrio ecológico, el goce del espacio público y defensa de los bienes de uso público, el patrimonio público, el acceso a una infraestructura de servicios públicos, la prevención de desastres y los derechos de los consumidores y usuarios de los servicios públicos, que el demandante considera vulnerado, en síntesis, por la falta de pavimentación de las vías públicas y la desviación de recursos por parte de las demandadas para atender tales obras, pues, en su sentir, la administración se dedicó a hacer obras suntuosas y no a cumplir con tal cometido, apreciaciones que, como bien dijo el a quo, son subjetivas, las cuales, por demás, están formuladas en el texto de la demanda de manera confusa.

Si bien es un hecho incontestable que algunas calles de Bogotá, D.C., están en mal estado y que a nadie escapa que tal deterioro puede comprometer los derechos colectivos a la seguridad pública y al disfrute del espacio público, no puede desconocerse que para la realización de cualquier obra y en especial de aquéllas de considerable magnitud, existe una normatividad constitucional y legal en materia de gasto y distribución presupuestal (C.P., arts. 339 y 350), así como procedimientos de contratación que no pueden omitirse.

La Sección Tercera de esta corporación tuvo ocasión de pronunciarse en un caso similar al sub lite, en el cual se pretendía la reparación de la malla vial en esta ciudad, con los siguientes argumentos que esta Sala prohíja:

“IV. La satisfacción de los derechos sociales, económicos y culturales constituye una forma de realizar el Estado social, que pregona el artículo 1º de la Carta como principio fundamental. Corresponde al Congreso como instancia representativa del poder público, definir en la ley de apropiación el gasto social con miras a satisfacer las necesidades básicas (C.P., art. 350).

Por lo tanto, al resolver los litigios relacionados con este tipo de derechos, no puede desconocerse de una parte las condiciones de escasez de recursos y de otra los propósitos de igualdad y justicia social que señala la propia Constitución. Así lo consideró la Corte Constitucional al proponer la aplicación de una “lógica de lo razonable” para resolver cuáles deben ser las medidas eficaces para restablecer los derechos fundamentales, en los eventos en los cuales dicho restablecimiento implique la inversión de considerables recursos:

“... es necesario que el juez haga uso de la “lógica de lo razonable”, de tal manera que la solución final que adopte sirva, ante todo, para proteger el derecho violado, y además tenga en cuenta las condiciones financieras de los entes públicos. Si fuese necesario dar elementos de juicio en abstracto sobre la justicia distributiva —cuestión de por sí temeraria— se podría recurrir al principio de igualdad, ampliamente debatido en la teoría de la justicia de las últimas décadas, a partir del cual toda distribución de recursos, para ser justa, deba mejorar al menos la condición de los más desfavorecidos. Dicho en otra perspectiva, la justicia distributiva debe ser planteada como un problema de repartición —de asignación por parte del Estado— de recursos nuevos disponibles, cuyo resultado final, cualquiera que sean los beneficiarios o los afectados por tal repartición, no desmejore la situación de aquellos que poseen menos recursos. Esta interpretación, por lo demás se encuentra en plena armonía con lo prescrito en el artículo 13 inciso segundo.

La realización de obras de infraestructura, con las cuales se pretende hacer realidad el Estado social, deben hacer parte del plan nacional de desarrollo, o de los planes de las entidades territoriales, de acuerdo con la política económica, social y ambiental que adopte el gobierno y las competencias de las distintas entidades públicas, tal como lo prevé el artículo 339 de la Constitución” (1) .

(1) Sentencia del 5 de diciembre de 2002. Consejo de Estado. Sección Tercera. M.P. Dr. Ricardo Hoyos. Radicado AP 250002327000200200096-01.

Bastan los razonamientos que presentó otrora la Sección Tercera de esta corporación, para señalar que por conducto de esta acción no puede el juez ordenar la ejecución de obras públicas que demanden una inversión considerable, que, por demás, no han sido incluidas en los planes de desarrollo de las entidades públicas.

En este mismo sentido se pronunció la Corte Constitucional en la Sentencia SU-11 del 6 de marzo de 1997, en la cual se dijo que la garantía de los derechos sociales, económicos y culturales, no puede hacerse al margen de la ley y de las posibilidades financieras del Estado. Son apartes de esta sentencia:

“La cláusula del Estado social de derecho (C.P., art. 1º), tiene el poder jurídico de movilizar a los órganos públicos en el sentido de concretar, en cada momento histórico, un modo de vida público y comunitario que ofrezca a las personas las condiciones materiales adecuadas para gozar de una igual libertad. En este orden de ideas, tras este objetivo la Constitución consagra derechos sociales, económicos y culturales: asigna competencias al legislador; establece como deber del Estado asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos a todos los habitantes del territorio nacional; amplía el ámbito de responsabilidades de la administración en punto a la gestión, inspección y vigilancia de los servicios y prestaciones a cargo del Estado; abre un claro espacio de participación a los usuarios y beneficiarios de los servicios y prestaciones estatales; en fin, convierte los procesos de planificación económica, diseño y ejecución del presupuesto y descentralización y autonomía territorial, en oportunidades institucionales para fijar el alcance del Estado servicial y de los medios financieros y materiales destinados a su realización.

“La actualización concreta del Estado social de derecho, corresponde a una exigencia que se impone constitucionalmente a los titulares de las distintas funciones del Estado y que abarca un conjunto significativo de procesos sociales, políticos y jurídicos. Un papel destacado, sin duda, se reserva a la ley. No se ve cómo pueda dejar de acudirse a ella para organizar los servicios públicos, asumir las prestaciones a cargo del Estado, determinar las partidas presupuestales necesarias para el efecto y, en fin, diseñar un plan ordenado que establezca prioridades y recursos. La voluntad democrática, por lo visto, es la primera llamada a ejecutar y a concretar en los hechos de la vida social y política la cláusula del Estado social, no como mera opción sino como prescripción ineludible que se origina en la opción básica adoptada por el constituyente. Lo contrario, esto es, extraer todas las consecuencias del Estado social de derecho, hasta el punto de su individualización en forma de pretensiones determinadas en cabeza de una persona, por obra de la simple mediación judicial, implicaría estimar en grado absoluto la densidad de la norma constitucional y sobrecargar al juez de la causa.

“No puede, por consiguiente, pretenderse, que de la cláusula del Estado social surjan directamente derechos a prestaciones concretas a cargo del Estado, lo mismo que las obligaciones correlativas a éstos. La individualización de los derechos sociales, económicos y culturales, no puede hacerse al margen de la ley y de las posibilidades financieras del Estado. El legislador está sujeto a la obligación de ejecutar el mandato social de la Constitución, para lo cual debe crear instituciones, procedimientos y destinar prioritariamente a su concreción material los recursos del erario. A lo anterior se agrega la necesidad y la conveniencia de que los miembros de la comunidad, gracias a sus derechos de participación y fiscalización directas, intervengan en la gestión y control del aparato público al cual se encomienda el papel de suministrar servicios y prestaciones“.

Ahora bien, es importante resaltar en el expediente el esfuerzo que han hecho las demandadas para la reparación de la malla vial, como se demuestra con el listado de las obras y la ejecución del presupuesto que acompañaron en la contestación de la demanda, de las cuales se observa la preocupación constante de las autoridades para remediar el problema, en la medida de su presupuesto.

Y no se trata con el razonamiento anterior, de que le esté vedado al juez de la acción popular dictar las órdenes pertinentes y necesarias para la protección de los derechos colectivos vulnerados, pues el artículo 33 de la Ley 472 de 1998 establece que “la sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer...”, lo cual implicará generalmente una erogación para la administración, sin embargo, es preciso resaltar que las sentencias dictadas por los jueces en estas acciones especiales, deben atender a principios de ponderación y armonización, ya que hay que buscar un equilibrio de las necesidades enfrentadas, así como el respeto por las normas constitucionales en juego, corno son básicamente las de orden presupuestal en este caso.

Exigir pues a la administración que pavimente todas las vías de Bogotá, resulta un desafuero que, por demás, atentaría contra el núcleo rector del sistema presupuestal. Por lo anterior, la censura del recurrente que fundamenta en este cargo no puede prosperar.

Tampoco puede prosperar el cargo contra la moralidad administrativa, pues de los argumentos que presenta no se infiere que la actuación de los entes demandados en la reparación de la valla vial y la utilización de los impuestos para atender tales obras no estén acordes con el debido desempeño de la función pública, con la prevalencia del interés general, la buena fe y el derecho colectivo de la defensa del patrimonio público, como son, entre otros, los principios sobre los cuales descansa la moralidad administrativa.

Pero además no encuentra la Sala que exista desviación de recursos públicos en las obras que cita el demandante, a manera de ejemplo, como suntuarias, pues ellas, a diferencia de lo que estima el actor, han sido construidas para el beneficio general (puentes peatonales, v. gr.).

Es de resaltar que la violación o amenaza de los derechos e intereses colectivos debe acreditarse de manera concreta y precisa, lo que excluye, por obvias razones, apreciaciones de carácter general y subjetiva de los actores populares, que es lo que acontece en esta acción, en la cual se limita el demandante a hacer juicios de valor sobre meras consideraciones de índole subjetiva, respecto de la manera como deben distribuirse los impuestos, juicios estos que pertenecen a su fuero interno, mas ningún efecto pueden tener en el universo jurídico.

Las anteriores consideraciones imponen mantener la decisión del tribunal, como habrá de señalarse en el fallo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia proferida el diez (10) de octubre de dos mil dos (2002) que negó las súplicas de la demanda en la acción popular impetrada por la parte actora.

Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

Magistrados: Ana Margarita Olaya Forero—Alberto Arango Mantilla—Nicolás Pájaro Peñaranda.

Mercedes Tovar de Herrán, Secretaria General.

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