Sentencia AP-25000-23-26-000-2000-0199-01 de mayo 4 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

C.P. Roberto Medina López

Rad. 25000-23-26-000-2000-0199-01. Radicado interno 053, mayo 4/2001

Actor: Roberto Ramírez Rojas

Acción popular

Se desata el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la Sentencia del 15 de febrero del presente año dictada por la Sección Tercera Subsección A - del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual fueron denegadas las súplicas de la demanda.

Antecedentes

La demanda.

En su propio nombre, el ciudadano Roberto Ramírez Rojas en ejercicio de la acción popular entronizada en la Carta por el artículo 88 y reglamentada por la Ley 472 de 1998, demandó de la Alcaldía Municipal de Soacha la protección del derecho e interés colectivo al goce del espacio público y como consecuencia la restitución a los habitantes del uso de las calles y andenes que se hallan invadidos con fundamento en los siguientes

Hechos.

1. Que desde hace más de cinco años en el municipio de Soacha se ha venido invadiendo el espacio público.

2. Que “la administración municipal ha permitido que la plaza principal del municipio en la carrera 7ª entre calles 12 y 13 haya sido invadida por vendedores ambulantes que han establecido casetas de venta construidas en ladrillo y adheridas al piso a todo lo largo en frente del templo" (cita textual, fl. 2).

3. Que “al parecer no existe por parte de la Alcaldía del municipio de Soacha un programa que aspire a lograr la restitución de los bienes de uso público invadidos y una reubicación definitiva de los vendedores ambulantes, en lotes acondicionados por la municipalidad para ese propósito", y que "Los bienes de uso público son entendidos por la legislación colombiana como inalienables e imprescriptibles, lo cual implica que en virtud de su esencia son inapropiables, pues están destinados al uso público y cualquier acto de comercio en ellos o sobre ellos vulnera el fin para el cual han sido concebidos, por estas razones, ningún particular puede considerar que tiene derechos adquiridos sobre los bienes de uso público o sobre el espacio público de una ciudad y obviamente tampoco podría alegar una posible prescripción adquisitiva de dominio sobre ellos" (citas textuales, fls. 2 y 5).

Pretensiones.

Solicita mediante el ejercicio de la presente acción, se ordene al Alcalde de Soacha la inmediata restitución y recuperación de todos los espacios públicos invadidos, así como la imposición de multas y sanciones a que hubiere lugar.

Oposición a la demanda.

El apoderado del municipio de Soacha, dice que en coordinación con las inspecciones y con la Policía Nacional han realizado operativos de recuperación del espacio público "que han concluido incluso con el decomiso de los productos que expenden, haciéndolos destinatarios de sanciones pecuniarias" (cita textual, fl. 38).

Agrega que “ante el despacho del señor alcalde se han adelantado en la actualidad 338 querellas policivas de restitución de bien de uso público, de las cuales se han fallado doscientas dos (202), ordenando en unas de ellas la restitución del espacio público y en otras absteniéndose de hacerlo por cuanto se demostró en el trámite policivo que las zonas ocupadas no constituyen espacio público, y las restantes ciento treinta y seis (136), se encuentran en este momento en período probatorio, próximas a ser falladas..."; que el municipio afronta innumerables acciones de carácter judicial y administrativo con el fin de permitir el derecho al trabajo y al libre desarrollo de la personalidad; que hay quienes en forma organizada están desarrollando actividades culturales y comerciales donde a la vez cancelan impuestos, y que "es importante tener en cuenta que estas casetas se construyeron atendiendo el proyecto de modernización y remodelación de la plaza principal, y procurando que con dicha obra a más de no impedirse o afectarse el uso, goce y disfrute visual y el libre tránsito sobre este bien, se protegiese uno de los patrimonios culturales e históricos de nuestro municipio, cual es precisamente los puestos de expendio de productos tradicionales conocidos a nivel nacional, como son las garullas y almojabanas" (citas textuales, fls. 38-40). 

Audiencia de cumplimiento.

El día 29 de septiembre de 2000 se celebró la audiencia especial sin el menor deseo de llegar a un acuerdo.

La sentencia apelada.

La profiere el 15 de febrero del año en curso el tribunal de primera instancia, y deniega las súplicas de la demanda.

Se concentra en la real pretensión del actor que es ordenar el sometimiento de la autoridad a los deberes y obligaciones que le imponen la Constitución Política y la ley, y que la vía adecuada es la acción de cumplimiento.

Y agrega que la demanda está mal dirigida contra el alcalde local que ningún espacio público ocupa, sino que lo debe ser contra los reales invasores que "dentro del presente caso no es posible llegar a pensar en la posible vinculación de dichas personas al presente proceso, pues de acuerdo a su calidad de particulares que afectan derechos e intereses colectivos, dicha acción popular de acuerdo al artículo 15 de la ley en mención, es competencia de la jurisdicción ordinaria civil" (fl. 199).

Recurso de apelación.

Lo interpone el actor, quien manifiesta que sí existe invasión del espacio público.

Denuncia omisión de la administración; sostiene que es procedente la acción consagrada en la Ley 472 de 1998 pues se busca obtener el reconocimiento y la protección del derecho al espacio público, y que "no es posible iniciar una acción de cumplimiento por cuanto no existe acto administrativo que cumplir pues la alcaldía municipal no lo ha dictado y de conformidad con sus afirmaciones se niega a iniciar cualesquier trámite que permita dictarlo en procura de la restitución del área de espacio público invadida en el parque principal" (copia textual, fl. 203).

Consideraciones

Explícito reconocimiento de los derechos e intereses colectivos hizo el constituyente del 91, que son los relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que defina el Iegislador. En el informe de ponentes sobre los derechos colectivos, publicado en la Gaceta Constitucional del lunes 15 de abril de 1991, se lee: 

"Los derechos en cuestión propenden por la satisfacción de necesidades de tipo colectivo y social, y se diseminan entre los miembros de grupos humanos determinados, quienes los ejercen de manera idéntica, uniforme y compartida. Por su naturaleza e importancia, requieren un reconocimiento en la nueva Carta que fomente la solidaridad entre los habitantes del territorio nacional para la defensa de vitales intereses de carácter colectivo y que propicie la creación de instrumentos jurídicos adecuados para su protección" (págs. 21 a 25).

Con esta finalidad quedaron consignadas en el artículo 88 de la Carta y después fueron reglamentadas por medio de la Ley 472 de 1998, las acciones populares como instrumento protector y de defensa de los derechos e intereses colectivos, en los casos en que fueren amenazados o vulnerados por la acción u omisión de la autoridad, o de los particulares en determinados casos. En la demanda que ocupa la atención de la Sala, se reclama el derecho a disfrutar del espacio público en la plaza principal del municipio de Soacha y en otros lugares que quiso comprenderlos el actor en la demanda pero no los precisó como debía ser, y que según informa, se hallan también invadidos por los vendedores ambulantes y estacionarios y demás trabajadores de la calle.

De la narración de los hechos y de lo que informa el expediente, surgen elementos que permiten juzgar que hay intereses legítimos despojados de un bien cuyo destino específico es el uso de los habitantes de la ciudad sin discriminación, alguna.

Procederá entonces la Sala a revocar la providencia impugnada por las siguientes razones:

Para el ad quem, no es la acción reglamentada por la Ley 472 de 1998 sino la acción de cumplimiento (L. 393/97) y las querellas policivas, los instrumentos jurídicos procedentes en este caso.

Pero no comparte la Sala la decisión del tribunal, pues como lo consagran con claridad los artículos 2º y 9º de la Ley 472 de 1998, las acciones populares son medios procesales encaminados a proteger derechos e intereses colectivos cuando han sido vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, y en este caso se trata de un derecho colectivo que está expresamente protegido en el literal d) del artículo 4º de la mencionada ley y se encuentran reunidos todos los presupuestos de la procedibilidad de la acción.

Del texto de la demanda, de la manifestación hecha por el apoderado de la parte demandada, y del estudio realizado del expediente, se desprende con claridad que existe un conflicto de intereses vitales, económicos y sociales por parte de quienes viven del mercado informal, que merma los ingresos del comerciante formal y lesiona el derecho que tiene la sociedad de disfrutar del espacio público, de un ambiente sano, de libertad de movimiento. La avalancha de seres humanos sobre las vías, calles y andenes en busca de medios de subsistencia, genera tanto daño a los derechos individuales como a los de alcance colectivo. Es una información del desorden de la ciudad como también espejo desalentador de la violencia, o consecuencia de equivocadas medidas económicas o de inesperados desastres naturales. 

De acuerdo con los artículos 63 y 82 de la Carta, los bienes de uso público son imprescriptibles, inembargables, inalienables, es decir que son inapropiables; deben destinarse al uso de la comunidad que prevalece sobre el interés individual y que el Estado tiene el deber de proteger.

La persona que invade el espacio público sin autorización, ni orden alguno, que lo destina para su provecho particular, con ventas callejeras o arrendamiento de espacios, en cierta forma se está apropiando de un bien que pertenece a la comunidad y que administra el municipio.

Los artículos 313 y 315 de la Carta entregan el control del uso del suelo y de las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de los inmuebles destinados a vivienda a los concejos municipales que deben expedir los reglamentos dentro de los límites que les fija la ley, y a los alcaldes municipales para que cumplan y hagan cumplir el respectivo ordenamiento jurídico a partir de la Constitución. 

Coexisten en estos casos los derechos de la sociedad a gozar del espacio público y del individuo a tener un trabajo y a contar con ubicación laboral; de donde se desprende la necesidad de conciliar los intereses, los de carácter general que priman sobre los particulares y que deben ser protegidos en su integridad, y los de carácter individual y fundamentales y que deben ser protegidos con la reubicación del trabajador en otros lugares que señale la autoridad local.

Por encontrarse consagrado en los artículos 79 y 82 de la Carta y desarrollado en la Ley 472 de 1998, artículo 4º, literal d), y observarse que se ha vulnerado en forma inaceptable, debe protegerse el derecho e interés colectivo del espacio público a los habitantes del municipio de Soacha; en el sector del parque principal. Por lo tanto, se ordenará a la autoridad municipal que en el término de veinticuatro (24) meses desaloje el lugar, obviamente diseñando y ejecutando con antelación un plan de rehabilitación y reubicación de los vendedores ambulantes y estacionarios, en una edificación comercial en un sitio que determine el municipio, con las estrategias de sustentación y facilidades de financiación para la compra de locales por parte de las personas allí reubicadas. 

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. REVÓCASE la Sentencia del 15 de febrero del presente año proferida por la Sección Tercera —Subsección A— del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y en su lugar se ordena al Alcalde Municipal de Soacha que dentro del término de veinticuatro (24) meses contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, proceda al desalojo de los vendedores ambulantes y estacionarios, ubicados en la plaza principal del municipio en la carrera 7ª entre calles 12 y 13, y diseñar y . ejecutar un plan de rehabilitación y reubicación de los mismos, en una edificación comercial, con las estrategias de sustentación y facilidades de financiación para la compra de locales por parte de las personas allí reubicadas.

2. Fijase en diez (10) salarios mínimos mensuales legales el incentivo a que tiene derecho el actor en esta acción popular.

3. La primera instancia dará aplicación en cuanto a ello hubiere lugar, a los artículos 34 inciso final, 41 y 80 de la Ley 472 de 1998.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase al tribunal de origen.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

Magistrados: Mario Alario Méndez—Reinaldo Chavarro Buriticá—Roberto Medina López—Dario Quiñones Pinilla.

Mercedes Tovar de Herrán, Secretaria General.

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