Sentencia AP-3 de octubre 28 de 1999 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Ref.: Expediente AP-003, oct. 28/99

C.P. Javier Díaz Bueno

Actor: Juan José Neira Gómez y/o asuntos constitucionales

Decide la Sala la apelación interpuesta contra la providencia de 9 de septiembre de 1999, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Antecedentes

En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 88 de la Constitución Nacional, el señor Juan José Neira Gómez y/o, acudió ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de que se condene al Ministerio de Defensa Nacional, la caja de retiro de las Fuerzas Militares y la caja de sueldos de retiro de la Policía Nacional, al pago de una indemnización colectiva, que contenga la suma ponderada de las indemnizaciones individuales correspondientes al grupo de personas que finalmente resulte cobijado por la acción, de acuerdo con lo estipulado por el artículo 55 de la Ley 472 de 1998.

Además de lo anterior, pretenden que se señalen los requisitos que deben cumplir los beneficiarios que han estado ausentes del proceso a fin de que puedan reclamar la indemnización y ordenar que el monto de la indemnización sea girado al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos. Que se ordene a las demandadas el reajuste de la mesada pensional de los accionantes en el porcentaje correspondiente al promedio ponderado de la prima de actualización durante el lapso de existencia de la misma, en razón a que la normatividad sobre dicha prima y el Consejo de Estado, así lo ordenan y además para frenar la causa del daño que es la originaria de la indemnización de perjuicios.

Hechos

El Gobierno Nacional con base en el artículo 215 de la Constitución Política, expidió el Decreto 333 de 1992 y con base en éste dictó el Decreto 335 del mismo año, el cual fijó los sueldos básicos del personal de la fuerza pública y creó la prima de actualización para el personal en servicio activo y retirado que la devengara en actividad.

Luego de transcribir la normatividad pertinente, señalan los demandantes que el Consejo de Estado anuló las expresiones "que la devengue en servicio activo" y "reconocimiento de", contenidas en los parágrafos de los artículos 28 de los decretos 25 de 1993 y 65 de 1994, y 29 del Decreto 133 de 1995, produciéndose la pérdida, de fuerza ejecutoria de las citadas expresiones que limitaban su aplicación única y exclusivamente a los miembros de la fuerza pública en actividad y a quienes la habían devengado en actividad.

La Ley 04 del 18 de mayo de 1992, señaló las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los miembros del consejo nacional y de la fuerza pública y dispuso que el Gobierno Nacional fijaría el régimen salarial y prestacional de los miembros de la fuerza pública, para lo cual tendrá en cuenta el respeto a los derechos adquiridos y en ningún caso podría desmejorar los salarios y prestaciones sociales. Señala que los poderdantes, perciben asignación de retiro y/o pensión por parte de las entidades demandadas.

Señala como transgredidos los artículos 13, 25, 48 y 53 de la Constitución Política; Decreto 335, artículo 15; Decreto 65, artículo 28; Decreto 133, artículo 29; artículos 1º, 2º y 13 de la Ley 4ª de 1992; artículo 169 del Decreto-Ley 1211 de 1990.

Lo anterior por cuanto se pagó la prima de actualización únicamente al personal que al momento de concretarse la prestación se encontraba en servicio activo y para quienes la devengaron en actividad, excluyendo al personal que se encontraba en situación de retiro, violando con ello el derecho a la igualdad.

Sobre la procedencia de la acción de grupo señaló que los miembros del grupo lo conforman un conjunto de retirados de la fuerza pública entre los grados de teniente coronel y agentes.

Es interpuesta por un número plural de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa y que originó perjuicios individualmente para dichas personas y se ejerce exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de los perjuicios ocasionados por la omisión en que han incurrido las autoridades competentes para efectuar reconocimiento y pago de los demandantes de la prima de actualización.

Las condiciones de uniformidad están dadas entre otros factores por el hecho de haber sido miembros de la fuerza pública que se retiraron del servicio con anterioridad al 1º de enero de 1992, y los perjuicios se originaron en la omisión cometida respecto del reconocimiento y pago de la prima de actualización por las autoridades competentes para efectuar el reconocimiento y pago de la prima de actualización a favor de las mencionadas personas.

En cuanto a la caducidad, manifiesta que la acción está vigente por cuanto no ha cesado la acción causante de los perjuicios.

Los perjuicios, están dados por el daño material el cual se traduce en el daño emergente y el lucro cesante, los cuales se reflejan en el menoscabo de sus ingresos y en el provecho que deja de reportarse a favor del lesionado a consecuencia de no haberse cumplido la obligación de reconocer y pagar la prima de actualización.

La providencia apelada

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la providencia apelada, rechazó por improcedente la presente acción, con fundamento en las siguientes consideraciones:

Lo que se pretende con la demanda es el reajuste de las asignaciones de retiro o mesadas pensionales de los actores, incluyendo como factor la prima de actualización durante el lapso de existencia de la misma, indexada.

Por mandato de los artículos 47, 48 parágrafo y 52 parágrafo de la Ley 472 de 1998, la acción de grupo procede frente a las acciones, hechos u omisiones vulnerantes de derechos e intereses colectivos o de otros derechos subjetivos, exclusivamente para reclamar una indemnización colectiva en razón a los perjuicios derivados de la responsabilidad en que han incurrido los causantes de tales acciones, hechos u omisiones.

La acción se refiere a la no aplicación y a la interpretación errónea de normas superiores, entre ellas los decretos que regulan la prima de actualización, materializados en los actos administrativos que la negaron a los accionantes, susceptibles de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho y no a hechos u omisiones con la virtualidad de generar responsabilidad administrativa.

De otro lado, como la demanda apunta a proteger derechos colectivos, es dable predicar que en el sub-lite no aparece configurada por la negativa a reconocer y pagar a un grupo de personas, que no se sabe quiénes son o quiénes la reclamaron.

Por lo anterior, consideró el tribunal que no se daban los elementos que estructuran la responsabilidad de la administración por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de autoridades públicas, de acuerdo al artículo 90 de la Constitución Nacional, lo que hace que la acción no esté justificada.

Razones de la apelación

Señala el recurrente que la Corte Constitucional ha expresado que la acción de grupo no hace relación exclusivamente a derechos constitucionales fundamentales ni únicamente a derechos colectivos y que la diferencia con la acción popular es que aquélla pretende la reparación de un perjuicio por daño común ocasionado a un número plural de personas.

No se puede desconocer la normatividad considerando que no genera responsabilidad administrativa, la omisión de reconocer y pagar la prima de actualización.

La acción de nulidad y restablecimiento del derecho nada tiene que ver, pues el titular del derecho verá si la ejerce o no.

Concluye manifestando que están probados los daños, que se dan los elementos de la Ley 472 de 1998, que el que se hayan promovido acciones de nulidad y restablecimiento del derecho es irrelevante, que para ejercer la acción no se requiere probar que se agotó la vía gubernativa, que esta acción es complementaria, simultánea y alternativa, motivo por el cual el acto impugnado se equivoca al efectuar referencias a situaciones contrarias.

Por todo lo anterior, se debe admitir la demanda.

Para resolver, se

Considera

Previo a la decisión de la acción, se deja constancia que el magistrado doctor Carlos Orjuela Góngora, se declaró impedido para conocer del presente asunto y que la Sala le aceptó y declaró separado del conocimiento del mismo.

Decidido lo anterior, se pasa al estudio del fondo del asunto:

Los actores, para instaurar la presente acción, afirman que, son un número plural de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa, que originó perjuicios individuales para los mismos y que ejercen exclusivamente la acción para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de perjuicios, ocasionada por la omisión en que han incurrido las autoridades encargadas del reconocimiento y pago de la prima de actualización. Sobre la conducta omisiva y la causa uniforme, expresan:

En la omisión cometida respecto del reconocimiento y pago de la prima de actualización por las autoridades competentes para efectuar el reconocimiento y pago de la prima de actualización a favor de las mencionadas personas; dicho en otras palabras:

La causa que originó los perjuicios individuales para dichas personas está dada en la negativa por parte de las demandadas a efectuar el reconocimiento y pago de la prima de actualización a favor de los mismos.

Visto lo anterior, la Sala confirmará la decisión apelada, por lo siguiente:

El artículo 88 de la Carta Política dispuso que la ley regulará las acciones populares para protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.

Desarrollada esta disposición constitucional, mediante la Ley 472 de 1998, artículo 4º, literales a) a n), enunció los derechos e intereses colectivos, susceptibles de protección mediante las denominadas acciones populares y de grupo, entre ellos no se encuentra la posibilidad de que un número plural o conjunto de personas puedan hacer efectivos derechos prestacionales, como lo pretenden aquí los accionantes, es decir, que se les decrete la protección del derecho a la prima de actualización a que consideran tener derecho.

Lo anterior, porque son características de las acciones populares y de grupo, que eI número plural o conjunto de personas que las promueven, reúnan condiciones uniformes respecto de la misma causa que originó perjuicios individuales, condiciones uniformes relacionadas con el goce del ambiente sano, moralidad administrativa, equilibrio ecológico, patrimonio público, patrimonio cultural, etc., derechos en cuya protección la sociedad en general está comprometida, no tienen tales acciones la virtualidad de dirimir eventuales derechos laborales, como la prima de actualización aquí reclamada.

Si bien en las denominadas acciones de grupo que prevé la Ley 472 de 1998 como desarrollo del inciso segundo del artículo 88 de la Constitución Nacional, puede comprender el resarcimiento de derechos subjetivos por daños ocasionados a un número plural de personas, ellas deben tener un elemento común o causa del daño que debe ser atendido de manera pronta.

La inclusión de la prima de actualización en la asignación de retiro pretendida por los actores, la pueden hacer efectiva de manera separada, de acuerdo con las pruebas que hagan hacer valer ante la autoridad competente y la negativa de tal petición afecta a cada uno de ellos individualmente considerado, no constituye elemento común que pueda afectarlos a todos, de tal suerte que deba ser atendida la situación del grupo de manera pronta.

Tal emolumento lo pueden hacer valer a través de los medios judiciales ordinarios instituidos en el ordenamiento jurídico.

Se dice en el libelo que en esta oportunidad la acción es procedente puesto que “...al analizar coordinadamente los artículos 4º, 46, 47 y 55 de la Ley 472 de 1998, porque se prueba que las demandadas están violando, entre otros, los principios de: moralidad administrativa, la defensa del patrimonio público y la seguridad y salubridad públicas” (fl. 16).

Es verdad que el Constituyente de 1991 previó la regulación de estas acciones como mecanismo de protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con la moralidad administrativa, defensa del patrimonio público, seguridad y salubridad públicas entre otros, concebidos como derechos e intereses colectivos, sus titulares son cualquier persona natural o jurídica, organizaciones no gubernamentales, populares, cívicas o de índole similar, entidades públicas que cumplan funciones de control, intervención o vigilancia, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, personeros, alcaldes, por tratarse de derechos e intereses de la sociedad en general, no proceden tales acciones para dirimir conflictos en los cuales se discutan derechos derivados de relaciones laborales, como lo pretenden en esta oportunidad los actores que se ordene incluir en su asignación de retiro o pensión, la denominada prima de actualización, así la promueva un número plural de personas, invocando la violación de los citados derechos e intereses colectivos.

Por las razones que anteceden, se confirmará la providencia del tribunal que rechazó por improcedente la presente acción.

Por las razones que anteceden, la Subsección "B" de la Sección Segunda del Consejo de Estado,

RESUELVE:

CONFÍRMASE la providencia de 9 de septiembre de 1999, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual rechazó por improcedente la acción de grupo intentada por Juan José Neira Gómez y otros.

Cópiese y notifíquese.

Discutida y aprobada en sesión celebrada el día 28 de octubre de 1999.

Magistrados: Javier Díaz Bueno—Silvio Escudero Castro.

Mercedes Tovar de Herrán, Secretaria General.

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