Sentencia AP-33 de mayo 11 de 2000 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Ref.: Exp. AP-033

Consejero Ponente:

Dra. María Elena Giraldo Gómez

Demandante: Procurador delegado para asuntos ambientales y agrarios.

Demandado: Ecopetrol

Asuntos constitucionales

Santafé de Bogotá D.C. once de mayo de dos mil.

I. Corresponde a la Sala decidir la impugnación

Presentada por el demandante contra el auto proferido, el día 13 de marzo de 2000, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda, Subsección D), mediante el cual se decidió rechazar por improcedente la demanda presentada en ejercicio de la “acción popular”.

II. Antecedentes

A.Demanda.

La presentó el procurador delegado para asuntos ambientales y agrarios contra Ecopetrol (fls. 1 a 16).

B. Pretensiones.

B.1. Se declare que la Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol, con la explotación petrolera de los campos Cicuco-Boquete, ubicados en el departamento de Bolívar, ha causado y sigue ocasionando la contaminación del medio ambiente de la zona.

B.3. Como consecuencia de las anteriores declaraciones, se ordene a Ecopetrol, realizar en un término prudencial las obras y actividades necesarias para descontaminar y recuperar los cuerpos de aguas, el suelo, la fauna, la flora y demás recursos afectados con la explotación del campo Cicuco-Boquete.

B.4. Se exija a Ecopetrol la realización de obras que compensen a la comunidad del área afectada por los impactos socioeconómicos derivados de la operación del campo Cicuco-Boquete.

B.5. Se ordene a Ecopetrol el pago del incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, con destino al fondo de defensa de intereses colectivos.

B.6. Se condene en costas a Ecopetrol (fl. 10).

En la demanda se solicitó como medida cautelar, en primer término, se ordene la ejecución inmediata por parte de Ecopetrol, de las medidas y acciones necesarias de carácter ambiental que le han sido impuestas por las autoridades ambientales a través de diferentes actos administrativos que recoge la Resolución 719 de agosto 30 de 1999, expedida por el Ministerio del Medio Ambiente, modificada parcialmente por la Resolución 964 de noviembre 12 del mismo año. En segundo término, se obligue a Ecopetrol a prestar caución para garantizar el cumplimiento de tales medidas.

C.Hechos.

Se consideran como relevantes los siguientes:

1. El campo petrolero “Cicuco-Boquete”, ubicado en el departamento de Bolívar está siendo actualmente explotado por Ecopetrol, extrayéndose crudo y gas; efectuándose en la misma área el proceso de recolección y tratamiento de tales productos.

2. La zona donde se encuentra ubicado el campo petrolero corresponde a un ecosistema cenagoso y las comunidades que en el área habitan, tienen su principal fuente de sustento en los productos del mismo, tal es el caso de los recursos hidrobiológicos.

3. La explotación petrolera del campo Cicuco-Boquete realizada por Ecopetrol, ha venido causando un gran perjuicio a los cuerpos de agua que se encuentran en el área de influencia del río Magdalena, situación que fue puesta en conocimiento del Inderena.

4. El Inderena, mediante Resolución 776 de julio 10 de 1989, impuso a la entidad demandada, una serie de obligaciones tendientes a remediar la situación, tales como la limpieza de las zonas afectadas, la presentación de un plan de recuperación de los respectivos campos, entre otras.

5. El Ministerio del Medio Ambiente, a través de la Resolución 245 de agosto 5 de 1994, ordenó la suspensión de las actividades de producción del campo Cicuco y ordenó abrir investigación contra Ecopetrol por los graves daños causados al complejo de ciénagas del Bajo Magdalena, con ocasión de la explotación de hidrocarburos, requiriendo a la empresa para que ejecutara una serie de obras y estudios.

6. Pese a los requerimientos efectuados, durante los años de 1994 a 1997, por el Ministerio del Medio Ambiente a la empresa demandada, para que ésta cumpliera con las obligaciones impuestas para evitar y contrarrestar los daños al medio ambiente de la zona, la empresa ha continuado con la explotación sin atender los compromisos adquiridos respecto al cuerpo de aguas y recursos hidrobiológicos.

7. El Ministerio del Medio Ambiente emitió concepto técnico Nº 225-99 de julio 23 de 1999, mediante el cual señaló que Ecopetrol no ha ejecutado las acciones para corregir y mitigar los problemas y el deterioro ambiental causado por la actividad petrolera en la zona del campo Cicuco-Boquete (fls. 1 a 9).

D.Actuación procesal.

1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda-Subsección D), mediante auto, rechazó de plano la demanda.

2. La parte demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra tal providencia. El tribunal rechazó el recurso de reposición por no ser procedente contra autos interlocutorios de primera instancia y concedió ante esta corporación en el efecto suspensivo el recurso de apelación (fls. 307 a 309).

E. Providencia impugnada.

Estimó que la demanda presentada, promovida en ejercicio de la acción popular, pretende que el demandado dé cumplimiento de actos administrativos del Inderena (hoy Ministerio del Medio Ambiente) mediante los cuales se ordenó a Ecopetrol tomar las determinaciones necesarias para la restauración y conservación del medio ambiente en el campo Cicuco-Boquete.

Por lo tanto, concluyó, de una parte, que no es procedente la acción popular, establecida en la Ley 472 de 1998 y, de otra parte, que la que tiene cabida es la de cumplimiento, prevista en la Ley 393 de 1997.

Agregó que no se puede pretender que la jurisdicción establezca y ordene lo que ya estableció y ordenó la administración, mediante los actos administrativos contenidos en las resoluciones mencionadas por el demandante. Así, como se trata de obtener el cumplimiento de un acto administrativo, la acción constitucional y legalmente prevista es la de cumplimiento, a la cual no puede acudir oficiosamente la corporación, transformando la acción propuesta, por no autorizarlo la normatividad legal (fls. 280 a 296).

F. Impugnación.

La formuló el demandante; indicó en el memorial de desacuerdo que aunque es cierto que existen unos actos administrativos que imponen a Ecopetrol una serie de obligaciones, ello no significa que la acción popular se dirija a que el poder judicial repita lo que la administración ya dijo.

Precisó que si bien la segunda pretensión consagrada en la demanda se dirige a que se declare el incumplimiento parcial por parte de Ecopetrol de las obligaciones que le han sido impuestas por las autoridades ambientales, la petición principal presentada en la demanda no es el cumplimiento de los actos administrativos que las disponen, sino obtener una sentencia a través de la que se ordene a la empresa demandada, la realización de las obras necesarias para recuperar los recursos naturales renovables afectados, o llegar a un pacto de cumplimiento que tenga el mismo objeto.

Manifestó que lo que se persigue con la acción instaurada es la urgente intervención del Estado, ya no a través de las autoridades administrativas, sino por medio de la rama jurisdiccional, mediante un proceso que fue previsto por la Constitución de 1991, para proteger los derechos e intereses colectivos.

Afirmó que en muchas ocasiones los mismos hechos presentan alternativas jurídicas distintas y que en materia de acciones se presentan situaciones que no son excluyentes sino complementarias, y que por lo mismo es viable en este caso iniciar acción popular para lograr las pretensiones de la demanda.

Concluyó que el rechazo de plano de la demanda se produjo sin observancia de las normas procesales vigentes, puesto que el artículo 143 del Código Contencioso Administrativo no registra entre las causales de rechazo la vía procesal inadecuada (fls. 298 a 304).

lIl. Consideraciones

Corresponde a la Sala pronunciarse, para decidir, sobre la impugnación presentada por la parte actora, contra el auto proferido el 13 de marzo de 2000 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se decidió rechazar por improcedente la acción popular interpuesta.

Varios puntos se estudiarán para efecto de decidir la impugnación:

• ¿Las demandas promovidas en ejercicio de la acción popular pueden ser rechazadas?

• Competencia del Consejo de Estado para pronunciarse sobre la impugnación de la providencia de rechazo referida.

• Objeto de la acción popular.

• Caso concreto.

A. Rechazo.

Al examinarse la Ley 472 de 1998 se advierte que si bien no contiene un capítulo especial sobre las posibilidades que tiene el juez respecto a la admisibilidad y rechazo de la demanda, se observa que en el capítulo III sobre “principios” se dice expresamente que el funcionario de conocimiento deberá adoptar las medidas conducentes para adecuar la petición a la acción que corresponda.

En efecto el inciso final del artículo 5º dispone:

“Promovida la acción, es obligación del juez impulsarla oficiosamente y producir decisión de mérito so pena de incurrir en falta disciplinaria, sancionable con destitución. Para este fin el funcionario de conocimiento deberá adoptar las medidas para adecuar la petición a la acción que corresponda”.

Por consiguiente, del contenido analítico de esa disposición se deduce que:

• Si el juzgador encuentra que la acción promovida a nombre de “popular” no corresponde verdaderamente al objeto de la acción popular deberá adecuar “la petición a la acción que corresponda”; que

• Si desde un punto de vista positivo la ley expresa que la petición se deberá adecuar a la acción pertinente, desde el punto negativo esto implica que se rechazará la popular y se ordenará dar el trámite al asunto en la acción correcta.

De conformidad con lo anterior la Sala precisa que sí existe expresa facultad legal para que el juez, previo el estudio e interpretación de la demanda, adecue la acción a la que corresponda de conformidad con su naturaleza y objeto.

La decisión de rechazo tiene su causa ontológica en que si para efecto del fallo la ley exige que la decisión sea de mérito, como ya se transcribió, tal obligación legal se incumpliría por el fallador, si el juez admite como popular, el asunto que no tiene el objeto de esta acción.

La decisión de rechazo tiene su fuente legal en la remisión prevista en la Ley 472 de 1998, artículo 44 el cual preceptúa:

“Aspectos no regulados. En los procesos por acciones populares se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y el Código Contencioso Administrativo dependiendo de la jurisdicción que le corresponda en los aspectos no regulados en la presente ley mientras no se opongan a la naturaleza y finalidad de tales acciones”.

La regulación del Código Contencioso Administrativo sobre inadmisión y rechazo de la demanda sólo tiene como causas las relativas a:

• Carecer la demanda de los “requisitos y formalidades previstos en los artículos anteriores” (se refiere al 143).

• Caducidad de la acción.

• Falta de jurisdicción y de competencia.

La comprensión de la primera de las causas indicadas, falta de requisitos y formalidades, tiene que ver desde dos puntos de vista: El primero la falta de requisitos sustanciales y el segundo la falta de formas. La falta de requisitos sustanciales está íntimamente ligada con el objeto de la acción. Ejemplo: quien demanda el ejercicio de la acción de reparación directa la responsabilidad del Estado por la destitución en el ejercicio del cargo de un empleado de carrera. Nótese que si la fuente del perjuicio del demandante es la destitución, el cual es un acto administrativo, tenía que impugnar éste y en consecuencia solicitar el restablecimiento del derecho, la indemnización del perjuicio, etc.

Por lo tanto, si la jurisprudencia del Consejo de Estado, basada en la prevalencia del derecho sustancial y en que los procedimientos tienen como finalidad la efectividad de los derechos previstos en la ley, el juez debe adoptar la decisión que materialice esos deberes y obligaciones.

En razón de lo anterior ha aceptado que la demanda puede inadmitirse (ahora con la nueva terminología de rechazo) cuando la acción es indebida, es decir, cuando el objeto perseguido no puede lograrse una vía que resulta equivocada.

Recuérdese que el juez tiene el deber de “dirigir el proceso, velar por su rápida solución, adoptar las medidas conducentes para impedir la paralización y procurar la mayor economía procesal, so pena de incurrir en responsabilidad por las demoras que ocurran” (CPC, art. 31, num. 1º).

Por consiguiente el auto impugnado, de rechazo de la demanda, tiene base legal para su expedición.

B. Competencia del Consejo de Estado para pronunciarse sobre lo impugnado.

El Código Contencioso Administrativo, es aplicable al asunto, porque no existe disposición en la Ley 472 de 1998.

El auto de rechazo de la demanda en proceso de dos instancias, es apelable.

Tal deducción proviene de dos situaciones jurídicas: Una concerniente a que la ley determinó que tiene dos grados de decisión (L. 472/98, art. 16); la otra situación jurídica referente a que el Código Contencioso Administrativo prevé que el auto de rechazo de la demanda, en asunto de dos instancias, es apelable (Ib. arts. 181, num. 1º y 129).

C. Acciones populares.

Tienen por objeto la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano, el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública, entre otros (*C.P., art. 88 y L. 472/98, art. 2º).

(*) Se refiere a la Constitución Política.

Por regla general, proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos.

La competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de dicha acción cuando la amenaza o vulneración del derecho o interés colectivo se origine en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas (L. 472/98, art. 15).

Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravios sobre estos derechos e intereses colectivos o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible (art. 2º).

D.Caso concreto.

El demandante pretende, de una parte, que se declare responsable a Ecopetrol de la contaminación del medio ambiente en la zona de explotación del campo Cicuco-Boquete y del incumplimiento en la totalidad de las obligaciones impuestas por las autoridades ambientales respecto al manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales en el área.

De otra parte busca que se ordene a Ecopetrol realizar las obras y actividades ordenadas en unos actos administrativos emanados del Inderena (hoy Ministerio del Medio Ambiente).

El actor adujo varios hechos: unos relativos a la amenaza y vulneración de derechos colectivos y otros de incumplimiento de Ecopetrol a órdenes impuestas por una autoridad administrativa.

Tal situación conduce a modificar la decisión impugnada. Es verdad que el escrito de demanda contiene unas pretensiones que son propias de acción de cumplimiento y por lo tanto deben ser rechazadas. Pero también es real, como lo dice el impugnante, que la demanda contiene pretensiones propias de la acción popular.

Por lo tanto tales situaciones dan lugar a que:

“Primero: la pretensión que busca el cumplimiento de actos administrativos se rechace como en ejercicio de la “acción popular” y que se tramite como acción de cumplimiento, aunque no se presentó la prueba de la renuencia, por aparecer manifiesto un perjuicio irremediable; y que

Segundo: las otras súplicas de eminente carácter de acción popular sean admitidas.

Lo anterior porque de la lectura de la demanda se advierte que el actor pretende el cumplimiento de normas emanadas de las autoridades administrativas y además hacer cesar el peligro, la amenaza, la restitución de las cosas al estado anterior y obtener la efectiva protección de un derecho colectivo: el goce de un ambiente sano”.

Es de resaltar que la propia ley que reglamentó la acción de cumplimiento en la materia de procedibilidad establece:

“ART. 8º—Procedibilidad. (...). También procederá para el cumplimiento de normas con fuerza de ley y actos administrativos, lo cual no excluirá el ejercicio de la acción popular para la reparación del derecho” (destacado por fuera del texto original).

En relación con la medida previa que solicitó el actor con el objeto de que se ordene la cesación del daño al medio ambiente, la Sala encuentra que:

Tal disposición ya fue ordenada por el Ministerio de Medio Ambiente mediante la Resolución 719 de 1999;

La efectividad de tales medidas fue solicitada por el actor y será objeto de la acción de cumplimiento cuyo trámite se ordenará en esta providencia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

Lo anterior sin perjuicio de que el tribunal que conoce del trámite de la acción popular, evalúe el cumplimiento de los supuestos normativos de la medida previa (L. 472/98, art. 25) y se pronuncie en consecuencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

1. MODIFÍCASE el auto dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en consecuencia se ordena:

Primero. La pretensión dos de la demanda se rechaza como popular.

Segundo. Como consecuencia de lo anterior se ordena tramitarla bajo el procedimiento de acción de cumplimiento. Para tal efecto se ordena realizar reparto, y abrir cuaderno separado. Se concede al demandante el término de cinco días, para adecuar la demanda.

Tercero. Las pretensiones 1, 3, 4, 5 y 6 cuyo objeto es de la acción popular se admiten.

Cuarto. En consecuencia de lo dispuesto en el numeral anterior se ordena:

1. Notifíquese personalmente este auto al representante legal de Ecopetrol, o a su delegado, conforme a lo dispuesto por el artículo 150 del Código Contencioso Administrativo;

Entréguesele copia de la demanda y sus anexos.

2. Infórmese a los miembros de la comunidad del municipio de Cicuco —Isla de Mompós— departamento de Bolívar, sobre lo decidido en este auto.

3. Comuníquese al Ministerio del Medio Ambiente esta decisión.

Fíjese el proceso en lista por el término legal de diez días.

Las anteriores previsiones, determinadas en este numeral, serán cumplidas por el a quo.

2. ORDÉNASE al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, avocar el conocimiento de la demanda, para los efectos pertinentes.

Cópiese, notifíquese y cúmplase, publíquese.

María Elena Giraldo Gómez, Presidenta

Magistrados: Germán Rodríguez Villamizar—Jesús María Carrillo B.—Ricardo Hoyos Duque—Alier Hernández Enríquez.

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