Sentencia AP-268 de agosto 16 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "B"

C.P. Tarsicio Cáceres Toro

Rad.: AP-41001-23-31-000-2001-0268-01, ago. 16/2001. Ref.: 153-Acción popular

Actor: Juan Carlos Vargas Barreiro

Demandado: Director Hospital Departamental San Antonio E.S.E Municipio de La Plata-Huila.

Conoce la Sala el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia del 30 de mayo de 2001 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, en el expediente AP-2001-0268, mediante la cual se aprobó el pacto de cumplimiento celebrado entre Juan Carlos Vargas Barreiro y el Hospital San Antonio del municipio de La Plata, se designó como auditor a la Secretaría de Salud del departamento del Huila y se abstuvo de señalar el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

Antecedentes

La demanda

Juan Carlos Vargas Barreiro, instauró la presente acción, el 13 de marzo de 2000, contra el Hospital Departamental San Antonio ESE del municipio de La Plata-Huila, en orden a la protección de los derechos a la seguridad y salubridad públicas consagrados en el literal g) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998.

Con lo anterior se desprende, que se ordene al director del Hospital Departamental San Antonio ESE del municipio de La Plata-Huila, para que en el término máximo de un mes reubique la sala de autopsias o necropsias de dicho hospital, en un lugar donde no represente amenaza contra el derecho a la seguridad y salubridad públicas, de conformidad con el dictamen que rindan los peritos en este proceso, instalando equipo nuevo en reemplazo de los obsoletos o deficientes y cumpliendo con todas las especificaciones técnicas legales del caso; y que se fije a su favor el incentivo económico establecido en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

Como hechos que sirven de fundamento a la presente acción se narran los siguientes:

Narra el actor que el Hospital Departamental San Antonio ESE del municipio de La Plata, según respuesta de la alcaldía, no cuenta con las exigencias técnico-legales para la práctica de autopsias a personas recién fallecidas, por cuanto la sala de necropsias se encuentra cerca o adyacente de una sala de hospitalización de pacientes, con una deficiente iluminación, mal servicio de agua, sin ventilación, sin extractores de olores, con mesas en mal estado de conservación, deficiente servicio de energía eléctrica y sin neveras para la conservación de los cadáveres, lo cual se requiere para efectuar las respectivas necropsias de los hospitales y centros de salud adscritos al sistema nacional de salud, según se establece en el artículo 27 del Decreto 786 de 1990.

Aseveró el referido hospital no reúne ni cumple absolutamente ninguno de los requisitos exigidos por el Decreto 786 de 1990, lo cual pone en grave peligro la seguridad y salubridad no sólo de quienes laboran y utilizan los servicios de esa institución sino también de la ciudadanía.

Adujo que las instalaciones donde funciona actualmente la sala de necropsias del Hospital Departamental San Antonio ESE de La Plata, se encuentran cercanas o adyacentes a una sala de hospitalización de pacientes y probablementea a otras dependencias para el tratamiento médico de los pacientes; y que la cercanía de la sala de necropsias a la sala de hospitalización de los pacientes, el aire contaminado que se encuentra en dicho recinto pasa sin ningún control a la sala de hospitalización mencionada poniendo en grave peligro la salud e integridad de quienes allí se encuentran.

Afirmó el Hospital Departamental San Antonio ESE del municipio de La Plata-Huila, cuenta con espacio y recursos suficientes para ubicar la morgue o sala de necropsias en un lugar que sea realmente aislado y protegido, para no proporcionar nuevas enfermedades; y finalizó de la decidia y abandono en algo tan delicado como el manejo de material altamente infeccioso y contagioso puede desatar una epidemia que afecte la salubridad y seguridad públicas.

Contestación de la demanda.

El apoderado del hospital demandado contestó la demanda (fl. 19-21) aduciendo que el hospital cuenta con las instalaciones locativas para reubicar su sala de necropsias así lo ha manifestado el señor gerente del hospital al alcalde municipal y al director de Medicina Legal, para que estas dos entidades por medio de un convenio colaboren presupuestalmente con este proyecto; que oponen al incentivo económico por no contar con recursos suficientes para funcionamiento, pues los ingresos son bajos; que efectivamente la sala se encuentra en adyacente a la sala de hospitalización de pacientes, pero sí falta extractor de olores y buena iluminación. Finalizó solicitando la audiencia de pacto de cumplimiento.

La sentencia de primera instancia.

El a quo, aprobó el pacto de cumplimiento celebrado entre Juan Carlos Vargas Barreiro y el Hospital San Antonio del municipio de La Plata, se designó como auditor a la Secretaría de Salud del departamento del Huila y se abstuvo de señalar el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

Sin embargo, no decretó el incentivo económico solicitando por el actor, por cuanto en sentir del a quo, "...el incentivo económico no procede cuando la diferencia se concilia a través del pacto de cumplimiento. Máxime si se tiene en cuenta que las condiciones en que funciona la sala de necropsias del Hospital Departamental San Antonio: si bien no son las mejores, no ofrecen peligro para la salud de la comunidad" (fl. 43).

A folio 46 del proceso, obra el salvamento de voto, efectuado por el magistrado Enrique Dusán Cabrera, en el cual disiente de la decisión de la Sala, por encontrar que el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 establece el incentivo económico para el demandante sin cualificar que el proceso termine en sentencia aprobatoria del pacto de cumplimiento o en sentencia favorable por no haberse llevado a cabo el pacto. Al respecto trajo a colación la sentencia del 2 de diciembre de 1999, proferida por esta corporación, recaída en el expediente AP-007 con ponencia del doctor Jesús María Carrillo, en la cual se considera viable realizarlo cuando se da el referido pacto, criterio reiterado recientemente por la Sección Tercera de la misma corporación, en la Sentencia 3664-1 de fecha 1º de marzo de 2001, promovida por William Persi González Sánchez contra la Caja de Compensación Familiar y otro, en donde se culminó con pacto de cumplimiento y se reconoció el incentivo económico.

El recurso contra la sentencia.

En el escrito de alzada, la parte actora, (fls. 49-54), sostuvo lo siguiente:

Que el pacto de cumplimiento adquiere firmeza no por el acuerdo entre las partes sino que el juez tiene que proferir sentencia para este efecto y como el incentivo económico en favor del actor se reconoce en el momento de las sentencia, no existe motivo alguno para desconocerlo en la providencia recurrida.

Que el incentivo es un estímulo y la ley nunca lo equiparó a indemnización o reconocimiento de perjuicios, los cuales tienen su trámite en la propia ley; como tampoco se consagró que el incentivo procediera cuando la intervención del actor hubiese sido poca o se hubiere limitado al pacto de cumplimiento.

Que si el tribunal consideraba que la sala de necropsia no ofrece ningún peligro para la salud de la comunidad, entonces mal procedió al obrar en contradicción con su conclusión, pues ha debido ser consecuente e improbar el pacto de cumplimiento.

Sobre el particular, trajo a colación la sentencia de fecha 2 de diciembre de 1999, proferida por esta corporación, recaída en el expediente AP-007 con ponencia del doctor Jesús María Carrillo; y 17 de marzo del 2000, recaída en el expediente AP-018, con ponencia del doctor Germán Ayala Mantilla.

Consideraciones:

En la acción instaurada, se recuerda, lo pretendido por el actor es que se ordene al director del Hospital Departamental San Antonio ESE del municipio de La Plata-Huila, para que en el término máximo de un mes reubique la sala de autopsias o necropsias de dicho hospital, en un lugar donde no represente amenaza contra el derecho a la seguridad y salubridad públicas, de conformidad con el dictamen que rindan los peritos en este proceso, instalando equipo nuevo en reemplazo de los obsoletos o deficientes y cumpliendo con todas las especificaciones técnicas legales del caso; y que se fije a su favor el incentivo económico establecido en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

El tribunal de primera instancia aprobó el pacto de cumplimiento celebrado el 14 de mayo del 2001, entre el actor y el hospital demandado, para lo cual designó auditor a la Secretaría de Salud del departamento del Huila, para que vigile y asegure el cumplimiento del pacto, y no reconoció el incentivo de que habla el artículo 39 de la Ley 472 de 1998. En cuanto a esta última decisión de la parte accionante interpuso el recurso de apelación contra la providencia precitada y corresponde a esta corporación decidir al respecto.

El centro de la controversia se encamina a dilucidar si corresponde al demandante recibir el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 en el caso de autos.

La Carta Política en su artículo 88 consagra las acciones populares que luego aparecen desarrolladas en la Ley 472 de 1998; así, las acciones populares están consagradas para la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el medio ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. Contempla el incentivo económico para los demandantes, en las circunstancias previstas en la ley.

La Sala revocará parcialmente la sentencia en cuanto a la negación del incentivo económico, materia de impugnación, por las siguientes razones:

Porque el incentivo económico es uno de los elementos previstos en la acción popular para estimular a los ciudadanos para que participen, a través de esta acción, en defensa de los derechos colectivos. Además, porque la ley, que determinó el incentivo económico, no lo limitó cuando el objeto de la acción se lograra por la vía del pacto de cumplimiento.

La Ley 472 de 1998, en su artículo 39 dispuso que "el demandante en una acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales".

El diccionario de la Real Academia Española, explica la titularidad consagrada en el precepto en mención así:

"Incentivar. Estimular para que algo acreciente o aumente.

Incentivo. Adjetivo que mueve o excita a desear o hacer una cosa. / Econ. Estímulo que se ofrece a una persona, grupo o sector de la economía para elevar la producción”.

Entonces, lo perseguido por la ley, al incentivar a los demandantes en las acciones populares, es buscar que ese mismo demandante o las demás personas naturales o jurídicas ejerzan esa herramienta jurídica, atraídos por el estímulo, pues ello contribuirá a que se haga efectiva la protección de los derechos e intereses de la colectividad, que en últimas es la finalidad del artículo 88 de la Constitución Política, al establecer tales acciones.

De otro lado, se reitera que el incentivo económico está establecido por el legislador no como un castigo para la parte demandada sino que precisamente es un pequeño estímulo que se le otorga a la parte actora para compensar las labores efectuadas desde el instante en que acaecieron los hechos, hasta la culminación del proceso iniciado en procura de la defensa del derecho colectivo. Se advierte que dicho incentivo no busca resarcir perjuicios, sino estimular el ejercicio de esta acción en defensa de los derechos colectivos.

Se precisa que la circunstancia de que una acción popular termine por pacto de cumplimiento, es decir, sin haberse adelantado todo el proceso, no significa que el incentivo no se cause, porque precisamente el legislador estableció una graduación para fijarle su cuantía, entre el 10 y 150 salarios mínimos, lo cual quiere decir que el juez en el caso de la terminación "anticipada" del proceso, puede fijar como incentivo un valor que esté acorde con la actividad que el demandante haya ejercido entre los márgenes ya indicados.

Una interpretación contraria desestimularía, no obstante el querer del legislador, a los ciudadanos para hacer uso de la acción popular y ello iría en desmedro de los derechos, colectivos que la Constitución de 1991 quiso proteger a través de ese medio judicial.

Esta corporación, en otros casos de contornos similares, ha hecho alusión al tema de estudio estableciendo que "el hecho de que la acción haya culminado anticipadamente con un pacto de cumplimiento incide en la determinación de la cuantía del estímulo, que según la ley oscila entre 10 y 150 salarios mínimos mensuales, pero no en su reconocimiento" (Sents. AP-009, ene. 20/00, con ponencia del doctor Ricardo Hoyos y AP-007, de dic. 2/99, con ponencia del doctor Jesús María Carrillo).

De esta manera, la Sala reitera, la interpretación que en otras oportunidades se le ha dado el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, con efectos positivos.

Porque efectivamente la entidad demandada se comprometió a cumplir con la petición presentada por el actor en esta acción y así, en el caso de autos se cumplen los presupuestos legales para ordenar el reconocimiento y pago del incentivo económico.

Y está demostrado que la acción popular se incoó por el demandante (ahora recurrente) y que en su desarrollo se llegó al pacto de cumplimiento del 14 de mayo de 2001, suscrito entre el actor y el hospital demandado, en el que se llegó al siguiente acuerdo:

"... el director del Hospital San Antonio de La Plata permite proponer: "La institución se comprometería a mejorar las instilaciones de los servicios de luz, agua, la instalación de un extractor de aire y el mejorar las mesas de necropsias en un término de tres meses posterior a la aprobación de este presupuesto por parte de la junta directiva en la próxima reunión que es el 30 de mayo del presente año. Posterior a estos arreglos, el Instituto de Medicina expediría una certificación en las que expresa las mejoras en las condiciones de seguridad y saneamiento de las salas de necropsias del hospital y las remitiría a esta oficina. Igualmente seguiremos dentro de nuestra gestión avanzando en el proceso a largo plazo de la construcción de una nueva sala de necropsia con cuarto frío ante las entidades administrativas competentes.

(...).

En segundo lugar y con relación a la propuesta formulada, este actor se permite manifestar que acepta la misma en los términos planteados y que deja expresa constancia de que la ejecución de la misma con la presente acta se hace obligatoria, saliéndose del rango de cualquier otra opción o posibilidad"” (fls. 36-38).

Pues bien, como están demostrados estos hechos y como el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 contempla el incentivo económico en los supuestos de hecho que consagra y ellos se han cumplido, se debe dar aplicación cabal a este mandato legal, más cuando el actor expresó dicho pedimento tanto el libelo demandatorio como en el escrito de apelación.

Ahora, el incentivo económico debe ordenarse con base en el estudio de valoración de las pruebas realizado por el juez. En el caso de autos se observa que de las pruebas allegadas al proceso que el accionante presentó la demanda pertinente, con las pruebas que arrimó y actuó diligentemente, en lo que le correspondía. Al pacto de cumplimiento se llegó en virtud de la acción popular intentada, en la cual el hospital aludido se comprometió a la realización de las obras pertinentes, so pena de las consecuencias de su inobservancia.

Así las cosas, habiéndose concluido que el actor tiene derecho a recibir el incentivo económico aludido, la Sala habrá de revocar el numeral 3º de la sentencia materia de impugnación, para en su lugar, condenar a la parte demandada a pagar al actor un incentivo de 10 salarios mínimos mensuales, es decir la suma de $ 2.601.000 pesos, a título de incentivo de conformidad con el artículo 39 de la Ley 472 de 1998; y confirmarla en lo demás.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "B" administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE el numeral 2º de la sentencia del 30 de mayo del 2001, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, en el expediente 2001-0268, en el cual se decidió no reconocer el incentivo económico de que habla el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, y en su lugar:

2. CONDÉNASE al Hospital Departamental San Antonio ESE del municipio de La Plata Huila a pagar al actor la suma de 2.601.000 a título de incentivo de conformidad con lo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

3. CONFÍRMASE en lo demás la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen, cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha mencionada.

Magistrados: Tarsicio Cáceres Toro—Jesús María Lemos Bustamante—Alejandro Ordóñez Maldonado.

Mercedes Tovar de Herrán, Secretaria General.

____________________________