Sentencia AP-553 de noviembre 8 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Rad.: AP- 41001-23-31-000-2001-0553-01, nov. 8/2001

C.P.: Jesús María Carrillo Ballesteros

Actor: Juan Carlos Vargas Barreiro

Referencia: Acción popular

Demandado: Municipio de Paicol (Huila)

Conoce la Sala de la apelación interpuesta por la parte demandante contra la providencia del 31 de agosto de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual se dispuso:

“1. Aprobar el pacto de cumplimiento suscrito en audiencia especial realizada el 23 de agosto del corriente año entre el demandante Juan Carlos Vargas Barreiro y el municipio de Paicol, que fuera consignado en los siguientes términos:

La entidad territorial demandada, se compromete a que en el presupuesto de la vigencia del año fiscal 2002, cuyo proyecto se presentará al concejo municipal en el próximo mes de noviembre, se aforará la partida presupuestal para financiar la construcción de la morgue, con las especificaciones técnicas y de saneamiento ambiental requeridas. Obra que estará culminada a más tardar, el 30 de abril de 2002.

2. No reconocer el incentivo económico al demandante”.

1. La demanda.

Por escrito presentado ante el Tribunal Administrativo del Huila, Juan Carlos Vargas Barreiro, instauró acción popular contra el municipio de Paicol (Huila), en procura de protección de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad pública, los cuales considera vulnerados ya que la entidad demandada, en su cementerio municipal, no posee sala de necropsias y autopsias de acuerdo con los términos de los decretos 2455 de julio 1986 y 786 de abril 16 de 1990, lo cual puede ser un factor de alteración de la salubridad pública.

2. Los hechos.

En síntesis, se exponen los siguientes:

2.1. El artículo 30 del Decreto 786 de 1990 establece que los municipios tienen la obligación de construir o adecuar las respectivas salas de autopsia en los cementerios públicos.

2.2. El artículo 27 del citado decreto establece requisitos mínimos para la práctica de autopsias, la privacidad, iluminación suficiente, agua corriente, ventilación, energía eléctrica y una mesa especial para autopsias.

2.3. El municipio de Paicol, no cuenta con sala de necropsias o autopsias para cadáveres en debida forma. Esta situación es un motivo de perturbación para la salubridad pública.

3. Auto admisorio de la acción popular.

Mediante auto del 1º de junio de 2001, el a quo admitió la acción impetrada.

4. Intervención de la parte demandada.

Debidamente notificada de la acción incoada en su contra, la entidad demandada guardó silencio.

5. Intervención de la comunidad.

La comunidad no acudió al proceso.

6. Audiencia especial.

Mediante auto del 13 de junio de 2001, el a quo citó a las partes a la audiencia especial prevista en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, la cual se celebró el 23 de agosto de 2001, llegando las partes a un acuerdo, en el cual la parte demandante se comprometió a solicitar las partidas presupuestales para construir la sala de necropsias.

7. La providencia apelada.

Mediante providencia del 31 de agosto de 2001, el Tribunal Administrativo del Huila dispuso:

“1. Aprobar el pacto de cumplimiento suscrito en audiencia especial realizada el 23 de agosto del corriente año entre el demandante Juan Carlos Vargas Barreiro y el municipio de Paicol, que fuera consignado en los siguientes términos:

La entidad territorial demandada, se compromete a que en el presupuesto de la vigencia del año fiscal 2002, cuyo proyecto se presentará al concejo municipal en el próximo mes de noviembre, se aforará la partida presupuestal para financiar la construcción de la morgue, con las especificaciones técnicas y de saneamiento ambiental requeridas. Obra que estará culminada a más tardar, el 30 de abril de 2002.

2. No reconocer el incentivo económico al demandante”.

8. La apelación.

Inconforme con la decisión del a quo, la parte demandante interpuso recurso de apelación, ofreciendo los siguientes argumentos como sustento:

• La Ley 472 de 1998 no estableció requisitos legales para la recepción del incentivo económico, al igual que éste no se equiparó a una indemnización o reconocimiento de perjuicios.

• Afirma el actor que la ley no estableció la improcedencia del incentivo económico “...cuando en el criterio del juez de acción popular la intervención del actor, aunque hubiera propiciado la obra o acción de protección del derecho colectivo, hubiere sido muy poca o se hubiere limitado hasta el pacto de cumplimiento. Es decir, la ley de acciones populares no establece etapas en las cuales haya o no que reconocer el incentivo, ni tampoco grados de intervención procesal del actor en los cuales proceda o no tal incentivo”.

En respaldo de lo anterior, el actor citó algunos antecedentes jurisprudenciales de esta corporación respecto de la procedencia del incentivo económico.

II. Consideraciones de la Sala

Esta Sala, trae a consideración aspectos expresados anteriormente que se irán desarrollando en la presente sentencia (1) .

(1) Consejo de Estado, Sección Tercera, Exp. radicación AP-41001-23-31-000-2001-0266-01, Sentencia de julio 26 de 2001, M.P. Germán Rodríguez.

1. Naturaleza de las acciones populares.

Las acciones populares consagradas en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentadas por la Ley 472 de 1998, tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares.

1.1. Derechos e intereses colectivos.

Cabe señalar que tales derechos e intereses colectivos, a términos de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 4º de la citada ley, no son únicamente los relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad públicas, la moralidad administrativa, el ambiente y la libre competencia económica, ni tampoco los enunciados en el artículo 4º de la Ley 472 de 1998, sino también los definidos como tales en la Constitución Política, las leyes ordinarias y los tratados internacionales celebrados por Colombia, según lo dispuesto en el inciso penúltimo de esa misma norma.

Ahora bien, aunque con este mecanismo de defensa judicial se pretende la protección de los derechos e intereses colectivos, no significa que el mismo pueda ejercerse para lograr la reparación, bien sea individual o colectiva, del daño que ocasione la acción u omisión de las autoridades o de los particulares, por cuanto para ello el constituyente y el legislador han previsto otro tipo de acciones, como por ejemplo, las acciones de grupo o de clase del artículo 88 constitucional, desarrolladas por la Ley 472 de 1998, y la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo.

1.2. El carácter preventivo de la acción popular.

La naturaleza de las acciones populares, por tanto, es preventiva, razón por la cual en el inciso 2º del artículo 88 de la Ley 472 de 1998 se establece que éstas “...se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.

Sin embargo, la Honorable Corte Constitucional ha reconocido que esta acción pueda tener un carácter resarcitorio (2) , posibilidad que se encuentra incluida en la Ley 472 de 1998 cuando señala: “…o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”. Igualmente está reconocida tal posibilidad en otros textos legales.

(2) Dichos mecanismos buscan el restablecimiento del uso y goce de tales derechos e intereses colectivos, por lo que también tienen un carácter restitutorio” Corte Constitucional, Sentencia C-215 de abril 14 de 1999, M.P. María Victoria Sáchica.

En efecto, en concordancia con lo señalado, el artículo 9º de la Ley 393 de 1997, que reglamenta la acción de cumplimiento señala: “También procederá para el cumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos, lo cual no excluirá el ejercicio de la acción popular para la reparación del derecho”. (Negrillas de la Sala). Este carácter excepcional de la acción popular cobra mayor vigencia cuando la afectación al derecho colectivo prolonga sus efectos en el tiempo (v. gr. derechos ambientales). Por otro lado, fue querer del legislador que la acción popular tuviera excepcionalmente tal carácter:

“La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de dicha acción, podrá contener una orden de hacer o no hacer, exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior o el pago de una suma de dinero. En este último evento el dinero sería destinado a la reparación de los perjuicios y no a cada uno de los miembros del grupo, porque la finalidad de esta acción es proteger los derechos e intereses públicos” (3) .

(3) Gaceta del Congreso Nº 277, exposición de motivos al Proyecto de Ley 084 de 1995 Cámara, por el cual se reglamenta el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia, en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo, pág. 15.

Esta corporación, ya se ha pronunciado sobre tal carácter (4) .

(4) “En la acción popular cuando no es procedente el restablecimiento debe decretarse la indemnización”. Consejo de Estado, Sección Cuarta, exp. AP-026 de abril 7 de 2000. C.P. Julio Enrique Correa.

2. Interés en la causa.

Conforme con lo establecido en el artículo 12 de la Ley 472 de 1998, las acciones populares pueden ser ejercidas por cualquier persona natural o jurídica, organizaciones no gubernamentales y entidades públicas con funciones de control, vigilancia o intervención.

En este punto, la titularidad de la acción es otorgada por el derecho colectivo que se pretende proteger, incluso en algunos casos puede entrar en conexidad con derechos fundamentales, o el juez puede dar protección a derechos colectivos no alegados por el actor, por lo tanto, el interés en la causa y la legitimación para interponer la acción amplían su espectro de manera geométrica en comparación con otras acciones judiciales y de protección de derechos, ya que el derecho colectivo otorga la facultad a cualquier persona, natural o jurídica de interponer la acción. Todo esto se entiende por el carácter público que tienen las acciones populares.

3. La impugnación.

3.1. La procedencia del incentivo dentro del pacto de cumplimiento.

Esta Sala ya se ha ocupado del asunto que hoy es motivo de discusión. En tales ocasiones se expresó: (5)

(5) Consejo de Estado, Sección Tercera. Exp. AP-280 y AP-272.

De acuerdo con lo señalado en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, el demandante de la acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo económico, que, el juez debe fijar entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales.

En el caso sub iudice, el problema planteado implica determinar si hay lugar al reconocimiento del incentivo económico únicamente en los casos de sentencia favorable a las pretensiones de la demanda o, por el contrario, si aquel también procede en los eventos de pactos de cumplimiento celebrados por las partes, los mismos que posteriormente deben ser revisados por el juez de conocimiento.

Sobre el particular, la Sala se ha pronunciado en varias oportunidades, en las que ha fijado el siguiente criterio:

“Estima la Sala que en el presente caso, hay lugar a reconocer dicho incentivo en favor del demandante, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones:

“1. La Ley 472 previó en su artículo 39 que “El demandante en una acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales (…)”.

“Dicha disposición no condicionó ese reconocimiento, a las circunstancias argumentadas por los apelantes.

Parece claro el propósito del legislador el de crear este tipo de incentivo como reconocimiento a la labor desarrollada por las personas que demanden mediante la acción popular, como quiera que ésta persigue la protección de la colectividad, y en ese sentido alienta la actuación y celo del particular interesado.

El problema en nuestro caso radica en si dicho incentivo, se debe sólo cuando haya sentencia favorable a las pretensiones de la demanda, o si también procede bajo otros presupuestos, como en el caso de pactos de cumplimiento que posteriormente deben ser revisados por el juez.

Los apelantes hacen una interpretación restrictiva del artículo 34 de la Ley 472, pues en su criterio, el incentivo sólo podrá otorgarse cuando se profiera sentencia en la que “… se acoja las pretensiones del demandante …”.

“2. Volviendo a la Ley 472, su artículo 27 dispuso el procedimiento para llevar a cabo el pacto de cumplimiento, da al juez la facultad de revisar el pacto de cumplimiento, y determina que dicha revisión deberá adoptarse mediante sentencia.

No es atendible pensar que al otorgársele por la norma esa facultad revisora, se haya limitado la función del juez únicamente a ello, y que por tanto haya perdido las demás facultades que por ley tiene como funcionario judicial”.

“3. El pacto se equipara a una conciliación o arreglo directo; de cualquier manera, en él se manifiesta la voluntad de las partes respecto del objeto.

Pero judicialmente, a un acuerdo se llega respecto de pretensiones demandadas, y precisamente son éstas la base de aquél. Esto es, no podría formalizarse un acuerdo si no hay una demanda en disputa, en la cual se debaten los intereses del demandante, quien puede llegar a conciliarlos o no, dependiendo de la satisfacción que de esos intereses reciba del acuerdo.

“4. El incentivo implica un reconocimiento económico a una labor diligente, oportuna y permanente del demandante. En este caso, el procedimiento previsto por la ley no se cumplió en su totalidad, por cuanto en la audiencia especial se hizo un pacto entre las partes; pero eso no implica que la labor del demandante haya sido menos diligente, pues su actuación en esa audiencia fue necesaria para esa conciliación...”. (6) (negrilla del texto original).

(6) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 2 de diciembre de 1999, expediente AP-007. En este mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, exp. AP-280.

No obstante lo anterior, en el presente asunto el a quo negó el incentivo solicitado por el actor, como quiera que se terminó anormalmente el proceso.

Al respecto, es pertinente señalar que la sala de necropsias a la que alude el pacto de cumplimiento, no se encontraba construida en debida forma; por ende, la realización de las actuaciones a las que se comprometió la entidad demandada en el pacto de cumplimiento, son obras y adecuaciones de naturaleza indispensable, dada la vital importancia de cada una de ellas para el propósito señalado.

En consecuencia, la Sala modificará el fallo apelado en orden a reconocer en favor del actor un incentivo económico en cuantía de diez (10) salarios mínimos legales mensuales.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. MODIFÍCASE la providencia impugnada, esto es, la proferida el 31 de agosto de 2001 por el Tribunal Administrativo del Huila; y en su lugar, adiciónese el siguiente inciso al numeral primero de la referida providencia:

RECONÓCESE en favor del actor el incentivo económico previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, en cuantía de diez (10) salarios mínimos legales mensuales. Tal incentivo debe ser cancelado por la parte demandada.

2. CONFÍRMASE en lo demás la providencia objeto de la apelación.

3. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese y notifíquese. Cúmplase.

Magistrados: Alier Eduardo Hernández Enriquez, presidente de la Sala—Ricardo Hoyos Duque—María Elena Giraldo Gómez—Jesús María Carrillo Ballesteros—Germán Rodríguez Villamizar.

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