Sentencia AP-43 de junio 1º de 2000 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Exp. AP-043, jun. 1º/2000.

C.P. Alier E. Hernández Enríquez.

Actor: Jorge Iván García Marmolejo y María Luzmila Gaviria Lopera.

Resuelve la Sala la impugnación interpuesta por la parte demandante en contra de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 17 de marzo de 2000, mediante la cual se decidió:

“Negar las pretensiones formuladas por los señores María Luzmila Gaviria Lopera y Jorge Iván García Marmolejo por las razones expuestas en la parte motiva”.

Antecedentes

La demanda

Jorge Iván García Marmolejo como apoderado de la Hermana María Luzmila Gaviria Lopera, y el mismo Jorge Iván García Marmolejo actuando a nombre propio, haciendo uso de la acción popular solicitan que se “condene a la Nación-Ministerio de Educación Nacional, y al Departamento del Valle del Cauca a restituir el Liceo Femenino “Nuestra Señora de Chiquinquirá” de Roldanillo (Valle del Cauca) al Estado que tenía el día 8 de febrero de 1995” (...) (fl. 217) o que en subsidio se condene a los demandados al pago de la reconstrucción del mismo.

Solicitan también que se condene a los demandados a pagar a los demandantes el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

Causa petendi.

Los hechos que fundamentan la demanda pueden puntualizarse así:

• El 8 de febrero de 1995 ocurrió un sismo que afectó algunos departamentos del país, entre ellos el Valle del Cauca, resultando gravemente deteriorado el Colegio Oficial Liceo Femenino Nuestra Señora de Chiquinquirá, de Roldanillo (Valle del Cauca).

• “Las alumnas del colegio asisten a clase en sitio adecuado temporalmente” en condiciones riesgosas y que no son aptas para la prestación eficiente del servicio educativo.

Los actores, resumiendo su exposición, afirman que frente a estos hechos, y teniendo en cuenta los literales d), e) y f) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, así como la naturaleza pública y preventiva de la acción popular y siendo que se trata de “un establecimiento público que engendra derechos e intereses colectivos”, debe accederse a las pretensiones de la demanda.

Contestación de la demanda

El departamento del Valle del Cauca en la contestación de la demanda expone los siguientes argumentos:

1. Afirma que el departamento no incurrió en omisión o en acción alguna que amenace o viole intereses colectivos, sino que los daños fueron ocasionados por un fenómeno natural.

2. Dice que a pesar de que el inmueble en donde funciona el colegio es de propiedad del gobierno eclesiástico y no del departamento, la reparación del mismo fue incluido dentro del plan de obras de reconstrucción presentado ante la oficina nacional de atención y prevención de desastres con el fin de buscar los recursos económicos a nivel nacional para financiar el proyecto.

3. Afirma el demandado que se celebró un contrato de empréstito con Findeter para pagar la reconstrucción de varias obras del departamento y, con parte de los recursos obtenidos, se hizo el anticipo para la ejecución del contrato de obra adjudicado al consorcio Pimienta Palacio, dentro del cual estaban, entre otras, la obra de reconstrucción del Liceo Femenino, la cual se suspendió por la imposibilidad de efectuar el pago de las actas parciales al contratista.

4. Concluye el departamento que en ningún momento ha incurrido en violación de los intereses colectivos cuya protección se solicita por medio de la acción popular en cuestión, y que ha quedado claro que la administración tuvo la voluntad de reconstruir el colegio pero que por razones presupuestales no se pudo continuar la obra inicial.

El fallo protestado

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca deniega las pretensiones fundado en que “(...) lo pretendido por los accionantes es la reconstrucción de un bien inmueble propiedad del Colegio Femenino ya tantas veces nombrado, y que por causa de un sismo, no se encuentra en condiciones para que la institución desarrolle su objeto cual es la docencia para las niñas allí matriculadas (fl. 249).

El tribunal consideró que los derechos invocados por los demandantes, en abstracto, pertenecen a la categoría de “colectivos o públicos”, en el caso concreto no encajan como tales, pues en la medida en que su titular se identifica como la institución educativa en cuestión; tales derechos pierden su calidad de colectivos.

Además, sostiene el tribunal, que el bien deteriorado no es un bien de uso público, y que en ese sentido la violación del espacio público que se alega en la demanda pierde vigencia.

La impugnación

Los actores, en su recurso de apelación hacen énfasis en que la educación es patrimonio social y cultural de toda la Nación, tal como lo establece la Ley 115 de 1994, y en que se trata de un servicio público.

Por otra parte, insisten en que el bien que se quiere reconstruir es público.

Hechos probados

La Sala encuentra probados los siguientes hechos:

• Que el Liceo Femenino Nuestra Señora de Chiquinquirá es un colegio oficial, creado por el Decreto 1541 de octubre 16 de 1953 expedido por el gobernador del departamento del Valle del Cauca (fl. 2).

• Que el colegio se encuentra:

“(...) en obra negra. Se observa que consta de un área destinada a servicios administrativos, habilitada para dictar clases a los alumnos, esta área consta de tres salones donde se han instalado sillas para los alumnos, se encuentra no apta para esta clase de operaciones educativas, pues carece de protección lateral que impida el acceso de las aguas lluvias sobre todo cuando se presentan huracanes. De acuerdo a lo observado ese sitio no es apto para dictar clases” (inspección judicial de feb. 17/2000) (fls. 231-232).

• Que el 2 de enero de 1995, la gobernación del Valle del Cauca, secretaría de educación departamental celebró contrato con el consorcio Pimienta-Palacio con el siguiente objeto:

“El contratista se obliga a ejecutar para el departamento a precios unitarios con reajustes en los términos que señala este contrato todas las obras y trabajos necesarios para la reconstrucción del Liceo Femenino Nuestra Señora de Chiquinquirá de Roldanillo (...)” (cláusula primera del contrato Nº RF 011-97 (fl. 121).

• Que la ejecución de las obras se suspendió como consta en los siguientes documentos allegados al expediente:

1. Acta de suspensión de obra expedida el 8 de septiembre de 1997, por la gobernación del Valle del Cauca-secretaría de educación departamental-unidad ejecutora de obra.

2. Comunicación U.E.0 99-251 de marzo 11 de 1999 expedida por la gobernación del Valle del Cauca-secretaría de educación departamental-unidad ejecutora de obras, al departamento administrativo jurídico de la gobernación del Valle del Cauca (fls. 71-72).

3. Acta de acuerdo celebrado entre gobernación del departamento del Valle del Cauca y consorcio Pimienta-Palacio (fl. 77).

• Que, hasta la fecha de la suspensión, el estado de ejecución era el siguiente:

“Hasta la fecha de suspensión se realizaron las obras de demolición general de la edificación-escavaciones (sic). Cimentación estructura (columnas). Fundición de losas. Contrapisos” (informe de interventoría elaborado en dic. 29/98) (fl. 166).

Consideraciones de la Sala

Acción popular. Requisitos:

De la Ley 472 de 1998 se pueden deducir los siguientes requisitos para la procedibilidad de la acción:

1. Que exista un interés colectivo que se encuentre amenazado, en peligro o vulnerado por una acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares.

2. Que la acción se promueva durante el tiempo que subsista la amenaza o peligro al derecho e interés colectivo, o durante los 5 años contados a partir de la acción u omisión que produjo la alteración por la cual se solicite la restitución de las cosas a su estado anterior.

3. Que la acción se dirija contra el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza o viola el interés colectivo.

Los intereses colectivos:

Siguiendo a Alejandro Nieto:

“ampliando la tradicional (...) tipología de los intereses generales, intereses particulares e intereses públicos, la doctrina moderna (...) está haciendo especial hincapié en la figura de los intereses colectivos y difusos.

Para empezar con una definición convencional son intereses que pertenecen por igual a una pluralidad de sujetos más o menos amplia y más o menos indeterminada, que puede ser o no justificada o unificada más o menos estrictamente en una colectividad. O más precisamente todavía: es un interés que pertenece a todos y a cada uno, pero que no es el interés propio de cada uno ni el propio de una comunidad organizada, constituido por la suma de intereses de sus miembros, sino el que cada uno tiene por ser miembro de la colectividad. Los llamados intereses colectivos podrían ser equiparados, por tanto a los intereses difusos, como hacen algunos autores, aunque otro sector de la doctrina los considera como una subespecie de ellos perfectamente diferenciada, dado que hay un factor subjetivo que los individualiza de manera evidente: los intereses colectivos se refieren a comunidades organizadas más o menos determinables en cuanto a sus componentes, lo que significa que, a la postre son los intereses de la agrupación y no los de sus miembros y ni siquiera de la suma de ellos” (1) .

(1) NIETO. Alejandro. Estudios sobre la Constitución Española. Homenaje al profesor Eduardo García de Enterría lIl: P. 2196. Editorial Civicas. S.A. Madrid.

La Sala anota que, por lo menos en el derecho colombiano, la existencia de un interés colectivo determinado no excluye la posibilidad de que cada miembro de la colectividad, titular del mismo, sea a la vez titular de un derecho fundamental que se afecte por la misma situación que vulnera o amenaza el interés colectivo; un ejemplo perfecto es el de la educación. Es claro que ésta es, a la vez, un servicio público, cuya prestación real y eficiente constituye un interés colectivo en cabeza de los usuarios, y un derecho constitucional fundamental.

Para el efecto, vale la pena recordar que el constituyente cuando consagró la acción popular, consideró que los derechos en cuestión (los colectivos) propenden por la satisfacción de necesidades colectivas y sociales y se diseminan entre los miembros de grupos humanos, quienes los ejercen de manera idéntica uniforme y compartida (2) .

(2) Citado en Gaceta del Congreso. Año IV-Nº 207. Pág. 14.

Por otra parte, es importante tener en cuenta que la acción popular ha sido disonada como una herramienta para la eficaz y adecuada protección de los intereses colectivos, razón por la cual el juez debe ordenar a la autoridad o al particular, según el caso, que haga, deje de hacer o dé lo necesario para que el derecho en cuestión alcance el vigor que le corresponde. Como lo previó el legislador al diseñar la acción, esto supone que en algunas ocasiones “el infractor pague determinadas sumas de dinero” (3) . Ello permite a la Sala concluir que, eventualmente, si es necesario para la satisfacción del interés colectivo, el juez podrá dar una orden que implique, no ya la entrega de dinero, sino un gasto público o privado, según el caso.

(3) Ibídem.

El caso concreto

Teniendo en cuenta los requisitos de procedibilidad mencionados atrás, esta Sala considera que la acción popular que se estudia es procedente.

Respecto de la existencia de un interés colectivo que se encuentra amenazado, en peligro o vulnerado por una acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, en el caso concreto, esta Sala identifica como tal la prestación eficiente del servicio público de la educación, pues a pesar de que las niñas del Liceo Femenino Nuestra Señora de Chiquinquirá estén asistiendo cumplidamente a su jornada estudiantil, ello no quiere decir que el servicio esté siendo prestado de la manera adecuada, pues, sin duda, del acervo probatorio se desprende que las condiciones en que las alumnas reciben sus clases son de riesgo para su integridad física, y no son las precisas para lograr la concentración y aprehensión de conocimientos que busca toda labor pedagógica (4) .

(4) Artículo 11 de la Ley 472 de 1998.

Por otro lado, no cabe duda de que se mantiene la vulneración al derecho colectivo de acceder a un servicio público eficientemente prestado y por lo tanto los actores están a tiempo para interponer la acción popular.

Finalmente, la Sala considera que el departamento soporta la responsabilidad de garantizar la prestación eficiente del servicio educativo, pues se trata de un colegio oficial departamental. Además no hay que olvidar que “como servicio público, la educación está íntimamente ligada a la finalidad social del Estado y debe por lo mismo estar al alcance de todas las personas (...)”. Como función social, debe permitir no solamente el acceso a ella sino fundamentalmente estar al servicio de los educandos y de su formación académica, intelectual, moral y física (...)” (5) .

(5) Corte Constitucional. Sentencia C-560, noviembre 6/97. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

Así pues, si bien no fue el departamento el que destruyó la edificación del colegio, sí es el que soporta la responsabilidad de que los estudiantes de los colegios oficiales no vean perturbados sus intereses por la fuerza de lo imprevisible.

Por otra parte, la Sala considera que en el caso sub lite, no se ordenará específicamente la reconstrucción del bien destruido, pues esa no es la única ni la más eficiente solución para el problema de la ineficiente prestación del servicio público de la educación.

Así, la Sala ordenará el cumplimiento de una obligación de hacer que asegure al grupo de estudiantes afectado, la efectiva realización de su interés.

Finalmente, respecto del incentivo al que tendría derecho la Hermana María Luzmila Gaviria, se decretará en favor del fondo de defensa de intereses colectivos, teniendo en cuenta que:

a) La Hermana María Luzmila Gaviria es la representante legal del Colegio Liceo Femenino Nuestra Señora de Chiquinquirá (6) .

(6) Constancia expedida por el departamento del Valle del Cauca-secretaría de educación-distrito educativo Nº 8. Roldanillo, 21 septiembre de 1999.

b) Las pretensiones de la acción tienen por objeto la protección de los intereses de las alumnas del colegio.

c) El Colegio Liceo Femenino Nuestra Señora de Chiquinquirá, es un colegio oficial y por tanto una entidad pública.

En cambio, no se reconocerá incentivo en favor del señor García Marmolejo, pues en la medida en que el señor García actuó como apoderado de la Hermana Luzmila, esta Sala considera improcedente el hecho de actuar a nombre propio por el mero interés de recibir el estímulo económico, pues este incentivo está consagrado por la ley como un aliciente para quien asume, de buena fe y desinteresadamente, los riesgos pecuniarios que supone cualquier proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE el auto dictado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el día 17 de marzo de 2000.

2. ORDÉNASE al departamento del Valle del Cauca:

a) Que reubique el Liceo Femenino Nuestra Señora de Chiquinquirá, por lo menos mientras se resuelven los problemas de la reconstrucción.

b) Que con el fin de cumplir con la reubicación, celebre un contrato de comodato, arrendamiento o compraventa sobre un inmueble que presente las condiciones adecuadas para una eficiente prestación del servicio público de educación.

c) Que cumpla lo indicado dentro de los 30 días siguientes a partir de la ejecutoria de esta providencia.

3. CONCÉDESE EL INCENTIVO consagrado en e artículo 39 de la Ley 472 de 1998, en un monto equivalente a 10 salarios mínimos, en favor del fondo de defensa de intereses colectivos.

Cópiese, notifíquese, devuélvase al tribunal de origen y publíquese en los anales del Consejo de Estado.

Magistrados: Alier Eduardo Hernández Enríquez—Jesús M. Carrillo Ballesteros—Ricardo Hoyos Duque—Germán Rodríguez Villamizar.

María Elena Giraldo Gómez, Presidenta de la Sección.

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