Sentencia 319 de enero 24 de 2002 

CONSEJO DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo

Sección Tercera

M.P. Dr. Jesús María Carrillo B.

Ene. 24/02. Expediente Nº AP 50001233100020010412-01

Número interno 319

Actor: Alcira Buitrago de García

Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra del auto interlocutorio de 7 de noviembre de 2001, proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, mediante el cual se resolvió rechazar la demanda.

Antecedentes

La demanda

Alcira Buitrago de García, ejerció acción popular en contra de la gobernación del departamento del Meta y la alcaldía de Villavicencio.

Precisó que entabla la presente acción popular con el fin de solicitar la protección de los derechos colectivos de los habitantes de la ciudad de Villavicencio, que se encuentran amenazados por cuanto la ciudad se encuentra ubicada en una zona de alto riesgo y además por no existir un cuerpo de bomberos debidamente equipado frente a conflagraciones que se susciten o inundaciones que pueden generar serios perjuicios ante la carencia de un cuerpo de bomberos capaz, apto, e idóneo para asumir riesgos de esta naturaleza.

La demandante hace referencia a los derechos colectivos consagrados en el artículo 4º, literal b), d), g), h), j), l), m) y demás normas concordantes.

Providencia de primera instancia

El Tribunal Administrativo del Meta, por medio de providencia proferida el 7 de noviembre de 2001, rechazó la demanda porque no señaló los derechos colectivos vulnerados, por el contrario se limitó a enunciar los literales del artículo 4º de la Ley 472 de 1998.

Impugnación

El actor apeló el auto de rechazo, porque consideró que la razón aducida por el a quo, no está prevista en la Ley 472 como una causal de rechazo de la acción popular. Además considera tal posición como un argumento meramente formal.

Consideraciones de la Sala

1. El rechazo de una acción popular (1) .

(1) Ver al respecto: Consejo de Estado, Sección Tercera, Exp. AP-0527 de diciembre 6 de 2001. C.P. Alier Hernández.

La Ley 472 no prevé, expresamente, eventos en los que sea posible el rechazo de plano de la demanda —interpuesta en ejercicio de una acción popular—.

En efecto, sólo en el artículo 20 se refiere al rechazo en los siguientes términos:

“... inadmitirá la demanda que no cumpla con los requisitos señalados en esta ley, precisando los derechos de que adolezca para que el demandante los subsane en el término de tres (3) días. Si éste no lo hiciere, el juez la rechazará”.

Podría entenderse, además, que como el artículo 9º de dicha ley determina el objeto de la acción popular, el juez debería rechazar la demanda que pretenda fines diferentes. No es esa una interpretación adecuada, pues la misma ley prevé en el artículo 5º, que los jueces deben adoptar las medidas conducentes para adecuar la petición a la acción que corresponda.

El a quo rechazó la demanda porque consideró que debe hacerse mención expresa a los derechos colectivos vulnerados.

Sobre este aspecto la Sala considera necesario hacer las siguientes precisiones (2) :

(2) Consejo de Estado, Sección Tercera, Exp. AP-0059 de marzo 15 de 2001.

2. Naturaleza de las acciones populares.

Las acciones populares consagradas en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentadas por la Ley 472 de 1998, tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares.

2.1. Derechos e intereses colectivos.

Cabe señalar que tales derechos e intereses colectivos, a términos de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 4º de la citada ley, no son únicamente los relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad públicas, la moralidad administrativa, el ambiente y la libre competencia económica, ni tampoco los enunciados en el artículo 4º de la Ley 472 de 1998, sino también los definidos como tales en la Constitución Política, las leyes ordinarias y los tratados internacionales celebrados por Colombia, según lo dispuesto en el inciso penúltimo de esa misma norma.

Ahora bien, aunque con este mecanismo de defensa judicial se pretende la protección de los derechos e intereses colectivos, no significa que el mismo pueda ejercerse para lograr la reparación, bien sea individual o colectiva, del daño que ocasione la acción u omisión de las autoridades o de los particulares, por cuanto para ello el constituyente y el legislador han previsto otro tipo de acciones, como por ejemplo, las acciones de grupo o de clase del artículo 88 constitucional, desarrolladas por la Ley 472 de 1998, y la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo.

2.2. El carácter preventivo de la acción popular.

La naturaleza de las acciones populares, por tanto, es preventiva, razón por la cual en el inciso 2º del artículo 88 de la Ley 472 de 1998 se establece que éstas “... se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.

Sin embargo, la Honorable Corte Constitucional ha reconocido que esta acción pueda tener un carácter resarcitorio (3) .

(3) “Dichos mecanismos buscan el restablecimiento del uso y goce de tales derechos e intereses colectivos, por lo que también tienen un carácter restitutorio”. Corte Constitucional, Sentencia C-215 de abril 14 de 1999, Magistrado Ponente: María Victoria Sáchica.

Interés en la causa

Conforme con lo establecido en el artículo 12 de la Ley 472 de 1998, las acciones populares pueden ser ejercidas por cualquier persona natural o jurídica, organizaciones no gubernamentales y entidades públicas con funciones de control, vigilancia o intervención.

En este punto, el carácter de la titularidad de la acción lo otorga el derecho colectivo que se pretende proteger, incluso en algunos casos puede entrar en conexidad con derechos fundamentales, por lo tanto, el interés en la causa y la legitimación para interponer la acción amplían su espectro de manera geométrica en comparación con otras acciones judiciales y de protección de derechos, ya que el derecho colectivo otorga la facultad a cualquier persona, natural o jurídica de interponer la acción. Todo esto se entiende por el carácter público que tienen las acciones populares.

4. El rango prevalente de las acciones constitucionales.

Las acciones populares como las acciones de tutela y de cumplimiento, tienen especial prevalencia y arraigo en el derecho interno. Estas acciones se desprenden directamente de la normatividad constitucional y han sido estatuidas para la protección de derechos. En efecto, los artículos 86, 87 y 88 de la Carta Magna disponen la creación de las mencionadas acciones.

Ahora bien, la acción de tutela es el mecanismo para la protección de los derechos fundamentales y la acción popular para los colectivos, pero las dos clases de derechos gozan de especial protección a la luz de los artículos 1º, 5º y 94 de la Constitución.

El carácter prevalente de estas acciones ha sido otorgado prima facie por el constituyente y el legislador. Esta condición queda plenamente demostrada en las actas del proyecto de la Ley 472 de 1998 cuando se anotó:

“El constituyente de 1991 quiso rescatar las acciones populares, ampliar su contenido y posibilidades y darles rango constitucional como mecanismo de protección de derechos humanos” (4) .

(4) Exposición de motivos al Proyecto de Ley 84 de 1995 (Cámara) “por el cual se reglamenta el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia, en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo” Gaceta del Congreso Nº 277, septiembre 5 de 1995.

Posición que ha sido reforzada por la Honorable Corte Constitucional (5) .

(5) “La Constitución Vigente avanzó más allá, al actualizar la Carta de los derechos fundamentales de la persona y a la vez, establecer medios más específicos y efectivos para su protección, como lo son la acción de tutela y las acciones populares y de grupo” Corte Constitucional, Sentencia C-215 de abril 14 de 1999, Magistrado Ponente: María Victoria Sáchica.

Si bien es cierto que las reglas procedimentales de la acción de tutela (6) y las populares (7) , se rigen en lo no regulado por el Código de Procedimiento Civil, estas acciones gozan también de formalidades y principios especiales que difieren con cualquier otro proceso judicial.

(6) Decreto 306 de 1992.

(7) Ley 472 de 1998.

En efecto, los términos, fases procesales y demás procedimientos difieren de las reglas de un proceso judicial común, ampliando las facultades del juez de primera y segunda instancia. La impulsión oficiosa del proceso que imponen estas acciones al juez es per se un reconocimiento a la especialidad de estas acciones protectoras de derechos consagradas en nuestro ordenamiento, esta facultad está expresamente estatuida en el artículo 5º de la Ley 472 de 1998 y en el Decreto 2591 de 1991. A su vez, las normas para estas acciones destacan de manera expresa la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal (8) , posición que ha sido compartida por esta Sala (9) .

(8) Artículo 17 de la Ley 472 de 1998 y artículo 3º del Decreto 2591 de 1991.

(9) Consejo de Estado, Sección Tercera, Exp. AP-0033 de mayo 11 de 2000, Consejera Ponente: María Elena Giraldo.

Claro está que tales facultades tienen límites y los poderes del juez no podrán ser omnímodos (10)(11) . Tal facultad es especial únicamente por la protección a los derechos que están en juego en estas acciones, según lo expresado en esta sentencia.

(10) “Pero resulta que los recursos son mecanismos tendentes a eliminar errores, pero errores que el juez de segunda instancia pueda jurídicamente enmendar”. Corte Constitucional. Sentencia SU- 327 de 1995 de julio 27 de 1995, Magistrado Ponente: Carlos Gaviria, citada anteriormente.

(11) “Ahora bien, el fallo de primera instancia puede ser impugnado por cualquiera de los sujetos a los que se refiere el artículo 31 del Decreto 2591, siendo evidente que el superior adquiere competencia para confirmar, revocar, aclarar, adicionar o modificar lo dispuesto por el inferior, y que le es posible, inclusive en el caso de la confirmación de lo resuelto, adoptar su providencia con base en consideraciones y motivos diferentes y hasta contrarios a los expuestos en primera instancia”. Corte Constitucional. Sentencia T- 400 de 1996, citada anteriormente.

4.1. El trámite especial de la acción popular.

La acción popular tiene un carácter especial que la diferencia de todas las demás acciones, idea que se ha establecido por el legislador desde el momento de creación de la ley de acciones populares:

“Las nuevas acciones populares son por su naturaleza acciones de derechos humanos y no litis. En cuanto acciones requieren de una regulación a través de un procedimiento, pero su objeto no es buscar la solución a una controversia entre dos partes, sino cesar la lesión o amenaza contra un derecho colectivo, y si es posible restablecer las cosas a su estado anterior. Un elemento esencial de las nuevas acciones populares es el carácter oficioso con que debe actuar el juez, sus amplios poderes y la discrecionalidad de los mismos con miras a la defensa del interés público” (12) . (Subrayado fuera de texto).

(12) Exposición de motivos al Proyecto de Ley 84 de 1995 (Cámara) “por el cual se reglamenta el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia, en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo” Gaceta del Congreso Nº 277, septiembre 5 de 1995.

Posición que también es compartida por la Honorable Corte Constitucional:

“Finalmente, hay que observar que estas acciones tienen una estructura especial que la diferencia de los demás procesos litigiosos, en cuanto no son en estricto sentido una controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que se trata de un mecanismo de protección de los derechos colectivos preexistentes radicados para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien actúa a nombre de la sociedad, pero que igualmente están en cada uno de los miembros que forman la parte demandante de la acción judicial” (13) .

(13) Corte Constitucional, Sentencia C-215 de abril 14 de 1999, Magistrado Ponente: María Victoria Sáchica.

El carácter de la no controversia entre partes otorga particularidades a la acción popular, ya que como lo habíamos expresado anteriormente, es por el carácter público de tal acción y por el derecho colectivo que busca su protección que se configura tal singularidad (14) .

(14) “El carácter público de las acciones populares implica que el ejercicio de las acciones populares supone la protección de un derecho colectivo, es decir, de un interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, los que excluye motivaciones meramente subjetivas o particulares. No obstante, suponen la posibilidad de que cualquier persona perteneciente a esa comunidad, pueda acudir ante el juez para defender a la colectividad afectada, con lo cual se obtiene de manera simultánea la protección de su propio interés”. Corte Constitucional, ibídem.

Es claro para esta Sala que la acción popular no configura una litis ordinaria sino que dado su carácter especial se tiene un derecho colectivo que implica a toda la comunidad que busca su protección.

8. El derecho colectivo y su titularidad.

De acuerdo con lo expresado en la presente sentencia y en la jurisprudencia de esta corporación, es evidente para esta Sala que el derecho colectivo amplía la titularidad y los efectos de la sentencia de la acción popular.

Por esto, no estamos hablando de un proceso común en el cual dos partes se ven enfrentadas en una controversia, en la acción popular la comunidad en general se ve enfrentada con la entidad o persona que coloca en peligro su derecho colectivo e interés general. Ésta ha sido siempre la naturaleza de la acción popular tan es así que el artículo 2359 del Código Civil desde hace más de un siglo determinó que con esta clase de acciones se protegían a personas indeterminadas, posteriormente, la Constitución y la Ley 472 de 1998 perfeccionó la naturaleza de estas acciones al incluir la protección de los derechos colectivos.

El legislador también fue consciente de esta especial naturaleza que genera una doble titularidad para quien ejerce la acción y para la comunidad en general receptora de los efectos de la acción (15) . Posición que también es compartida por la doctrina (16) y el derecho comparado (17) . Es por esta especial condición de no estar sometida a una litis entre dos partes que la acción popular tiene también particularidades y reglas procedimentales para el juez.

(15) “1. Son derechos de la solidaridad. Derechos no excluyentes, derechos de todos.

Si miramos cada uno de estos derechos vemos que no pueden existir sin cooperación entre los grupos humanos, la sociedad civil y el Estado y las naciones en el contexto internacional. La solidaridad es el fundamento y el valor axiológico que da origen y permite la existencia de los derechos colectivos.

2. Su carácter eminentemente colectivo genera un fenómeno de doble titularidad, individual y colectiva en su ejercicio” Exposición de motivos al Proyecto de Ley 84 de 1995 (Cámara) “por el cual se reglamenta el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia, en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo” Gaceta del Congreso Nº 277, septiembre 5 de 1995.

(16) “Los particulares como miembros de una comunidad tienen intereses en aspectos que conciernen a esa comunidad y no como personas individualmente consideradas. Estos intereses de naturaleza comunitaria que pertenecen a todos los miembros del grupo a la vez pero a ninguno en particular, son los difusos o colectivos. Éstos tienen la característica de que no son susceptibles de titularidad individual, y se predican de un grupo de personas como entidad autónoma e independiente, y no como una suma individual de sus miembros”. Bejarano Guzmán Ramiro, Las Acciones Populares, Ediciones Forum Paz, Bogotá 1993, pág. 31.

(17) “En relación con este punto debe señalarse que, dentro de los supuestos en atención a los cuales se establecen por el derecho las acciones públicas, se encuentran los intereses comunes, es decir, aquellos en que la consecución del interés es la forma de satisfacer el de todos y cada uno de los que componen la sociedad. La solidaridad o interrelación social, especialmente intensa en la época actual, se refleja en la concepción del Estado como social y democrático de derecho, que consagra la Constitución (art. 1.1), en el que la idea de interés directo particular, como requisito de legitimación, queda englobado en el concepto más amplio de interés legítimo y personal que puede o no ser directo”. Tribunal Constitucional Español. Sentencia 62 de 1983 del 11 de agosto de 1983.

9. El caso concreto.

En consecuencia, el hecho de que no se enumere expresamente los derechos colectivos que pretenden proteger, no es causal de rechazo de las acciones populares, motivo que se ve reforzado por la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, aspecto destacado en el artículo 228 de la Constitución Nacional.

El fin que motiva la intervención del juez popular es la vigencia de derechos colectivos, objetivo que no se confunde con el que es propio de otro tipo de acciones.

Por lo dicho, le asiste razón al actor y se revocará la decisión de primera instancia, pues lo debido es admitir la demanda darle el trámite establecido para determinar si hay o no violación de los derechos colectivos, y si la hay, ordenar lo que sea necesario, de acuerdo con la ley, para que cese su vulneración y las cosas vuelvan al estado anterior.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

RESUELVE:

REVÓCASE la providencia proferida el 7 de noviembre de 2001 por el Tribunal Administrativo del Meta.

En consecuencia, ADMÍTESE la demanda presentada por Alcira Buitrago de García en contra de la gobernación del Meta y la alcaldía de Villavicencio.

Notifíquese personalmente a las partes.

Comuníquese este auto al Ministerio Público para que, si lo considera conveniente, intervenga en el proceso como parte pública en defensa de los derechos colectivos comprometidos.

Cópiese, notifíquese y devuélvase.

Magistrados: Alier Hernández Enríquez—Jesús M. Carrillo Ballesteros—María Elena Giraldo Gómez—Ricardo Hoyos Duque—Germán Rodríguez Villamizar.

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