Sentencia AP-241 de noviembre 22 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Rad. AP-63001233100020010241 01, nov. 22/2001

C.P. Ricardo Hoyos Duque

Actor: Néstor Gregory Díaz Rodríguez

Demandado: Municipio de Pijao

Conoce la Sala de la impugnación presentada por el accionante, en contra de la providencia dictada por el Tribunal Administrativo del Quindío, el 19 de septiembre de 2001 mediante la cual negaron las pretensiones.

Antecedentes

1. La petición.

1.1. El señor Néstor Gregory Díaz Rodríguez interpuso la acción popular en contra del municipio de Pijao con el, fin de obtener la protección de los derechos colectivos a un ambiente sano y a la salubridad pública, los cuales considera vulnerados con la prestación del servicio público de alcantarillado por parte del municipio. En concreto las pretensiones formuladas por el actor son las siguientes:

“1. Declarar que el municipio de Pijao es responsable de la afectación directa a los derechos que le asiste a su comunidad como son: el derecho a gozar de un ambiente sano y la salubridad pública, a causa de los vertimientos del alcantarillado municipal en forma directa al río Lejos y a las quebradas el Inglés y la Cascada; igualmente de las aguas domiciliarias de las viviendas aledañas, vertimientos ubicados en el área urbana del citado municipio, requiriéndose de inmediato sus canalizaciones como la construcción de las lagunas de oxidación o plantas de tratamiento para dichas aguas residuales provenientes de la zona urbana, incluido el emisario final ubicado en el sector de la Galería o Calle Larga, el que desemboca a campo abierto al río Lejos.

2. Que como consecuencia de la anterior omisión administrativa, el municipio de Pijao está afectando el medio ambiente, dados sus fuertes olores nauseabundos que originan dichos vertimientos a los citados recursos hídricos, constituyéndose en una verdadera amenaza para la salubridad pública de los habitantes del sector urbano.

3. Que como resultado de las declaraciones anteriores, se le ordene al municipio de Pijao realizar dentro de un término prudencial y perentorio, las obras y correctivos para evitar que se siga causando la contaminación al medio ambiente, la amenaza a la salubridad pública y así permitir que sus habitantes tengan derecho al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública en general, como derechos e intereses colectivos consagrados en la Ley 472 de 1998, artículo 4º, literales a), g), h).

4. Que se ordene al municipio de Pijao cancelar el incentivo acordado por las partes y/o señalado por el Tribunal Contencioso Administrativo del Quindío en el respectivo fallo, como lo dispone la Ley 472 de 1998, artículo 39”.

1.2. En demanda separada, el actor formuló acción popular en contra del mismo municipio, para la protección de los mismos derechos, los cuales consideraba vulnerados por la prestación del servicio de acueducto. En esta acción formula las siguientes pretensiones:

“1. Declarar que el municipio de Pijao es responsable de la afectación directa a los derechos que le asiste a su comunidad como son: la salubridad pública y el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública de los usuarios del servicio de acueducto municipal área urbana, a causa del suministro de agua no potable, es decir, no apta para el consumo humano, por carecer el preciado líquido del debido proceso de tratamiento como lo dispone el Decreto 475 de 1998, que regula las técnicas de calidad de agua potable y en armonía con los artículos 49, 88, 300 numeral 7º, 313-6-7 de la Constitución.

2. Que como consecuencia de la anterior omisión, el municipio de Pijao está perjudicando y colocando en peligro los derechos fundamentales como la salubridad pública, incluso la vida, e impidiendo que los usuarios del servicio de acueducto municipal tengan acceso a una verdadera infraestructura, como sería la construcción y funcionamiento de una planta de tratamiento, consagrada en la Ley 472 de 1998, artículo 4º, literales g), h).

3. Que se ordene al municipio de Pijao a realizar dentro de un término prudencial y perentorio las obras y correctivos para evitar que se siga causando la contaminación al preciado líquido, por ende, la amenaza a la salubridad pública y así permitir que sus habitantes tengan derecho al acceso a una anhelada infraestructura para dicho servicio que garantice de una vez la salubridad pública en general.

4. Que se condene al municipio demandado a cancelar el incentivo acordado por las partes y/o señalado por el Tribunal Administrativo del Quindío, como lo dispone la Ley 472 de 1998, artículo 39”.

Los procesos fueron acumulados por el tribunal, mediante auto del 22 de junio del año en curso.

2. Hechos.

2.1. Los fundamentos de hecho de la primera acción relatados por el demandante pueden resumirse así: el municipio de Pijao, Quindío, “no presta el debido servicio público de alcantarillado municipal en un 100%, a causa de que presenta ausencia de un verdadero plan maestro de alcantarillado, hasta el punto de que los vecinos de las quebradas el Inglés y la Cascada vierten directamente sus aguas domiciliarias a ellas... Gran parte del alcantarillado municipal que recoge las aguas domiciliarias del centro conduce y arroja sus aguas servidas al río Lejos, directamente, sin tratamiento previo alguno... Es un hecho cierto que en el recorrido que realizan las quebradas enunciadas por el sector urbano del municipio de Pijao, las que están conformadas en su mayoría por aguas residuales, se aprecian diversas desembocaduras domiciliarias de las viviendas aledañas en forma directa, como también basureros públicos que originan su sedimentación y acumulación, contribuyendo a la contaminación ambiental y amenaza de la salubridad pública, por cuanto hacen presencia roedores, gallinazos, vectores, animales portadores y transmisores de toda clase de enfermedades como epidemias. Igual situación es soportada por el vertimiento ubicado en la conocida Calle Larga, desembocando superficialmente al río Lejos, el que recepciona metros más abajo los residuos sólidos y líquidos del matadero, sin tratamiento”.

2.2. En la segunda demanda se relataron los siguientes hechos: el municipio de Pijao presta en forma deficiente el servicio de acueducto, pues “se abastece de fuentes superficiales tipo quebradas como la Cascada y las Pizarras, con una cobertura del 80%, el 20% restante se abastece de acueductos comunitarios”. Para la adecuada prestación del servicio es necesario que se renueven los tramos de conducción hasta la infraestructura de almacenamiento del líquido; se cambie de tubería madre; se instale micro y macro medición y se coloquen válvulas e hidrantes en la zona urbana. Además, advierte que “en las instalaciones del coliseo municipal se encuentren unos equipos dentro de la carrocería carpada de un vehículo en espacio aparente de abandono, sin utilización alguna, al parecer enviados por el Ministerio de Salud para suministrar agua potable”.

3.Excepción formulada por el municipio.

La apoderada del municipio de Pijao formuló la excepción, de falta de legitimación en la causa, con fundamento en que el actor no es miembro de la comunidad que se ve afectada con los hechos descritos en las demandas y porque su finalidad es el enriquecimiento particular, a través de la adquisición del incentivo, ya que ha presentado un gran número de acciones populares no sólo contra el mismo municipio sino contra otros del departamento del Quindío.

4. La sentencia recurrida.

Consideró el tribunal que el actor carece de legitimación en la causa para interponer las acciones porque “no hace parte de la comunidad supuestamente afectada con las omisiones administrativas de que se habla en la demanda y su contestación, conforme lo reconoce él mismo en sus intervenciones durante el desarrollo del proceso, evidenciándose mas bien un interés individual o subjetivo, con base en el hecho cierto de haberse trasladado desde la ciudad de su residencia, Ibagué, Tolima, hasta esta jurisdicción, con la única finalidad de incoar más de una veintena de demandas en el mes de marzo de 2001, contra los doce municipios del departamento del Quindío, por hechos similares a los aquí descritos, sin que ello sea susceptible de calificarse como actuación de mala fe, para efectos de la condena en costas, pues se trata simplemente de criterios interpretativos que se respetan mas no se comparten”.

5. La impugnación.

El actor impugnó la sentencia con los siguientes argumentos:

a) Luego de citar algunas providencias de la Corte Constitucional y de esta corporación, el actor concluyó “que para la presentación de una acción popular en defensa de un ambiente sano como derecho o interés colectivo y universal que le asiste a quienes habitamos en este país y en nuestro planeta no se requiere ni la ley exige legitimación en la causa por activa, por tratarse de una acción de carácter público con finalidad preventiva, despojada de toda clase de formalismos”.

b) “Respecto al derecho a la salubridad pública, al cual se hace extensiva la presente acción, corre igual suerte de riesgo o amenaza, tanto para los usuarios, como transeúntes, o visitantes, turistas, dada su contaminación, sinónimo de que el preciado líquido que se viene suministrando por el municipio de Pijao no cumple las calidades que demanda la ley”.

c) El a quo omitió además reconocer el derecho al incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998. “Esta actitud negativa a reconocer u otorgar el más mínimo estímulo al actor popular contraviene el querer del legislador contenido en la respectiva ley, quien al consagrar el incentivo buscó despertar así sea en forma mínima el interés por los problemas atinentes a los derechos colectivos y promover una cultura de lucha y actividad judicial por la defensa y protección de tales derechos”.

Consideraciones de la Sala

I. De conformidad con lo previsto en la Ley 472 de 1998 que desarrolló el artículo 88 de la Constitución, la defensa de los derechos colectivos puede hacerla cualquier persona natural o jurídica, sin que deba probar ningún interés particular (art. 12). Se advierte así la diferencia con la acción de grupo, para cuya interposición sólo están legitimadas las personas naturales o jurídicas, “que hubieren sufrido un perjuicio individual” (art. 48 ibídem).

Esta distinción se justifica por el tipo de derechos que se pretende defender con las respectivas acciones. En tanto que con la popular se pretende la protección de un derecho colectivo, es decir, un derecho que interesa al conglomerado pero que no tiene un titular específico, con la de grupo se busca la reparación de los perjuicios causados individualmente a los demandantes.

En otros términos, dado que con la acción popular se pretende la defensa de derechos que no pertenecen a personas individualmente consideradas, aunque su vulneración en ciertos casos puede llegar a afectar intereses o derechos particulares, no hay ninguna razón jurídica para exigir que el actor acredite un interés concreto para demandar, pues se reitera, con la acción popular se pretende la protección del derecho en sí mismo y no el restablecimiento de intereses particulares.

A este respecto ha señalado la Sala:

“...el numeral 1 del artículo 12 de la Ley 472 de 1993 establece que “toda persona natural o jurídica” podrá ejercitar las acciones populares, razón por la cual, en aplicación del principio de interpretación que establece que cuando la ley no realiza distinción alguna, no le es dado hacerla al intérprete, y teniendo en cuenta la finalidad de esta clase de acciones, es decir, la protección de los derechos e intereses que están en cabeza de toda la comunidad, se entiende entonces la razón por la cual tanto el constituyente de 1991 como el legislador establecieron de manera clara que “cualquier persona” puede ejercer estos mecanismos judiciales para la protección de los derechos o intereses de naturaleza colectiva (1) .

(1) En este sentido, véase la sentencia del 20 de septiembre de 2001, expediente AP25000-23-27-000-2001-0395-01, sección tercera del Consejo de Estado.

En ese orden de ideas, se tiene que cualquier persona como integrante de la sociedad tiene derecho a que le sean protegidos los derechos e intereses colectivos y, en este caso en particular, el derecho a gozar de un ambiente sano, por lo que es perfectamente claro que, según lo preceptuado en la ley y lo considerado por la jurisprudencia, todas las personas están legitimadas para ejercitar una acción popular cuando exista una amenaza o sea lesionado algún derecho o interés de índole colectiva.

Al respecto, la Corte Constitucional en Sentencia C-215 del 14 de abril de 1999, se pronunció en los siguientes términos:

2. Naturaleza y ámbito de protección de las acciones populares y de grupo.

Cabe anotar, que la Constitución de 1991 no distingue como lo hace la doctrina, entre intereses colectivos e intereses difusos, para restringir los primeros a un grupo organizado y los segundos a comunidades indeterminadas, pues ambos tipos de intereses se entienden comprendidos en el término “colectivos”. Las acciones populares protegen a la comunidad en sus derechos colectivos y por lo mismo, pueden ser promovidas por cualquier persona a nombre de la comunidad cuando ocurra un daño a un derecho o interés común, sin más requisitos que los que establezca el procedimiento regulado por la ley.

(...).

Finalmente, hay que observar que estas acciones tienen una estructura especial que la diferencia de los demás procesos litigiosos, en cuanto no son en estricto sentido una controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que se trata de un mecanismo de protección de los derechos colectivos preexistentes (sic) radicados para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien actúa a nombre de la sociedad, pero que igualmente están en cada uno de los miembros que forman la parte demandante de la acción judicial” (subraya la Sala)”(2).

(2) Sentencia del 1º de noviembre de 2001, expediente 73001-23-31-000-2000-3654-01.

En consecuencia, no comparte la Sala la razón aducida por el tribunal para negar las acciones interpuestas, ya que el señor Néstor Gregory Díaz Rodríguez sí está legitimado para interponer esta acción, por lo que hay lugar a pronunciarse de fondo sobre sus pretensiones.

III. En relación con los hechos relatados en las demandas, obran en el proceso las siguientes pruebas:

1. A solicitud del actor, el promotor de saneamiento ambiental de Pijao, Qundío (fl. 14 C-1), describió la situación, del alcantarillado del municipio, así:

“La alcaldía de Pijao en la actualidad presta el servicio de alcantarillado.

El casco urbano es atravesado por el río Lejos, la quebrada el Inglés y la Cascada, donde se vierten todos los residuos sólidos de las viviendas aledañas a éstas, establecimientos comerciales y públicos. No existen caños ni sitios de aguas estancadas que puedan servir de focos donde proliferen vectores.

El alcantarillado municipal desemboca a lo largo del río Lejos de manera canalizada, a una distancia prudente de las viviendas.

Los desechos líquidos del matadero municipal se vierten en la parte media del río Lejos.

El año inmediatamente anterior se hizo un estudio por la seccional de salud del Quindío y la CRQ para descontaminación del río Lejos de los desechos de matadero, donde se instaló un pozo séptico y trampa de grasa.

El municipio de Pijao, en coordinación con el Ministerio de Salud, la Gobernación del Quindío y la seccional de salud, en los últimos tres (3) años ha desarrollado programas de promoción y prevención, fomentos de estilos de vida saludable y ha formulado y aplicado planes de atención básica en salud para mejorar el nivel de vida de nuestra población”.

2. En relación con la situación del acueducto (fls. 10-11 C-2), el mismo funcionario manifestó:

“La administración municipal presta servicio de acueducto al 80% de la población, el 20% restante se abastece de acueductos comunitarios. Para tener y brindar un servicio eficiente y eficaz necesitamos mejorar la estructura de potabilización en la planta de tratamiento, renovar tramos de conducción hasta la planta, cambio de tubería madre que aún se encuentra en asbesto, cemento y galvanizada, instalar macro y micro medición, colocar válvulas e hidratantes en la zona urbana.

Las fuentes de abastecimiento de acueducto municipal se encuentran en las quebradas la Cascada y las Pizarras, en presa de fondo conducida a través de tubería de 8", 6" y 4", hasta la planta de tratamiento, de ésta a las viviendas en tubería galvanizada, asbesto, cemento, PVC y polietileno entre 4" y 1/2".

Actualmente, no se está potabilizando el agua de consumo humano, debido al colapso del sistema de purificación y por tal motivo se han presentado proyectos a diferentes instancias gubernamentales para reactivar la purificación de agua de consumo humano.

(...).

Paralelo a lo anterior se han efectuado labores en la planta de tratamiento de agua como la reparación de averías en los tanques, instalación de filtros e instalación de tuberías en forma de vasos comunicantes y mantenimiento de los mismos.

En la actualidad se están ejecutando las labores necesarias para realizar la cloración del agua de consumo humano”.

3. Por su parte, la entidad demandada, en los escritos de respuesta a las demandas señaló que:

a) Pijao es uno de los municipios con menores recursos económicos, por lo cual debe recurrir a créditos con diferentes entidades para desarrollar sus proyectos, los cuales demandan un tiempo considerable para su tramitación.

b) Dentro del plan de desarrollo que se presentó para la vigencia del año 2001 se incluyó el plan maestro de acueducto y alcantarillado, para cuya realización se requiere el otorgamiento de créditos de Findeter, que ya se están gestionando.

c) El municipio, “a través de la ONG Cámara de Comercio de Manizales, entidad encargada de su reconstrucción ha venido realizando reparaciones de redes de acueducto y alcantarillado; sustitución de domiciliarias de acueducto y alcantarillado deterioradas; construcción de redes de alcantarillado completas, independizando las aguas lluvias de las negras, en aquellos lugares donde la reparación de pavimento fuera total; Construcción de dos tramos de tubería de 24", con el fin de evacuar todas las aguas lluvias que se tributan en el sector del Arco; construcción de un alcantarillado de 12" paralelo al existente con el fin de evacuar las aguas lluvias en el barrio El Cacique; en el mismo sector de la Calle Larga se instaló la red completa de alcantarillado en 12", lo mismo que la red de 24" para la evacuación de aguas infiltradas hasta el río Lejos, todo tendiente a lograr que en el mediano futuro se garantice que los vecinos evacuen las aguas hacia la nueva red, a efectos de tratar las aguas servidas antes de tributarlas al río Lejos”.

d) La planta de tratamiento del agua existía desde 1994, pero a causa del desastre ocurrido en la región en el mes de enero de 1999 dicha planta colapsó, razón por la cual el municipio gestionó ante una entidad suiza la solución del problema. Dicha entidad efectuó la reposición de algunos tramos de tubería del acueducto y puso en funcionamiento la planta de tratamiento existente un mecanismo de purificación del agua de tipo biológico y no químico, que no resultó compatible con la tecnología existente, por lo cual debieron iniciarse nuevamente las gestiones tendientes a obtener la reactivación de la planta de tratamiento.

e) En cuanto a la planta de tratamiento que se encuentra en la carrocería de un vehículo, señala que ésta es “de propiedad del Ministerio de Salud, que por gestiones efectuadas por el hospital Santa Ana y la oficina de saneamiento ambiental fue dejada para suplir necesidades de agua potable en estados de emergencia y que se encuentra fuera de servicio...desde principios del año 2000 por averías en el sistema de purificación”.

4. La entidad allegó copia de los acuerdos expedidos en los años 1998, 1999, 2000 y 2001, en los cuales se destinaron recursos tanto del presupuesto municipal como de las transferencias del orden nacional para el desarrollo del plan maestro de acueducto y alcantarillado (fls. 24-79 C-3).

En el acuerdo 21 de noviembre 30 de 2000, mediante el cual se expidió el presupuesto de ingresos y gastos del municipio para la vigencia fiscal del 20131 (fls. 68-75 C-3), se asignaron partidas por $ 17.925.976 y $ 14.071.891, para construcción, remodelación y mantenimiento del acueducto y para evacuación y vertimiento de aguas residuales, respectivamente.

5. Finalmente, obra en el expediente la respuesta dada por el director de planeación y desarrollo del municipio al actor el 6 de marzo del año en curso (fls. 13-14 C-3), en la cual señala que la administración municipal está “elaborando el plan maestro de acueducto y alcantarillado incluyendo la potabilización del agua y la ampliación de las redes de acueducto y alcantarillado; además del tratamiento de aguas negras... El esquema de ordenamiento territorial y el plan de desarrollo municipal plantean la solución a los problemas mencionados con la planta de tratamiento de aguas residuales que será ubicada en Miramar; igualmente la limpieza de desechos sólidos de las fuentes, las márgenes de protección del río Lejos y las quebradas, propuestas en el EOT y PAZ, y la ubicación de más de 146 predios y viviendas ...[lo cual] permitirá la descontaminación del medio ambiente del casco urbano de Pijao”.

Con fundamento en las pruebas anteriores puede afirmarse que si bien en el municipio de Pijao los servicios de acueducto y alcantarillado no se presentan en condiciones óptimas, la administración municipal con el apoyo de otras entidades públicas y privadas ha realizado algunas obras parciales para mitigar los problemas que allí se presentan y ha diseñado un plan maestro para la solución global del mismo, el cual hace parte del plan de ordenamiento territorial.

IV. Los servicios públicos, de conformidad con lo previsto en los artículos 365 a 370 de la Constitución, son inherentes a la finalidad social del Estado, uno de cuyos deberes primordiales es el de asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Hacen parte de los derechos económicos y sociales del Estado, cuya naturalización implica una erogación económica que por lo general depende de una decisión política. Al respecto ha dicho la Corte Constitucional:

“Los servicios públicos son el medio por el cual el Estado realiza los fines esenciales de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios derechos y deberes constitucionales (C.P. art. 2º). El sentido y razón de ser de los poderes constituidos es el servicio a la comunidad, la satisfacción de sus necesidades y la protección de los derechos individuales de sus miembros.

Los servicios públicos como instancia y técnica de legitimación no son fruto de la decisión discrecional del poder público sino aplicación concreta del principio fundamental de la solidaridad social (C.P. arts. 1º y 2º). A través de la noción de servicio público el Estado tiene el principal instrumento para alcanzar la justicia social y promover condiciones de igualdad real y efectiva. Su prestación comporta una transferencia de bienes económicos y sociales con base en el principio de justicia redistributiva que, mediante el pago discriminado de los servicios públicos según estratos y en función de la capacidad económica del usuario, permite un cubrimiento a sectores marginados que, en otras circunstancias, no tendrían acceso a los beneficios del desarrollo económico. De esta forma se garantizan las condiciones materiales para el libre desarrollo de la personalidad (C.P. art. 16) y para la consecución de una igualdad real y efectiva (C.P. art. 13) de toda la población”(3).

(3) Sentencia T-540 del 5 de junio de 1992.

No obstante, debe destacarse que algunos servicios públicos como el de alcantarillado tienen una mayor relevancia, pues la deficiente o nula prestación de los mismos compromete derechos colectivos como la salubridad pública y el medio ambiente, e inclusive puede afectar derechos fundamentales de las personas que se ven expuestas a los daños que por tal causa se generan.

Por tal motivo, en los eventos en los cuales la vulneración de derechos colectivos como los de salubridad pública o al medio ambiente sano implica además el desconocimiento de derechos fundamentales de algunas personas en particular, como la vida, o la dignidad humana, la Corte Constitucional ha otorgado el amparo de tales derechos a través de la acción de tutela, por considerar que “la conexidad por razón del ataque a los derechos colectivo y fundamental genera ...una unidad en su defensa, que obedece tanto a un principio de economía procesal como de prevalencia de la tutela sobre las acciones populares, que de otra manera deberían aplicarse independientemente, como figuras autónomas que son”(4).

(4) Sentencias T-254 del 30 de julio de 1993, T-539 del 22 de noviembre de 1993; T-354 del 10 de agosto de 1994, entre otras.

Además, en sentencia de unificación de jurisprudencia, esa misma corporación adoptó algunos criterios y principios de aplicación en los eventos de protección del derecho al medio ambiente sano:

“A. Principios de interpretación.

1. Principio de hecho.

La protección del medio ambiente es especialmente importante dentro del marco de la protección constitucional de los derechos. Esta importancia resulta de la idea del medio ambiente sano como condición necesaria para la existencia de una vida digna y saludable.

En las circunstancias actuales de la sociedad industrializada y el urbanismo creciente, el medio ambiente sano suele estar en una conexidad directa con la protección de la salud y de la vida de las personas. Esta es una constatación fáctica indiscutible en las circunstancias del mundo desarrollado.

2. Principio de derecho.

El derecho al medio ambiente sano se encuentra protegido en el artículo 88 de la Constitución Política por medio de las acciones populares, que tienen procedencia en aquellos casos en los cuales la afectación de tal derecho vulnera un derecho constitucional o legal.

Esta regla general debe ser complementada con una regla particular de conexidad, según la cual, en aquellos casos en los cuales, de la vulneración del derecho a gozar del medio ambiente resulte vulnerado igualmente un derecho constitucional fundamental, procede la acción de tutela como mecanismo judicial de protección del derecho colectivo al medio ambiente. En estos casos, el juez, al analizar el caso concreto deberá ordenar la tutela efectiva que se reclama.

3. Principio de ponderación.

Para determinar la conexidad entre el derecho al medio ambiente sano y el derecho fundamental de aplicación inmediata se debe recurrir, inicialmente, al análisis del caso concreto. Es allí donde el juez observa las circunstancias específicas del caso para apreciar el grado de afectación del derecho fundamental. En estos casos la norma constitucional adquiere sentido jurídico cuando se interpreta a través de las circunstancias fácticas y no como suele suceder con las normas que consagran derechos subjetivos, en las cuales los hechos adquieren sentido a través de los elementos interpretativos proporcionados por la norma.

Aquí toma toda su fuerza la nueva interpretación constitucional predominante en los Estados sociales de derecho, en la cual adquiere relevancia el análisis del caso y la apreciación judicial de acuerdo con los valores y principios constitucionales.

En principio, estos tres elementos hecho, norma y ponderación a la luz de los valores y principios constitucionales, deben ser suficientes para decidir el caso en cuestión. Todo ello teniendo en cuenta que será la Corte Constitucional, en el futuro, la que irá llenando de contenido y especificando cada uno de los distintos casos y ámbitos de aplicación del derecho al medio ambiente. Este es uno de esos casos en los cuales el derecho se construye jurisprudencialmente.

Fuera de estos principios, existen también criterios que los complementan y hacen posible su aplicación concreta a la hora de decidir el caso.

B) Criterios de interpretación.

1. En la protección jurídica de los intereses y valores en conflicto, aquellos valores que tengan rango constitucional prevalecen sobre los valores o intereses que carecen de él.

2. Cuando no sea posible solucionar el conflicto de intereses por medio de una norma constitucional de aplicación directa, se debe recurrir a los principios y valores constitucionales.

3. Cuando se trate de conflictos entre dos o más intereses comunitarios de igual categoría constitucional, debe prevalecer aquél interés encarnada en los sujetos que se encuentren en una situación de inferioridad respecto de los demás intereses y sujetos en pugna.

4. El principio de equidad en las cargas puede servir para encontrar un equilibrio razonable entre los intereses en pugna.

5. El factor tiempo debe ser tenido en cuenta como elemento esencial. La afectación del derecho fundamental de aplicación inmediata no necesariamente debe estar reducido al corto o al mediano plazo. Debe haber una ponderación de la afectación de la cual resulte una solución razonable”(5).

(5) Sentencia SU-67 del 24 de febrero de 1993.

Con fundamento en tales principios y criterios, la Corte Constitucional ha protegido a través de la acción de tutela derechos fundamentales que resultan vulnerados por el desconocimiento a su vez de un derecho colectivo como el gozar de un ambiente sano o el de la salubridad pública. En concreto y para los fines de esta sentencia se destacan las decisiones en las cuales se ha ordenado la construcción o reparación de alcantarillados, porque su carencia o deficiencia ponía en riesgo derechos fundamentales de los demandantes, como el de la vida, la dignidad o los derechos de los disminuidos(6).

(6) Sentencia T-406 del 5 de junio de 1992; T-140 del 23 de marzo de 1994; T-207 del 12 de mayo de 1995, entre otras.

No obstante y sin perder de vista que la satisfacción de los derechos sociales, económicos y culturales constituye una forma de realizar el Estado social, que pregona el artículo 1º de la Carta como criterio fundamental, en principio, corresponde al Congreso como instancia representativa del poder público definir en la ley de apropiación el gasto público social con miras a satisfacer las necesidades básicas insatisfechas (art. 350 Constitución Política).

Por lo tanto, al resolver los litigios relacionados con este tipo de derechos, no puede desconocerse de una parte las condiciones de escasez de recursos y de otra los propósitos de igualdad y justicia social que señala la propia Constitución. Así lo consideró la Corte Constitucional al proponer la aplicación de una “lógica de lo razonable” —para resolver cuáles deben ser las medidas eficaces para restablecer los derechos fundamentales en los eventos en los cuales dicho restablecimiento implique la inversión de considerables recursos:

“...es necesario que el juez haga uso de la “lógica de lo razonable”, de tal manera que la solución final que adopte sirva, ante todo, para proteger el derecho violado, y además tenga en cuenta las condiciones financieras de los entes públicos. Si fuese necesario dar elementos de juicio en abstracto sobre la justicia distributiva —en cuestión de por sí temeraria— se podría recurrir al principio de igualdad, ampliamente debatido en la teoría de la justicia de las últimas décadas, a partir del cual toda distribución de recursos, para ser justa, deba mejorar al menos la condición de los más desfavorecidos. Dicho en otra perspectiva, la justicia distributiva debe ser planteada como un problema de repartición —de asignación por parte del Estado— de recursos nuevos disponibles, cuyo resultado final, cualquiera que sean los beneficiarios o los afectados por tal repartición, no desmejore la situación de aquellos que poseen menos recursos. Esta interpretación, por lo demás se encuentra en plena armonía con lo preescrito en el artículo 13 inciso segundo”(7).

(7) Sentencia T-406 del 5 de junio de 1992.

A propósito de la responsabilidad patrimonial del Estado, el profesor español Tomás Ramón Fernández ha señalado que “la idea del Estado asegurador, depende, quiera o no, de la situación económica general, muy particularmente de la situación de las finanzas públicas. Hablar de responsabilidad en abstracto, es tarea inútil, una pérdida de tiempo. Hay que hablar de ella desde la realidad, desde una concreta realidad”. El Contencioso administrativo y la responsabilidad del Estado en la responsabilidad patrimonial de la administración: fundamentos y tendencias actuales. Buenos Aires, Abeleo Perrot, 1986.

No puede desconocerse que para la realización de cualquier obra y en especial de aquellas de considerable magnitud, existe una normatividad constitucional y legal en materia de gasto y distribución presupuestal (arts. 339 y 350 Código Penal), así como procedimientos de contratación, que no pueden omitirse, por cuanto esa normatividad tiene un claro asidero en el respeto y conservación del principio a la igualdad.

La realización de obras de infraestructura, con las cuales se pretende hacer realidad el Estado Social, deben hacer parte del plan nacional de desarrollo, o de los planes de las entidades territoriales, de acuerdo con la política económica, social y ambiental que adopte el gobierno y las competencias de las distintas entidades públicas, tal como lo prevé el artículo 339 de la Constitución.

En este orden de ideas, a través de esta acción no puede el juez ordenar la ejecución de una obra pública que demande una inversión considerable que no haya sido incluida en los planes de desarrollo de la entidad pública, pues esto implicaría desviar los recursos destinados a propósitos específicos y por consiguiente, desconocer que a través de aquellos se busca asegurar el uso eficiente de los recursos y el cumplimiento adecuado de los cometidos que le han sido asignados a las distintas entidades por la Constitución y la ley.

A propósito de la realización del Estado Social, la Corte Constitucional en la Sentencia SU-111 del 6 de marzo de 1997, señaló que la individualización de los derechos sociales, económicos y culturales, no puede hacerse al margen de la ley y de las posibilidades financieras del Estado:

“La cláusula del Estado social de derecho (C.P. art. 1º), tiene el poder jurídico de movilizar a los órganos públicos en el sentido de concretar, en cada momento histórico, un modo de vida público y comunitario que ofrezca a las personas las condiciones materiales adecuadas para gozar de una igual libertad. En este orden de ideas, tras este objetivo la Constitución consagra derechos sociales, económicos y culturales; asigna competencias al legislador; establece como deber del Estado asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos a todos los habitantes del territorio nacional; amplía el ámbito de responsabilidades de la administración en punto a la gestión, inspección y vigilancia de los servicios y prestaciones a cargo del Estado; abre un claro espacio de participación a los usuarios y beneficiarios de los servicios y prestaciones estatales; en fin, convierte los procesos de planificación económica, diseño y ejecución del presupuesto y descentralización y autonomía territorial, en oportunidades institucionales para fijar el alcance del Estado servicial y de los medios financieros y materiales destinados a su realización.

La actualización concreta del Estado social de derecho, corresponde a una exigencia que se impone constitucionalmente a los titulares de las distintas funciones del Estado y que abarca un conjunto significativo de procesos sociales, políticos y jurídicos. Un papel destacado, sin duda, se reserva a la ley. No se ve como pueda dejar de acudirse a ella para organizar los servicios públicos, asumir las prestaciones a cargo del Estado, determinar las partidas presupuestales necesarias para el efecto y, en fin, diseñar un plan ordenado que establezca prioridades y recursos. La voluntad democrática, por lo visto, es la primera llamada a ejecutar y a concretar en los hechos de la vida social y política la cláusula del Estado social, no como mera opción sino como prescripción ineludible que se origina en la opción básica adoptada por el constituyente. Lo contrario, esto es, extraer todas las consecuencias del Estado social de derecho, hasta el punto de su individualización en forma de pretensiones determinadas en cabeza de una persona, por obra de la simple mediación judicial, implicaría estimar en grado absoluto la densidad de la norma constitucional y sobrecargar al juez de la causa.

No puede, por consiguiente, pretenderse, que de la cláusula del Estado social surjan directamente derechos a prestaciones concretas a cargo del Estado, lo mismo que las obligaciones correlativas a éstos. La individualización de los derechos sociales, económicos y culturales, no puede hacerse al margen de la ley y de las posibilidades financieras del Estado. El legislador está sujeto a la obligación de ejecutar el mandato social de la Constitución, para lo cual debe crear instituciones, procedimientos y destinar prioritariamente a su concreción material los recursos del erario. A lo anterior se agrega la necesidad y la conveniencia de que los miembros de la comunidad, gracias a sus derechos de participación y fiscalización directas, intervengan en la gestión y control del aparato público al cual se encomienda el papel de suministrar servicios y prestaciones”.

Finalmente, se destaca que de acuerdo con el artículo 2º de la Ley 472 de 1998 la acción popular tiene un carácter eminentemente preventivo, en cuanto tiene como fines evitar el dono contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, y sólo por excepción busca restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.

En consecuencia, no es requisito para su ejercicio el que exista un daño o perjuicio sobre los derechos que se pueden amparar a través de dicha acción.

V. En este orden de ideas, considera la Sala, que no resulta procedente ordenar a la entidad demandada la construcción en un tiempo determinado del plan maestro de acueducto y alcantarillado, pues el desarrollo de la obra deberá hacerse de acuerdo con los recursos le tenga la entidad y sus decisiones administrativas sobre prioridades en la inversión del gasto social.

Sin embargo, es claro que la soIución del problema no puede dilatarse indefinidamente. Por lo tanto, se recomendará a la entidad continuar las gestiones administrativas necesarias para ejecutar el proyecto a la mayor brevedad(8).

(8) También la Corte Constitucional ha recomendado la construcción de obras públicas en los eventos en los cuales no procede la acción de tutela, pero es ostensible la necesidad de que éstas se realicen para evitar daños contingentes. Al respecto, ver por ejemplo, sentencias T-196 de 1995 y T-162 de 1996.

Se advierte que aunque no se haya proferido una orden perentoria en este caso, la entidad demandada no podrá permanecer impasible indefinidamente, so pena de incurrir en violación de sus deberes constitucionales.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la providencia dictada por el Tribunal Administrativo del Quindío, el 19 de septiembre de 2001, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase.

Magistrados: Alier Hernández Enríquez, presidente de la Sala—Jesús María Carrillo B.—María Helena Giraldo Gómez—Ricardo Hoyos Duque—Germán Rodríguez V.

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