Sentencia AP-68 de agosto 10 de 2000 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Ref. Exp.: AP-068

Consejero Ponente:

Dr. Roberto Medina López

Demandante: Francisco Luis Betancourt Mejía

Demandado: municipio de Manizales y otro.

Santafé de Bogotá, D.C., diez de agosto de dos mil.

Decide la Sala la impugnación formulada por la Caja de la Vivienda Popular de Manizales, en su calidad de demandada, contra la providencia del 27 de abril de 2000 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, favorable a las pretensiones de la demanda.

Antecedentes

La demanda

El señor Francisco Luis Betancourt Mejía, en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 1998, presentó ante el Tribunal Administrativo de Caldas, demanda contra el municipio de Manizales y la Caja de la Vivienda Popular de esa ciudad, encaminada a proteger el derecho o el interés colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente de los habitantes del barrio La Carolita.

Los hechos en que se sustenta la acción se resumen así:

1. La urbanización La Carolita de Manizales fue un proyecto realizado por la Caja de la Vivienda Popular de dicho municipio, por el sistema de autoconstrucción, entre los años 1988 y1993.

2. Como medida preventiva y correctiva para solucionar el grave problema erosivo que se presente en el área del proyecto, la firma consultora Acuaterra recomendó a la caja, en julio de 1989 y diciembre de 1990, que se lleve a cabo previamente un tratamiento a la ladera sur, a la zona verde que bordea los dos parqueaderos públicos del barrio y a la vía principal de acceso, así como a otras urbanizaciones ubicadas en el mismo sector. Luego, una vez construida la urbanización, en mayo de 1994, la misma firma determinó las obras específicas para el tratamiento al proceso erosivo de la zona, de las cuales la caja sólo construyó un pequeño tramo del muro de contención en la ladera sur, lo que representa un 5% de la solución recomendada.

3. El problema de erosión de dichos terrenos fue agravada porque se arrojaron materiales y tierra sobrante en la ladera sur de la urbanización sin ningún control por parte de las autoridades.

4. El municipio adelantó obras parciales de preservación de la ladera sur del barrio La Carolita, pero sólo en cuanto eran necesarias para proteger el pueden (sic) de la Avenida del Río en el sector del matadero, pero dejó en peligro las viviendas, la vida y la integridad personal de aproximadamente 2000 habitantes que conforman las 250 familias que lo habitan.

5. La Caja de la Vivienda Popular de Manizales entregó al municipio, en 1993, las zonas de cesión de la urbanización, y éste las recibió, sin la debida adecuación para su uso, como es el caso de la ladera sur, con los problemas de erosión, y las vías públicas que la circundan sin pavimentar, hecho que causó mayor saturación de la ladera, provocando deslizamientos de tierra que aumentan día a día. Tal pavimentación la realizó el municipio sólo hace año y medio, pero no ha realizado las demás obras de conservación necesarias, no obstante que la gravedad de la situación se ha puesto en conocimiento de las autoridades municipales y ha sido reconocida por éstas en varias ocasiones y se han comprometido a realizarlas.

6. Ante tal actitud omisiva se han agotado los mecanismos administrativos y se ha ejercido acciones de tutela que no han prosperado porque las autoridades judiciales han concluido que los derechos quebrantados son colectivos.

Contestación de la demanda:

1. En su respuesta a la demanda la apoderada del municipio de Caldas manifiesta que, una vez recibida el área de cesión, su representado ha realizado obras para evitar los deslizamientos del sector, consistentes en tratamiento de taludes y corrección de cauces, consultoría para el manejo de aguas subterráneas y obras de pavimentación, y que por lo tanto, para llegar a determinar si es o no procedente su condena en este proceso es necesario que se determine técnicamente si las obras ejecutadas constituyen o no un sistema de prevención racional y adecuado.

2. El apoderado de la Caja de la Vivienda Popular de Manizales solicita que se desatiendan las pretensiones del actor y en su lugar se ordene a la comunidad elevar petición a la actual administración municipal en donde se le ponga de presente las diferentes solicitudes efectuadas a anteriores administraciones, teniendo en cuenta que tales solicitudes fueron respondidas.

La caja propuso en su contestación a la demanda las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva de su representada, por haber transferido el derecho de propiedad de los terrenos afectados al municipio de Manizales, y desconocimiento del estado en que se encuentra el talud y de los memoriales de petición de soluciones, debido a los cambios en la administración municipal. También propuso como excepción previa la de indebida acumulación de pretensiones porque se incluyó el pago de recompensas cuando sólo podía solicitar la realización de obras preventivas de un desastre.

Pacto de cumplimiento:

Con fecha 17 de enero de 2000 se llevó a cabo la audiencia especial ordenada por el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, la cual se declaró fracasada por la inasistencia injustificada del demandante.

Alegatos de conclusión:

1. La Caja de la Vivienda Popular insiste en la solicitud de que se la desvincule del proceso porque los terrenos afectados son de propiedad única y exclusiva del municipio de Caldas. También solicita que se desatiendan las pretensiones del actor y en su lugar se ordene a la comunidad que eleve petición a la actual administración municipal, en vista de su marcado silencio por espacio de tres años.

2. El municipio concluye que en este caso no se ha configurado un desastre técnicamente previsible, porque conforme al dictamen pericial se presentaría un desastre si ocurre un fenómeno que acelere el deterioro del talud, es decir que no es inminente sino supeditado a factores que no prevé la ley para configurarlo, como la creciente de la Quebrada Minitas, aumento en las lluvias o un sismo.

Concluye que en las actuales condiciones el talud no presenta signos de daño inminente o peligro, por lo cual solicita que se denieguen las súplicas.

3. Por su parte, según el procurador judicial 28, se dan los presupuestos necesarios para la prosperidad de la acción popular, teniendo en cuenta que las acciones populares se han instituido para precaver la lesión de bienes y derechos colectivos y que según el dictamen pericial las obras de estabilidad ya realizadas son insuficientes para solucionar el problema planteado y se encuentra en franco deterioro por falta de mantenimiento y complementación; por la anterior razón considera que la Caja de la Vivienda Popular de Manizales no debe ser desligada del proceso porque fue ella la que recibió las recomendaciones sobre las obras que se debían acometer, de las cuales realizó un muro de contención en la pata del talud para contribuir a la estabilización del terreno.

La sentencia apelada:

El Tribunal Administrativo de Caldas declaró no probadas las excepciones propuestas por la Caja de la Vivienda Popular de Manizales y accedió a las peticiones de la demanda ordenando que dicha entidad conjuntamente con el municipio y en coordinación con Corpocaldas, procedan a la ejecución de obras de cerramiento y limpieza del sector, reforestación, culminación de drenajes y muros de contención, y las actividades y obras preventivas, atendiendo las recomendaciones plasmadas en los estudios técnicos de 1988, 1990 y 1994, así como en el informe técnico de Corpocaldas y en el dictamen pericial rendido en el proceso, determinándose los plazos para su planeación y ejecución, y para la indemnización a particulares que llegaren a resultar lesionados por las obras.

En la sentencia se fijó como incentivo para el demandante una suma equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales a cargo de las dos (2) entidades demandadas y se conformó un comité de verificación de su cumplimiento.

El Tribunal concluyó que del análisis de las pruebas aportadas se colige fácilmente que ante el riesgo inminente de que dan cuenta los informes técnicos, de los antecedentes del terreno, el comportamiento de las aguas de la quebrada minitas y los deslizamientos que lentamente han venido ocurriendo en el talud, provocando su progresiva erosión, además de la falta de atención continuada y permanente de los cambios ocurridos, por descuido y negligencia de las entidades demandadas y de Corpocaldas, se ha puesto en peligro el derecho a la seguridad de los moradores del sector aledaño, los transeúntes y vehículos automotores que transitan por el sector, que bien puede ocasionar un desastre mayor susceptible de ser previsible técnicamente mediante la labor conjunta de las entidades involucradas.

Con respecto a las excepciones propuestas por la Caja de la Vivienda Popular de Manizales consideró el Tribunal que:

— Las pretensiones del actor están ajustadas a la Ley 472 de 1998 que en su artículo 39 estableció el derecho a recibir un incentivo, de donde no se configura la excepción de indebida acumulación de esta pretensión con las demás de la acción popular, de carácter preventivo.

— La falta de legitimación en la causa por pasiva tampoco es de recibo porque si bien la caja transfirió al municipio el derecho de dominio de los predios afectados por la erosión, por haber estado obligado a cumplir a cabalidad con las recomendaciones del estudio contratado con Aquaterra y estar obligado a responder por los vicios redhibitorios de los predios vendidos por ella en el proyecto de autoconstrucción de vivienda, no se puede desligar de los procesos de mantenimiento del talud y contribución a la garantía y amparo del derecho colectivo amenazado.

— El argumento de falta de petición a la administración porque ésta desconoce las peticiones anteriores y el estado actual del talud carece de sustento legal alguno.

La impugnación:

La impugnante manifiesta su inconformidad con el fallo del Tribunal porque al pronunciarse en el fondo del asunto desechó las excepciones inicialmente presentadas. Afirma que el Tribunal dejó de apreciar muchas de las pruebas aportadas al proceso, falló extrapetita y se contradice tanto en su parte considerativa como resolutiva.

Sus argumentos son los siguientes:

— El encerramiento ordenado se halla prohibido por el artículo 6º de la Ley 9ª de 1989.

— Las recomendaciones de la firma Aquaterra Ingenieros Consultores en los años 1988 y 1993 en su gran mayoría fueron realizadas por la Caja de la Vivienda Popular y se tomaron las medidas necesarias para que el sector no se siguiera usando como botadero de desechos ni relleno, para no comprometer su estabilidad.

— En 1993 la caja entregó al municipio de Manizales la ladera sur del barrio La Carolita, por lo tanto desde entonces correspondía realizar las obras de mantenimiento a dicho municipio, por lo cual se le dio traslado de las peticiones elevadas por los habitantes del sector hasta 1996.

— En muchos apartes de la providencia se hace referencia a terrenos contiguos al talud sobre el cual radica la acción popular, de propiedad del municipio y en pequeña proporción de particulares.

Se concluye de los dictámenes periciales que no hay forma de determinar un deslizamiento inminente que cause una tragedia de grandes proporciones.

La ley y las autoridades de control no permiten inversión en áreas distintas a las especialmente asignadas y la acción por vicios redhibitorios en la venta de inmuebles prescribe en un año. Sin embargo aclara que esto no se ha discutido en el proceso porque los terrenos entregados al municipio de Manizales corresponden a las áreas de cesión obligatorias señaladas por él mismo cuando autorizó el proyecto de urbanización, a quien le corresponde su administración y mantenimiento, según lo dispone el artículo 7º de la Ley 9ª de 1989.

— La comunidad guardó hermético silencio por tres años y no existe petición pendiente.

— El fallo sobrepasó las peticiones de la demanda porque, como lo expuso al sustentar la excepción de indebida acumulación de pretensiones, la acción es preventiva y por tanto el fallo debió limitarse a ordenar la realización de obras que lleven a una mayor estabilidad del talud.

— El recurrente solicita que se revoque el fallo y en su lugar se acojan las peticiones formuladas en su contestación de la demanda.

Consideraciones

Las acciones populares establecidas en el artículo 88 de la nueva Carta, reguladas en la Ley 472 de 1998, tienen por objeto la protección y defensa de los derechos e intereses colectivos, siempre que resulten amenazados, vulnerados o agraviados por la acción u omisión de la autoridad o de los particulares en determinados casos, de modo que por esos medios procesales se haga cesar el peligro o la amenaza o se restituyan las cosas a su estado anterior si fuere posible.

Competencia

Conforme al artículo 37 de la Ley 472 de 1998, contra la sentencia de primera instancia, proferida en el ejercicio de una acción popular, procede el recurso de apelación en la forma y oportunidad señalada en el artículo 352 del Código de Procedimiento Civil.

El derecho o interés colectivo que se invoca:

La acción popular instaurada busca proteger el derecho de los habitantes de la urbanización La Carolita de Manizales, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente (art. 4º, lit. l)), que causa el deterioro y alto grado de erosión de la ladera sur de la misma, ubicada en la carrera 9D con calle 57F.

El tribunal consideró que los informe técnicos allegados al proceso convencen de un riesgo evidente que pone en peligro el derecho a la seguridad de los moradores del sector aledaño, los peatones y vehículos automotores y que puede ocasionar un desastre mayor, evitable mediante la labor conjunta de las entidades involucradas.

De las pruebas aportadas al proceso, dada la naturaleza del caso que se debate, son determinantes los conceptos técnicos aportados tanto por Corpocaldas como por los peritos designados por el tribunal, de los cuales se destacan los siguientes apartes:

1. El informe técnico rendido por la Corporación Autónoma Regional de Caldas, Corpocaldas, con destino a este proceso concluye lo siguiente (fl. 5º, cdno 4º):

“Con base en lo expuesto en el presente informe, el talud en la actualidad no presenta signos de inestabilidad que pongan en peligro la vida de los moradores de la parte alta (urbanización La Carolita); pero es necesario de modo preventivo construir las obras de protección contra la socavación del cauce de la quebrada Minitas y de cerramiento antes descritas, para prolongar la condición de estabilidad a largo plazo”. (subrayas fuera de texto)

2. En el dictamen pericial rendido dentro del proceso, se expresa lo siguiente (fl. 11, cdno. 3):

“Considerando la situación actual del talud y los elementos de juicio aportados en este informe sobre la evolución de éste, nos permite indicar que el deterioro del talud ubicado sobre el sector sur del barrio La Carolita es progresivo y que esta inestabillidad es manifiesta, al menos durante los últimos 35 años, y ha sido generada por la interacción de una serie de factores internos o inherentes al talud (composición, flujo de agua superficial y superficial (sic)), pendiente, longitud de la pendiente y cobertura vegetal original) con otros extremos (intervención antrópica, movimientos de tierra, rellenos, depósito de escombros y basuras, régimen de lluvias, creciente de la quebrada Minitas asociada a la socavación lateral y de fondo del cauce) que fueron modificando las condiciones primarias del terreno.

“Por lo anterior, la situación de un “riesgo inminente“ para este caso no es fácilmente aplicable o medible en el tiempo, ya que los factores de deterioro de talud pueden o no acelerarse como resultado de un régimen de lluvias alto, crecientes intempestivas de la quebrada que incrementen la socavación, o la aparición de factores nuevos como un evento sísmico, lo que sí es evidente es que las condiciones actuales del talud lo hacen más vulnerable a la ocurrencia de una falla”. (Subrayas fuera de texto).

Y a la pregunta de si es técnicamente previsible un desastre en la ladera sur del barrio (fl. 13) se respondió:

““Dadas las condiciones actuales del talud, y el deterioro progresivo sufrido por el mismo en el tiempo, se estima que si ocurre un fenómeno que acelere este deterioro (concentración o período prolongado de lluvias, sismo, crecientes de la quebrada que aceleren la socavación o una intervención antrópica inadecuada), podría ocasionar una falla que involucre directamente la estabilidad de la calle 57G y aun involucrar las viviendas adyacentes; más aún si se considera que no existen las obras suficientes que minimicen los efectos de estas condiciones desfavorables y el escarpe principal del deslizamiento se encuentra en su parte más cercana a sólo 3.60 metros del borde de la vía”.

De manera que son muy dicientes estos dos elementos de juicio y determinantes para que la Sala coincida con la apreciación del tribunal en el sentido de que existe un peligro inminente que amenaza la vida, la familia, la seguridad de los bienes de los moradores y transeúntes del sector que viene carcomiendo la erosión, ahora agravada con la última ola invernal y que hace urgente que las autoridades inicien de manera inmediata las obras aconsejables para la prevención del desastre técnicamente previsible.

Entidades involucradas

La Sala concede toda la razón al recurrente en relación con la prosperidad de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, por parte de la Caja de la Vivienda Popular de Manizales, por los siguientes motivos:

Se desprende del dictamen pericial (fl. 14, cdno. 3), que entre los predios afectados por el deslizamiento figuran el terreno donde se localiza el escarpe y cuerpo principal del deslizamiento, y las bahías de parqueaderos, que no han sido terminadas por esta causa; tales predios son de propiedad del municipio de Manizales, adquiridos por la cesión hecha, entre otros, por la Caja de la Vivienda Popular de Manizales mediante escritura pública 1923 del 30 de agosto de 1993 de la Notaría Única del Círculo de Villamaría, Caldas, con la finalidad de utilizarlos como parqueaderos y zona de talud arborizable (ver grupos 2, Nº 3, y 3 respectivamente, fs. 104 vto. y 105 del cdno. 5) en cumplimiento de las disposiciones de planeación urbanística municipal y conforme con el proyecto de construcción de la urbanización La Carolita presentado por la Caja de la Vivienda Popular de Manizales, los cuales (sic) predios fueron recibidos a satisfacción por el municipio de Manizales como dice la cláusula tercera de la escritura (fl. 107 ídem), sin que en la misma se dejara alguna salvedad o condición.

Sin embargo, como se desprende del expediente, después de la entrega de tales zonas de cesión al municipio, ya en 1995 la Caja de la Vivienda Popular de Manizales hizo algunas obras en la zona del talud, y Corpocaldas y el municipio de Manizales venían al frente de otras desde 1993, para tratar de frenar los estragos de la erosión.

Las zonas de cesión están destinadas al uso común y forman parte del espacio público, conforme lo define el artículo 5º de la Ley 9ª de 1989, y en esa situación, la administración, mantenimiento y aprovechamiento económico corresponde al municipio, según se desprende del artículo 7º de la misma ley.

La Sala se aparta del criterio del tribunal que rechazó la excepción de falta de legitimación en la causa, propuesta por la Caja de la Vivienda Popular y que la obliga a cumplir a cabalidad con las recomendaciones del estudio elaborado por Acuaterra en 1994, pues la primera instancia la considera ligada con los adjudicatarios de las viviendas para responder por vicios redhibitorios. En esta segunda instancia se considera que es el municipio, en su calidad de propietario de los terrenos afectados, el que debe adelantar las obras que sean necesarias para prevenir los riesgos de la calamidad que se prevé, pero si considera que subsiste alguna responsabilidad por parte de la caja, puede adelantar contra ella las acciones que crea pertinentes. Las acciones redhibitorias en cabeza de los propietarios prescriben en un (1) año (C.C., art. 1923) y toda acción que tengan a su favor es de alcance individual que, de ser oportuna, en nada se halla interferida por la sentencia que se profiere en este asunto.

Por tanto es del caso modificar la decisión impugnada para declarar la prosperidad de la excepción de falta de legitimación pasiva de la Caja de la Vivienda Popular de Manizales.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Se modifica la sentencia del 27 de abril de 2000 del Tribunal Administrativo de Caldas, en el sentido de declarar probada la excepción de falta de legitimación pasiva de la Caja de la Vivienda Popular de Manizales. En consecuencia se exime a esa entidad del cumplimiento de las órdenes y condenas contenidas en la sentencia.

Confírmase en lo demás el fallo apelado.

No hay lugar a condena en costas.

Una vez ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

Esta providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

Magistrados: Darío Quiñones Pinilla, presidente—Mario Alario Méndez—Reinaldo Chavarro Buriticá—Roberto Medina López.

Mercedes Tovar de Herrán,Secretaria General.

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