Sentencia AP-73 de enero 25 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Exp. AP-73, ene. 25/2001

C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola

Actor: Acción Comunal Barrio José María Córdoba.

Apelación sentencia de 3 de mayo de 2000 del Tribunal Administrativo de Santander.

Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por el municipio de Bucaramanga y la unidad administrativa especial liquidadora del Instituto de Crédito Territorial contra la sentencia de mayo 3 de 2000, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Santander concedió la acción popular dirigida contra el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, Inurbe, el Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana del municipio de Bucaramanga, Invisbu, el municipio de Bucaramanga y la unidad administrativa especial liquidadora del Instituto de Crédito Territorial.

I. Antecedentes

1. La demanda.

En ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 1998, el ciudadano Arturo Amorocho demandó a las entidades arriba citadas, con el objeto de que el tribunal administrativo de instancia accediera a las siguientes

I.1. Pretensiones.

— Que se reubique a las familias afectadas del barrio José María Córdoba en una zona en donde se les garantice la seguridad, la estabilidad de los suelos y el buen estado de las viviendas, sin desmejorar las condiciones actuales en cuanto que la zona cuenta con la prestación de los servicios públicos domiciliarios, una escuela, una iglesia, facilidad en el transporte y, en general, el estrato socio económico en que el barrio se encuentra actualmente, y

— Que se haga un cruce de cuentas con el Inurbe, de modo que las personas que ya tienen cancelada la deuda no tengan que adquirir una nueva obligación por concepto de la reubicación y que quienes aún la tienen continúen con ella pero sin aumentar su monto.

I.2. Hechos.

Según la parte actora, un lote de terreno fue invadido por los habitantes del barrio José María Córdoba, que luego formó el barrio La Transición. El concejo municipal de Bucaramanga expidió el Acuerdo 008 de mayo 6 de 1975, mediante el cual se adjudica a las familias posesionadas los terrenos que antes pertenecían al lnstituto de Crédito Territorial, pero iniciados los años 80, bajo la administración Betancur, el ICT lanzó un plan de vivienda sin cuota inicial, por el cual se despojó de los lotes del barrio La Transición, según el instituto, para dar una vivienda en mejores condiciones a sus habitantes y fue así como se levantaron los barrios Esperanza II, III, Los Ángeles, Sí Se Puede y José María Córdoba, antes Esperanza III, sector II.

En el año de 1984 las personas beneficiarias de los lotes iniciaron la construcción de sus viviendas apoyadas por el ICT (hoy Inurbe), el cual por el sistema de autoconstrucción les aportaba insumos y materiales necesarios para el levantamiento de sus casas, con la condición de que cada adjudicatario aportaría la mano de obra. Esas viviendas fueron entregadas en abril de 1985, con sus respectivas escrituras, dándoseles un plazo de 15 años para el pago de la deuda.

En octubre de 1986 aparecen las primeras grietas en las viviendas, debido a la constante humedad, afloramiento de aguas y daños en la vía pública, situación que es denunciada ante las autoridades, con el objeto de buscar solución al problema ante la inminencia de una catástrofe, por lo cual el ICT invierte en 1987 la suma de $ 400.000 en reparaciones en el barrio José María Córdoba.

En el año de 1990 se creó el Inurbe, en reemplazo del ICT que asumió las reparaciones de varias casas del precitado barrio. Realizado un estudio geológico de la zona norte de Bucaramanga en septiembre de 1990 por Ingeniería de Suelos Ltda., se concluyó que dicha zona no era apta para la construcción de viviendas. Por las constantes denuncias ante la opinión pública, durante 8 años continuos, la única ayuda que se recibió fue la construcción de un talud, que ayuda a proteger las viviendas, además de reubicar unas familias, entre las cuales se cuentan siete del barrio José María Córdoba.

Dentro de los mecanismos de reclamación ante la autoridad, la comunidad ha ejercido los siguientes derechos de petición ante el gerente del Inurbe y ante el alcalde de Bucaramanga y oficios dirigidos a la concejal Ágredo, al Invisbu y a la C.D.M.B., entidades que reconocen el problema y que han prometido soluciones. En el año de 1999 se envían nuevos derechos de petición, sin obtener una pronta solución, encontrándose las familias actualmente viviendo en casas cada vez más deterioradas y en constante peligro de un desastre técnicamente previsible. El número de familias que actualmente se encuentran afectadas es de 57.

I.3. Derecho invocado.

Derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, contenido en el literal l) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998.

ll. La sentencia recurrida

Para conceder la acción popular promovida contra el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, Inurbe, el Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana del municipio de Bucaramanga, Invisbu, el municipio de Bucaramanga y la unidad administrativa especial liquidadora del Instituto de Crédito Territorial, el tribunal a quo, en cuanto se refiere a los apelantes, razonó así:

Se estableció que como resultado de la adopción del programa gubernamental de vivienda de interés social, abanderado por la administración Betancur, el ICT ofreció soluciones de vivienda, las cuales lentamente fueron mostrando las deficientes condiciones del terreno y que actualmente ponen a los miembros de la comunidad del barrio José María Córdoba en el inminente peligro de perder sus vidas, evidenciado ese peligro en el dramático diagnóstico de la situación que presentó la Corporación de Defensa de la Meseta de Bucaramanga, en donde en las conclusiones del estudio se afirma que la alternativa de solución para este caso es la reubicación de las viviendas, pues la amenaza de deslizamiento sobre el sector es un problema cuya magnitud requiere implementar soluciones a corto plazo ya que puede producir en el futuro la pérdida de un número indeterminado de vidas humanas. A lo largo de la actuación procesal, se reflejó la desatención de un problema que las diferentes entidades involucradas reconocen pero que no ha contado con medidas efectivas de solución.

En consecuencia, el tribunal a quo decidió amparar a la comunidad del daño contingente, representado en el inminente peligro de derrumbamiento de las viviendas que actualmente ocupan, por causa de la ineptitud del terreno sobre el cual se levantaron, como consecuencia de la improvisada política de vivienda de interés social.

En cuanto al Inurbe que, con base en la Ley 281 de 1996, pretende exonerarse de responsabilidad por considerar que las antiguas funciones del ICT serían desempeñadas por la unidad administrativa especial, considera el tribunal a quo, con fundamento en los artículos 2º y 12 de la Ley 3ª de 1991, que es de competencia de esa entidad la de brindar subsidios familiares de vivienda en los eventos de reubicación.

De otra parte, después de descartar la excepción propuesta por el municipio de Bucaramanga, el tribunal considera que éste omitió brindar a los habitantes del sector condiciones de seguridad así como desconoció los deberes y las obligaciones que le han sido impuestas por los artículos 56 de la Ley 9ª de 1989 y 5º de la Ley 2ª de 1991, razón por la cual no es de recibo el traslado de la obligación al constructor del proyecto.

En el mismo orden de ideas, considera que las excepciones propuestas por la unidad administrativa especial liquidadora de asuntos del Instituto de Crédito Territorial, en relación con la falta de competencia administrativa y extralimitación de funciones frente a una eventual condena, no son de recibo, por cuanto habiendo sido el Instituto de Crédito Territorial el constructor del proyecto, en la solución del problema debe participar la autoridad pública a quien el legislador designó para que asumiera la liquidación de las actividades que durante su existencia jurídica desplegó el Instituto de Crédito Territorial.

Acorde con lo precedente, el tribunal a quo declaró no probadas las excepciones alegadas, dispuso la reubicación de los habitantes del mencionado barrio, dentro del término improrrogable de sesenta días, como resultado de las gestiones adelantadas por el comité interinstitucional, quien coordinará el cumplimiento del presente fallo.

II. Los recursos de apelación

II.1. El municipio de Bucaramanga.

El municipio estima que la responsabilidad que le señala el artículo 56 de la Ley 9ª de 1989 está circunscrita a aquellos asentamientos humanos que se forman por situaciones de hecho y no a los programas de vivienda llevados a cabo por personas debidamente identificadas como es el caso del ICT, entidad del orden nacional que inició y llevó a cabo la construcción del barrio José María Córdoba, pues de lo contrario, los constructores se ampararían en la mencionada norma para que los municipios entren a subsanar los vicios de las construcciones. El municipio debe dar aplicación en este caso a los artículos 2053 a 2062 del Código Civil y demás normas concordantes.

ll.2. Unidad administrativa especial liquidadora del Instituto de Crédito Territorial.

Considera que la sentencia impugnada es violatoria de los artículos 12 de la Ley 3ª de 1991, por medio del cual se asignó al Inurbe la función específica de reubicar viviendas de interés social, y 5º de la Ley 489 de 1998, sobre competencias administrativas, pues le asignó a la unidad administrativa una función que legalmente no le corresponde, conforme a lo dispuesto por el artículo 3º del Decreto 1565 de 1996, en concordancia con el artículo 6º de la Constitución Política.

Así mismo, la parte resolutiva de la sentencia impugnada no está en consonancia con las excepciones propuestas y con lo afirmado en los considerandos que dicen "... con la colaboración de todos los organismos que en razón de sus competencias deban asumir funciones encaminadas al cumplimiento de este fallo ...", ya que es claro que entre las funciones de la unidad, cuya vida termina el 29 de mayo de 2001, conforme a los términos de la Ley 281 de 1996, no está la de reubicar viviendas, por lo cual no tiene competencia para ejecutar la función a que el fallo le condena.

Además, la sentencia tampoco está en consonancia con los hechos probados en el proceso porque el instituto únicamente concedió créditos o préstamos a los habitantes del barrio en cuestión para que construyeran sus viviendas en el lugar que previamente habían escogido y por esa razón no vulneró el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.

IIl. Decisión

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir, previas las siguientes

Consideraciones

Sea lo primero observar que el recurso de apelación contra la sentencia recurrida fue interpuesto solamente por el municipio de Bucaramanga y por la unidad administrativa especial liquidadora de asuntos del Instituto de Crédito Territorial. De otra parle, el Invisbu apeló, pero el recurso no fue concedido por haber sido interpuesto extemporáneamente y las otras entidades condenadas no lo hicieron. Por esa razón, la Sala únicamente se ocupará de analizar los recursos interpuestos y concedidos por el tribunal a quo.

III.1. En lo que se refiere al recurso de apelación interpuesto por el municipio de Bucaramanga, la Sala observa que la construcción del barrio José María Córdoba se realizó por el Instituto de Crédito Territorial, según lo acepta el propio recurrente, sin la correspondiente licencia de construcción, lo cual compromete per se la responsabilidad del municipio, pues las autoridades de este orden, por mandato legal, tienen competencia para ejercer el control en materia de construcción de viviendas, exigiendo las licencias del caso y aprobando los correspondientes planos, lo que no hicieron y en esa medida deben concurrir a responder por lo acaecido.

Desde el anterior punto de vista, no resulta trascendente que haya sido el Instituto de Crédito Territorial la entidad que construyó las viviendas del mencionado barrio, ni tampoco que el municipio tenga la responsabilidad señalada en el artículo 56 de la Ley 9ª de 1989 frente a asentamientos humanos que se formen por situaciones de hecho pues, en uno y otro caso, la fuente de las obligaciones es diferente a la del asunto sub examine. El hecho de que el municipio tenga esta clase de responsabilidades no impide que responda en eventos como el sub judice, cuando no ejerce sus competencias en materia de control de la actividad de construcción de viviendas.

III.2. Respecto de la exoneración de responsabilidad que pretende la unidad administrativa especial liquidadora de asuntos del Instituto de Crédito Territorial, con fundamento en su incompetencia para reubicar a los habitantes del barrio en cuestión, según los términos del artículo 3º del Decreto 1565 de 1996, en concordancia con el artículo 6º de la Constitución Política, se observa que el Instituto de Crédito Territorial resulta responsable de la situación creada por la construcción de viviendas sobre terrenos inadecuados, lo cual es asunto diferente al previsto en las normas que se invocan, pues fue precisamente ese instituto la entidad que construyó tales viviendas, de manera que en la medida de los límites legales no puede sustraerse a dicha responsabilidad y debe concurrir a la solución del problema creado.

Por las razones expuestas, la Sala no revocará la sentencia recurrida y, por el contrario, procederá a confirmarla, como en efecto hará en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia recurrida.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 25 de enero de 2001.

Magistrados: Olga Navarrete Barrero—Camilo Arciniegas Andrade—Gabriel Eduardo Mendoza Martelo—Manuel S. Urueta Ayola.

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