Sentencia AP-736 de marzo 13 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Exp. 25000232500020020477-01. Nº Interno AP-736, mar. 13/2003

C.P. Germán Ayala Mantilla

Actor: Luis Alberto Muñoz Campos

C/Alcaldía Mayor de Bogotá y otros. Acción Popular.

Fallo

Se decide la apelación al fallo del 9 de agosto de 2002, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sub-Sección “A”, que negó las pretensiones de la parte actora.

Antecedentes

El ciudadano Luis Alberto Muñoz Campos, actuando en nombre propio, interpuso acción popular, contra la Alcaldía Mayor de Bogotá la alcaldía local de Teusaquillo y la empresa Alfagres S.A., por la presunta vulneración del derecho colectivo a la defensa de los bienes de uso público, contenida en la Ley 472 de 1998.

La parte actora argumentó que el andén del costado occidental de la avenida Caracas entre calles 35 y 36, hacia la esquina de esta ultima y el del costado sur de la calle 36 entre la avenida Caracas y la carrera 15 de Bogotá, ubicados frente a la empresa Alfa, que son patrimonio y espacio público para el tránsito exclusivo de los peatones, han sido invadidos, modificados, ocupados y utilizados desde hace muchos meses o años, por la empresa Alfagres y por otras del sector como sitio estacionamientos de uso privativo de sus empleados y clientes.

Destacó que los andenes antes citados fueron demarcados y numerados con pintura amarilla como sitio de estacionamiento para treinta (30) automotores aproximadamente.

Informó que se eliminaron las zonas verdes y en su reemplazo se extendió una capa de cemento y que los sardineles fueron modificados para convertirlos en rampas de acceso para vehículos a todo lo largo del andén de la calle 36.

Indicó que a pesar de haberse reconstruido el andén de la avenida Caracas, sobre el espacio frente al Nº 35-55 hay cerca de diez estacionamientos en los cuales permanecen un número igual de automotores estacionados, además, agregó que la entidad Alfagres contrató vigilantes uniformados de gris para cuidar y ayudar a estacionar los automóviles que lleguen a dicha empresa, lo mismo que los automotores de los empleados, advirtió que se puede observar igualmente, un aviso que dice “parqueadero exclusivo para clientes Alfa”, permaneciendo así los andenes invadidos durante todo el día.

Enfatizó que debido a lo antes expuesto, los transeúntes han sido desplazados y despojados del espacio público que para su uso exclusivo les corresponde según la ley, en el cual podrían transitar con seguridad, viéndose ahora obligados a hacerlo prácticamente por la calzada, poniendo así en grave peligro su seguridad, su integridad física y la vida.

Además, estableció que los andenes en dicho sector están siendo deteriorados, modificados y los bordes o sardineles casi no existen o fueron suprimidos para facilitar el acceso a los vehículos a los locales del sector.

Resaltó que todo lo anterior conlleva a la violación de los derechos colectivos demandados, debido a la indiferencia, inactividad y negligencia del Estado y de las autoridades encargadas de velar por la protección, integridad, uso y destinación del espacio público.

Contestación de la demanda

• La Alcaldía Mayor de Bogotá, presentó su escrito de contestación de la demanda manifestando que se oponía a la prosperidad de las pretensiones del actor, ya que no se observa vulneración de los derechos relacionados con el goce público, utilización y defensa de los bienes de uso público, por parte del Distrito Capital ni de ninguna de las autoridades que forman parte de éste, que el presente asunto es competencia de las autoridades de tránsito.

Sostuvo que no existe conducta alguna de la administración que indique que está vulnerando derechos e intereses colectivos, aclaró que “...lo que sí se puede indicar sin temor a equívocos, es que los establecimientos de comercio de alguna forma están propiciando el parqueo sobre dicha zona y no ha tomado alternativas para facilitar el parqueo a sus clientes”.

Afirmó que el Distrito Capital no ha propiciado ni autorizado el parqueo sobre espacio público, que tal conducta infractora se realiza por parte del establecimiento comercial Alfa, quien utiliza el andén como parqueo para sus clientes, razón por la cual sí existe responsabilidad de dicho establecimiento en incitar a dicha invasión, que pese a que no es permanente sí está causando traumatismos sobre el espacio público, razón por la cual se hace necesario que se condene a dicho establecimiento.

Aclaró que como se trata de parqueo de vehículos en sitios no permitidos, la Secretaría de Tránsito (dando aplicación al D. 1344 de ago. 1970 y el Código Nacional de Tránsito, art. 40, entre otros) realiza constantes operativos para desalojar los vehículos que parquean sobre el andén, motivados por la circunstancia de la existencia de establecimientos de comercio que propician el parqueo sobre andenes y zonas no permitidas, ya que si están ofreciendo productos al público y obtienen beneficio por la visita de clientes que poseen automotores, tal actividad debería en consecuencia ofrecer sitios de parqueo para los clientes.

Finalmente, sostuvo que dentro del caso de autos no existe prueba de que la administración distrital haya violado o puesto en peligro los derechos e intereses colectivos de los ciudadanos, que ningún ciudadano, incluido el actor, puso en conocimiento de la autoridad esta presunta infracción, razón por la cual no se puede hablar de negligencia u omisión.

• La defensoría del espacio público sostuvo que la entidad no ha recibido denuncia alguna sobre la violación referida del espacio público por parte del actor, razón por la cual no se le puede endilgar responsabilidad alguna a dicha entidad, en la medida en que el presente hecho de invasión de espacio público no ha sido denunciado en las oficinas de la defensoría del espacio público. Además añadió que no es competente para realizar los operativos tendientes a mantener el espacio público libre de toda ocupación indebida en perjuicio del interés colectivo.

Consideró que la presente acción es procedente ya que el actor pretende es la restitución y reconstrucción del espacio público invadido y afectado, pero sostuvo que primero se deben practicar las pruebas que solicitan, en particular el concepto de la autoridad urbanística.

• La Alcaldía Local de Teusaquillo, actuando mediante representante legal, sostuvo que el Decreto 1421 de 1993 en su artículo 86, numeral 7º, establece que le corresponde al alcalde local dictar los actos y ejecutar las operaciones necesarias para protección, recuperación y conservación del espacio público, así el artículo 442 del Código de Policía de Bogotá determina que establecida por las pruebas legales pertinentes, la calidad de uso público del bien, el alcalde menor procederá a ordenar la restitución, es decir, que el alcalde debe proceder a restituir el bien previo el agotamiento de un proceso.

Sin embargo, resaltó que la infracción de las normas de tránsito deben ser sancionadas directamente por la Secretaría de Tránsito del Distrito Capital.

Propuso como excepciones la de inexistencia de las causales para accionar, ya que en la alcaldía local no existía ni queja ni querella al respecto, pero que con ocasión de la acción cursa la respectiva querella por restitución de espacio público, a la cual se le está dando aplicación al libro primero del Código Contencioso Administrativo.

Además, consideró que había falta de legitimación en la causa, ya que la acción procedente es la de cumplimiento.

• Alfagres S.A., mediante representante legal, se opuso a las pretensiones de la demanda, ya que no existe ni ha existido un daño contingente y menos aún ha existido peligro, amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos.

Afirmó que no modificaron el espacio público, que éste hace más de 25 años permanece incólume, que tampoco han endurecido el piso de los jardines, ya que éstos no han existido.

Sostuvo que la presente acción sólo deja entrever la ambición económica del actor, pues no es vecino del lugar y afirmó que sólo se limitó a promover el proceso, ya que ni siquiera asistió a las diligencias del trámite procesal, con lo cual concluyó que la acción popular no ha tenido fines altruistas sino fines de interés personal de tipo económico para el accionante.

Por lo tanto, solicitó declarar infundada la acción y condenar en costas al accionante por promover acciones temerarias.

Audiencia de conciliación

El tribunal citó para audiencia de conciliación en la cual la parte actora no asistió, motivo suficiente para no lograr llegar a acuerdo o pacto de cumplimiento, con fundamento en el literal b) del inciso 6º del artículo 27 de la Ley 472 de 1998, por lo tanto el tribunal declaró fallida dicha audiencia.

Providencia apelada

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sub-Sección “A”, mediante providencia de 9 de agosto de 2002, negó la acción popular instaurada por la parte actora, teniendo como fundamento las siguientes consideraciones:

Después de hacer un breve recuento histórico acerca de la acción popular, consideró el a quo que como primera medida las excepciones propuestas por el alcalde local de Teusaquillo no son propiamente unas excepciones, en cuanto a que las infracciones de tránsito son de conocimiento y competencia de la Secretaría de Tránsito del Distrito Capital, lo cual por sí solo no es una excepción, en la medida que tal apreciación está relacionada con el fondo de la controversia.

Ahora bien, el a quo hizo una explicación profunda sobre la diferenciación entre dos clases de bienes sujetos a regímenes jurídicos, concluyendo que por un lado los bienes de propiedad privada que están regulados por las leyes civiles; por otro lado, se encuentran los bienes de uso público que son los bienes destinados al cumplimiento de las funciones públicas del Estado y que son para el uso común. Que los bienes de la unión, según el Código Civil, se clasifican en bienes patrimoniales fiscales y bienes de uso público, los primeros son los que pertenecen a una persona jurídica de derecho público de cualquier naturaleza y que, están destinados a la prestación de funciones públicas o de servicios públicos; y, que los bienes de uso público del territorio son aquellos cuyo uso están a disposición de todos los habitantes del país y en servicio permanente como son las calles, andenes, plazas, puentes, caminos, etc.

Para el tribunal es claro que el estacionamiento de vehículos en los andenes está prohibido por el artículo 184 del Decreto 169 de 2000, plan de ordenamiento territorial para Bogotá, además por las normas de tránsito que regulan la materia.

Sin embargo, explicó que es cierto que el derecho de goce del espacio público se puede ver perturbado con el estacionamiento de los vehículos en zona peatonal, pero sólo se ha de considerar vulnerado tal derecho cuando la ocupación es de manera permanente, de tal suerte que las personas ven limitado su derecho de locomoción, así, ante esa situación, las autoridades competentes están en la obligación de hacer restituir los bienes ocupados.

Aclaró que la obligación de restitución de bienes públicos, para el caso concreto los andenes señalados por la parte actora, está a cargo de los alcaldes locales de conformidad al estatuto orgánico de Bogotá, como lo sostuvo la defensoría del espacio público, planteamiento reiterado por el alcalde local, por lo tanto, el a quo analizó las pruebas allegadas al proceso y determinó:

“A folio 46 obra oficio de la defensoría del espacio público, documento en el cual rinde un informe de conformidad a la visita técnico administrativa practicada por un funcionario de la subdirección, aportando fotografías. En donde señala “que se infiere la posible alteración física de los antejardines y/o andenes del costado occidental de la avenida Caracas (frente al predio ubicado con la nomenclatura 35-55, sala de ventas de Alfa, ver fotos anexas A y B) y del costado sur de la calle 36 (frente a los predios identificados con las nomenclaturas avenida Caracas Nº 35-55 y calle 36 Nº 14-39, ver fotos C y D), para convertirlos en bahía de parqueo vehicular”.

Por su parte el Departamento Administrativo de Planeación, allegó al expediente documento mediante el cual manifestó que la avenida Caracas entre calles 35 y 36 hace parte de la malla vial arterial del Distrito Capital y tiene un ancho de 15 metros.

El tribunal realizó inspección judicial en donde se anotó “fuimos a la avenida Caracas entre calle 35 y 36; en primer lugar nos ubicamos en el andén del costado occidental de la avenida Caracas entre calles 35 y 36 en el cual se pudo observar lo siguiente: El andén se encuentra totalmente en buen estado, es decir que no se advierte deteriorado. El sardinel que separa la calzada occidental de la avenida con el andén del cual se está hablando es alto, igual que el que se observa a todo lo largo de tal avenida, lo cual impide el estacionamiento de vehículos, además de que encima del andén se encuentran árboles con su respectiva jardinera y algunos bolardos, lo cual hace imposible el acceso vehicular. Tampoco se observan las divisiones de parqueadero pintadas con líneas amarillas tal como lo afirma el demandante. Frente al Nº 35-55 no se encuentran parqueaderos, las gradas que se encuentran frente a esa puerta, según el arquitecto de Planeación Distrital son originales de la construcción, la cual no puede variarse por encontrarse dentro de una zona de conservación. Pasando al andén de la calle 36, se advierte que se encuentran carros estacionados sobre el mismo; sin embargo, no se observa ningún daño en la vía. La calle 36 corresponde a una vía vehicular con calzada de 8 mts., y andenes laterales de 3.50 mts. El representante legal de Alfa, quien interviene, recuerda que se firmó un acuerdo con el alcalde local de Teusaquillo, en el cual se compromete el citado almacén a entregar el espacio público el próximo 18 de febrero, es decir que hasta esa fecha se ocupará el andén. Se hace relación a que los pisos exteriores del almacén llevan más de 20 años. El arquitecto de Planeación Distrital señala que por estar dentro de una zona de conservación, de un sector de interés cultural, debe presentarse un anteproyecto para restitución del antejardín ante planeación (sic) Distrital. El andén sobre la Caracas frente al almacén Alfa, fue recuperado antes de la fecha de presentación de la demanda. En razón de que no se produjo daño alguno en el andén de la calle 36, no se genera ningún costo como lo afirma el demandante” (fl. 167).

Consideró el tribunal que ante el alcalde local de Teusaquillo no se puso en conocimiento la vulneración del derecho colectivo de goce del espacio público, con anterioridad a la interposición de la presente acción, lo que conlleva al a quo a pensar que el actor desconocía las medidas policivas establecidas para la restitución del espacio público.

Por otro lado, afirmó que no se puede considerar la vulneración del derecho colectivo de goce al espacio público y utilización y defensa de los bienes de uso público, ya que en la diligencia de inspección judicial se concluyó que sobre la zona entre el costado sur de la calle 35 y 36 y del costado sur de la calle 36 entre la avenida Caracas y la carrera 15 de Bogotá, no pueden acceder los vehículos debido a la altura de los andenes.

Además, sostuvo el tribunal que el actor no probó que la zona señalada sea ocupada de manera permanente, quien tiene la carga de la prueba, según el artículo 30 de la Ley 472 de 1998.

Finalizó concluyendo que no se puede inferir que el simple estacionamiento de un vehículo sobre zona de espacio público pueda ser objeto de la acción popular, ya que el afectado puede acudir a las autoridades de tránsito o ante las autoridades locales para que adelanten los procedimientos administrativos o acciones policivas para obtener la restitución del espacio público y que si la autoridad competente se vuelve renuente para la restitución del mismo, entonces tendría que interponer una acción de cumplimiento.

El recurso de apelación

La parte actora, inconforme con la decisión del tribunal, apeló el fallo en mención, reiterando que lo pretendido es que se protejan los derechos colectivos al espacio público y la destinación al uso común, conculcados de manera arbitraria por la empresa Alfa y por las autoridades distritales accionadas que son las que tienen el deber de velar por la protección de la integridad de los derechos invocados, los cuales prevalecen sobre el interés particular.

Consideraciones

La Constitución Política de 1991 al reconocer los derechos y garantías de los ciudadanos, estableció que corresponde al Estado la protección de una serie de derechos colectivos y del ambiente.

Así, en su artículo 79 estableció que todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano, de manera que la ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Estableció en la misma disposición, que es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente.

En el artículo 80, impuso en cabeza del Estado, el deber de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.

Como mecanismo de protección y aplicación de los derechos, estableció en su artículo 88, la acción popular instituida específicamente para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en la ley que reglamenta la materia.

Con base en el anterior marco constitucional, fue expedida la Ley 472 de agosto 5 de 1998 cuya finalidad es la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares.

Esta ley reguló las acciones populares, sobre las cuales cabe señalar que tienen un carácter preventivo, como quiera que se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible (art. 2º).

Esta clase de acción procede, como ya se anotó, contra toda acción u omisión de las autoridades públicas y de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos, sin que se requiera interponer previamente los recursos administrativos como requisito para su procedibilidad lo que indica que la acción procede, sin perjuicio de las demás acciones o recursos que tengan a su favor los ciudadanos.

En su trámite, el juez deberá observar los principios constitucionales, en especial el de prevalencia del derecho sustancial, publicidad, economía, eficacia y celeridad. Igualmente deberá velar por el cumplimiento del debido proceso y deberá adoptar las medidas conducentes para adecuar la petición a la acción que corresponda.

En el caso que ocupa la atención de la Sala, la parte actora centra su controversia en las violaciones al goce del derecho colectivo relacionado con el espacio público, comprendido entre el costado sur de las calles 35 y 36 y del costado sur de la calle 36 entre la avenida Caracas y la carrera 15 de Bogotá.

Después de analizar las pruebas aportadas al expediente y de las practicadas por el tribunal, no considera la Sala que la omisión imputada por el accionante, tenga la entidad suficiente para que de allí se derive una amenaza o trasgresión de derechos o intereses colectivos de los habitantes del Distrito Capital.

La Sala está de acuerdo con el tribunal, en el sentido de que no se está en presencia de una amenaza o trasgresión de intereses colectivos, ni en particular de los derechos de los habitantes de Bogotá, que conduzca a la aplicación de la Ley 472 de 1998, relativa a las acciones populares.

En efecto, el literal d) del artículo 66 de la Ley 9ª de 1999 faculta a los alcaldes para imponer sanciones de tipo económico a quienes ocupen en forma permanente los parques públicos, zonas verdes y bienes de uso público, o los encierren sin autorización de las autoridades de planeación o las administrativas en su defecto, sin embargo, en el caso de autos, se comprobó mediante la inspección judicial que los andenes de la zona cuestionada no permiten el acceso vehicular debido a su altura, de lo cual se infiere que no hay lugar al estacionamiento permanente en el sector.

Por otra parte, la zona es de las que se contemplan como de “conservación”, es decir que los habitantes del sector deben contar con un permiso especial para la modificación de los frentes, entre otros, y según lo afirmado por el arquitecto de Planeación Distrital las gradas que se encuentran frente a la nomenclatura 35-55, demandada, son originales de la construcción, lo cual por sí sola no constituye vulneración de los derechos colectivos invocados, ni puede ser el objeto de una acción popular y mucho menos cuando la parte actora no fundamentó, ni probó la vulneración del derecho colectivo citado, conforme al artículo 30 de la Ley 472 de 1998 que establece que la carga de la prueba corresponderá al demandante.

Por todo lo anterior, la Sala confirmará la providencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, incoada por Luis Alberto Muñoz Campos.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

Magistrados: Ligia López Díaz, Presidente—Germán Ayala Mantilla—María Inés Ortiz Barbosa—Juan Ángel Palacio Hincapié.

Mercedes Tovar de Herrán, Secretaria General.

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