Sentencia AP-801 de abril 22 de 2004 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Exp. 63001233100020020100801, abr. 22/2004

C.P. Camilo Arciniegas Andrade

Acción popular

Actor: Hermann Gustavo Garrido Prada

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia de 4 de julio de 2003, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Quindío negó las pretensiones de la demanda.

I. Antecedentes

1. La demanda.

Hermann Gustavo Garrido Prada instauró acción popular contra el municipio de Armenia y las Empresas Públicas de Armenia EPS (sic) (en adelante EPA ESP), con miras a la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la moralidad administrativa, la seguridad y la salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, a su prestación eficiente y oportuna, y los derechos de los consumidores y usuarios.

1.1. Hechos.

• El manejo de los residuos sólidos por las Empresas Públicas de Armenia ESP, desde hace varios años viene afectando la salubridad de los habitantes de los barrios la Esperanza, el Paraíso, los Libertadores y Centenario.

• Debido al mal manejo de los residuos sólidos, a que los lixiviados son conducidos directamente al cuerpo de agua que rodea el relleno sanitario y a que se les permite a los recicladores encender fogatas se favorece la emisión de sustancias tóxicas que generan afecciones respiratorias agudas o crónicas a las personas.

• Es notorio el desinterés de la administración municipal en dar una solución adecuada al manejo de estos residuos pues aunque conoce que el relleno sanitario terminó su vida útil, no ha adoptado las medidas necesarias para retirar el basurero de la zona residencial donde se encuentra ubicado.

• El alcalde municipal de Armenia expidió la Resolución 33 de 2 de abril de 2002, con el fin de privatizar el servicio público domiciliario de aseo. La gerente general de la EPA ESP profirió la Resolución 539 del 4 de abril mediante la cual ordenó la apertura de la licitación pública 3 de 2002.

• Desde el 10 de octubre de 2002, la frecuencia de recolección de residuos sólidos en los barrios Génesis, Portal del Edén, Ciudadela Simón Bolívar, Nueva Armenia, La Mariela, La Cecilia I y II y las Colinas fue disminuida de tres veces semanales a una, lo cual ha causado problemas que afectan el ambiente sano y la salubridad pública.

1.2. Pretensiones.

El actor solicita al tribunal que se hagan las siguientes declaraciones y condenas:

• Que se ordene al alcalde municipal de Armenia que adopte las medidas necesarias para prestar de manera eficiente el servicio público domiciliario de aseo a todos los habitantes del municipio.

• Que se ordene el cierre inmediato del actual sitio de disposición final y se adopte una nueva forma de disposición final de los residuos sólidos, teniendo en cuenta las normas legales vigentes que rigen la materia.

• Que se ordene al señor alcalde municipal de Armenia y a la gerente de la EPA E.S.N., que de manera inmediata restablezca la frecuencia con que venía prestándose el servicio público de aseo en los barrios Las Colinas, Génesis, Nueva Ciudad, Armenia, Portal del Edén, Simón Bolívar, La Mariela, La Cecilia Etapas I y II y Cañas Gordas.

• Que se suspenden los actos administrativos mediante los cuales se está propiciando la privatización del servicio de aseo.

• Que se condene en costas a los demandados.

• Que se fije el incentivo en favor del actor, de conformidad con lo preceptuado por el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

2. La contestación.

2.1. El apoderado del municipio de Armenia propuso la excepción de falta de legitimación pasiva por considerar que la EPA ESP es la entidad que debe responder por los cargos de la demanda, y cuenta con personería jurídica y patrimonio propios.

Agrega que el artículo 35 del Decreto Reglamentario 1713 de 2002 señala que la frecuencia de recolección de los residuos sólidos depende de su naturaleza, del clima, del número de habitantes, etc.

Pone de presente que la determinación de la frecuencia de recolección compete a la empresa prestadora del servicio y no al alcalde.

Igualmente el actor pretende que se declare la nulidad del Decreto 33 de abril 2 de 2002, acto que fue derogado por el Decreto 93 de 22 de octubre de 2002 que ordenó la terminación del proceso licitatorio 3 de 2002.

Mediante Resolución 1154 de 28 de noviembre de 2001 la corporación autónoma regional del Quindío otorgó a EPA ESP; a partir del 3 de diciembre de 2002 y por el término de un año, el manejo de residuos sólidos en el área destinada para la misma, lo cual permite asegurar que los barrios aledaños al relleno sanitario ya no se encuentran afectados por cuanto este fue clausurado a partir de esa fecha.

2.2. EPA ESP manifestó que el manejo, transporte y disposición de residuos sólidos se ha llevado a cabo de acuerdo con el plan de manejo ambiental dispuesto por la Corporación Autónoma Regional del Quindío, autoridad ambiental del departamento.

El relleno sanitario que afectaba a los barrios fue cerrado en forma definitiva a partir del 3 de diciembre de 2002.

Sostiene que la prestación del servicio público del aseo a los barrios Las Colinas, Génesis, Nueva Ciudad, Armenia, Portal del Edén, Simón Bolívar, La Mariela, La Cecilia Etapas l y II y Cañas Gordas se hace conforme a la distribución que de este servicio se ha previsto para la ciudad.

3. La audiencia de pacto de cumplimiento.

La audiencia de pacto de cumplimiento tuvo lugar el 5 de febrero de 2003 y se declaró fallida pues las partes no llegaron a ningún acuerdo.

II. La sentencia apelada

Mediante sentencia de 4 de julio de 2002, el Tribunal del Quindío negó las pretensiones de la demanda por cuanto de las pruebas allegadas al proceso se desprende que el relleno sanitario que colinda con los barios el Paraíso, la Esperanza, Centenario, Libertadores y Carbones tiene actualmente un manejo técnico y adecuado, dirigido a la mitigación del impacto ambiental.

En relación con la disminución de la frecuencia en la recolección de basuras manifiesta que de acuerdo con el Decreto Reglamentario 1713 de 2002 esta depende de la naturaleza de los residuos, del clima, del número de habitantes, entre otras condiciones; consideró que no obra en el proceso prueba alguna de la que se desprenda que la recolección una vez por semana sea insuficiente.

III. La impugnación

El apoderado del actor apeló la sentencia en cuanto al aserto según el cual la disminución en la frecuencia de la recolección de basuras en los barrios construidos por el Forec no vulnera los derechos colectivos invocados.

Insinúa que esta reducción se debe a que los barrios afectados pertenecen al estrato dos y fueron construidos por el Forec; y aduce que por lo demás, no se ha traducido en una disminución de las tarifas.

Insiste en que no encuentra cuál sea la razón válida para que solamente a los barrios del Forec se les haya disminuido el servicio de aseo a una tercera parte, cuando están situados en el mismo municipio, con el mismo clima y con mayor población concentrada en relación a otros barrios en los que la recolección de residuos se hace tres veces por semana.

Además, la disminución en un 66.66% en la prestación del servicio se puede equiparar a su falta de prestación, si en cualquier lapso de 30 días la frecuencia de recolección es inferior al 50% de lo previsto en el contrato para la zona en la que se halla el inmueble da lugar a que no se le cobre el servicio de recolección, transporte y disposición final de residuos sólidos al usuario.

Argumenta que el informe rendido por el ingeniero Alonso Arias en su calidad de jefe de recolección y transporte de la EPA ESP desvirtúa que la frecuencia de recolección de basuras en los barrios construidos por el Forecse haya disminuido por falta de personal y debido al mal estado de las máquinas. Además tampoco se tuvieron en cuenta las fotografías que muestran claramente los basureros que se están formando a cielo abierto en las calles de los barrios, lo que afecta dramáticamente el medio ambiente y la salubridad.

IV. Intervención del Ministerio Público

Solicita que se revoque la sentencia apelada por cuanto la decisión de la EPA ESP de reducir la frecuencia de la recolección de basuras de tres veces a una semanal rompe con el principio de igualdad previsto en la Constitución Política, desconoce las obligaciones contractuales establecidas en el contrato de condiciones uniformes y en la ley, al modificar las condiciones tarifarias y reducir la frecuencia del servicio de recolección lo cual implica una amenaza a los derechos colectivos relacionados con el goce a un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas, al acceso al servicio público de aseo y a su prestación eficiente y oportuna.

V. Consideraciones de la Sala

Es necesario aclarar que la apelación se relaciona únicamente con la disminución en la frecuencia de recolección de las basuras en los barrios construidos por el Forec en la ciudad de Armenia.

Este aspecto está regulado en las siguientes disposiciones:

El artículo 1º del Decreto 1712 de 2002 define que la prestación del servicio de recolección de basura es eficiente cuando se “presta con la tecnología apropiada a las condiciones locales, frecuencias y horarios de recolección y barrido establecidos, dando la mejor utilización social y económica a los recursos administrativos, técnicos y financieros disponibles en beneficio de los usuarios de tal forma que se garantice la salud pública y la preservación del medio ambiente”.

El artículo 35 de la misma disposición en relación con la frecuencia de recolección de basuras consagra:

“ART. 35.—Frecuencias de recolección. La frecuencia de recolección dependerá de la naturaleza de los residuos y de los programas de aprovechamiento de la zona. Para residuos que contengan material putrescible, la frecuencia mínima del servicio de recolección dependerá de las características del clima o de la zona y deberá incrementarse para prevenir la generación de olores y la proliferación de vectores asociados con la acumulación y descomposición de tales residuos”.

El anexo Ill del contrato de condiciones uniformes de prestación del servicio público domiciliario de aseo en relación con la frecuencia de la recolección de basuras establece:

“Frecuencia para la recolección de basuras:

La empresa establecerá la frecuencia óptima de recolección, por sectores, de talforma que los residuos sólidos no se alteren o propicien condiciones adversas a la salud en domicilios y en sitios de recolección. La frecuencia de recolección de las basuras contenidas en cajas de almacenamiento será establecida por la entidad”.

De acuerdo con las normas transcritas es claro que la entidad prestadora del servicio de recolección de residuos sólidos es la encargada de fijar la frecuencia de la recolección, teniendo en cuenta la naturaleza de los residuos, las características del clima y de la zona.

De otro lado, el acervo probatorio allegado da cuenta de lo siguiente:

• En oficio SRT-088 del 18 de octubre de 2002 (1) , el jefe de recolección y transporte de la EPA ESP hace saber al subgerente de aseo de esa misma entidad:

“... A partir de la orden dada por usted el jueves 10 de octubre del año en curso, que consistía en no prestar el servicio de recolección de residuos sólidos en algunos barrios hechos por el Forec (Génesis, Portal del Edén, Ciudadela Simón Bolívar, Nuevo Armenia, La Mariela y las Colinas) por el no pago del servicio de aseo, me (sic) permito darle a conocer que esto se está convirtiendo en un grave problema de salubridad para los habitantes de estos sectores en especial para los niños, además, en algunas de estas zonas la gente nos está arrojando las basuras a las laderas o las cañadas, incrementando más la contaminación.

Creo que es bueno replantear esta medida, porque nosotros contarnos con el parque automotor y el personal necesario para prestar este servicio en los sectores antes mencionados, teniendo en cuenta que los días que no estamos prestando el servicio en estos barrios, estamos terminando las labores una hora y media antes de lo normal con todo el grupo de trabajo”.

• En oficio de 28 de octubre de 2002, el jefe de recolección domiciliaria de la EPA ESP presenta a la gerente general de esa misma entidad informe sobre el estado del parque automotor de la sección de recolección y transporte de la empresa en los siguientes términos:

“Debido a la grave situación por la que están pasando los barrios construidos por el Forec en lo que concierne con la recolección de basuras, ya que una emisora de la ciudad que usted muy bien conoce, el pasado jueves 17 de octubre del año en curso transmitieron una información a la ciudadanía donde se decía “Que las Empresas Públicas de Armenia seguirán prestando el servicio de recolección de residuos sólidos solamente el día miércoles de cada semana, debido a que el parque automotor de la empresa estaba viejo y en mal estado, y que la empresa no contaba con el personal suficiente para desempeñar dicha labor.

Para asistir los barrios del Forec, solamente se requiere en total 8 galones de ACPM y 2 galones de gasolina, porque el desgaste de los vehículos es mínimo y [en] lo que concierne al personal, ellos tienen tiempo más que suficiente para realizar esta pequeña tarea”.

Con la misma comunicación envía varias fotos y manifiesta que

“son basureros que se forman desde el jueves por la tarde y duran en los sitios hasta el miércoles de la otra semana que existe autorización para recoger estos residuos. ¿Sabe usted cuántos moscos y zancudos se reproducen en ese tiempo, y los problemas de salubridad que se pueden generar?”.

• Certificación expedida el 17 de diciembre de 2002 por la EPA ESP, en la que consta la frecuencia de la recolección de basuras:

— Las Colinas2 veces por semana, lunes y viernes.
— Génesis1 vez por semana, miércoles.
— Nueva Ciudad Armenia1 vez por semana, miércoles.
— Portal del Edén1 vez por semana, miércoles.
—Simón Bolívar1 vez por semana, miércoles.
— La Mariela1 vez por semana, miércoles.
— La Cecilia I y II1 vez por semana, miércoles.
— Cañas Gordas1 vez por semana, miércoles”.

• Testimonio rendido por el ingeniero Alfonso Arias Walteros, quien en relación a la pregunta de la frecuencia con que prestan el servicio de aseo a los barrios construidos por el Forec manifestó:

“Hasta el día miércoles 9 de octubre del año 2002, la frecuencia de recolección domiciliaria en toda la zona urbana de Armenia era de tres veces por semana, por orden verbal dada por el ingeniero John Jairo Toro Zuluaga, subgerente de aseo encargado, el jueves 10 de octubre esta frecuencia cambia a prestarse una vez por semana, el motivo en el momento de impartir la orden era el no pago del servicio en los barrios del Forec. Estos barrios son: Simón Bolívar, Ciudad la Nueva Armenia, Génesis, Portal del Edén, las Colinas, la Cecilia, la Mariela y Cañas Gordas. El servicio de ese momento se seguiría prestando los días miércoles en los barrios antes mencionados. Conocía la frecuencia porque era parte de mi labor, y porque la Ley 142 del 94 lo estipula dentro del contrato de prestación del servicio. PREGUNTADO: Conoce usted, acerca o en el sentido de que dicha directriz subsista o no. CONTESTÓ: En el barrio las Colinas se modificó la frecuencia de recolección de basuras de una vez por semana a dos veces por semana, y en los demás barrios esta orden todavía subsiste. PREGUNTADO: Es insuficiente o no dicha frecuencia y por qué. CONTESTÓ: Es insuficiente el servicio que se presta una vez por semana, ya que los residuos generados en cada una de las viviendas contiene mucho material orgánico, los cuales son de una descomposición muy rápida y esto conlleva a generar vectores tales como: las cucarachas, zancudos y otros, teniendo en cuenta que dentro de los principales deberes que tiene la empresa prestadora de aseo es velar por mantener un ambiente sano, tal como lo estipula el artículo 95 del Decreto 605 del 96”.

Del anterior recuento, se desprenden las siguientes conclusiones:

• La entidad demandada no desvirtuó que la disminución en la frecuencia de la recolección de basuras se debió a la falta de pago del servicio por parte de los usuarios.

Además, en el evento de presentarse mora en el pago por parte de los usuarios el contrato de condiciones uniformes establece en su cláusula décima que cuando existan deudas “derivadas del contrato podrán ser cobradas ejecutivamente ante los jueces competentes o ejerciendo la jurisdicción coactiva”.

• Está plenamente demostrado que sin ninguna justificación valedera la EPA ESP redujo la frecuencia de la recolección de residuos sólidos en los barrios construidos por el Forec de tres a una vez semanal, aumentándolo posteriormente a dos veces únicamente en el barrio las Colinas.

• Esta también probado que la empresa cuenta con parque automotor y personal suficiente para prestar 3 veces a la semana el servicio de recolección de residuos sólidos en los barrios construidos por el Forec y que técnicamente esta es la que la propia empresa ha estimado necesaria para toda la zona urbana de Armenia.

• La EPA ESP no demostró que la recolección de basuras una sola vez por semana fuera suficiente; por el contrario las fotografías (2) aportadas al proceso evidencian que la recolección es insuficiente, lo cual conduce a que los residentes saquen a la calle los residuos sólidos producidos en sus residencias y se generen malos olores, vectores, contaminación del medio ambiente y riesgos evidentes a la salubridad públicas.

• De las comunicaciones del jefe de recolección domiciliaria de la EPA ESP y de su testimonio rendido se deduce que la prestación del servicio de recolección de residuos sólidos una sola vez a la semana es insuficiente y que esta medida produce “basureros que se forman el jueves por la tarde y duran en los sitios hasta el miércoles de la otra semana”, además que el servicio es insuficiente porque “los residuos generados en cada una de las viviendas contienen mucho material orgánico, los cuales son de una descomposición muy rápida y esto conlleva a generar vectores tales como: las cucarachas, zancudos y otros”.

Esta pues, plenamente demostrado que la frecuencia de recolección de residuos sólidos en los barrios del Forec debe ser restablecida, ya que su acumulación durante ocho días produce proliferación de vectores, malos olores y riesgos para la salubridad pública, con lo que se están vulnerando los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y a su prestación eficiente y oportuna.

Por haberse probado que la EPA ESP vulneró los derechos colectivos antes. enunciados se ordenará que restablezca la frecuencia de recolección de residuos sólidos en los barrios Las Colinas, Génesis, Nueva Ciudad Armenia, Portal del Edén, Simón Bolívar, La Mariela, La Cecilia I y II y Cañas Gordas a 3 veces semanales.

Ahora bien, como del material probatorio se evidencia que los habitantes de los barrios construidos por el Forec contribuyen a agravar el problema al hacer un manejo inadecuado de los residuos sólidos producidos en sus viviendas, la Sala también instará a las secretarías de educación y de salud para que efectúen una campaña de educación sanitaria que los instruya sobre normas de higiene que deben observar en el tratamiento de desechos, alimentos y basuras, para evitar enfermedades y riesgos a la salud, principalmente de la población infantil.

Igualmente hay lugar al reconocimiento del incentivo contemplado en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 en favor del actor y a cargo de la EPA.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por - autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia apelada de 4 de julio de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío y en su lugar se dispone:

1. CONCÉDESE la protección a los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y a su prestación eficiente y oportuna.

2. ORDÉNASE que a partir de la ejecutoria de esta providencia la EPA ESP continúe prestando el servicio de recolección de residuos sólidos a los barrios Las Colinas, Génesis, Nueva Ciudad Armenia, Portal del Edén, Simón Bolívar, La Mariela, La Cecilia I y II y Cañas Gordas 3 veces por semana.

3. ORDÉNASE a las secretarías de Educación y de Salud efectuar una campaña de educación sanitaria que instruya a los habitantes de los barrios Las Colinas, Génesis, Nueva Ciudad Armenia, Portal del Edén, Simón Bolívar, La Mariela, La Cecilia I y II y Cañas Gordas, sobre normas de higiene que deben observar en el tratamiento de desechos, alimentos y basuras, para evitar enfermedades y riesgos a la salud, principalmente a la población infantil.

4. Una vez ejecutoriada esta providencia la EPA ESP deberá pagar al actor la suma equivalente a diez (10) salarios mínimos mensuales, por concepto de incentivo.

5. Para la verificación del cumplimiento de la sentencia ORDÉNASE al Tribunal Administrativo del Quindío conformar el comité de que trata el artículo 34 de la Ley 472 de 1998.

Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 22 de abril de 2004.

Magistrados: Camilo Arciniegas Andrade, Presidente—Gabriel E. Mendoza Martelo—Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta—Olga Inés Navarrete Barrero.

(1) Folio 17.

(2) Folios 57 a 64 y 278 a 285.

________________________________