Sentencia AP-94 de septiembre 21 de 2000 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Ref.: Expediente AP-094, sep. 21/2000

C.P. Roberto Medina López

Demandante: Víctor Manuel Pineda Becerra

Demandado: Instituto de Seguros Sociales.

Decide la Sala la impugnación formulada por el Instituto de Seguros Sociales, en su calidad de demandado, contra la providencia del 13 de julio de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Antecedentes

La demanda

El señor Víctor Manuel Pineda Becerra, obrando en nombre de la asociación de usuarios Kennedy ISS, en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por la Ley 472 de 1998, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca presenta demanda contra el Instituto de Seguros Sociales, con el propósito de obtener protección del derecho colectivo de los usuarios del Seguro Social, al suministro normal de los medicamentos contemplados en el plan obligatorio de salud, POS, para evitar el daño contingente que pueda ocasionarles el hacerlo, como viene haciéndolo, de manera inadecuada e inoportuna.

Los hechos en que se sustenta la acción se resumen así:

1. Desde su conformación el 4 de abril de 1997, la Asociación de Usuarios Kennedy ISS ha pedido en reiteradas oportunidades al Seguro Social que garantice la prestación regular de los servicios de droguería, pero hasta la fecha sigue en condiciones inaceptables, porque no es continuo ni oportuno ni correspondiente con las fórmulas expedidas por los médicos, todo lo cual produce complicaciones serias en los procesos de recuperación de la salud de los usuarios.

2. Buscando soluciones a estos defectos del servicio, la asociación también ha adelantado gestiones con funcionarios de otros niveles, sin que se hayan cumplido los compromisos por ellos adquiridos, todo con la permanente disculpa de la limitación presupuestaria que realmente es inexistente.

Con base en el artículo 3º, literal n) de la Ley 472 de 1998, invoca la protección de los derechos a la vida, la seguridad social, al suministro de medicamentos esenciales y al plan obligatorio de salud, consagrados por la Constitución y la ley a favor de los pacientes del seguro social, vulnerados en los términos antes expuestos.

Contestación de la demanda:

El apoderado del ISS procede a contestar los cargos, diciendo que ha dado respuesta oportuna a las inquietudes de la asociación de usuarios de kennedy, en todo lo atinente al programa del POS, y que en relación con el suministro de medicamentos se ha desarrollado una atención permanente y eficaz para disponer, de una cantidad suficiente y adecuada de medicamentos y de un presupuesto racional, coherente con las exigencias del Acuerdo 161 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, que es el encargado de fijar el valor de la unidad de pago por capitación, UPC, del POS.

Que como es natural, esa entidad de seguridad social tiene el compromiso legal de proteger el derecho colectivo de proporcionar los medicamentos contemplados en los listados del POS, pero que éstos se entregan en la medida en que el presupuesto de la entidad lo permita, con fundamento en los principios de solidaridad y equidad.

Coadyuvante

El tribunal reconoció como coadyuvante de la acción al señor Óscar H. Lelion Cruz, miembro de la asociación de usuarios del ISS - Kennedy, quien aportó información documental sobre los hechos que motivaron la acción popular.

La Superintendencia Nacional de Salud, vinculada al proceso también como entidad administrativa encargada de proteger los derechos o intereses colectivos cuestionados, envió un informe sobre las acciones de inspección, vigilancia y control llevadas a cabo en el servicio de la promoción de salud del ISS (fls. 133 a 137).

Pacto de cumplimiento:

El 9 de mayo de 2000 se celebró la audiencia especial ordenada por el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, que se declaró fallida por falta de acuerdo entre las partes.

Alegatos de conclusión:

1. El demandante hace hincapié en los numerosos documentos aportados al proceso que reafirman el mérito de la demanda, y destaca el informe consolidado de auditoría integral 1998-1999 de la Contraloría General de la Nación donde se reconoce faltante de medicamentos equivalente a un cincuenta por ciento que se atribuye a deficiencias presupuestarias.

Sugiere la creación de una comisión que supervigile y controle el cumplimiento de las órdenes que surjan como resultado de la acción popular, la comisión tendría la tarea de transmitir al tribunal los efectos de su fallo (fls. 426 a 430, cdno. ppal. 2).

2. El apoderado del ISS entiende que las declaraciones de los funcionarios de esa entidad, que obran en el proceso, comprueban que no ha estado desprotegida la comunidad de afiliados y pacientes de los servicios de salud, que, por el contrario, se ha venido perfeccionando el suministro de medicamentos gracias a una red de intercomunicación con los diferentes almacenes y centros administrativos, todo lo cual le autoriza solicitar que se denieguen las súplicas (fls. 430 a 433).

La sentencia apelada:

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió proteger el derecho a la seguridad social de las personas indicadas en la demanda y ordenó al Instituto de Seguros Sociales que en el término de un mes adopte las precauciones apropiadas para que sus usuarios reciban a tiempo y en su integridad las medicinas que les sean recetadas por los científicos del instituto.

El tribunal advierte también al director del Seguro Social que de proseguir con las prácticas que dieron lugar a la presentación de la demanda, incurrirá en sanción conforme al artículo 41 de la Ley 472 de 1998, y señala al actor una suma equivalente a diez salarios mínimos legales mensuales, como incentivo, a cargo de la entidad demandada.

Afirma el tribunal que el derecho invocado tiene la particularidad de ser colectivo porque se extiende a todos los usuarios del ISS, vinculado a otros derechos individuales de suma importancia como los de la vida digna y la salud, y protegerlo es lo más indicado teniendo en cuenta que la entrega inoportuna de las drogas prescritas o en menor cantidad, atenta contra la vida del paciente, de manera que es un deber del juez prevenir esta clase de resultados.

La impugnación:

El apoderado del Instituto de Seguros Sociales interpuso recurso de apelación contra el fallo del tribunal, que considera desproporcionado en relación con los términos de la petición, habida cuenta de que a los usuarios del ISS se les vienen entregado los medicamentos en un porcentaje bastante alto (noventa por ciento en mayo de 2000).

Solicita comprender que la apropiación presupuestaria mantiene el ritmo con la pertinente inversión de modo que se ha venido ascendiendo en la atención del derecho reclamado.

El cumplimiento del fallo en el término fijado de un mes, es difícil lograrlo, porque intervienen factores tales como el presupuesto de la entidad y las normas de contratación estatal y además otros aspectos como la deficiente cantidad de laboratorios dedicados a cierto tipo de drogas.

Pide tener en cuenta la documentación presentada por el gerente de la EPS del ISS y su testimonio rendido en el proceso (fls. 382 a 385, cdno. ppal. 2), con las cuales pruebas se demuestra que se ha venido luchando en forma paulatina por cumplir con la misión de la entidad dentro de las limitaciones económicas y contractuales que tienen.

Pide revocar la decisión de primera instancia y en su lugar disponer que las cosas prosigan en su statu quo, vale decir que el ISS cumpla su obligación de mantener existencias adecuadas de medicamentos para atender la demanda de sus usuarios, y a la vez el derecho a la seguridad social, todo dentro de limitaciones aceptables.

Alegatos en la segunda instancia.

Durante el traslado el demandante reitera que motivó la acción popular el mecanismo consagrado para asegurar a los particulares la recuperación de su salud y que los argumentos del apelante mas bien convidan al desconocimiento de la ley, puesto que si en el mes de mayo el sistema fallaba en un diez por ciento, lo indicado hubiera sido adquirir el compromiso de rectificar la deficiencia que en términos numismáticos sería insignificante, en contraste con el impacto de las anomalías denunciadas que tienen incidencia negativa en la salud del paciente hasta comprometer seriamente su vida.

Consideraciones:

Las acciones populares establecidas en el artículo 88 de la nueva Carta, reguladas en la Ley 472 de 1998, tienen por objeto la protección y defensa de los derechos e intereses colectivos, siempre que resulten amenazados, vulnerados o agraviados por la acción u omisión de la autoridad o de los particulares en determinados casos, de modo que por esos medios procesales se haga cesar el peligro o la amenaza o se restituyan las cosas a su estado anterior si fuere posible.

Competencia

Conforme al artículo 37 de la Ley 472 de 1998, contra la sentencia de primera instancia, proferida en el ejercicio de una acción popular, procede el recurso de apelación en la forma y oportunidad señalada en el artículo 352 del Código de Procedimiento Civil.

El derecho o interés colectivo que se invoca:

La acción popular ha sido instaurada para proteger, entre otras situaciones, derechos de la comunidad como el de los afiliados al plan obligatorio de salud que administran las empresas promotoras de salud que es una de las dependencias del ISS (L. 472/98, art. 4º, lit. n), y dentro de ellos se encuentra sin discusión alguna el del suministro satisfactorio de las medicinas, rigor que abarca la permanencia y oportunidad del servicio, la presentación farmacéutica, la calidad y la cantidad prescritas por los facultativos de la correspondiente entidad de salud (L. 100/93, art. 162).

Bien se ha sostenido por la jurisprudencia(1), que el carácter público de las acciones populares presupone la abierta necesidad de protección judicial de un derecho e interés colectivo que es el radicado en cabeza de un grupo de varios individuos, siempre relacionado con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que defina la ley.

(1) Ver Sentencia C-215 del 14 de abril de 1999, Corte Constitucional, Magistrada Ponente: Martha Victoria Sáchica de Moncaleano.

Para la Sala es acertado el criterio del a quo, puesto que esta acción popular existe para garantizar, como cualquiera otro, el permanente y completo servicio de farmacia y droguería a todas las personas afiliadas que como pacientes, clientes o usuarias, vale decir con una razón común, de empresas administradoras y prestadoras de salud, se vean lesionadas o simplemente amenazadas en su integridad personal por el mero hecho de serles negada o cambiada una medicina o rebajada su calidad o disminuida su cantidad o diferida su entrega.

Que estas anomalías vienen presentándose en las dependencias del Seguro Social, es una verdad reconocida, aunque subdimensionada, por los propios representantes judiciales de la entidad oficial. Estando de por medio en estos trámites, muy serias incomodidades personales sobre todo de quienes cumplen su obligación de cotizar con la entidad, pero con mayor razón la salud, la integridad física y la vida de los afiliados y beneficiarios, hogaño resultan muy desacreditadas las disculpas de las limitaciones económicas, de los laboratorios inadecuados o de los locales estrechos, para tratar de justificar tantas omisiones, puesto que la Ley 100 de 1993 reglamentó el nuevo servicio de salud y la entidad oficial viene funcionando desde hace más de cincuenta años. De ninguna manera se puede juzgar exagerado reclamar la prestación de un servicio de salud amable, oportuno, completo, satisfactorio en todo sentido, que cubra la totalidad de la población afiliada, que ni siquiera un diez por ciento de ella siga viéndose afectada, puesto que el Estado concibió obligatorio el servicio público de la atención de la salud de acuerdo a los principios de la eficiencia, universalidad y solidaridad (C.N., art. 49), la comunidad tiene inobjetable interés en sus buenos resultados y cada uno de los seres humanos goza del derecho fundamental a la vida en condiciones dignas.

Ahora, lo que sí debe ser atendido es el pedimento de tiempo más amplio para cumplir el fallo de primera instancia, que en un mes y finalizando el año laboral y fiscal, resulta difícil observarlo. Tendrá en cuenta esta razón la segunda instancia, para extender ese plazo hasta el 31 de diciembre de 2000, para que con el nuevo año entre a operar el servicio de farmacia y droguería del Instituto de Seguros Sociales, en las condiciones señaladas en los fallos dictados en este proceso.

Por tanto es del caso confirmar la decisión impugnada, con la modificación temporal indicada.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Modifícase el numeral primero de la sentencia del 13 de julio de 2000 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de prorrogar el plazo allí señalado hasta el 31 de diciembre del presente año.

No hay lugar a condena en costas.

Una vez ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

Esta providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

Magistrados: Darío Quiñones Pinilla—Mario Alario Méndez—Reinaldo Chavarro Buriticá—Roberto Medina López.

Mercedes Tovar de Herrán, secretaria general.

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