Sentencia 640 de abril 16 de 2007 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Rad.: AP 4400123310002004000640 01

Consejera Ponente:

Dra. Ruth Stella Correa Palacio

Actor: Alex Adolfo Pimienta Solano.

Demandado: Municipio de Albania y otros.

Referencia: Acción Popular - Apelación de sentencia

Bogotá, D.C., dieciséis de abril de dos mil siete.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de La Guajira, el 17 de noviembre de 2005, la cual será confirmada.

Mediante la sentencia apelada, se decidió negar las pretensiones del demandante.

I. Antecedentes

1. La demanda.

A través de escrito presentado ante el Tribunal Administrativo de La Guajira, el 22 de septiembre de 2004, Alex Adolfo Pimienta Solano interpuso acción popular contra los municipios de Albania, Dibulla, Distracción, El Molino, Hatonuevo, Barrancas, Fonseca, La Jagua del Pilar, Maicao, Manaure, Riohacha, San Juan del Cesar, Uribia, Urumita, Villanueva y la Corporación Autónoma Regional de La Guajira-Corpoguajira, con el fin de obtener la protección de los derechos colectivos del goce a un ambiente sano, la moralidad administrativa, la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, la conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en zonas fronterizas, así como de los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente, previstos en la Ley 472 de 1998.

Intereses colectivos que afirma vulnerados por los demandados con ocasión del no pago por parte de los municipios mencionados a la Corporación Autónoma Regional de La Guajira de los dineros correspondientes a recaudos de renta por concepto de tasas retributivas y compensatorias, tasas por utilización de aguas, porcentaje ambiental de los gravámenes a la propiedad de inmuebles y el carácter social del gasto, establecidos por la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993, título VIII, artículos 42 y siguientes.

Agregó que “[c]on el paso de (sic) tiempo estas entidades adeudan hasta la fecha a la corporación autónoma regional de la guajira (sic) aproximadamente más de ochocientos millones de pesos ($ 800.000.000) poniendo en peligro de esta manera la preservación del medio ambiente, ya (sic) son dineros que (sic) destinación específica y mal podrían los entes territoriales destinarlos a fin diferente para el cual fueron creados”.

Por lo anterior solicitó que se accediera a las siguientes pretensiones:

“1. Que se condene a los municipios de Albania, Dibulla, Distracción, El Molino, Hatonuevo, Fonseca, Barrancas, La Jagua del Pilar, Maicao, Manaure, Riohacha, San Juan del Cesar, Uribia, Urumita y Villanueva, por sus continuas omisiones, malversación de recursos, ineficacia, falta de transparencia en los aportes de tasa, sanciones y porcentaje ambiental de los gravámenes a propiedad inmuebles (sic) por recursos naturales no renovables correspondientes a Corpoguajira.

“2. Ordenar a dichos municipio (sic) el desembolso de los dineros que de años atrás han cobrado por dichos conceptos para que en forma prioritaria sean consignado (sic) en las arcas de la Corporación Autónoma Regional de La Guajira para que sean invertidos en la preservación y sostenimiento del medio ambiente.

“3. Que se ordene compulsar copias a las entidades competentes para que den inicio a las acciones de tipo disciplinario, fiscal, penales pertinentes contra todos aquellos que en desarrollo de esta acción popular se demuestre que están comprometidos en la actuación que atenten contra la moral administrativa y el medio ambiente”.

2. Hechos.

En la escueta demanda relató el actor que las corporaciones autónomas regionales, de conformidad con lo establecido en los artículos 42 y siguientes de la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993, se encuentran facultadas para percibir de los entes territoriales una renta por concepto de tasas retributivas y compensatorias, así como tasas por utilización de aguas y porcentaje ambiental de los gravámenes a propiedad de inmuebles.

Manifestó que la Corporación Autónoma Regional de La Guajira recibió las autoliquidaciones correspondientes al cobro de los aportes relacionados anteriormente, pero que a la fecha de la presentación de la demanda no se habían consignado los dineros correspondientes, poniendo en peligro de esta forma la preservación del medio ambiente.

Concluyó que hasta el momento de presentación de la demanda, estas entidades territoriales deben a la Corporación Autónoma Regional de La Guajira aproximadamente ochocientos millones de pesos, poniendo en peligro de esta manera la preservación del medio ambiente, ya que estos son dineros de destinación específica, que no pueden ser destinados por los entes territoriales a fines diferentes.

3. Oposición de los demandados.

Mediante auto de 27 de septiembre de 2004, el a quo admitió la acción popular y ordenó notificar como demandados a la Corporación Autónoma Regional de La Guajira “Corpoguajira” y a los municipios de Albania, Dibulla, Distracción, El Molino, Hatonuevo, Barrancas, Fonseca, La Jagua del Pilar, Maicao, Manaure, Riohacha, San Juan del Cesar, Uribia, Urumita y Villanueva (Guajira), al Ministerio Público-Procurador judicial administrativo, al procurador agrario y del medio ambiente y al Defensor del Pueblo.

3.1. Municipio de El Molino.

El municipio contestó oportunamente la demanda y sostuvo que mediante acuerdo de pago de fecha 28 de septiembre de 2004, suscrito con la Corporación Autónoma Regional de La Guajira Corpoguajira, se estableció la “manera como se va a cubrir el pasivo a favor de la citada institución”, el cual quedó “establecido en siete millones setecientos treinta mil novecientos ochenta y ocho pesos”.

Indicó que la manifestación del accionante referente al peligro de la preservación del medio ambiente, configura una simple conjetura, toda vez que si la entidad convino cómo se debía sufragar el pasivo mirando su capacidad financiera, esto no puede elevarse a la categoría de falta disciplinaria grave, toda vez que se actúa en cumplimiento de un deber legal.

En su defensa explicó que no existe “la mínima evidencia probatoria que determine fehacientemente que existe un peligro manifiesto para la preservación del medio ambiente”, y menos aún que esos recursos han sido utilizados en fines distintos a los establecidos en la ley.

Propuso la excepción de “carencia total de causa por activa”, toda vez que la acción u omisión imputada al municipio, carece de respaldo jurídico en razón a la celebración de un acuerdo de pago por concepto de sobretasa ambiental con la entidad encargada de manejar lo referente a la materia.

3.2. Municipio de Riohacha.

Adujo, frente a lo expuesto por el actor, que el municipio ha venido cumpliendo con los pagos correspondientes a las tasas retributivas y compensatorias, utilización de aguas, protección del medio ambiente y otros, tal como lo ordenan la Ley 99 de 1993 y el Acuerdo 16 de 2000.

Esgrimió que el municipio se acogió a la Ley 550 de 1999, lo que dio lugar a la firma de un acuerdo de reestructuración de pasivos, razón por la cual las acreencias causadas con anterioridad a la firma del mencionado acuerdo, y que se le adeudan a la corporación por este concepto, se encuentran dentro de la bolsa de pasivos, y su cancelación se realizará de conformidad con el orden establecido en el mencionado acuerdo.

Precisó que “en cuanto a la tasa retributiva y pagos por compensación, las estipulaciones que rigen la operación, rehabilitación y mantenimiento de la infraestructura de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, suscrita entre el municipio de Riohacha y Aguas de La Guajira S.A. ESP, establece en sus cláusulas 8.4 y 8.6, que es obligación de la empresa operador realizar el recaudo y posterior pago por medio del patrimonio autónomo de la entidad competente”.

3.3. Corporación Autónoma Regional de La Guajira “Corpoguajira”.

Sostuvo que los municipios de Urumita, Hatonuevo, la Jagua del Pilar y Distracción han venido realizando el pago correspondiente.

Precisó que los municipios de Riohacha y Maicao no han cancelado lo adeudado por sobretasa ambiental por estar cobijados por la Ley 550.

Planteó que la suma de ochocientos millones de pesos en ningún momento pone en peligro la preservación del medio ambiente, toda vez que para conservarlo y preservarlo en óptimas condiciones se requiere “de recursos de mayor proporción, con el concurso de otras instituciones del departamento”.

Aseguró que Corpoguajira, en cumplimiento de sus funciones como autoridad ambiental, ha realizado las actuaciones pertinentes para el cobro respectivo de tasa ambiental.

Arguyó que Corpoguajira sigue controlando el medio ambiente en el sentido de no causar un daño de mayor proporción a la comunidad del departamento, a pesar de que algunos municipios no se encuentren al día con el pago de la tasa retributiva.

3.4. El Municipio de Dibulla.

Alegó que no ha existido omisión alguna por parte del municipio que signifique amenaza al derecho colectivo del medio ambiente y que el actor no ha demostrado su lesión.

3.5. El Municipio de Urumita.

Aseveró que el municipio ha venido cancelando a Corpoguajira los aportes a que hace alusión el actor adeudando en la actualidad los cobros realizados por la corporación por concepto de tasa retributiva por vertimientos puntuales, según las resoluciones 1414 y 1429 de 2004 y que para cancelar estos recursos (alrededor de tres millones de pesos) se están realizando los movimientos presupuestales respectivos.

Enfatizó que por falta de esas sumas adeudadas Corpoguajira “no va a dejar de cumplir con uno de sus fines, como es el de preservar el medio ambiente”, además en el escrito de demanda no se “mencionan casos concretos”.

3.6. Municipio de Villanueva.

Anotó que la administración municipal con el fin de garantizar un ambiente sano y la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, suscribió convenio con el Fondo Nacional de Regalías, para la celebración de un convenio interadministrativo con Proyeccop, cuyo objeto era la reforestación y recuperación de riberas y nacimiento del río Villanueva.

Añadió que en razón a lo anterior, y pese a la difícil situación financiera del municipio por estar intervenido mediante Ley 550 de 1999, ha gestionado recursos con el fin de “garantizar a la colectividad un ambiente sano ya que esto cubre la mayor parte de la exigencia de (sic) accionante”.

3.7. Municipio de Distracción.

Expuso que la acción impetrada es improcedente y que el mecanismo apropiado es la acción de cumplimiento, toda vez que lo que se busca es el cumplimiento de una norma aplicable con fuerza material de ley.

Resaltó que el municipio no tiene a la fecha obligaciones de pagar sumas de dinero a favor de Corpoguajira por concepto de la Ley 99 de 1993.

Explicó que el municipio se encuentra en acuerdo de reestructuración de Ley 550 de 1999, razón por la cual los pasivos que entraron en el acuerdo de reestructuración serán cancelados en el orden de prelación que corresponda, “[m]ás las acreencias de Corpoguajira correspondiente al tiempo comprendido entre enero de 2003 a la fecha se encuentran pagadas de acuerdo a los cobros, tal como lo certifica la secretaría de hacienda y tesorera (sic) municipal”.

Formuló, en consecuencia, dos excepciones. “indebida proposición jurídica” pues la acción procedente es la de cumplimiento y “pago total” en razón a la “solución total de los dineros que actualmente son exigibles, excepción hecha de los incorporados en el acuerdo de reestructuración de pasivos en virtud de la Ley 550 de 1999, los cuales aún no lo son, de conformidad con la prelación y orden de pagos”.

3.8. Municipio de Manaure.

Apuntó que el municipio ha cumplido con los aportes correspondientes al gravamen a la propiedad inmueble.

En cuanto hace a la tasa retributiva dijo que no se está violando la ley, toda vez que la utilización de la laguna de oxidación para las aguas negras o servidas no causa una contaminación por fuera de los límites que permite la ley y que “la Sentencia C-495 de 1996 en algunos apartes señala que el usuario del servicio de alcantarillado efectivamente utiliza recursos naturales para arrojar, necesariamente no causan efectos nocivos al utilizar este servicio y en el evento de causarlo los mismos pueden considerarse como tolerante (sic), en tal sentido el usuario de (sic) servicio de alcantarillado no habría de ser sujeto pasivo de la tasa retributiva”.

3.9. Municipio de Hatonuevo.

Argumentó que en el libelo de la demanda no existe concreción alguna de conducta u omisión que viole o haya violado o amenace violar un derecho colectivo por parte del municipio y ni siquiera se cuantifica suma o cifra alguna que haya dejado de girar el municipio a la Corporación Autónoma Regional de La Guajira.

Puntualizó que según los documentos aportados por Corpoguajira, la suma que adeudaría el municipio asciende a $ 828.085 incluidos intereses, la cual “en ningún momento (...) pone en peligro la preservación del medio ambiente en el departamento de La Guajira, ya que la conservación y preservación de este requiere recursos mucho mayores (sic) de los que adeuda el municipio”.

Al concluir puso de relieve que la acción procedente en el caso en particular no es la popular, sino la de cumplimiento.

3.10. Municipio de Maicao.

Expresó que el municipio firmó un acuerdo de reestructuración de pasivos con sus acreedores el 28 de diciembre de 2001, dentro del cual aparece como firmante Corpoguajira, y resaltó que la mencionada acreencia ya fue cancelada.

Observó que de la firma del acuerdo en adelante el municipio ha venido cumpliendo oportunamente con los pagos que dice el actor le adeuda a Corpoguajira.

3.11. Municipio de Albania.

En su sentir la cartera pendiente de cobro que pueda tener Corpoguajira con los diferentes municipios del departamento es un trámite jurídico que solo a esta entidad le asiste adelantar y tal caso cuenta con múltiples herramientas jurídicas para conseguir captar los recursos que por estos conceptos le adeuden.

Consideró que el accionante en ningún momento estableció cuál sería la suma que adeuda cada municipio a Corpoguajira, sino se “limitó a establecer una cifra genérica que nada indica”.

Argumentó que el municipio tiene “proyectado para la firma en los próximos días un acuerdo de pago el cual allegaremos al proceso, que pondrá fin al saldo que tiene pendiente el municipio de Albania por concepto de estas tasas con Corpoguajira”.

Arguyó que el accionante en ningún momento aportó pruebas que demuestren que los recursos han sido desviados o malversados, o que se hayan presentado conductas de corrupción que afecten la transparencia y configuren una violación a la moralidad administrativa.

4. La audiencia de pacto de cumplimiento.

El 5 de abril de 2005 se celebró la audiencia especial de pacto de cumplimiento, la cual fue suspendida “atendiendo la necesidad de las pruebas documentales requeridas”, fue reanudada el 13 de abril siguiente y finalizó el 3 de mayo al declararse fallida, por inasistencia del demandante.

5. Alegatos de conclusión.

5.1. El accionante.

A más de reiterar los argumentos planteados en la demanda, arguyó que a pesar de lo dispuesto por la Ley 99 Corpoguajira “ha venido haciendo caso omiso y al parecer le ha querido dar un manejo político para evitar romper las relaciones con los entes territoriales que a la vez forman parte de la asamblea corporativa y el consejo directivo de esa entidad”.

Adujo además que si bien Corpoguajira maneja “un presupuesto alto, esto no es razón para desaprovechar la suma de más de mil millones de pesos que adeudan los quince (15) municipios del departamento en conjunto con las empresas de agua de la ciudad de Riohacha y Maicao en un departamento tan golpeado por sus dirigentes y con tanta deficiencia ambiental como lo es el departamento de La Guajira”.

Añadió que las pruebas obrantes en el expediente demuestran que no es cierto —como afirma Corpoguajira— que algunos municipios se encuentran al día con esa entidad “lo que hace más que evidenciar por una parte el desinterés de la corporación autónoma en la recuperación de este tipo de dinero y por otra un manejo inadecuado de su contabilidad”.

Agregó que de las contestaciones presentadas por las entidades demandadas se puede comprobar la mala conducta asumida por Corpoguajira, toda vez que ninguna de las cifras presentadas por los entes territoriales, concuerda con las que expone la mencionada corporación.

Señaló que “los entes territoriales han actuado de mala fe al jugar con las buenas intenciones de todas aquellas personas propietarias de bienes inmuebles que anualmente cancelan de buena fe su impuesto predial confiando que los representantes de los entes territoriales darán el buen y adecuado uso de dicho tributo”.

5.2. Municipio de Maicao.

Reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.

5.3. El municipio de Riohacha.

Luego de ratificar lo expresado en la contestación de la demanda, anotó que el mecanismo procedente frente a la actuación que se cuestiona no es la acción popular sino la de cumplimiento y además que “no se evidencia un nexo causal entre los ingresos que presuntamente ha dejado de recibir Corpoguajira de los entes territoriales y la afectación de los derechos colectivos meramente citados en el libelo demandatorio, máxime cuando las corporaciones autónomas regionales, al ser entes con autonomía administrativa y presupuestal, no dependen para el normal desarrollo de sus funciones, exclusivamente de los ingresos provenientes de los municipios. No habiendo en consecuencia un riesgo sobre los derechos colectivos, que justifique por lo menos la procedencia de (sic) acción popular con fines preventivos”.

Sostuvo que se extralimita el actor al pretender realizar por medio de la acción popular, funciones que le son inherentes a Corpoguajira, como lo son el cobro coactivo de los recaudos que deben ser transferidos por los entes territoriales.

Arguyó que el municipio suscribió, el 12 de junio de 2001, un acuerdo de reestructuración al amparo de la Ley 550 de 1999, por lo tanto “mientras que las partes bilateral y voluntariamente suscriban un acuerdo no existe incumplimiento, lo cual deja sin piso jurídico lo afirmado por el actor”.

5.4. El municipio de Urumita.

Indicó que existen contradicciones en los documentos aportados por Corpoguajira que soportan las obligaciones del municipio por concepto de tasa retributiva y sobretasa ambiental y que por lo mismo “si existe algún atraso en el pago de las tasas retributivas, o de la sobretasa ambiental, por encima de las cantidades relacionadas al contestar la presente acción, no es responsabilidad del municipio”.

6. La providencia impugnada.

El tribunal estimó que el no pago de las obligaciones con Corpoguajira por parte de los municipios demandados no comporta violación de los derechos colectivos invocados, sino que dicha conducta omisiva implica el incumplimiento de una obligación legal y que cuando se presente mora en el pago, aquella tiene otros medios para cobrar, como es la jurisdicción coactiva y no la acción popular, “[c]osa muy diferente es si se alegara que la corporación utiliza dichos recursos en algo diferente a la preservación y saneamiento ambiental, como lo ordena la Ley 99 de 1993, porque en este caso sí se estaría violando un derecho colectivo, pero la pretensión no se encaminó en esa forma, ni tampoco se probó que ello estuviese sucediendo”.

Juzgó que tampoco se aportó prueba de comportamientos inmorales de los funcionarios, por lo que desechó también el cargo por violación a la moralidad administrativa.

7. Razones de la impugnación.

La parte actora discrepa de la decisión adoptada por el a quo, con fundamento en los siguientes argumentos:

7.1. La acción de cumplimiento no es procedente, como lo indicaron algunos de los demandados, debido a que el parágrafo primero del artículo 9º de la Ley 393 de 1997 dispuso que esta acción no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos.

A su juicio la acción popular es el mecanismo idóneo para que los municipios demandados hagan el desembolso a Corpoguajira, de los dineros correspondientes a tasas retributivas y sobretasa ambiental de que habla la Ley 99 de 1993 y para que —además— sean invertidos de manera prioritaria e inmediata en sostenimiento y preservación del medio ambiente.

Aseguró que “si bien es cierto que la Corporación Autónoma Regional de La Guajira-Corpoguajira cuenta con una potestad legal como es la jurisdicción coactiva para la recuperación de estos dineros esta no puede convertirse al igual que la Ley 99 de 1993 en letra muerta o en una opción de Corpoguajira en la que los guajiros tengamos que soportarle haciencia (sic) y paciencia de todas las entidades demandadas en este proceso. Vale señalar que desde la creación (sic) de la Ley 99 de 1993 la corporación autonomía (sic) regional de La Guajira nunca ejerció esa potestad obligatoria como es el cobro coactivo tal como quedó demostrado dentro del proceso”.

7.2. Precisó que los municipios al no transferir los dineros correspondientes a la sobretasa ambiental “actuaron de mala fe ya que ellos solo se vuelven unos recaudadores de los dineros específicos de las rentas de Corpoguajira (...) y a la vez juegan con la buena fe de todos aquellos propietarios de bienes inmuebles que anualmente cumplen con sus obligaciones tributarias de cancelar el impuesto predial”.

Indicó que los dineros adeudados por concepto de la sobretasa ambiental “solo fueron consignados y en parte a las arcas de Corpoguajira después de presentada la acción popular (...) y solamente a través de acuerdos de pagos (sic) y en plazos hasta de 6 a 8 meses. Lo que no deja más que evidenciar que los entes territoriales a pesar de haber cobrado estos dineros, al momento de la acción popular no contaban con estos recursos en su presupuesto y obviamente porque fueron utilizados en fines diferentes para lo cual fueron creados porque de no ser así no debieron de llegar al punto de negociar el pago de la deuda a través de cuotas con Corpoguajira”. En su entender, esta actitud es violatoria de la moral administrativa.

7.3. Planteó que “la Sala de Decisión tenía la facultad en defensa de los intereses colectivos de fallar ultra y extra petita y buscar la protección del patrimonio público que es otro derecho colectivo, debido a la cantidad de irregularidades que se dieron en el proceso tanto de los municipios como de Corpoguajira”.

7.4. A su parecer la creación de tributos como las tasas retributivas y compensatorias, la tasa por utilización y la inversión obligatoria prevista en los artículos 42 y siguientes de la Ley 99 de 1993, “no implican más que la creación de costos económicas (sic) para quienes causan efectos nocivos sobre los sistemas ambientales (...) con el fin de transmitir un costo a quienes se beneficien de una u otra manera con la utilización de recursos naturales, con lo cual se busca financiar las medidas correctivas necesarias para sanear los efectos nocivos de los ecosistemas”. De modo que lo que se buscó al presentar la demanda no fue solo para cobrar unos dineros que por ley forman parte de las rentas de Corpoguajira sino marcar un precedente en aras de la defensa del medio ambiente y buscar un mejoramiento ambiental en el departamento.

8. Alegatos en segunda instancia.

Admitido el recurso de apelación en esta instancia, mediante auto de 24 de marzo de 2006, según proveído de 28 de abril siguiente se corrió traslado a las partes por el término de 10 días para que presentaran sus alegatos de conclusión. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio.

II. Consideraciones de la Sala

Para responder el problema jurídico que se plantea, la Sala se ocupará del análisis de los siguientes temas: i) Sujetos pasivos de las tasas ambientales; ii) La acción popular y las denuncias ciudadanas en materia disciplinaria, penal o fiscal, iii) Lo demostrado; iv) De la definición de la existencia o no de vulneración de los derechos colectivos invocados.

1. Sujetos pasivos de las tasas ambientales.

La protección constitucional del medio ambiente sano prevista en nuestro ordenamiento constitucional en los artículos 8º, 49, 58 inciso segundo, 79, 80 88, 95.8, 268.7, 317, 332, 334, 339, 340 y 366 de la Carta, refleja la preocupación del constituyente de 1991 por la tutela efectiva de un derecho colectivo cuyo desarrollo normativo es reciente (1) . Sistema normativo constitucional ecologista, preocupado por el desarrollo sostenible, que encuentra en la acción popular un instrumento idóneo y eficaz para su tutela efectiva, en el marco de lo que la jurisprudencia constitucional denomina constitución ecológica, como conjunto articulado de disposiciones fundamentales que regulan las relaciones entre la sociedad y la naturaleza, en orden a proteger el medio ambiente (2) .

Desde esta dimensión ecológica del ordenamiento fundamental, a tono con el marco normativo supranacional (3) , el artículo 42 de la Ley 99 de 1993 (4) , que subrogó el artículo 18 del Decreto 2811 de 1974 (5) , regula las tasas retributivas a cargo de quienes causan efectos nocivos sobre los ecosistemas, para que sean ellos quienes asuman los respectivos costos, como que son ellos los beneficiados por la utilización de los recursos naturales para arrojar en ellos sustancias contaminantes:

“ART. 42.—Tasas retributivas y compensatorias. La utilización directa o indirecta de la atmósfera, del agua y del suelo, para introducir o arrojar desechos o desperdicios agrícolas, mineros o industriales, aguas negras o servidas de cualquier origen, humos, vapores y sustancias nocivas que sean resultado de actividades antrópicas o propiciadas por el hombre, o actividades económicas o de servicio sean o no lucrativas, se sujetará al pago de tasas retributivas por las consecuencias nocivas de las actividades expresadas.

“También podrán fijarse tasas para compensar los gastos de mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales renovables. Queda así subrogado el artículo 18 del Decreto 2811 de 1974.

“Para la definición de los costos y beneficios de que trata el inciso 2º del artículo 338 de la Constitución Nacional, sobre cuya base hayan de calcularse las tasas retributivas y compensatorias a las que se refiere el presente artículo, creadas de conformidad con lo dispuesto por el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, Decreto 2811 de 1974, se aplicará el sistema establecido por el conjunto de las siguientes reglas: a) La tasa incluirá el valor de depreciación del recurso afectado; b) El Ministerio del Medio Ambiente teniendo en cuenta los costos sociales y ambientales del daño, y los costos de recuperación del recurso afectado, definirá anualmente las bases sobre las cuales se hará el cálculo de la depreciación; c) El cálculo de la depreciación incluirá la evaluación económica de los daños sociales y ambientales causados por la respectiva actividad. Se entiende por daños sociales, entre otros, los ocasionados a la salud humana, el paisaje, la tranquilidad pública, los bienes públicos y privados y demás bienes con valor económico directamente afectados por la actividad contaminante. Se entiende por daño ambiental el que afecte el normal funcionamiento de los ecosistemas o la renovabilidad de sus recursos y componentes; d) el cálculo de costos así obtenido, será la base para la definición del monto tarifario de las tasas.

“Con base en el conjunto de reglas establecidas en el sistema de que trata el inciso anterior, el Ministerio del Medio Ambiente aplicará el siguiente método en la definición de los costos sobre cuya base se hará la fijación del monto tarifario de las tasas retributivas y compensatorias: a) A cada uno de los factores que incidan en la determinación de una tasa, se le definirán las variables cuantitativas —que permitan la medición del daño—; b) Cada factor y sus variables deberá tener un coeficiente que permita ponderar su peso en el conjunto de los factores y variables considerados; c) Los coeficientes se calcularán teniendo en cuenta la diversidad de las regiones, la disponibilidad de los recursos, su capacidad de asimilación, los agentes contaminantes involucrados, las condiciones socioeconómicas de la población afectada y el costo de oportunidad del recurso de que se trate; d) Los factores variables y coeficientes así determinados serán integrados en fórmulas matemáticas que permitan el cálculo y determinación de las tasas correspondientes.

“PAR.—Las tasas retributivas y compensatorias solamente se aplicarán a la contaminación causada dentro de los límites que permite la ley, sin perjuicio de las sanciones aplicables a actividades que excedan dichos límites”.

Por manera que las tasas retributivas son un cobro que realiza la autoridad ambiental a las personas naturales o jurídicas, de derecho público o privado, por la utilización directa o indirecta del recurso como receptor de vertimientos puntuales, en razón a los enormes costos sociales y ambientales así como a los efectos nocivos que entraña la contaminación con materia orgánica y sólidos suspendidos de estos bienes de uso público. Dichos institutos fueron concebidos, pues, para la defensa de nuestro ecosistema en el marco de un desarrollo sostenible, entendido como aquel que permite satisfacer las necesidades de las generaciones presentes pero sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las propias (principios 1 y 2 de la Declaración de Estocolmo de 1972; principios 3 y 4 de la Declaración de Río de Janeiro de 1992 también conocida como Carta de la Tierra).

Expresado en otros términos, la tasa retributiva se constituye en un instrumento de carácter económico para el control de la contaminación, que pretende incentivar el cambio de comportamiento en los agentes contaminantes de modo que evalúen económicamente en sus decisiones de producción el costo de utilizar el medio ambiente para arrojar y verter sus deshechos contaminantes, que les permita o bien optar por correctivos tendientes a minimizar la contaminación y así incentivar la innovación tecnológica o asumir el costo de pagar por los desechos arrojados al medio y que afectan la calidad de los recursos. La tasa retributiva cumple, así, con el objetivo de ser una señal económica efectiva para incentivar la descontaminación de las corrientes de aguas residuales domésticas y mitigar el impacto en costos y daños sobre las comunidades y ecosistemas (6) , sustentadas en el principio universalmente aceptado, según el cual “el que contamina paga” (7) .

Por su parte, las tasas compensatorias, como su denominación lo sugiere, tienen por objeto compensar los gastos de mantenimiento y recuperación de la renovabilidad de los recursos naturales renovables, según se desprende del inciso segundo del artículo 42 de la Ley 99, antes citado.

A su vez, el artículo 43 de la misma prevé las denominadas “tasas por utilización de aguas”, como instrumento para la protección y renovación de los recursos hídricos al instituir una contraprestación pecuniaria a cargo del usuario por el servicio de protección y renovación de dicho recurso natural, prestado por la autoridad ambiental competente (8) :

“ART. 43.—Tasas por utilización de aguas. La utilización de aguas por personas naturales o jurídicas públicas o privadas, dará lugar al cobro de tasas fijadas por el Gobierno Nacional que se destinarán al pago de los gastos de protección y renovación de los recursos hídricos, para los fines establecidos por el artículo 159 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente Decreto 2811 de 1974. El Gobierno Nacional calculará y establecerá las tasas a que haya lugar por el uso de las aguas.

“El sistema y método establecidos por el artículo precedente para la definición de los costos sobre cuya base se calcularán y fijarán las tasas retributivas y compensatorias, se aplicarán al procedimiento de fijación de la tasa de que trata el presente artículo.

“PAR.—Todo proyecto que involucre en su ejecución el uso del agua, tomada directamente de fuentes naturales, bien sea para consumo humano, recreación, riego o cualquier otra actividad industrial o agropecuaria, deberá destinar no menos de un 1% del total de la inversión para la recuperación, preservación y vigilancia de la cuenca hidrográfica que alimenta la respectiva fuente hídrica. El propietario del proyecto deberá invertir este 1% en las obras y acciones de recuperación, preservación y conservación de la cuenca que se determinen en la licencia ambiental del proyecto”.

Ahora, es procedente anotar que las corporaciones autónomas regionales están encargadas de ejecutar las políticas públicas ambientales y en particular la de ser organismos de control y seguimiento ambiental de los usos de agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables. En desarrollo del mandato constitucional previsto en el inciso segundo del artículo 317 superior, el numeral 4º del artículo 46 eiusdem estableció el sistema de financiación de estos entes autónomos en los siguientes términos

“ART. 46.—Patrimonio y rentas de las corporaciones autónomas regionales. Constituyen el patrimonio y rentas de las corporaciones autónomas regionales:

“(...) 4. Los recursos provenientes de derechos, contribuciones, tasas, tarifas, multas y participaciones, que perciban, conforme a la ley y las reglamentaciones correspondientes; y en especial el producto de las tasas retributivas y compensatorias de que trata el Decreto-Ley 2811 de 1974, en concordancia con lo dispuesto en la presente ley; (...)”.

En los antecedentes de este último precepto se puso de relieve lo siguiente:

“7.5. Rentas de las corporaciones.

Se ha propuesto incluir el tema de las rentas de las corporaciones en un título separado, en el que se trata de ir más allá del proyecto original buscando que estas entidades tengan los recursos que les garanticen el cumplimiento adecuado de sus funciones.

Inicialmente, se recogen las tasas compensatorias y retributivas creadas por el Decreto-Ley 2811 de 1974 Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente. En este sentido, debe quedar claro que no se están creando nuevas contribuciones o tasas en la modificación propuesta, sino que está ajustando su régimen, ya establecido por la ley, a los nuevos preceptos constitucionales y a las previsiones del pliego de modificaciones...” (9) .

Estos textos legales fueron reglamentados en una primera oportunidad por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 901 de 1997 (10) , el cual señaló en sus artículos 3º y 14 (11) como sujetos pasivos de la tasa a los usuarios que realicen vertimientos puntuales (12) y a las empresas prestadoras del servicio público de alcantarillado. Así mismo, el decreto antes mencionado dispuso que las corporaciones autónomas regionales serían competentes para su recaudo (art. 15 eiusdem) y que las empresas de servicio de alcantarillado y los municipios podrían hacer declaraciones presuntivas de sus vertimientos (par. 1º del art. 16). Este acto administrativo fue subrogado por el artículo 35 del Decreto Reglamentario 3100 de 2003 (13) , el cual en su artículo 18 al regular el sujeto pasivo de la tasa retributiva prescribió:

“ART. 18.—Sujeto pasivo de la tasa. Están obligados al pago de la presente tasa, los usuarios que realicen vertimientos puntuales y generen consecuencia nociva, de acuerdo a lo establecido en el presente decreto.

Cuando el usuario vierte a una red de alcantarillado, la autoridad ambiental competente cobrará la tasa únicamente a la entidad que presta dicho servicio...”.

Del mismo modo, el artículo 20 ibídem prevé que el recaudo por este concepto debe ser invertido por la corporación en programas de recuperación de la calidad del agua, en tanto la recuperación tiene un valor económico por la remoción de sustancias contaminantes.

A su turno, este último decreto fue modificado por el artículo 1º del Decreto 3440 de 2004 (14) —entre otros asuntos— en lo concerniente al cobro de la tasa retributiva. En materia de sujetos pasivos el artículo 5º dispuso que el parágrafo 1º del artículo 21 del Decreto 3100 de 2003 el cual quedará así:

“PAR. 1º—Los usuarios prestadores del servicio de alcantarillado y los municipios o distritos sujetos al pago de la tasa, podrán hacer autodeclaraciones presuntivas de sus vertimientos. En lo que se refiere a contaminación de origen doméstico, tomarán en cuenta para ello factores de vertimiento per cápita, para los contaminantes objeto de cobro. Estos valores serán establecidos por el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, Ideam. Con relación a la contaminación de origen industrial, se deberán tener en cuenta las caracterizaciones representativas de los vertimientos que hagan los usuarios con mayor carga a la doméstica.

Mientras el Ideam establece los factores domésticos de vertimiento per cápita, las autoridades ambientales competentes podrán utilizar factores determinados a partir de caracterizaciones realizadas con base en muestreos anteriores, o bien utilizando caracterizaciones obtenidas para municipios de similares condiciones socioeconómicas”.

Como señaló por vía de doctrina el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, aquella disposición reglamentaria “mantiene la misma filosofía del Decreto 901 de 1997, respecto al sujeto pasivo de la tasa, comoquiera que le da tal calidad a los prestadores de servicios públicos de alcantarillado, lo cual a su vez está en consonancia con las normas superiores, esto es, los artículos 42 y 43 de la Ley 99 de 1993, declarados exequibles por la Corte Constitucional” (15) .

Conviene precisar que el artículo 34 del citado Decreto 3100 de 2003 autoriza a las autoridades ambientales competentes para “celebrar acuerdos de pago con municipios y usuarios prestadores del servicio de alcantarillado por concepto de tasas retributivas en relación con deudas causadas entre el 1º de abril de 1997 y la entrada en vigencia del presente decreto”.

En armonía con estos mandatos, el inciso segundo del artículo 164 de la Ley 142 de 1994 prescribe que las empresas de servicios del sector de agua potable y saneamiento básico pagarán las tasas a que haya lugar por el uso del agua y por el vertimiento de efluentes líquidos, que fije la autoridad competente de acuerdo con la ley. Conviene indicar que en consonancia con este precepto las resoluciones CRA 9 de 1995 y 15 de 1996 incluyeron dentro del cálculo del costo medio operacional los gastos de operación, los cuales comprendían entre otros, las tasas ambientales que las personas prestadoras del servicio de acueducto podían incluir dentro de la metodología de cálculo de costos (arts. 10 y 13 respectivamente).

Estas disposiciones fueron modificadas en la Resolución CRA 151 de 2001, en los artículos 2.4.2.8, 3.2.2.5 y 3.2.4.1 que señalaban que el cálculo del costo medio operacional (CMO) de las personas prestadoras de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado podrían incorporar todos los gastos de operación en que incurrieran en los diferentes procesos del año base, corregidos con parámetros de eficiencia definidos por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, incluyendo las tasas retributivas (16) .

A su vez, este acto administrativo regulatorio fue modificado por la Resolución CRA 287 de 2004 que —al establecer la nueva metodología tarifaria para regular el cálculo de los costos de la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado— incluyó como componente adicional de la estructura tarifaria las tasas ambientales (17) .

Es importante destacar que la Corte Constitucional —al estudiar la constitucionalidad de los preceptos citados de la Ley 99— indicó los elementos de las tasas retributivas y compensatorias, como los de las tasas por utilización de aguas, dejando en claro que el sujeto activo de las mismas son las corporaciones autónomas regionales (L. 99, art. 46.4), mientras que el sujeto pasivo es determinable, en tanto puede ser cualquier persona natural o jurídica en función del hecho gravable que tratándose de las tasas retributivas y compensatorias es la utilización directa o indirecta del suelo, la atmósfera y el agua con el fin de arrojar basuras vertidas o aguas negras y cuya acción genere un efecto nocivo, al paso que respecto de la tasa por utilización de aguas, el hecho gravable lo constituye la sola utilización del agua:

“a) Definición de un hecho generador o imponible que da lugar al nacimiento de la obligación tributaria.

“En el caso de las tasas retributivas y compensatorias se contrae a la utilización directa o indirecta del suelo, la atmósfera y el agua con el propósito de arrojar basuras vertidas o aguas negras y cuya acción genere un efecto nocivo. Para efectos del artículo 43 demandado, es la sola utilización del agua.

“b) Base gravable.

“Estima la corporación que las normas sustantivas establecen una base gravable constituida, tanto en las tasas retributivas como en las compensatorias y en las provenientes por la utilización de aguas por la ‘depreciación’ ocurrida por la actividad respectiva de que se trata, incluyendo para su medición, los daños sociales y ambientales.

“c) Tarifa.

“Para determinar la tarifa de las tasas ambientales estudiadas, estima la Corte, que el legislador estableció los criterios objetivos en el inciso 3º del artículo 42 de la Ley 99 de 1993, así:

“— A cada uno de los factores se le establece una variable cuantitativa.

“— Estos generan un coeficiente que pondera el peso que cada una tiene en el conjunto de todos los factores.

“— El coeficiente dependerá de la región, la disponibilidad de los recursos, su capacidad de asimilación, los agentes contaminantes involucrados, las condiciones socioeconómicas de la población afectada y el costo de oportunidad; de la lectura que desarrolle la autoridad ambiental en cada caso concreto se determinará el monto a pagar por parte de los sujetos pasivos.

“La consagración de un método y un sistema no significa necesariamente la expresión aritmética o numérica mediante fórmulas exactas, sino que mediante la ley, ordenanzas y acuerdos se recojan también hipótesis normativas mediante las cuales se puedan definir los costos y beneficios que fijen la tarifa como recuperación de los costos que les presenten o participación en los beneficios que les proporcionen las autoridades administrativas competentes en materia de ingresos públicos, de forma que las autoridades administrativas pueden ejercer excepcionalmente un poder tributario derivado de las tasas o contribuciones, en forma precaria y limitada.

“Como se aprecia, el legislador no desconoció la determinación del sistema y método para calcular el costo del servicio, señalando la forma como la autoridad administrativa debe definir la tarifa de las tasas. Tal determinación legal del sistema y el método para definir el costo de un servicio, sólo puede juzgarse en cada caso concreto y tomando en consideración las modalidades peculiares del mismo.

“Finalmente, es de mérito agregar que las frases ‘fijadas por el Gobierno Nacional’ y ‘El Gobierno Nacional calculará y establecerá las tasas a que haya lugar por el uso de las aguas’, contenidas en el artículo 43 acusado, en una interpretación conforme a la Constitución deben ser entendidas en el sentido que el Gobierno Nacional determina, fija o calcula la tarifa de las tasas, a partir de los métodos y sistemas que determine la ley.

“d) Sujeto activo.

“El sujeto activo está radicado en las corporaciones autónomas regionales, según el numeral 4º del artículo 46 de la Ley 99 de 1993, encargadas de prestar el servicio y como tal, se les debe pagar por el mismo.

“e) Sujeto pasivo.

El sujeto pasivo es cualquier persona natural o jurídica, que si bien no se encuentra totalmente determinado es determinable, en función de ocurrencia del hecho gravable, y por tanto se establece con plenitud su identidad, situación constitucionalmente razonable en la configuración legal de los elementos esenciales de la obligación tributaria (1)(sic) . Estima la Corte que si la norma jurídica producida por el legislador consagra la forma de determinación del sujeto pasivo de la obligación tributaria, ella no puede ser declarada inexequible por eventual indeterminación del sujeto pasivo” (18) (negrillas originales).

En lo que respecta al sujeto pasivo de la tasa, la providencia de constitucionalidad en cita precisó:

“(...) No se debe olvidar que, precisamente, cuando se trata de tasas, el ‘hecho generador’ son los servicios que se prestan o la participación en el beneficio que se permite y a los cuales se accede voluntariamente y por esto resulta claro que está precisamente determinada en la Ley 99 de 1993. De modo que en las tasas retributivas el hecho generador lo constituye la utilización de la atmósfera, el agua o el suelo para introducir o arrojar desechos u otras sustancias, con un efecto nocivo; por tanto solo deben pagarlas las personas que utilizan tales recursos, para depositar desechos siempre que se cause un efecto nocivo, definido técnicamente. En el mundo moderno, la prestación de este servicio (recepción de desechos), implica costos que alguien debe pagar porque en casi todos los casos afectan o(sic) la sociedad; por tanto, es claro que al Estado le corresponde cobrar estos costos a través de tasas.

“(...) De otra parte también es claro que el sujeto pasivo es toda persona que arroja o deposita desechos en el agua, aire, o suelo, dentro de los límites que, con fines reglamentarios sean definidos por vía general pero administrativa por el Ministerio del Medio Ambiente, de conformidad con la Ley 99 de 1993 (...)” (19) (negrillas del texto).

En tratándose de la tasa por uso del agua el Decreto 155 de 2004 en su artículo 4º prescribió que el sujeto pasivo son las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas que utilicen el recurso hídrico en virtud de una concesión de aguas y su finalidad será la protección y recuperación de dicho recurso (L. 812/2003)

De lo expuesto anteriormente se concluye que las tasas retributivas, compensatorias y por uso del agua son instrumentos económicos diseñados por el legislador para establecer sistemas de financiamiento de la política ambiental, mediante la asignación de recursos para la gestión con antelación a la producción del daño a los ecosistemas. Estas tasas ambientales no solo integran el gasto público social, sino que adicionalmente hacen parte de la excepción a la regla conforme a la cual no puede haber rentas nacionales de destinación específica (C.N., art. 359 y L. 99, art. 47, C. Const. Sent. C-495/96) y para su cobro las corporaciones autónomas regionales están habilitadas expresamente para ejercer la jurisdicción coactiva (L. 1066/2006) (20) .

2. La acción popular y las denuncias ciudadanas en materia disciplinaria, penal o fiscal.

La tercera pretensión estriba en que se ordene compulsar copias a las entidades competentes para que den inicio a las acciones de tipo disciplinario, fiscal, penales pertinentes contra todos aquellos que en desarrollo de esta acción popular se demuestre que están comprometidos en la actuación que atenten contra la moral administrativa y el medio ambiente”.

La acción popular —tal y como lo precisó recientemente esta Sala— no está concebida para pretender que el juez ordene que se adelanten investigaciones, pues para ello el ciudadano puede recurrir directamente ante las autoridades disciplinarias, de control fiscal o penales sin que para ello sea menester acudir previamente al juez popular, para que este —una vez estudiado el asunto— ordene la investigación respectiva (21) .

En este sentido esta corporación, en oportunidad precedente, había indicado que la acción popular no puede entrar a constituirse en un nuevo juicio disciplinario paralelo al que adelantaron otras instancias: “(...) La acción popular es fundamentalmente preventiva, como se desprende del artículo 2º de la Ley 472, cuando consagra que ella es procedente para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos colectivos, pero ella no es procedente para imponer sanciones penales o disciplinarias o de cualquier tipo” (22) (se resalta).

La Sala ratifica la línea jurisprudencial trazada en el sentido que el actor popular no puede pretender que por vía de acción popular se ordene abrir investigaciones de naturaleza disciplinaria, fiscal o penal cuando no se puso en conocimiento de las autoridades competentes los asuntos respectivos. Por lo demás, no debe perderse de vista que de conformidad con el artículo 43 de la Ley 472 in fine la acción popular no puede interferir las acciones disciplinarias o penales que para el caso procedan. Se reitera, entonces que, si el actor popular estima que hay comportamientos violatorios del régimen disciplinario, penal o fiscal deberá recurrir a las instancias indicadas al efecto y no pretender que el tema primero se estudie en sede popular y el juez luego ordene, de acuerdo con lo decidido, adelantar las investigaciones del caso (23) .

3. Lo demostrado.

3.1. Que Corpoguajira realizó el cobro de las tasas retributivas por vertimientos puntuales del sistema de aguas residuales de su cabecera municipal al municipio de El Molino según se desprende de la copia del oficio 400322 de 4 de junio de 2004 suscrito por el jefe de la oficina jurídica de dicha corporación dirigido al alcalde municipal respectivo por el que remitió copias de los siguientes actos administrativos: Resolución 1412 y 1427 de junio de 2004 que hicieron el cobro correspondiente a los períodos de marzo a agosto y septiembre a diciembre de 2003; del oficio 202218 de 15 de diciembre de 2004 y del oficio 202112 de 24 de febrero de 2005 firmado por el tesorero de la corporación, documentos remitidos al a quo por la entidad accionada (fls. 64 a 67 cdno. de pbas. aportadas por Corpoguajira).

Que el 28 de septiembre de 2004 el alcalde del municipio del Molino y el director general de Corpoguajira suscribieron acuerdo de pago por concepto de sobretasa ambiental o porcentaje ambiental, en virtud del cual el primero se comprometió a pagar a Corpoguajira “la suma de $ 7.730.988, en tres cuotas mensuales de $ 2.576.996, iniciando la primera cuota el 31 de octubre de 2004 y terminando el 31 de diciembre del mismo año”, como consta en la copia auténtica de dicho acuerdo aportada por el ente territorial demandado (fls. 44 y 45 cdno. ppal., copia auténtica).

3.2. Que Corpoguajira realizó el cobro de las tasas retributivas por vertimientos puntuales del sistema de aguas residuales de su cabecera municipal al municipio de Riohacha según se desprende de la copia del oficio de 12 de enero de 2001 firmado por el alcalde en el que convoca a la corporación a una reunión conciliatoria con el promotor de que trata la Ley 550; del oficio 13 de 16 de enero siguiente suscrito por el director general de la corporación en respuesta a la alcaldesa autorizando al subdirector administrativo y financiero para que lo represente en la reunión con el promotor; del oficio 400322 de 4 de junio de 2004 suscrito por el jefe de la oficina jurídica de dicha corporación dirigido al alcalde municipal respectivo por el que remitió copias de los siguientes actos administrativos: Resolución 1404 y 1419 del 1º de junio de 2004 que hicieron el cobro correspondiente a los períodos de marzo a agosto y septiembre a diciembre de 2003; del oficio 202141 de 7 de julio de 2004 suscrito por la subdirectora administrativa y financiera de la corporación y dirigido al secretario de hacienda y gestión financiera del municipio; del oficio 202159 de 11 de agosto de 2004 firmado por la coordinadora del área financiera dirigido al alcalde; del oficio 202184 de 27 de septiembre de 2004 suscrito por la coordinadora del área financiera de la corporación y dirigido al alcalde; del oficio 202210 de 13 de diciembre de 2004 suscrito por la coordinadora del área financiera de dicha corporación dirigido al municipio en el que se hizo un cuadro resumen de las resoluciones expedidas y los períodos facturados que adeuda; del oficio 202101 de 24 de febrero de 2005 y del oficio 202109 de 24 de febrero de 2005, documentos remitidos al a quo por la entidad accionada (fls. 12, 14, 16, 17, 84, 88, 89, 93 y 110 cdno. de pbas. aportadas por Corpoguajira).

Que el municipio de Riohacha, durante la vigencia de 2004, efectuó pagos a Corpoguajira por valor de ciento sesenta y seis millones trescientos veintitrés mil cuatrocientos dieciocho pesos ($ 166.323.418), por concepto de sobretasa ambiental, según certificación emitida por el jefe de grupo de contabilidad y presupuesto de la alcaldía mayor de Riohacha (fl. 67 cdno. ppal., documento en original).

Que en la base de datos de la Ley 550 de 1999 del municipio de Riohacha figuran acreencias a favor de Corpoguajira por valor de cuatrocientos siete millones quinientos cincuenta mil doscientos ochenta y seis pesos ($ 407.550.286) según certificación expedida por la jefe de grupo de contabilidad y presupuesto de la alcaldía mayor de Riohacha (fl. 68 cdno. ppal., documento en original).

3.3. Que dentro de las acreencias incorporadas en el acuerdo de reestructuración de pasivos de la Ley 550 de 1999 del municipio de Distracción, se encuentran a nombre de Corpoguajira, por concepto de sobretasa ambiental de la vigencia de 2001, acreencias por $ 6.593.953, y para la vigencia de 2002 por $ 1.995.996, así lo certificó la secretaria de hacienda y tesorera de ese municipio, en documento fechado el 19 de noviembre de 2004, con destino al a quo. El mismo agrega que a partir del año 2003 hasta la fecha de la certificación se “ha cumplido con los aportes correspondientes” y que “se ha cancelado la tasa retributiva por vertimientos puntuales, de acuerdo a liquidaciones efectuadas por la Corporación Autónoma Regional de La Guajira” (fl. 253 cdno. ppal., documento en original).

3.4. Que Corpoguajira y el municipio de Maicao suscribieron acuerdo de pago, el 29 de noviembre de 2004, por concepto de tasas retributivas por vertimientos puntuales adeudadas, por valor de setenta y seis millones ciento veintinueve mil ciento veintiocho pesos ($ 76.129.128) en seis cuotas mensuales de doce millones seiscientos ochenta y ocho mil ciento ochenta y ocho pesos (12.688.188) iniciando la primera cuota el 31 de enero de 2005 y terminando el 30 de junio siguiente. En este documento se pone además de presente que “en cumplimiento de la Ley 901 de 2004 Corpoguajira reportó al municipio de Maicao como moroso de la Corporación Autónoma Regional de La Guajira” (fls. 429 a 430 cdno. ppal., copia auténtica remitida por el municipio al a quo).

Que por encontrarse el municipio de Maicao en acuerdo de reestructuración de pasivos de Ley 550, los giros respectivos se efectúan a través de un encargo fiduciario constituido con la Fiduciaria FES-Fidufes según certificación suscrita por la secretaria de hacienda de dicho municipio (fl. 281 cdno. ppal., documento en original).

Conforme a ello, a Corpoguajira “se le canceló por intermedio de la Fiduciaria FES S.A. mediante cheque de gerencia 039399 Granahorrar a nombre de la mencionada Institución, el día 5 de noviembre de 2005, un valor de 112.716.542”, de acuerdo a certificación expedida por Fidufes el 18 de enero de 2005 (fl. 285 cdno. ppal., documento original) y consignó los valores correspondientes del período comprendido entre el 30 de septiembre de 2003 y el 30 de diciembre de 2004, según certificación expedida por la mencionada fiduciaria (fls. 285 a 286 cdno. ppal., documentos en original).

Que Corpoguajira realizó el cobro de las tasas retributivas por vertimientos puntuales del sistema de aguas residuales de su cabecera municipal al municipio de Maicao según se desprende de las copias de los siguientes actos administrativos aportadas al a quo por la entidad accionada: Resolución 1318 de 12 de mayo de 2003 por la que se ordenó el cobro de tasa retributiva por vertimientos puntuales al municipio de Maicao en el período comprendido entre el 1º de septiembre de 2002 al 1º de febrero de 2003; resoluciones 1403 y 1418 de 1º de junio de 2004, que hicieron el cobro correspondiente a los períodos de marzo a agosto y septiembre a diciembre de 2003 y Resolución 2738 de octubre 13 de 2004 por la que se hizo el cobro del período de enero a junio de 2004 a dicho municipio; el acuerdo de pago suscrito el 29 de noviembre de 2004 por la suma de $ 76.129.128 pagaderos en 6 cuotas iniciando la primera cuota el 31 de enero de 2005 y terminando el 30 de junio siguiente; la orden de pago 00502014 de 2 de febrero de 2005 de un valor de $ 25.376.376 por concepto de pago de la tasa retributiva por vertimiento de aguas residuales de los meses de enero y febrero de 2005 expedida por la Secretaría de Hacienda del municipio de Maicao (fls. 39 a 48 cdno. de pbas. aportadas por Corpoguajira).

3.5. Que Corpoguajira realizó el cobro de las tasas retributivas por vertimientos puntuales del sistema de aguas residuales de su cabecera municipal al municipio de Albania según se desprende de la copia del oficio 400322 de 4 de junio de 2004 suscrito por el jefe de la oficina jurídica de dicha corporación dirigido al alcalde municipal respectivo por el que remitió copias de los siguientes actos administrativos: Resolución 1406 y 1421 de junio de 2004 que hicieron el cobro correspondiente a los períodos de marzo a agosto y septiembre a diciembre de 2003 y del oficio 202106 de 24 de febrero de 2005, documentos remitidos al a quo por la entidad accionada (fls. 68 y 69 cdno. de pbas. aportadas por Corpoguajira).

Que el municipio de Albania se encuentra a paz y salvo por concepto del pago de tasas retributivas por vertimientos puntuales, correspondientes a las liquidaciones efectuadas entre el mes de septiembre de 2002 y el 31 de diciembre de 2004, “al cancelar a Corpoguajira, la suma de veintitrés millones ochocientos diez y seis mil setecientos treinta y un pesos ($ 23.816.731.000), como se desprende de la certificación expedida por la coordinadora del área financiera de Corpoguajira, el 27 de mayo de 2005 (fl. 454 cdno. ppal., documento en original).

3.6. Que Corpoguajira realizó el cobro de las tasas retributivas por vertimientos puntuales del sistema de aguas residuales de su cabecera municipal al municipio de Dibulla según se desprende de las copias de los siguientes actos administrativos aportadas al a quo por la entidad accionada: Resolución 1323 de 12 de mayo de 2003 por la que la corporación ordenó el cobro de tasa retributiva por vertimientos puntuales en el período comprendido entre el 1º de septiembre de 2002 al 28 de febrero de 2003; resoluciones 1405 y 1420 de 1º de junio de 2004 que hicieron el cobro correspondiente a los períodos de marzo a agosto y septiembre a diciembre de 2003 y Resolución 2725 de octubre 13 de 2004 por la que se hizo el cobro del período de enero a junio de 2004 a dicho municipio; del oficio 20206 de 21 de enero de 2005 por el que la coordinadora del área financiera de la corporación solicita al alcalde la transferencia del recaudo por sobretasa ambiental de los meses de enero a diciembre de 2004; del oficio 202102 de 24 de febrero de 2005 dirigido al alcalde por el tesorero de la corporación; de la Resolución 448 de 2005 por la que se realizó el cobro de las tasas retributivas por vertimientos puntuales correspondiente al segundo semestre del año 2004; del acuerdo de pago suscrito el 15 de octubre de 2004; del comprobante de ingreso 01303138 de 31 de marzo de 2005 correspondiente a la primera cuota del acuerdo de pago por valor de $ 9.086.041 (fls. 22, 23, 24, 27 a 38 cdno. de pbas. aportadas por Corpoguajira).

3.7. Que Corpoguajira realizó el cobro de las tasas retributivas por vertimientos puntuales del sistema de aguas residuales de su cabecera municipal al municipio de Manaure según se desprende de la copia del oficio 400322 de 4 de junio de 2004 suscrito por el jefe de la oficina jurídica de dicha corporación dirigido al alcalde municipal respectivo por el que remitió copias de los siguientes actos administrativos: Resolución 1402 y 1417 de junio de 2004 que hicieron el cobro correspondiente a los períodos de marzo a agosto y septiembre a diciembre de 2003; del oficio 20205 de 21 de enero de 2005 y del oficio 202104 de 24 de febrero de 2005, documentos remitidos al a quo por la entidad accionada (fls. 70 a 73 cdno. de pbas. aportadas por Corpoguajira).

3.8. Que Corpoguajira realizó el cobro de las tasas retributivas por vertimientos puntuales del sistema de aguas residuales de su cabecera municipal al municipio de San Juan del Cesar según se desprende de la copia del oficio 400322 de 4 de junio de 2004 suscrito por el jefe de la oficina jurídica de dicha corporación dirigido al alcalde municipal respectivo por el que remitió copias de los siguientes actos administrativos: Resolución 14011 y 1426 de junio de 2004 que hicieron el cobro correspondiente a los períodos de marzo a agosto y septiembre a diciembre de 2003 y del oficio 202111 de 24 de febrero de 2005, documentos remitidos al a quo por la entidad accionada (fls. 82 y 83 cdno. de pbas. aportadas por Corpoguajira).

3.9. Que Corpoguajira realizó el cobro de las tasas retributivas por vertimientos puntuales del sistema de aguas residuales de su cabecera municipal al municipio de Villanueva según se desprende de la copia del oficio 202081 de 6 de abril de 2004 firmado por la coordinadora del área financiera de la corporación dirigido al secretario de hacienda de dicho municipio; el acta de reconocimiento de la deuda suscrita por la secretaria de hacienda del municipio y la representante de Corpoguajira el 22 de noviembre de 2002 (fls. 50 a 53 cdno. de pbas. aportadas por Corpoguajira).

Que por encontrarse el municipio de Villanueva en acuerdo de reestructuración de pasivos de Ley 550, los giros respectivos se efectúan a través de un encargo fiduciario constituido con la Fiduciaria Cafetera Fiducafé S.A., quien ha realizado pagos el 18 de febrero y el 5 de mayo de 2004 por valor de $ 5.678.486 y $ 15.362.383 respectivamente, según constancia expedida por el fideicomitente el 6 de octubre de 2004 (fl. 49 cdno. de pbas. aportadas por Corpoguajira).

3.10. Que Corpoguajira realizó el cobro de las tasas retributivas por vertimientos puntuales del sistema de aguas residuales de su cabecera municipal al municipio de Fonseca según se desprende de la copia de la Resolución 455 de febrero de 2005 por el período liquidado desde el 30 de junio de 2004 hasta el 31 de diciembre siguiente, del oficio 10115300200 del director general de la corporación dirigido al alcalde y de la copia del oficio 400322 de 4 de junio de 2004 suscrito por el jefe de la oficina jurídica de dicha corporación dirigido al alcalde municipal respectivo por el que remitió copias de los siguientes actos administrativos: Resolución 14009 y 1424 de junio de 2004 que hicieron el cobro correspondiente a los períodos de marzo a agosto y septiembre a diciembre de 2003 y del oficio 202111 de 24 de febrero de 2005, documentos remitidos al a quo por la entidad accionada (fls. 111, 114 y 115 cdno. de pbas. aportadas por Corpoguajira).

3.11. Que los municipios de La Jagua del Pilar, Distracción, Hatonuevo, Urumita han hecho pagos a la Corporación Autónoma Regional de La Guajira Corpoguajira por concepto de tasa retributiva, de lo que dan cuenta los comprobantes contables 013-02161, 013-01672, 013-02186, 013-02160 suscritos por el tesorero de la Corporación Autónoma de La Guajira (fls. 177 a 180 cdno. ppal., documentos en original).

Que Corpoguajira realizó el cobro de las tasas retributivas por vertimientos puntuales del sistema de aguas residuales de su cabecera municipal al municipio de La Jagua del Pilar según se desprende del oficio 202115 suscrito por el tesorero de la corporación y dirigido al alcalde (fl. 94 cdno. de pbas. aportadas por Corpoguajira).

Que Corpoguajira y el municipio de Hatonuevo suscribieron el 10 de noviembre de 2004 acuerdo de pago por valor de $ 55.243.143 en 12 cuotas mensuales empezando el 30 de diciembre de 2004 y terminando el mes de diciembre de 2005, según consta en copia del mismo remitida al a quo por la corporación accionada (fls. 99 y 100 cdno. de pbas. aportadas por Corpoguajira).

Que mediante resoluciones 14014 y 1429 de 1º de junio de 2004 y 460 de febrero 17 de 2005, Corpoguajira realizó el cobro al municipio de Urumita, de las tasas retributivas por vertimientos puntuales del sistema de aguas residuales de su cabecera municipal, correspondiente a los períodos de marzo a agosto y septiembre a diciembre de 2003, según se desprende de la copia del oficio 400322 de 4 de junio de 2004 suscrito por el jefe de la oficina jurídica de dicha corporación dirigido al alcalde municipal respectivo por el que remitió copias de dichos actos administrativos al alcalde respectivo; de las copias de dichas resoluciones; del oficio 202214 de 15 de diciembre de 2004 suscrito por la coordinadora del área financiera con destino a la alcaldía y del oficio 202114 de 24 de febrero de 2005 dirigido por el tesorero también al alcalde municipal (fls. 199 a 201 cdno. ppal. y fl. 60 a 63 cdno. de pbas. aportadas por Corpoguajira, copia auténtica).

3.12. Que la coordinadora del área financiera de Corpoguajira suministró al a quo un informe detallado de los montos adeudados por diferentes municipios del departamento de La Guajira por concepto de la tasa retributiva y la tasa ambiental (fls. 437 a 440 cdno. ppal., documento en original).

Esta prueba documental, evaluada conjuntamente, permite a la Sala concluir que la Corporación Autónoma Regional de La Guajira-Corpoguajira ha adelantado las gestiones necesarias para realizar los cobros referentes a la sobretasa ambiental y la tasa retributiva por vertimientos puntuales, de modo que no media violación alguna de los derechos colectivos invocados.

Igualmente, en relación con los municipios demandados, obra al interior del plenario en documentos demostrativos bien del cumplimiento de la obligación correspondiente a las contribuciones previstas en la Ley 99 de 1993, como se infiere de recibos de consignación y paz y salvo emitidos por Corpoguajira, ora de los acuerdos de pago surtidos en virtud de Ley 550 de 1999, y respecto de los cuales se debe respetar la prelación establecida para el efecto de pago de acreencias.

4. De la definición de la existencia o no de vulneración a los derechos colectivos invocados.

La demanda acusa la vulneración de los derechos colectivos del goce a un ambiente sano, la moralidad administrativa, la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, la conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en zonas fronterizas, así como de los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente, previstos en la Ley 472 de 1998.

En el recurso de apelación la actora asegura que “la Sala de Decisión tenía la facultad en defensa de los intereses colectivos de fallar ultra y extrapetita y buscar la protección del patrimonio público que es otro derecho colectivo, debido a la cantidad de irregularidades que se dieron en el proceso tanto de los municipios como de Corpoguajira”.

Como es sabido el juzgador debe observar el principio de congruencia (CPC, art. 305, modificado D. 2282/89, art. 1º, num. 135 (24) ) —el cual reviste, por regla general, un carácter absoluto en tanto derivación del principio de imparcialidad rigurosa del funcionario judicial (aragoneses)—. Esa consonancia del fallo impone la identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones, imperativo legal, que —como precisa el profesor Devis Echandía (25) — está relacionado a la vez con el derecho fundamental al debido proceso (C.P., art. 29) y con el valor de la cosa juzgada.

Sin embargo, tratándose del juicio popular este principio de congruencia reviste algunos matices que lo tornan menos absoluto, debido a la naturaleza de la acción y a las particularidades del derecho objeto de protección. Así, v. gr., para la protección efectiva de los intereses colectivos invocados la orden del juez consignada en la sentencia (L. 472, art. 34) no está circunscrita a la conducta pedida en el escrito de demanda; también puede el juez oficiosamente vincular al proceso a otros posibles responsables (art. 18 eiusdem); del mismo modo la decisión final debe referirse al curso que vayan tomando los hechos y no se contrae exclusivamente a los indicados en el escrito de demanda, siempre y cuando la conducta que se sigue desplegando sea aquella acusada como trasgresora por el actor popular desde la demanda, tal y como lo ha señalado la Sala en criterio que hoy se reitera:

“para proteger el derecho o interés colectivo el juez, en los términos del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, expedirá orden de hacer o no hacer, destinada a ser cumplida por la autoridad pública que incurre en la trasgresión, orden que no está circunscrita a la conducta pedida en la demanda, porque el juez actúa con total amplitud y discrecionalidad al momento de disponer lo que corresponda para lograr el amparo del derecho o interés colectivo vulnerado o amenazado, ello en consideración a que la congruencia se predica frente a la petición de protección del derecho o interés colectivo que se afirma vulnerado, y no frente a las conductas que en criterio del actor son suficientes e idóneas para lograr el amparo solicitado.

Cabe recordar por otra parte que dado el fin supremo que persigue la acción popular —protección de derechos e intereses colectivos—, se ha dotado de amplios poderes al juez popular, tales como que oficiosamente está en el deber de vincular al proceso a cualquiera otra persona que en el curso del mismo surja como posible responsable de la infracción al derecho o interés colectivo, ello siempre que no se haya dictado sentencia de primera instancia, para que tenga oportunidad de asumir su defensa de manera adecuada (L. 472/98, art. 18).

Esa vinculación también supera los límites tradicionales del principio de congruencia concebido para las acciones subjetivas y con efecto inter partes, comoquiera que en virtud de tal vinculación, la sentencia de condena bien puede cobijar también a ese tercero contra quien no se dirigió la demanda.

Ahora bien, cuando durante el transcurso del proceso el trasgresor continúa con la realización de las conductas que desde un comienzo el actor indicó como vulnerantes del derecho colectivo cuya protección ha demandado, la sentencia debe pronunciarse no solo en relación con los hechos de la demanda y los argumentos de la defensa, sino que además deberá referirse al curso que vayan tomando los hechos, a efectos de que la decisión tenga la virtualidad de abarcar con efectividad la protección de los derechos colectivos que encuentre vulnerados, con la condición de que la conducta que se continúa sea aquella acusada como transgresora desde la demanda, en aras de garantizar el debido proceso en una de sus manifestaciones más importantes, el derecho de defensa. Es decir, no puede el juez juzgar hechos cuya existencia no le ha sido puesta de presente en las oportunidades de que disponen las partes dentro del proceso” (26) .

Con todo, y aunque el principio de congruencia en sede popular no tiene la rigidez propia de los procesos ordinarios, también impone algunas restricciones al fallador, entre ellas que el ámbito de competencia del fallador está circunscrito a los derechos colectivos que la demanda acusa como vulnerados (L. 472, art. 18, ord. a)), en aras de garantizar el derecho de defensa del demandado. No se olvide que de conformidad con el inciso segundo del artículo 6º de la Ley 472 el juez popular debe velar por el respeto al debido proceso, las garantías procesales y el equilibrio entre las partes, precepto que está en perfecta consonancia con el artículo 9º de la LEAJ, conforme al cual es deber de los funcionarios judiciales respetar, garantizar y velar por la salvaguarda de los derechos de quienes intervienen en el proceso. En consecuencia, no se hará pronunciamiento alguno sobre el derecho invocado en el recurso de apelación.

4.1. De la inexistencia de vulneración al derecho a la moralidad administrativa.

Frente a lo que se entiende por moralidad administrativa, la Sala precisó, en tesis que ha sido constantemente reiterada (27) , que en un Estado pluralista como el que se identifica en la Constitución de 1991 (art. 1º), la moralidad tiene una textura abierta, en cuanto de ella pueden darse distintas definiciones. Sin embargo, si dicho concepto se adopta como principio que debe regir la actividad administrativa (art. 209 ibídem), la determinación de lo que debe entenderse por moralidad no puede depender de la concepción subjetiva de quien califica la actuación sino que debe referirse a la finalidad que inspira el acto de acuerdo con la ley.

Desde esta perspectiva, ha de considerarse como inmoral toda actuación que no responda al interés de la colectividad y específicamente, al desarrollo de los fines que se buscan con las facultades concedidas al funcionario que lo ejecuta. Se advierte, por tanto, una estrecha vinculación entre este principio y la desviación de poder.

La jurisprudencia de la corporación ha ido precisando el concepto de moralidad administrativa, como derecho colectivo que puede ser defendido por cualquier persona, del cual se destacan estas características: “a) es un principio que debe ser concretado en cada caso; b) al realizar el juicio de moralidad de las actuaciones, deben deslindarse las valoraciones sobre conveniencia y oportunidad que corresponde realizar al administrador de aquellas en las que se desconozcan las finalidades que debe perseguir con su actuación; c) en la práctica, la violación de este derecho colectivo implica la vulneración de otros derechos de la misma naturaleza” (28) .

Igualmente la jurisprudencia de esta corporación, que ahora se reitera, ha destacado la importancia del principio de legalidad como uno de los parámetro para establecer la vulneración a la moralidad administrativa, librando la reflexión del juez acerca de su vulneración de cualquier consideración de carácter subjetivo, para en cambio concluirla cuando la actuación del funcionario no encuentra justificación en la normatividad que rige su actuación. Ha precisado la Sala (29) :

“La moral administrativa consiste en la justificación de la conducta de quien ejerce función pública, frente a la colectividad, no con fundamento en una óptica individual y subjetiva que inspire al juez en cada caso particular y concreto, sino en la norma jurídica determinadora de los procedimientos y trámites que debe seguir éste en el cumplimiento de la función pública que le ha sido encomendada.

Por contera la vulneración a la moral administrativa no se colige de la apreciación individual y subjetiva del juez en relación con la conducta de quien ejerce función pública; tal inferencia, como lo ha concluido la Sala, surge cuando se advierte la inobservancia grosera, arbitraria y alejada de todo fundamento legal, de las normas a las cuales debe atenerse el administrador en el cumplimiento de la función pública. Cabe agregar que la sola desatención de los trámites, procedimientos y reglamentos establecidos normativamente para el ejercicio de la función pública, en que el encargado de la misma incurra, no lleva a concluir automáticamente y sin fórmula de juicio, la vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa; es necesario además, que de la conducta transgresora del ordenamiento establecido pueda predicarse antijuridicidad, entendido este elemento como la intención manifiesta del funcionario de vulnerar los deberes que debe observar en los procedimientos a su cargo.

Así, se concluye que la moralidad administrativa está inescindiblemente vinculada al cumplimiento de las funciones que se establecen en la norma para el ejercicio de un cargo, porque es en el ordenamiento jurídico donde la actuación del encargado de la función pública encuentra su justificación frente a la colectividad y por ende está estrechamente relacionada con el principio de legalidad, cuya vulneración puede darse por extralimitación o por omisión de las autoridades públicas en el ejercicio de sus funciones (C.N., art. 6º), comprometiendo la responsabilidad del agente causante de la vulneración, no sólo frente al Estado y los directamente afectados en un derecho subjetivo amparado en una norma, sino frente a la colectividad interesada en que se mantenga la moralidad administrativa, derecho cuyo disfrute no corresponde a un titular determinado y concreto sino a toda la comunidad”.

El actor señaló como vulnerado el derecho a la moralidad administrativa, violación que considera se configura con el no pago oportuno de los dineros correspondientes a las tasas ambientales, evento que no se configura en el sub lite.

En efecto, la moralidad administrativa, se refiere al ejercicio de la función administrativa conforme al ordenamiento jurídico y a las finalidades propias del cumplimiento de las funciones públicas, determinadas por la satisfacción del interés general y no por intereses privados y particulares, sin que cualquier vulneración al ordenamiento jurídico, en el ejercicio de tal función, lleve consigo de manera automática, vulneración a la moralidad administrativa, por cuanto, no toda violación al principio de legalidad, implica automáticamente violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa.

Con este propósito es importante precisar que en veces la violación al principio de legalidad, que se traduce en el no acatamiento de la normatividad en el ejercicio de la función administrativa, puede conducir a concluir también la vulneración a la moralidad administrativa, porque a la ilegalidad de la actuación se une que quien la ejerce actúa no con el ánimo de satisfacer el interés general, sino con el claro propósito de atender intereses personales y particulares, esto es, se vale de la función que ejerce como servidor del Estado, en provecho propio.

Pero no siempre la ilegalidad conduce a la vulneración a la moralidad administrativa y corresponde al demandante en la acción popular la carga procesal de precisar el aspecto en el cual radica la trasgresión a este principio, endilgando acusaciones propias de su vulneración y no solo de ilegalidad.

Igualmente al juez de la acción popular le corresponde superar los límites de la revisión de ilegalidad de la actuación con la que según la demanda se vulnera la moralidad administrativa, para extender su análisis a las motivaciones que llevaron al funcionario a ejecutar la actuación.

En este sentido se pronunció la Sala en sentencia de noviembre de 2004, al señalar que:

“La violación del derecho a la moralidad administrativa implica siempre la vulneración por parte de los servidores públicos de la Constitución o la ley, o la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (C.P., art. 6º), pero no siempre la vulneración del principio de legalidad implica la violación de la moralidad administrativa, pues para que tal consecuencia se produzca es necesario, además, que la decisión u omisión cuestionada se hayan realizado con desviación de poder, o con un interés ajeno al que debe inspirar el acto.

En el sub examine, se echan de menos esos requisitos. No puede concluirse que por la sola omisión en la transferencia de recursos de una entidad estatal a otra de la misma naturaleza, se afecte la moralidad administrativa, pues, tal como se indicó con anterioridad, el desconocimiento de ese derecho se presenta cuando la actuación de la administración se encuentra desligada de los fines y principios que regulan la administración, y obedece a finalidades de carácter particular con el objeto de favorecer intereses propios o de terceros con claro desconocimiento de los principios de la administración.

No puede olvidarse que la administración además de cumplir con las obligaciones que le impone el ordenamiento legal también debe tener en cuenta la conveniencia en el cumplimiento de sus obligaciones. Así, la conducta pudo estar fundada en criterios válidos en algún momento para la administración, como por ejemplo la falta de claridad en el precepto legal, lo que impedía contar con la certeza necesaria para cumplir con la norma.

Correspondía a los actores demostrar, además de la omisión, la presencia de elementos de carácter subjetivo contrarios a los fines y principios de la administración, esto es: conductas amañadas, irregulares o corruptas que favorecen el interés particular a costa de ignorar los fines y principios de la recta administración. Esa prueba se echa de menos” (negrillas fuera de texto) (30) .

En igual sentido se reitera el pronunciamiento contenido en la sentencia de 2 de junio de 2005, expediente AP-720, en el que se afirmó que:

“La moral administrativa consiste en la justificación de la conducta de quien ejerce función pública, frente a la colectividad, no con fundamento en una óptica individual y subjetiva que inspire al juez en cada caso particular y concreto, sino en la norma jurídica determinadora de los procedimientos y trámites que debe seguir éste en el cumplimiento de la función pública que le ha sido encomendada.

Por contera la vulneración a la moral administrativa no se colige de la apreciación individual y subjetiva del juez en relación con la conducta de quien ejerce función pública; tal inferencia, como lo ha concluido la Sala surge cuando se advierte la inobservancia grosera, arbitraria y alejada de todo fundamento legal, de las normas a las cuales debe atenerse el administrador en el cumplimiento de la función pública. Cabe agregar que la sola desatención de los trámites, procedimientos y reglamentos establecidos normativamente para el ejercicio de la función pública, en que el encargado de la misma incurra, no lleva a concluir automáticamente y sin fórmula de juicio, la vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa; es necesario además, que de la conducta transgresora del ordenamiento establecido pueda predicarse antijuridicidad, entendido este elemento como la intención manifiesta del funcionario de vulnerar los deberes que debe observar en los procedimientos a su cargo.

Así, se concluye que la moralidad administrativa está inescindiblemente vinculada al cumplimiento de las funciones que se establecen en la norma para el ejercicio de un cargo, porque es en el ordenamiento jurídico donde la actuación del encargado de la función pública encuentra su justificación frente a la colectividad y por ende está estrechamente relacionada con el principio de legalidad, cuya vulneración puede darse por extralimitación o por omisión de las autoridades públicas en el ejercicio de sus funciones (C.N., art. 6º), comprometiendo la responsabilidad del agente causante de la vulneración, no sólo frente al Estado y los directamente afectados en un derecho subjetivo amparado en una norma, sino frente a la colectividad interesada en que se mantenga la moralidad administrativa, derecho cuyo disfrute no corresponde a un titular determinado y concreto sino a toda la comunidad”.

Se evidencia entonces, que si bien el concepto de moralidad administrativa se subsume en el principio de legalidad, son conceptos diferentes, en tanto aquel concepto atañe a que de por medio se ventilen intereses diametralmente contrarios a la función administrativa.

En síntesis, los cargos que se imputen en la demanda deben ser fundados en conductas que no solo se alejen de la ley, sino que deben ser acompañados de señalamientos de contenido subjetivo contrarios a los fines y principios de la administración como lo serían la deshonestidad o la corrupción, cargos que deben ser serios, fundados y soportados en medios probatorios allegados oportunamente al proceso, dado que cualquier imputación sobre inmoralidad administrativa en la que estén ausentes las acusaciones de tal aspecto, no tiene vocación de prosperidad.

En el sub examine no se observa trasgresión a la moralidad administrativa que alega el accionante, puesto que no se demostró conducta alguna endilgable a la Corporación Autónoma Regional de La Guajira Corpoguajira, ni a los municipios de Albania, Dibulla, Distracción, El Molino, Hatonuevo, Barrancas, Fonseca, La Jagua del Pilar, Maicao, Manaure, Riohacha, San Juan del Cesar, Uribia, Brumita y Villanueva, que pueda enmarcarse en un evento de violación o amenaza del derecho antes mencionado, comoquiera que el hecho de la no cancelación de los dineros correspondientes a las contribuciones previstas en la Ley 99 de 1993, en un término específico, no implica automáticamente la configuración de una conducta lesiva o capaz de generar un daño, peligro grave o amenaza del derecho colectivo enunciado, porque por sí mismo ese hecho no comporta un comportamiento inmoral o falto de ética en el ejercicio de funciones públicas.

Cabe precisar que no existe prueba en el plenario que permita determinar la razón por la cual no se canceló en su oportunidad por parte de los municipios las sumas correspondientes, es decir, no existe prueba de que esos dineros hayan sido destinados a fines diferentes a los que corresponde.

En efecto, la prueba de todos estos supuestos fácticos le atañe al actor, por cuya cuenta corre la demostración de la acusación de la vulneración a los derechos colectivos cuya protección se solicita, sin que fuera suficiente la demostración de la existencia de una obligación insoluta, a cargo de una entidad estatal con respecto a otra, dado que la finalidad de esta acción constitucional no es la ejecución coercitiva del deudor insoluto a favor de las entidades estatales, sino la protección de los derechos colectivos, en este caso moralidad administrativa y goce de un ambiente sano, cuya violación no se deduce frente a la sola prueba de la existencia de una deuda a favor de Corpoguajira, y en contra de los municipios de Albania, Dibulla, Distracción, El Molino, Hatonuevo, Barrancas, Fonseca, La Jagua del Pilar, Maicao, Manaure, Riohacha, San Juan del Cesar, Uribia, Urumita, Villanueva.

La Sala ratifica —sin desconocer la independencia de este instituto procesal— su criterio en el sentido que aunque la acción popular no es subsidiaria, su procedencia está vinculada a la tutela efectiva de los intereses colectivos:

“ese carácter principal está subordinado a que el móvil sea efectivamente la protección y tutela de derechos de carácter colectivo, habida cuenta que esta acción constitucional está diseñada para la defensa especial de los derechos e intereses de la comunidad y, por lo mismo, su procedencia está supeditada a que se busque la protección de un bien jurídico diferente al subjetivo: los intereses difusos o colectivos (31) o supraindividuales, de pertenencia difusa (32) que dan lugar a una legitimación colectiva en cabeza de la comunidad (33) , bienes que son a la vez de cada uno y de todos (34) como un “remedio procesal colectivo frente a agravios y perjuicios públicos” en palabras de Sarmiento Palacio (35) .

“Conforme a lo anterior, aunque por su carácter principal puede concurrir —como lo ha señalado la Sala— con la existencia de otros medios de defensa judicial (36) , su procedencia está subordinada a que mediante su interposición se pretenda la tutela de un interés o derecho colectivo” (37) .

Ahora bien, ha reiterado la Sala que corresponde en estas acciones la prueba de los supuestos de hecho a través de los cuales se asegura la vulneración de los derechos colectivos al accionante, quien si bien puede ser auxiliado por el juez en esta tarea, no se ve relevado totalmente de esa carga, como expresamente lo estableció el artículo 30 de la Ley 478 de 1998, máxime si se tiene en cuenta que actúa movido no sólo por el ánimo de proteger un derecho o interés colectivo, sino que a ese, se une el móvil de la retribución económica que la prosperidad de la acción le puede generar.

Aunque el citado artículo 30 ídem señala que si por razones de orden económico o técnico la carga de la prueba no puede ser cumplida por el demandante, el juez debe impartir las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito; esta situación no se presentó en el caso concreto, dado que la deficiencia probatoria fue ajena a las razones consignadas en la ley (38) .

En definitiva, no se deduce así de los medios probatorios allegados al proceso una conducta por acción u omisión que implique un comportamiento contrario a los fines y principios de la administración (deshonestidad o corrupción, etc.).

Sigue de lo anterior que no se acreditó violación al derecho colectivo a la moralidad administrativa por parte del ente accionado.

4.2. Inexistencia de vulneración a los demás derechos colectivos invocados.

El actor también invoca como violados la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, la conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en zonas fronterizas, así como de los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente, previstos en el ordinal c) artículo 4º de la Ley 472 de 1998.

La no cancelación oportuna de las tasas ambientales no comporta automáticamente una conducta lesiva o capaz de generar un daño, peligro o amenaza de estos derechos. En otras palabras, no se advierte que el comportamiento desplegado del accionado pueda enmarcarse en un evento de violación o amenaza del derecho infracción a los derechos colectivos de que trata el ordinal c) del artículo 4º de la Ley 472, toda vez que con la simple afirmación o análisis realizado por el accionante, no se colige una conducta lesiva o capaz de generar un daño, peligro grave o amenaza de esos derechos colectivos.

Si bien esa omisión podría eventualmente aparejar la vulneración de los intereses colectivos invocados, es importante reiterar —una vez más— que de conformidad con el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, en concomitancia con el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil y el artículo 1757 del Código Civil (onus probandi incumbit actori), corresponde al actor popular acreditar mediante los respectivos medios de prueba la afectación de los derechos colectivos que dice vulnerados: “[e]n tal virtud, el accionante ha debido acreditar este aserto para lograr el éxito de sus pretensiones en tanto a él correspondía la carga de probar los hechos en que se funda la acción, regla que trae aparejado que el demandado ha de ser absuelto de los cargos, si el demandante no logró probar los hechos constitutivos de la demanda (actore non probante, reus absolvitur) (39) .

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, actuando en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada, esto es, aquella dictada por el Tribunal Administrativo de La Guajira, el 17 de noviembre de 2005.

REMÍTASE por secretaría a la Defensoría del Pueblo, copia del presente fallo, para que sea incluido en el registro público centralizado de acciones populares y de grupo previsto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase.

Magistrados: Mauricio Fajardo Gómez, Presidente de la Sala—Ruth Stella Correa Palacio—Alier E. Hernández Enríquez—Enrique Gil Botero—Ramiro Saavedra Becerra.

(1) A nivel internacional la famosa Declaración de Estocolmo de la ONU donde por vez primera se estudia de manera integral la materia apenas fue adoptada el 16 de junio de 1972. Inspirado en este texto, nuestro legislador expidió el Código de Recursos Naturales (L. 23/73 y D. 2811/74) y luego volvió a ocuparse del tema en algunas normas sobre reforma urbana contenidas en la Ley 9ª de 1989 y el Decreto 2400 de 1989.

(2) Entre otras providencias ver Corte Constitucional. Sentencias C-411 de 1992, C-058 de 1994, C-423 de 1994, C-519 de 1994, C-528 de 1994, C-305 de 1995, C-328 de 1995, C-495 de 1996, C-535 de 1996, C-126 de 1998 y C-1063 de 2003.

(3) En especial con la Declaración de Río de Janeiro de 1992 o Carta de la Tierra.

(4) “Por la cual se crea al Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se reorganiza el sistema nacional ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”.

(5) “Por el cual se dicta el Código de Recursos Naturales renovables y de protección del medio ambiente”: “ART. 18.—La utilización directa o indirecta de la atmósfera, de los ríos, arroyos, lagos y aguas subterráneas, y de la tierra y el suelo, para introducir o arrojar desechos o desperdicios mineros o industriales, aguas negras o servidas de cualquier origen, humos, vapores y sustancias nocivas que sean resultado de actividades lucrativas, podrá sujetarse al pago de tasas retributivas del servicio de eliminación o control de las consecuencias de las actividades nocivas expresadas.

También podrán fijarse tasas para compensar los gastos de mantenimiento de la renovabilidad de los recursos naturales renovables”.

(6) Vid. Ministerio de Desarrollo Económico, dirección general de agua potable y saneamiento básico, tasas retributivas: Su impacto en la tarifa del servicio de alcantarillado, documento de trabajo elaborado conjuntamente por los ministerios de Desarrollo Económico y Medio Ambiente, publicado en Sector de agua potable y saneamiento básico: Retos y resultados. Bogotá, diciembre de 2002, págs. 533 y ss.

(7) Ángel Gómez, Jorge Enrique. Tasas retributivas: un enfoque proactivo. En: Revista Regulación de agua potable y saneamiento básico, Nº 5, diciembre de 2000, Bogotá, CRA, págs. 85 y ss.

(8) Vid. Corte Constitucional, Sentencia C-1063 de 2003.

(9) Pliego de modificaciones a la ponencia para primer debate en la Comisión Quinta del Senado, en Gaceta del Congreso 10 del viernes 22 de enero de 1993, pág. 15.

(10) Diario Oficial del 4 de abril de 1997: “Por medio del cual se reglamentan las tasas retributivas por la utilización directa o indirecta del agua como receptor de los vertimientos puntuales y se establecen las tarifas de estas”. Sobre su legalidad ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 25 de julio de 2002. Expedientes 6017, 6768 y 6065.

(11) ART. 14.—Sujeto pasivo de la tasa. Están obligados al pago de la presente tasa todos los usuarios que realicen vertimientos puntuales.

Cuando el usuario vierte a una red de alcantarillado, la autoridad ambiental cobrará la tasa únicamente a la entidad que presta dicho servicio.

(12) El artículo 3º del decreto en cita definía a la tasa retributiva por vertimientos puntuales como aquella que cobrará la autoridad ambiental competente a las personas naturales o jurídicas, de derecho público o privado, por la utilización directa o indirecta del recurso como receptor de vertimientos puntuales y sus consecuencias nocivas, originados en actividades antrópicas o propiciadas por el hombre, actividades económicas o de servicios, sean o no lucrativas.

(13) Diario Oficial 45.357 de 31 de octubre de 2003, “Por medio del cual se reglamentan las tasas retributivas por la utilización directa del agua como receptor de los vertimientos puntuales y se toman otras determinaciones”.

(14) Diario Oficial 45.713 de 26 de octubre de 2004.

(15) Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Concepto 1200-E2-26096 de abril 30 de 2004, en www.minambiente.gov.co

(16) Cfr. Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, Concepto SSPD 561 de 2002, en www.superservicios.gov.co

(17) Ver anexo cuatro número 817 de la citada resolución (en www.cra.gov.co).

(18) Corte Constitucional, Sentencia C-495 de 1996.

(19) Corte Constitucional, Sentencia C-495 de 1996.

(20) Álvarez Pinzón, Gloria Lucía. Las tasas retributivas por vertimientos y las tasas por uso del agua en Colombia. En: VVAA, Derecho de aguas, tomo I, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2003, págs. 63 y ss.

(21) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 22 de febrero de 2007, radicado AP-19001-23-31-000-2004-01678-01, actor: Sixto Orobio Montaño y otros, demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil-Regional Guapi y otros, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

(22) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección “A”, sentencia de 20 de septiembre de 2001, Ref.: Exp. 41001-23-31-000-2000-3926-01, número interno 156, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda. En el mismo sentido Sección Segunda - Subsección “B”, sentencia de marzo 23 de 2000, radicado AP-025, C.P. Carlos Arturo Orjuela Góngora.

(23) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 22 de febrero de 2007, radicado AP-19001-23-31-000-2004-01678-01, actor: Sixto Orobio Montaño y otros, demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil-Regional Guapi y otros, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

(24) “La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley”.

(25) Devis Echandía, Hernando. Compendio de derecho procesal, teoría general del proceso. Tomo I, Décimo tercera edición, Biblioteca Jurídica Diké, Medellín, 1994, pág. 57.

(26) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 16 de marzo de 2006, radicación AP-130012331000200300239-01, actora: Luz Yolanda Morales Peña, demandado: Lotería de Bolívar, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

(27) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 31 de octubre de 2002. Expediente AP-059; expedientes AP-166 y AP-170 de 2001.

(28) Sentencia proferida por la Sección Tercera el 31 de octubre de 2002, expediente AP-059. En el mismo sentido ver sentencias AP-166 y Ap-170 de 2001.

(29) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 2 de junio de 2005. Expediente AP-720.

(30) Sentencia de 4 de noviembre de 2004, Consejo de Estado, Sección Tercera. Radicado AP-2305.

(31) Cappelletti, Mauro. La protection d’intérêts collectifs et de groupe dans le procès civile —Métamorphoses de la procédure civile—. Revue Internationale de Droit Comparé-RICD, janvier-mars, 1975.

(32) Nicotra, Norberto. La Defensoría del Pueblo y las acciones populares: experiencia argentina. En: VVAA acciones populares y de grupo, nuevas herramientas para ejercer los derechos colectivos. Memorias del seminario internacional de acciones populares y de grupo. Defensoría del Pueblo, Biblioteca de Derecho Colectivo, Ed. Ibáñez, Bogotá, 1996, pág. 74.

(33) Bejarano Guzmán, Ramiro. Las acciones populares, Ediciones Forum Pacis, 1993, pág. 13.

(34) Bujosa Vadell, Lorenzo-Mateo. La protección jurisdiccional de los intereses de grupo. Editorial José María Bosch, primera edición, Barcelona, 1995, pág. 81.

(35) Sarmiento Palacio, Germán. Las acciones populares en el derecho privado. Cabildo, Nº 14, mayo de 1989.

(36) Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 10 de febrero de 2005, radicación 25000-23-25-000-2003-00254-01, actor: Exenober Hernández Romero, referencia: AP-00254 acción popular, C.P. María Elena Giraldo Gómez. En el mismo sentido, Sección Primera, auto de mayo 24 de 2001, expediente AP-076, C.P. Olga Inés Navarrete; Sección Tercera, Sentencia de 9 de septiembre de 2004, radicado 25000-23-27-000-2003-00571-01, AP-571, actor: Mario Efrén Sarmiento Riveros y otros contra la Superintendencia de economía solidaria; Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 2001, expediente AP-166, C.P. Alier E. Hernández Enríquez.

(37) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 22 de febrero de 2007, radicado AP-19001-23-31-000-2004-01678-01, actor: Sixto Orobio Montaño y otros, demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil-Regional Guapi y otros, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

(38) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 11 de mayo de 2006, actor: Sergio Sánchez, demandado: Municipio de Tabio, radicación AP-25000-23-26-000-2004-00896-02, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

(39) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 11 de mayo de 2006, actor: Sergio Sánchez, Demandado: Municipio de Tabio, radicación AP-25000-23-26-000-2004-00896-02, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

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