Sentencia C-10 de enero 17 de 2001 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

SENTENCIA C-10 DE 2001 

Ref.: Expediente D-3063

Magistrado Ponente:

Dr. Fabio Morón Díaz

Actor: Franky Urrego Ortiz

Acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 8º (parcial), 21-6 (parcial), y 29 (parcial) de la Ley 393 de 1997, “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”.

Bogotá, D. C., enero diecisiete de dos mil uno

EXTRACTOS: «II. El Texto de las normas acusadas

A continuación se transcribe el texto de las normas acusadas, advirtiendo que se destacan los apartes demandados.

LEY 393 DE 1997 

(Julio 29)

“Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”.

“(…).

ART. 8º—Procedibilidad. La acción de cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos.

Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y a al autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) siguientes a la presentación de la solicitud. Excepcionalmente se podrá prescindir de este requisito, cuando el cumprirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable para el accionante, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda.

También procederá para el cumplimiento de normas con fuerza de ley y actos administrativos, lo cual no excluirá el ejercicio de la acción popular para la reparación del derecho.

“ART. 21.—Contenido del fallo. Concluida la etapa probatoria, si la hubiere, el juez dictará fallo, el que deberá contener:

1. La identificación del solicitante.

2. La determinación de la obligación incumplida.

3. La identificación de la autoridad de quien provenga el incumplimiento.

4. La orden a la autoridad renuente de cumplir el deber omitido.

5. Plazo perentorio para el cumplimiento de lo resuelto, que no podrá exceder de diez (10) días hábiles, contados a partir de la fecha en que quede ejecutoriado el fallo, en caso de que fuere necesario un término mayor, el juez lo definirá previa sustentación en la parte motiva de la sentencia.

6. Orden a la autoridad de control pertinente de adelantar la investigación del caso para efectos de responsabilidades penales o disciplinarias, cuando la conducta del incumplido así lo exija.

7. Si hubiere lugar, la condena en costas.

En el evento de no prosperar las pretensiones del actor, el fallo negará la petición advirtiendo que no podrá instaurarse nueva acción con la misma finalidad, en los términos del artículo 7º de la presente ley”.

ART. 29.—Desacato. El que incumpla orden judicial proferida con base en la presente ley, incurrirá en desacato sancionable de conformidad con las normas vigentes, sin perjuicio de las sanciones disciplinarias o penales a que hubiere lugar.

La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental; de no ser apelada se consultará con el superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres (3) días siguientes si se debe revocar o no la sanción. La apelación o la consulta se hará en efecto suspensivo.

(...).

VII. Consideraciones de la Corte

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Constitución Política, esta corporación es competente para conocer de la demanda de inconstitucionalidad presentada contra los artículos 8º (parcial), 21-6 (parcial) y 29 (parcial) de la Ley 393 de 1997, “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”.

2. La materia.

En esta oportunidad le corresponde a la Corte Constitucional establecer, si las disposiciones que impugna el actor en la demanda de la referencia, contenidas en los artículos 8º (parcial), 21-6 (parcial) y 29 (parcial) de la Ley 393 de 1997, “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”, contrarían el ordenamiento superior, específicamente el artículo 87 de la Carta, que establece que todas las personas podrán acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo.

En el caso concreto le corresponde a la Corte pronunciarse sobre tres aspectos específicos:

— El primero, si la decisión del legislador, consignada en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, de condicionar la procedibilidad de la acción de cumplimiento, a la existencia de las acciones u omisiones por parte de la autoridad pública acusada, que permitan deducir el inminente incumplimiento de la misma, es contraria a lo dispuesto en el artículo 87 de la Carta, dado que dicha norma superior no limita de ninguna manera el ejercicio de ese derecho.

— El segundo, si al establecer los requisitos de contenido de los fallos que produzcan los jueces que conocen y resuelven las acciones de cumplimiento, y señalar en el numeral 6º del artículo 21 de la Ley 393 de 1997, que uno de ellos es impartir la orden a los organismos de control para que inicien las investigaciones penales o disciplinarias a que haya lugar, siempre y cuando “la conducta del incumplido así lo exija” , el legislador vulneró, entre otros, el principio del debido proceso, pues le atribuyó al juez una potestad que la Constitución le da expresamente a otros funcionarios del Estado, permitiendo que aquél, de manera subjetiva y sin apego a la ley, determine cuándo hay lugar o no a una investigación de ese carácter.

— El tercer asunto que deberá dirimir la Corte, es el relacionado con lo dispuesto en el artículo 29 de la Ley 393 de 1997, sobre la aplicación de sanciones por parte del juez que reconoce y resuelve las acciones de cumplimiento, cuando la autoridad pública renuente incurre en desacato, las cuales, señala la disposición impugnada, se impondrán “…de conformidad con las normas vigentes”, expresión que en opinión del demandante transgrede el principio constitucional de legalidad, al no incluir de manera precisa e inequívoca cuáles son esas sanciones.

3. La inminencia del incumplimiento por parte de la autoridad pública renuente, como presupuesto de procedibilidad de la acción consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, refleja una posición precavida del legislador que quiso diseñar un mecanismo que se anticipara a los perjuicios que se originan en el incumplimiento de una ley o un acto administrativo; dicho mecanismo no excluye el incumplimiento mismo como condición de procedibilidad y en cambio sí amplía el espectro de garantía de ese derecho protegido de manera especial el constituyente.

El cargo de inconstitucionalidad que presenta el actor contra la disposición impugnada del artículo 8º de la Ley 393 de 1997, está dirigido contra la decisión del legislador, de condicionar la procedibilidad de la acción de cumplimiento no sólo al incumplimiento material ya acaecido de la norma legal o del acto administrativo, sino a la existencia de acciones u omisiones por parte de la autoridad pública acusada, que permitan deducir “inminente” incumplimiento de la misma, pues en su concepto esta última posibilidad es contraria a lo dispuesto en el artículo 87 de la Carta, dado que dicha norma superior no limita de ninguna manera el ejercicio de ese derecho.

Para abordar el tema es necesario, en primer lugar, establecer los alcances del citado artículo 87 superior, disposición sobre la cual esta corporación ha dicho lo siguiente:

“Acción de cumplimiento – Objeto y finalidad

Los derechos y garantías proclamados en la Constitución tienen la virtualidad de reconocer al individuo y a diferentes grupos sociales el poder efectivo de demandar y obtener del Estado la realización de ciertas prestaciones, las cuales se tornan en deberes sociales de aquél, e incluso configuran verdaderos derechos que tutelan bienes e intereses públicos, y aún subjetivos, como son la exigencia del cumplimiento y ejecución de las leyes y de los actos administrativos.

(…).

El objeto y finalidad de la acción de cumplimiento es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado social de derecho que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico social y económico justo. (C. Const. Sent. C-151/98, M.P. Dres. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara).

Quiere decir lo anterior, que al desarrollar ese mandato constitucional el legislador debía producir una norma legal que hiciera eficaz el ejercicio de ese derecho, del cual son titulares todas las personas, y que para el efecto éste expidió la Ley 393 de 1997 que reguló el procedimiento a seguir para interponer, conocer y resolver una acción de cumplimiento, estableciendo, por ejemplo, que la misma sería de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, específicamente de los jueces administrativos que las conocerán en primera instancia y de los tribunales contenciosos a los que les corresponde la segunda y disponiendo como medida provisional, que mientras entran en funcionamiento los jueces administrativos, la competencia en primera instancia será de los tribunales mientras que la segunda estará a cargo del Consejo de Estado.

También se refirió el legislador en dicha ley a los requisitos de procedibilidad de la acción de cumplimiento y a los requisitos de improcedibilidad de la misma, señalando respecto de los primeros, a través de su artículo 8º, dos posibles situaciones:

La primera cuando el incumplimiento ya se ha producido, esto es cuando la autoridad pública impugnada, por acción o por omisión, ha dejado de cumplir una obligación que emana de una ley o un acto administrativo; la segunda cuando éste es una expectativa, es decir, que no obstante que el incumplimiento materialmente no se ha dado, de las acciones u omisiones de la autoridad pública responsable se deduce que éste se producirá de manera inminente, expresión esta última que es la que en opinión del actor es contraria a la Constitución.

Al definir el adjetivo inminente, el Diccionario de la Real Academia de la Lengua dice lo siguiente:

“Inminencia. Calidad de inminente, es especial hablando de un riesgo.

“Inminente. Que amenaza o está para suceder prontamente.

Sobre esa base conceptual, en el caso concreto que se estudia la pregunta que surge es la siguiente:

¿Realmente contraría el ordenamiento superior la decisión del legislador, de hacer procedente la acción consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política no sólo cuando al autoridad pública renuente ya ha incurrido en cumplimiento material de su obligación, sino también cuando existe amenaza de incumplimiento de deberes derivados de una ley o un acto administrativo por parte de una autoridad pública?, o por el contrario, ¿Esa decisión encaja dentro de las acciones preventivas que con el propósito de hacer eficaz el ordenamiento jurídico le corresponde adoptar al Congreso, en desarrollo del principio constitucional que establece la efectividad de los derechos como inherente al Estado social de derecho?

Sobre el particular la Corte ha dicho los siguiente:

El referido derecho [de interponer acciones de cumplimiento] se nutre del principio constitucional de la efectividad de los derechos que es anejo al Estado social de derecho, pues si éste busca crear unas condiciones materiales de existencia que aseguren una vida en condiciones dignas y justas a los integrantes de la comunidad, y la acción de los poderes públicos para lograr estos propósitos se traducen en leyes y actos administrativos, toda persona como integrante de ésta, en ejercicio del derecho de participación política e interesado en que dichos cometidos materiales se realicen, tiene un poder activo para instar el cumplimiento de dichas leyes y actos, acudiendo para ello al ejercicio de una acción judicial.

(…).

La acción de cumplimiento está orientada a darle eficacia al ordenamiento jurídico a través de la exigencia a las autoridades y a los particulares que desempeñen funciones públicas, de ejecutar materialmente las normas contenidas en las leyes y lo ordenado en los actos administrativos, sin que por ello deba asumirse que está de por medio o comprometido un derecho constitucional fundamental. En efecto, la misma Ley 393 de 1997 en su artículo 9º señala que la acción de cumplimiento es improcedente cuando de lo que se trate sea de la protección de derechos fundamentales, pues de acudirse a dicha acción con este propósito a la respectiva solicitud debe dársele el trámite prevalente correspondiente a la acción de tutela. (C. Const., Sent. C-157/98, M.P. Dres. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara)”.

Así las cosas, la disposición impugnada no hace más que realizar el derecho consagrado en el artículo 87 superior, sin contrariar ni desconocer su contenido o el de cualquier otro precepto constitucional, pues además, si se tiene en cuenta que el artículo 2º de la Carta Política establece que son fines esenciales del Estado, entre otros, “…garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”, y que el artículo 150 superior le atribuye al Congreso la cláusula general de competencia para producir leyes que sirvan para la realización de los mismos, no hay duda que en el caso específico que se analiza el Congreso estaba habilitado para expedir la norma impugnada, incluyendo en su texto la posibilidad de interponer la acción de cumplimiento, en aquellos eventos en los cuales, si bien materialmente aún no se ha producido la omisión del deber concreto, de las acciones u omisiones de la autoridad responsable es posible deducir que existe una real expectativa de que éste se produzca de manera “inminente”, esto es que exista el riesgo de que suceda prontamente.

De otra parte, la expresión impugnada por el actor también encuentra fundamento Constitucional en el artículo 209 de la Constitución Política, cuyo primer inciso establece que “la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad…”, lo que indica que las disposiciones legales que pretendan evitar los perjuicios que emanan de la ineficacia del sistema normativo legítimamente producido por el legislador, estableciendo mecanismos que le permiten al ciudadano anticiparse a ellos reclamando la intervención de la autoridad competente, son plenamente acordes con el ordenamiento superior, pues ellas están dirigidas a garantizar la ejecución material de dicho sistema.

“En un Estado social de derecho en donde el ejercicio del poder está supeditado a la observancia de la Constitución y al imperio de la legalidad, es esencial el respeto por la eficacia material de la normatividad creada por el legislador y de los actos administrativos que dentro del marco de sus respectivas competencias expiden las diferentes autoridades en cumplimiento de los cometidos o tareas a ellas asignadas. En efecto, resulta paradójico que muchas veces las normas quedan escritas, es decir, no tienen ejecución o concreción práctica en la realidad, de modo que el proceso legislativo y su producto se convierten a menudo en inoperantes e inútiles. Igual cosa sucede con los actos administrativos que la administración dicta pero no desarrolla materialmente.

“En el Estado social de derecho que busca la concreción material de sus objetivos y finalidades, ni la función legislativa ni la ejecutiva, o administrativa se agotan con la simple formulación de las normas o la expedición de los actos administrativos, pues los respectivos cometidos propios de dicho Estado sólo se logran cuando efectiva y realmente tienen cumplimiento las referidas normas y actos.

Es así como, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2º superior, es fin esencial del Estado garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados a la Constitución, y asegurar la vigencia de un orden justo. Para ello, agrega este precepto que las autoridades de la República están instituidas para proteger a las personas en sus derechos ya para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. (C. Const. Sent. C-157/98, M.P. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara).

Así las cosas, no encuentra la Corte razón alguna que permita admitir como válidos los argumentos con que el actor de la demanda pretende demostrar que la expresión “inminente”, consagrada en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, es contraria al ordenamiento superior, por lo que procederá a declararla exequible.

4. La decisión del juez a resolver una acción de cumplimiento, sobre si remite o no los respectivos procesos a las autoridades de control y/o a las autoridades penales, a efectos de que se inicien las correspondientes investigaciones, es producto del ejercicio de la autonomía que como administrador de justicia le reconocen los artículos 228 y 230 de la Constitución Política, por lo tanto la disposición impugnada en nada contraría el ordenamiento superior y en cambio sí contribuye a la realización de los principios de economía procesal y celeridad que el artículo 209 de la Constitución consagra como rectores de la función pública.

El segundo cargo de inconstitucionalidad que el actor pone a consideración de la Corte es el siguiente: al establecer los requisitos de contenido de los fallos que produzcan los jueces que conocen y resuelven las acciones de cumplimiento el legislador señaló, en el numeral 6º del artículo 21 de la Ley 393 de 1997 que uno de ellos es impartir la orden a los organismos de control para que inicien las investigaciones penales o disciplinarias a que haya lugar, siempre y cuando “la conducta del incumplido así lo exija”; en opinión del demandante la expresión destacada vulnera, entre otros, el principio del debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución, pues le atribuye al juez que conoce de la acción de cumplimiento una potestad que la Constitución le da concretamente a otros funcionarios del Estado, permitiendo que aquél, de manera subjetiva y “sin apego a la ley”, determine cuando hay lugar o no a una investigación de ese carácter.

4.1. Cuestión previa. Antes de iniciar el estudio de fondo de la disposición impugnada la Corte se pronunciará sobre la solicitud del Ministerio Público, de que para resolver la demanda de inconstitucionalidad presentada por el actor contra la expresión “cuando la conducta del incumplido así lo exija”, del numeral 6º del artículo 21 de la Ley 393 de 1997, se analicen en conjunto los textos completos de dicha norma y del artículo 8º de la citada ley, esto es que se proceda a “Conformar la proposición jurídica completa”, pues la expresión impugnada, en su criterio, por sí solo carece de sentido.

En reiteradas oportunidades esta corporación ha señalado, que “…la realización de la unidad normativa debe ser excepcional, (1) pues “…salvo los casos taxativos mencionados por la Carta, a la Corte no le corresponde revisar oficiosamente las leyes sino que debe pronunciarse sobre aquellas normas que sean demandas por un ciudadano (2) ”.

(1) Corte Constitucional, Sentencia C-221 de 1997, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.

(2) Corte Constitucional, Sentencia C-320 de 1997, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.

“…en determinados casos, la Corte debe estudiar una proposición normativa que fue acusada por un ciudadano, pero frente a la cual resulta materialmente imposible pronunciarse sobre su exequibilidad o inexequibilidad sin analizar globalmente los elementos esenciales del conjunto normativo del cual ella forma parte. En estos eventos, y con el fin de evitar un pronunciamiento inhibitorio, es válido que la Corte proceda a integrar la unidad normativa, siempre y cuando ello sea estrictamente necesario para examinar en debida forma las acusaciones formuladas en la demanda.

Algunos podrían objetar que esta posibilidad desborda la competencia de la Corte ya que, si es necesario establecer una unidad normativa para poder estudiar los cargos, es porque la demanda es inepta, pues el actor no habría acusado una proposición jurídica autónoma. Sin embargo, la Corte considera que este argumento no es de recibo, porque confunde dos fenómenos jurídicos diversos. Así, la proposición jurídica incompleta opera en aquellos casos excepcionales en que el actor no acusa una norma autónoma, por lo cual ésta no puede ser estudiada, por carecer de sentido propio (3) . En cambio, en otros eventos, la demanda no es inepta, por cuanto el demandante verdaderamente impugna un contenido normativo inteligible y separable. Lo que sucede es que el estudio de ese contenido presupone el análisis de un conjunto normativo más amplio, por lo cual se hace necesaria la integración de una proposición jurídica mayor. Es pues diferente el caso de la demanda inepta, por falta de proposición jurídica inteligible, situación en la cual procede la inadmisión e incluso, excepcionalmente, la sentencia inhibitoria de aquellos eventos en que el contenido normativo impugnado por el actor es inteligible y autónomo, pero no puede ser estudiado independientemente, por cuanto su examen remite inevitablemente al estudio del conjunto normativo del cual forma parte.

(3) Ver, entra otras, la Sentencia C-409 de 1994.

Con todo, se podría objetar también que mediante estas integraciones normativas la Corte se convierte, en una instancia de revisión oficiosa de toda la legislación, cuando la Constitución le atribuye otra función más específica: pronunciarse sobre las demandas ciudadanas. Según este razonamiento, una norma siempre hace parte de un conjunto normativo mayor, el cual a su vez hace parte de otros conjuntos mayores, que se interrelacionan entre sí hasta abarcar la totalidad del ordenamiento. Entonces, conforme a este argumento, una sola demanda obligaría a la Corte a estudiar todas las regulaciones legales lo cual no es admisible, pues desvirtúa la función del control constitucional. Esta objeción es en parte válida, por lo cual la Corte entra a precisar el alcance excepcional de la unidad normativa en estos casos. Así, esta procede cuando la proposición jurídica acusada, si bien tiene un contenido propio, se encuentra tan íntimamente ligada con otros contenidos jurídicos, que resulta imposible estudiar su constitucionalidad sin analizar las otras disposiciones. En los otros casos, esto es, cuando la relación entre las proposiciones jurídicas no es tan estrecha, la unidad normativa no procede, salvo si la regulación de la cual forma parte la disposición acusada aparece prima facie de una constitucionalidad discutible. En efecto, si esa regulación mayor es constitucionalmente sospechosa, ineludiblemente debe la Corte examinarla, pues no podía declarar constitucional un aspecto de una determinada institución, si esta última puede ser globalmente inexequible.

La unidad normativa no opera entonces exclusivamente en los fallos de la inexequibilidad, lo cual explica que esta corporación, en varias decisiones, haya extendido los efectos de una decisión de constitucionalidad a contenidos normativos que no habían sido formalmente demandados por el actor, pero cuyo examen era indispensable para poder pronunciarse de fondo sobre las disposiciones acusadas.

(…).

Conforme a lo anterior, la Corte concluye que la unidad normativa es excepcional, y sólo procede cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este último caso es procedente que la sentencia integre la proposición normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis para que la corporación pueda decidir de fondo el problema planteado por los actores. Igualmente es legítimo que la Corte entre a estudiar la regulación global de la cual forma parte la norma demandada, si tal regulación aparece prima facie de una dudosa constitucionalidad. (negrilla fuera de texto). (C. Const., Sent. C-320/97, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero).

Al analizar el aparte impugnado del artículo 21 de la Ley 393 de 1997, esto es la expresión “…cuando la conducta del incumplimiento así lo exija”, con la que concluye el numeral 6º del mismo, a partir de los presupuestos enunciados en la jurisprudencia que se transcribió parcialmente, es claro para la Corte, que dicha expresión reúne las características que la acreditan como “un contenido normativo inteligible y separable”, que no requiere para ser analizado y determina si se ajusta o no al ordenamiento superior, de un conjunto normativo más amplio que el que constituye el numeral que lo contiene.

En efecto, el artículo 21 de la Ley 393 de 1997 se refiere al contenido del fallo que debe producir, concluida la etapa probatoria, el juez que conoce y resuelve una acción de cumplimiento; señala dicha norma siete aspectos concretos, que debe incluir la respectiva sentencia, entre ellos, la identificación del solicitante, la determinación de la obligación incumplida, la identificación de la autoridad de quien provenga el incumplimiento y el consagrado en el numeral 6º impugnado: esto es, la “orden a a la autoridad de control pertinente de adelantar la investigación del caso para efectos de responsabilidades penales o disciplinarias, cuando la conducta del incumplido así lo exige”; nótese, que ese solo aspecto es independiente de los demás, lo que hace que permita un estudio singular de su contenido, pues su inteligibilidad no depende de los otros ni está condicionada por ellos. Tanto es así, que de llegar a resultar contraria a la Constitución la expresión impugnada, al ser ella retirada del ordenamiento legal, las demás disposiciones del artículo 21 no resultarían afectadas, como tampoco el numeral 6º de dicha norma, cuyo contenido se mantendría coherente y con pleno sentido, razón por la cual no se atenderá la solicitud del despacho del señor Procurador, en el sentido de conformar unidad normativa, no sólo con la totalidad del artículo 21 de la citada ley, sino con su artículo 8º, pues como se dijo ellos sólo procede en casos excepcionales en los que se cumplan de manera concreta los presupuestos antes enunciados, lo que no ocurre en el caso específico que se estudia.

4.2. El juicio que emite el juez que conoce y resuelve una acción de cumplimiento, sobre la procedencia o no de remitir el correspondiente proceso a las autoridades de control para que se inicien las investigaciones pertinentes, es legítimo y corresponde al ejercicio de la autonomía que los artículos 228 y 230 de la Constitución le reconocen a los funcionarios judiciales; además, es una forma de realización de los principios de economía procesal y celeridad consagrados en el artículo 209 superior.

La acusación central del actor radica en que, según él, la expresión impugnada condicional el cumplimiento del deber del juez, de ordenar las investigaciones disciplinarias y penales que se deriven del incumplimiento en el que incurrió la autoridad pública renuente, al juicio subjetivo que en cada caso concretó él mismo produzca, pues ella lo habilita para, sin atender ninguna norma legal, decidir si hay lugar o no a las mismas, lo que implica, de conformidad con los argumentos expuestos por el demandante, invadir la competencia de las autoridades disciplinarias, específicamente de la Procuraduría y de los jueces penales, que sólo actuarían si en opinión del funcionario judicial que resuelve la acción de cumplimiento, “… la conducta del incumplido así lo exija”, situación del todo contraria al principio superior del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política.

Si bien encuentra la Corte que la redacción de la norma impugnada adolece de precisión, entre otras cosas por la inclusión que hace de las autoridades penales en el concepto órganos de control, no comparte la interpretación que hace el actor de la disposición acusada, pues la misma reivindica la autonomía de la autoridad judicial competente, garantizada en los artículos 228 y 230 de la Constitución Política, para determinar, en cada caso concreto, a qué autoridades remite el proceso a través del cual se resuelve la acción de cumplimiento, a efectos de que se adelanten las investigaciones correspondientes.

Ese “juicio” que adelanta el fallador de la acción de cumplimiento en nada contraria el ordenamiento superior, pues es claro que el incumplimiento de un deber que se deriva del contenido de una ley o de un acto administrativo en principio conduce a la configuración de una falta disciplinaria, sin embargo, pueden eventualmente existir circunstancias o atenuantes que liberen a la autoridad pública renuente de esa responsabilidad, que harían improcedente la solicitud de que se inicie la correspondiente investigación, y es incuestionable que esa definición bien puede provenir del juez que conoce y resuelve la acción de cumplimiento, que es precisamente el que tiene a su alcance todos los elementos probatorios necesarios para establecer si el caso concreto amerita o no activar el aparato sancionador, no hacerlo implicaría en muchos casos de abstenerse de darle aplicación a los principios de economía procesal y celeridad consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política.

En el caso, por ejemplo, del incumplimiento de un deber concreto por ausencia de presupuesto originada en recortes presupuestales ordenados por el Gobierno Nacional en una determinada vigencia fiscal, o de asignación presupuestal específica, caso en el cual, aun existiendo plena voluntad de la autoridad pública responsable de cumplir con ese deber, la misma no puede materializarse ante la presencia de un obstáculo que por sí sola no puede remover.

En el mismo sentido y a partir de los mismos argumentos, encuentra la Corte que el juicio que emita el juez de la acción de cumplimiento, sobre la procedencia o no de dar traslado a las autoridades penales de los correspondientes procesos, teniendo en cuenta si se dan o no los elementos necesarios para presumir la comisión de un delito, es del todo legítimo a la luz de las disposiciones del ordenamiento superior, pues es precisamente dicho funcionario, que es el que ha tenido la oportunidad de estudiar a fondo los supuestos de hecho de cada caso específico, el que puede determinar si es necesario o no la intervención de aquéllas.

Vale la pena señalar como lo anotan alguno de los intervinientes en el proceso de inconstitucionalidad, que sobre el funcionario judicial encargado de resolver las acciones de incumplimiento recaen varias obligaciones consignadas en normas de rango constitucional, que lo obligan a denunciar, ante las autoridades competentes, hechos o situaciones que puedan constituir faltas disciplinarias o conductas punibles; es el caso del precepto consagrado en el artículo 6º superior, que señala que los servidores públicos son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación de funciones; mientras que el artículo 92 de la misma Carta les impone la obligación en su calidad de personas naturales, de solicitar a las autoridades competentes la aplicación de las sanciones penales o disciplinarias derivadas de la conducta de una autoridad pública.

Así las cosas, el juicio que emite el funcionario judicial al resolver una acción de cumplimiento, sobre sí remite o no los respectivos procesos a las autoridades de control y/o a las autoridades penales, a efectos de que se inicien las correspondientes investigaciones, el cual como se anotó antes en nada contraría el ordenamiento superior y en cambio sí contribuye a la realización de los principios de economía y celeridad que el artículo 209 de la Constitución consagra como rectores de la función pública, no sólo compromete su responsabilidad como administrador de justicia, sino aquélla que deriva de los preceptos que contienen los citados artículos 6º y 92 de la Constitución Política.

Por lo dicho, para la Corte la expresión impugnada del numeral 6º del artículo 21 de la Ley 393 de 1997, se ajusta al ordenamiento superior, en consecuencia procederá a declararla exequible.

5. La decisión del legislador, contenida en el artículo 29 de la Ley 393 de 1997, que establece que aquél que incumpla orden judicial proferida con base en esa ley incurrirá en desacato y que el mismo será sancionable “de conformidad con las normas vigentes”, no vulnera el principio de legalidad ni ninguna otra disposición del ordenamiento superior.

El tercer y último cargo de inconstitucionalidad que presenta el actor en la demanda de la referencia, se dirige contra la disposición consagrada en el artículo 29 de la Ley 393 de 1997, que establece que aquel que incumpla orden judicial proferida con base en esa ley incurrirá en desacato y que el mismo será sancionable “de conformidad con las normas vigentes”, expresión esta última que en opinión del accionante es contraria al principio de legalidad, consignado en el artículo 29 superior, dado que no se establece de manera precisa e inequívoca cuáles son esa normas lo que, según él, contradice abiertamente la garantía constitucional del debido proceso.

Para resolver sobre dicha acusación es pertinente analizar en conjunto las disposiciones de la Ley 393 de 1997, que desarrollan el tema del incumplimiento de la orden impartida por el juez de la acción de cumplimiento.

El artículo 25 de la citada Ley 393 de 1997 establece lo siguiente:

“ART. 25.—Cumplimiento del fallo. En firme el fallo que ordena el cumplimiento del deber omitido, la autoridad renuente deberá cumplirlo sin demora.

Si no lo hiciere dentro del plazo definido en la sentencia, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasados cinco (5) días ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que éstos cumplan su sentencia. Lo anterior conforme a lo dispuesto en el artículo 30 de la presente ley”.

El artículo 29 de la Ley 393 de 1997, que contiene la disposición impugnada, dispone lo siguiente:

“ART. 29.—Desacato. El que incumpla orden judicial proferida con base en la presente ley, incurrirá en desacato sancionable de conformidad con las normas vigente, sin perjuicio de las sanciones disciplinarias o penales a que hubiere lugar.

La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental, de no ser apelada se consultará con el superior jerárquico quien decidirá de los tres (3) días siguientes si debe revocar o no la sanción. La apelación a la consulta se hará en el efecto suspensivo”.

El artículo 30 de la misma ley dispone lo siguiente:

“ART. 30.—Remisión. En los aspectos no contemplados en esta ley se seguirá el Código Contencioso Administrativo en lo que sea compatible con la naturaleza de las acciones de cumplimiento”.

Analizadas en conjunto las disposiciones citadas de la Ley 393 de 1997, se hace evidente que la acusación del actor es infundada, pues no existe el vacío que según el da origen a la violación del principio de legalidad; sobre cuyo alcance esta corporación ha dicho lo siguiente:

“De acuerdo con nuestro ordenamiento constitucional sólo el legislador puede establecer hechos punibles y señalar las sanciones a que se hacen acreedores quienes incurran en ellos. Un hecho no puede considerarse delito ni ser objeto de sanción si no existe una ley que así lo señale. Ley, que ineludiblemente debe ser anterior al hecho o comportamiento punible, es decir, previa o “preexistente”.

“El artículo 1º del Código Penal incluye tal principio dentro de las normas rectoras del proceso penal, en estos términos: “Nadie podrá ser juzgado por un hecho que no esté expresamente previsto como punible por la ley penal vigente al tiempo en que se cometió ni sometido a pena o medida de seguridad que no se encuentre establecida en ella”. Y en artículo 3º del mismo estatuto establece: “la ley penal definirá el hecho punible de manera inequívoca”.

“El principio de legalidad garantiza la seguridad jurídica de los ciudadanos por cuanto les permite conocer cuándo y por qué motivos pueden ser objeto de penas ya sean privativas de la libertad o de otra índole evitando de esta forma, toda clase de arbitrariedad o intervención indebida por parte de las autoridades penales respectivas”. (C. Const. Sent. C-133/99, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz).

El actor de la demanda sostiene, que “…en ninguna disposición de la Ley 393 de 1997 se hace referencia a cuáles son las normas vigentes aplicables al desacato, lo que genera un total desconocimiento del principio constitucional de legalidad, ya que no se establece de manera precisa cuál es la sanción por incurrir en ese desacato…”.

Tal afirmación se desvirtúa al remitirse al artículo 25 de dicha ley, arriba transcrito, pues en el mismo se señalan de manera precisa las actuaciones procesales a seguir y los términos para hacerlo, por parte del juez de la acción de cumplimiento, en los casos en que la autoridad pública renuente no cumpla, dentro del plazo por él establecido, con la orden impartida, condicionando la sanción por desacato al incumplimiento de ese procedimiento.

Pero además, es precisamente la expresión impugnada del artículo 29 de la Ley 393 de 1997 la que impide que se genere cualquier vacío violatorio del principio de legalidad pues ella remite a “ las normas vigentes sobre la materia”, lo que hace de ella una norma integradora, que como tal conduce al intérprete a las normas generales que rigen el trámite del incidente de desacato contenidas en el Código de Procedimiento Civil (art. 39-1) y en el Código Penal, (art. 184), cuyo contenido se complementa, según lo dispuesto en artículo 30 de dicha ley, con las disposiciones del Código Contencioso Administrativo que sean compatibles con la naturaleza de las acciones de cumplimiento.

Así las cosas, las acusaciones que formula el actor contra la expresión impugnada del artículo 29 de la Ley 393 de 1997 quedan desvirtuadas, razón por la cual la Corte la declarará exequible.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. DECLARAR EXEQUIBLE la expresión “inminente” del artículo 8º de la Ley 393 de 1997, “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”.

2. DECLARAR EXEQUIBLE la expresión “…cuando la conducta del empleado así lo exija” contenida en el numeral 6º del artículo 21 de la misma ley.

3. DECLARAR EXEQUIBLE la expresión “….de conformidad con las normas vigentes” del artículo 29 de dicha ley.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

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