Sentencia C-10 de enero 23 de 2003 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

RÉGIMEN SANCIONATORIO CAMBIARIO

APLICACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD OBJETIVA

Sentencia C-10 de 2003 

Ref.: Proceso D-4092

Magistrada Ponente:

Dra. Clara Inés Vargas Hernández

Actores: Emilio Wills Cervantes y María del Pilar Abella Mancera.

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 24 (parcial) y 30 del Decreto 1092 de 1996, “por el cual se establece el régimen sancionatorio y el procedimiento administrativo cambiario a seguir por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN”.

Bogotá, D.C., veintitrés de enero de dos mil tres.

EXTRACTOS: «II. Norma acusada

A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 42.814

DECRETO NÚMERO 1092 DE 1996

(Junio 21)

Por el cual se establecen el régimen sancionatorio y el procedimiento administrativo cambiario a seguir por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN.

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales y en especial las que le confieren el artículo 180 de la Ley 223 de 1995,

DECRETA:

ART. 24.—Valoración probatoria. Las pruebas se valorarán en su conjunto conforme a las reglas de la sana crítica, atendiendo la naturaleza administrativa de la infracción cambiaria, la índole objetiva de la responsabilidad correspondiente y los propósitos perseguidos por el régimen de cambios.

La valoración de las pruebas que fueren aceptadas o practicadas dentro del período probatorio, se hará en la resolución sancionatoria, en la que resuelva el recurso de reposición que procede contra esta última, o en la de terminación de la actuación administrativa cambiaria.

ART. 30.—Responsabilidad. En todos los casos la responsabilidad resultante de la violación al régimen de cambios es objetiva.

(...).

VI. Consideraciones

1. Competencia.

De conformidad con lo preceptuado en el artículo 241 numeral 5º de la Carta Política, desarrollado por el artículo 43 de la Ley 270 de 1996, y el Decreto 2067 de 1991, esta corporación es competente para decidir sobre la presente demanda.

2. Sobre la existencia de cosa juzgada material.

La Corte considera que en el asunto bajo revisión se configura el fenómeno de la cosa juzgada constitucional en sentido material (1) , puesto que los artículos 24, en lo acusado, y 30 del Decreto 1092 de 1996, tienen un texto y un contenido material igual al de los segmentos normativos de los artículos 19 y 21 del Decreto 1746 de 1991, que fueron declarados exequibles mediante Sentencia C-599 de 1992, con ponencia del magistrado Fabio Morón Díaz.

(1) En torno al fenómeno de la cosa juzgada constitucional en sentido material, la jurisprudencia ha expresado que se presenta este fenómeno “cuando no se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, sino de una disposición cuyos contenidos normativos son idénticos. El fenómeno de la cosa juzgada opera así respecto de los contenidos de una norma jurídica: tiene lugar cuando la decisión constitucional resuelve el fondo del asunto objeto de su juicio que ha sido suscitado por el contenido normativo de un precepto, de acuerdo con el artículo 243 de la Carta Política” (Sent. C-427/96)

También ha señalado la Corte en torno a este fenómeno que existe cosa juzgada material cuando la disposición que se acusa “tiene un contenido normativo idéntico al de otro artículo sobre el cual la Corte ya ha emitido pronunciamiento, por lo que los argumentos jurídicos que sirvieron de fundamento para declarar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de éste serían totalmente aplicables a aquélla y la decisión que habría de adoptarse sería la misma que se tomó en la sentencia anterior” (Auto 027A/98, M.P. Carlos Gaviria Díaz).

Y al precisar sobre la naturaleza de este fenómeno, la Corte ha agregado que para que se produzca el fenómeno de la cosa juzgada material “no es indispensable que los textos de las normas sean idénticos; sin embargo, su contenido sí debe serlo. Ahora bien, la identidad de contenidos supone que los efectos jurídicos de las normas sean exactamente los mismos” (Sent. C-565/2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).

Lo anterior permite concluir a la Corte que la cosa juzgada material se puede presentar frente a la identidad de textos y también de contenidos normativos de la disposición que se acusa con la que ya fue objeto de análisis y decisión en un anterior pronunciamiento.

La decisión sobre la existencia de cosa juzgada material no puede ser adoptada por un solo magistrado sino por la Corte Constitucional en Sala Plena, puesto que tal determinación equivale a la declaración de exequibilidad o inexequibilidad de un precepto legal mediante sentencia de obligatorio cumplimiento que produce efectos erga omnes (Auto 027A/98).

Los artículos 19 y 21 del Decreto 1746 de 1991 eran del siguiente tenor literal:

“ART. 19.—Las pruebas se valorarán conforme a las reglas de la sana crítica, atendiendo la naturaleza administrativa de la infracción cambiaria, la índole objetiva de la responsabilidad correspondiente y los objetivos perseguidos por el régimen de cambios”.

“ART. 21.—La responsabilidad resultante de la violación al régimen de cambios es objetiva (...)”.

En el citado pronunciamiento la Corte declaró exequibles los apartes normativos subrayados de las anteriores disposiciones, las cuales habían sido impugnadas por infringir supuestamente los artículos 3º, 4º, 6º, 13, 15, 28, 152, 192, 115 y 200 de la Carta que consagran y desarrollan el principio del debido proceso y las garantías de los sindicados en los eventos en que se ejerza la potestad punitiva del Estado, pues en criterio del actor resulta contradictorio establecer un régimen de responsabilidad objetiva para el ejercicio de una potestad punitiva del Estado por intermedio de la administración, máxime cuando la jurisprudencia reconoció la aplicación a todas las formas del derecho punitivo de las garantías señaladas en la Constitución y en la legislación penal sustantiva y procesal que la desarrolle. Tal determinación se fundamentó en las siguientes consideraciones:

“La responsabilidad objetiva en la infracción cambiaria.

“Para examinar el cargo que señala la supuesta inexequibilidad del artículo 19 y del primer inciso del artículo 21 del Decreto 1746 de 1991, por desconocer las normas constitucionales que garantizan el debido proceso y el derecho de defensa, se hace necesario señalar que el régimen de cambios es una manifestación del derecho administrativo y de las funciones de policía económica que le corresponden por principio al Estado moderno, y que en nuestro sistema constitucional ha quedado contraído a dicho ámbito, sin extenderse a las regulaciones de orden penal, como lo entiende equivocadamente el actor.

“En este sentido, es claro que la doctrina y la jurisprudencia nacionales que se ocupan del tema, son uniformes en líneas generales en sostener que dicho régimen, aun cuando conduce a la imposición de medidas económicas y sancionatorias de contenido fiscal, no puede confundirse con el régimen penal ordinario ni se informa de sus orientaciones. Por el contrario, desde sus orígenes se ha sostenido que entre uno y otro regímenes existen profundas diferencias de contenido u objeto y de finalidad, que no obligan en ningún modo ni al intérprete ni al legislador, para hacer extensivas las orientaciones, los principios y las reglas de uno al otro, mucho menos en el ámbito de la determinación de la responsabilidad por su aspecto subjetivo o de la culpabilidad.

“Así las cosas, es claro para la Corte Constitucional que no todo el derecho, uno de cuyos elementos esenciales se funda en su fuerza coactiva y en el respaldo coercitivo de la sanción pública, es de orden punitivo o penal; en consecuencia debe entenderse que no toda sanción fundada en el derecho es punitiva o de orden penal; pues se encuentran reglas y procedimientos de naturaleza civil, del orden común, de carácter administrativo, sea policivo, correccional, disciplinario o económico, y aun de orden político, de rango constitucional o legal, que no son comparables o asimilables directamente al ordenamiento penal y que comportan sanciones de diversas categorías, las que, en veces, coinciden sobre los mismos hechos, sin resultar incompatibles o sin ser excluyentes. Lo incompatible en estos casos, según el principio del non bis in idem, es la simultaneidad de sanciones de la misma naturaleza o la doble falta. Cada una de estas regulaciones puede corresponder a órdenes jurídicos parciales y especializados de origen y expresión constitucional; pero, además, bien pueden encontrarse en la ley, ya porque el constituyente ha reservado a ella la potestad de regulación en la materia, la ha autorizado, o no la prohíbe.

“En este sentido cabe observar que las disposiciones del orden jurídico penal se erigen con miras en la satisfacción de necesidades y aspiraciones públicas, relacionadas con un cúmulo preciso de bienes jurídicos, que por distintas razones de política criminal se hace necesario proteger y garantizar, a través de la tipificación de las principales hipótesis de comportamiento, que ameritan reproche y sanción punitiva sobre las principales libertades del sujeto que incurre en ellas.

“Por tanto, las reglas propias del proceso penal que se deben establecer previamente a la conducta, en atención al principio de la preexistencia normativa, presuponen unos principios y orientaciones que reflejan también el más delicado y cuidadoso tratamiento de la libertad del imputado.

“Por dichas razones, en algunas de las partes del derecho administrativo, como es la del régimen de cambios, se admite la no pertinencia de los elementos subjetivos de la conducta tipificada previamente como sancionable, como son la intencionalidad, la culpabilidad e incluso la imputabilidad. Además, esta distinción entre uno y otros ámbitos de la responsabilidad por la conducta sancionable, no sólo se funda en razones que atienden a la distinta naturaleza de los bienes jurídicos que se persiguen directamente por estos tipos de ordenamientos normativos, sino también por otros altos cometidos de orden constitucional, contenidos en principios, fines y valores consagrados en la Carta, como son la justicia, el bienestar colectivo, el desarrollo y el orden económico, social y fiscal.

“También existen razones que distinguen entre uno y otro ordenamiento, con base en los principios instrumentales de rango constitucional que permiten reconocer la existencia de órdenes jurídicos parciales, con sus propias reglas, que no se aplican por extensión a todo el sistema jurídico, como es el caso de los principios inspiradores y rectores de la normatividad sustantiva y procedimental del derecho penal. En este sentido, debe advertirse que lo que supone el artículo 29 de la Carta, en su primer inciso, no es que las reglas del debido proceso penal se apliquen a todas las actuaciones judiciales o administrativas o de carácter sancionatorio; en verdad, lo que se propone el constituyente es que en todo caso de actuación administrativa exista un proceso debido, que impida y erradique la arbitrariedad y el autoritarismo, que haga prevalecer los principios de legalidad y de justicia social, así como los demás fines del Estado, y que asegure los derechos constitucionales, los intereses legítimos y los derechos de origen legal y convencional de todas las personas.

“Cabe advertir que el tema del que se ocupan las normas acusadas, es el del establecimiento de un procedimiento de carácter policivo y económico, que persiga objetivamente las infracciones al régimen cambiario, que no puede confundirse con los procedimientos administrativos de carácter correccional o policivo o disciplinario”.

Y concluyó la Corte:

“El establecer por vía de la regulación legal correspondiente, que las infracciones cambiarias no admiten la exclusión de la responsabilidad por ausencia de culpabilidad o de imputabilidad del infractor, o lo que es lo mismo, señalar que la responsabilidad por la comisión de la infracción cambiaria es de índole objetiva, como lo disponen en las partes acusadas los artículos 19 y 21 del Decreto 1746 de 1991, no desconoce ninguna norma constitucional. Claro está que al sujeto de esta acción ha de rodeársele de todas las garantías constitucionales de la libertad del derecho de defensa, como son la preexistencia normativa de la conducta, del procedimiento y de la sanción, las formas propias de cada juicio, la controversia probatoria, la favorabilidad y el non bis in idem en su genuino sentido, que proscribe la doble sanción de la misma naturaleza ante un mismo hecho.

“Por las anteriores razones la Corte Constitucional habrá de declarar la exequibilidad de las partes acusadas de los artículos 19 y 21 del Decreto 1746 de 1991” (negrilla fuera de texto).

En la misma providencia la Corte al analizar una acusación contra el artículo 7º del Decreto 1746 de 1991, referente a las diligencias previas en la investigación de las infracciones cambiarias, efectuó las siguientes consideraciones en torno a la presunción de inocencia:

“... la Carta de 1991 consagra la presunción de inocencia, debe tenerse en cuenta que esta es una presunción juris tantum que admite prueba en contrario. Tal presunción cabe ciertamente tanto en el ámbito del derecho penal como en el de las infracciones administrativas. Precisamente por eso, “cuando estén finalizadas las diligencias preliminares y el funcionario competente a cuyo cargo se encuentre el expediente considere que los hechos investigados pueden constituir infracción cambiaria formulará los cargos correspondientes a los posibles infractores en acto administrativo motivado contra el cual no procederá recurso alguno. Si culminada la instrucción aparece que los hechos investigados no configuran infracción cambiaria, el Superintendente de Cambios o el funcionario en quien éste delegue así lo declarará en providencia motivada, contra la cual procede recurso de reposición”, como lo determina el artículo 11 del mencionado estatuto.

“Además, “al formular los cargos, se correrá traslado a los presuntos infractores o a su apoderado, mediante entrega de copia íntegra, auténtica y gratuita de la providencia”. Entonces empezará a tramitarse el proceso administrativo sujeto a las garantías constitucionales, como se ha señalado. Así pues no hay desconocimiento de la presunción de inocencia, sino que ella se desvirtúa con los resultados del debido proceso administrativo. Tampoco por este aspecto se encuentra oposición entre la presunción de inocencia y el principio de la responsabilidad objetiva, que es característica propia de las infracciones administrativas.

“Naturalmente como surge de la lógica del proceso, la carga de la prueba está a cargo del Estado, sin perjuicio de que los acusados también ejerzan la iniciativa probatoria a fin de buscar el esclarecimiento de los hechos.

“A la luz de las regulaciones de la Carta, el debido proceso administrativo, no es un concepto absoluto y plenamente colmado por ella; por el contrario aquél presupone distinciones ordenadas por la propia Carta y por la ley, siempre que sean adecuadas a la naturaleza de la actuación de las autoridades públicas, que inclusive pueden llegar, como en varias materias se ha establecido, a la reserva temporal de la actuación, del acto o del documento que los contenga; empero, cuando se trata de definir o derivar la responsabilidad de las personas que pueden ser sujetos de una sanción o pena, si se requiere de la publicidad, de la contradicción, de la intervención del juez natural y de la aplicación de las formas propias de cada juicio, es decir, deben respetarse los principios y garantías de rango constitucional que enmarcan en términos generales el ius puniendi del Estado”.

En esta oportunidad se demandan los artículos 24 (parcial) y 30 del Decreto 1092 de 1996 por vulnerar los artículos 29 y 83 de la Carta Política. No cabe duda que la Corte en la Sentencia C-599 de 1992 hizo un análisis integral sobre la consagración de la responsabilidad objetiva en el régimen sancionatorio cambiario a la luz de toda la Carta Política, pues en dicha providencia expresamente se señaló que la improcedencia de exclusión de responsabilidad por ausencia de culpabilidad o de imputabilidad del infractor en el régimen cambiario “no desconoce ninguna norma constitucional”. Por lo que debe concluirse que respecto de los artículos 24, en lo acusado, y 30 del Decreto 1092 de 1996 bajo revisión ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional en sentido material.

El Procurador General de la Nación, no obstante aceptar la existencia de la cosa juzgada constitucional material en relación con los artículos bajo análisis, pide a la Corte que se haga una revisión de las normas demandadas a partir de una modificación de la doctrina constitucional contenida en la Sentencia C-599 de 1992, y en consecuencia se declaren inexequibles los apartes acusados de los artículos 24 y 30 del Decreto 1092 de 1996, pues en su parecer en tal providencia no se justificaron de fondo las razones por las cuales la consagración de la responsabilidad objetiva en materia cambiaria no resulta contraria al artículo 29 fundamental, que en sus incisos primero y cuarto establecen el debido proceso y a la presunción de inocencia de manera general.

La Corte no puede aceptar el requerimiento hecho por el jefe del Ministerio Público, pues tal como quedó explicado anteriormente en la Sentencia C-599 de 1992 se expusieron con profundidad las razones por las cuales el establecimiento de la responsabilidad objetiva en el régimen sancionatorio cambiario no desconoce la Carta Política.

Ciertamente, en el mencionado fallo se explicó ampliamente que el régimen de cambios si bien implica la imposición de sanciones económicas de contenido fiscal no puede ser confundido con el régimen penal ordinario, pues está claro que las sanciones previstas en el ordenamiento jurídico no son todas de naturaleza punitiva o penal de modo que de llegar ellas a fundarse sobre los mismos hechos no suponen vulneración al principio del non bis in idem. Además precisó que la Corte que el régimen penal ordinario busca la protección de bienes jurídicos de interés social mediante la tipificación de conductas punibles que merecen sanción sobre la libertad de los individuos que las cometen, advirtiendo que la diferencia entre uno y otro ámbito de responsabilidad por la conducta sancionable también se fundamenta en altos cometidos de orden constitucional contenidos en principios, fines y valores como son la justicia, el bienestar colectivo, y particularmente el desarrollo y el orden económico y fiscal. Así mismo según lo expuesto en la referida Sentencia C-599 de 1992, la garantía consagrada en el artículo 29 de la Carta no significa que las reglas del debido proceso penal se apliquen a todas las actuaciones administrativas o judiciales de naturaleza sancionatoria, sino que en las mismas exista un proceso debido que impida la arbitrariedad haciendo prevalecer los principios y los derechos que reconoce la Constitución.

De otra parte, en relación con la posible vulneración de la presunción de inocencia en el citado pronunciamiento se dijo que la misma es una presunción iuris tantum que admite prueba en contrario, de modo que ocurrido el hecho constitutivo de la infracción al régimen cambiario no opera ipso iure la imposición de la respectiva sanción, sino que es necesario que la administración formule previamente cargos a los infractores por los hechos investigados si se consideran que efectivamente se ha presentado tal violación, para lo cual de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1092 de 1996 debe expedir un acto administrativo motivado en el cual se haga una relación con los hechos constitutivos de las posibles infracciones cambiarias, las pruebas allegadas, las normas que se estiman transgredidas, el análisis de las operaciones investigadas frente a disposiciones aplicables y una liquidación en moneda legal colombiana de las operaciones objeto de los cargos, a la tasa de cambio representativa del mercado vigente en la fecha de ocurrencia de los hechos. Del pliego de cargos se le dará traslado al infractor para que presente los descargos que considere pertinentes, pudiendo solicitar la práctica de pruebas, aportarlas u objetarlas según el caso, para lo cual se pondrá el expediente a su disposición. Surtida esta actuación la administración expide la resolución sancionatoria imponiendo la multa o, en dado caso, dictará resolución de terminación ni no existe mérito para formular cargos o imponer sanciones.

Otro de los motivos invocados por el procurador para solicitar el cambio de la jurisprudencia plasmada en la Sentencia C-599 de 1992 consiste en que esta providencia resulta contraria a la jurisprudencia constitucional posterior, a la doctrina nacional en materia de aplicación del debido proceso en procedimientos sancionatorios, y además a la larga tradición garantista doctrinal, jurisprudencial y normativa sobre la materia.

No comparte la Corte la anterior apreciación del procurador, pues esta corporación ha aceptado la responsabilidad objetiva de manera excepcional para el régimen cambiario y así lo ha venido reiterando, tal como se verá a continuación.

A partir de la Sentencia C-690 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero, si bien se aceptó la aplicación del principio de culpabilidad en materia tributaria cuando se ha incumplido con el deber de presentar personalmente la declaración de impuestos, también se reconoció la excepcionalidad de la responsabilidad objetiva en ciertos campos del derecho administrativo como el régimen de cambios, reiterándose la doctrina contenida en la Sentencia C-599 de 1992 y advirtiendo que los principios del derecho penal se aplican con ciertos matices a todas las formas de actividad sancionadora del Estado.

En Sentencia C-506 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, la Corte si bien toleró la disminución de la actividad probatoria de la administración encaminada a probar la culpa del sancionado que en materia de aplicación de sanciones tributarias y sin llegar a aceptar la responsabilidad objetiva, nuevamente reiteró la aceptación excepcional de la responsabilidad objetiva en materia sancionatoria cambiaria.

Posteriormente en Sentencia C-616 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, se reiteró que “la Corte Constitucional en materia de sanciones administrativas ha aceptado sólo de manera excepcional, atendiendo a las especificidades de cada caso, la constitucionalidad de la responsabilidad objetiva”. En dicho pronunciamiento la Corte consideró que la exequibilidad de la responsabilidad objetiva en algunos campos del derecho sancionador debe ser objeto de estudio por parte de esta corporación en cada caso de acuerdo con las características propias de la norma que se juzga, señalando que como la imposición de sanciones por responsabilidad objetiva es de carácter excepcional en el régimen constitucional colombiano por ello se encuentra sujeta a estos requisitos: (i) que carezcan de la naturaleza de sanciones que la doctrina (2) llama “rescisorias”, es decir, de sanciones que comprometen de manera específica el ejercicio de derechos y afectan de manera directa o indirecta a terceros; (ii) que tengan un carácter meramente monetario; y (iii) que sean de menor entidad en términos absolutos (tal como sucede en el caso de las sanciones de tránsito) o en términos relativos (tal como sucede en el régimen cambiario donde la sanción corresponde a un porcentaje del monto de la infracción o en el caso del decomiso en el que la afectación se limita exclusivamente a la propiedad sobre el bien cuya permanencia en el territorio es contraria a las normas aduaneras). Fue así como bajo estos supuestos en la citada providencia la Corte consideró que la sanción de cierre de establecimiento consignada en la norma acusada no llenaba los requisitos anteriormente mencionados pues comprometía de manera específica el ejercicio del derecho al trabajo y de la libertad de empresa no sólo por parte del sancionado sino eventualmente de quienes laboran en el establecimiento o tienen relaciones comerciales legítimas con éste; igualmente no tenía un carácter meramente monetario, como sucede con las multas y la duración del cierre podía llegar a ser suficientemente prolongada como para que la sanción no fuera considerada de menor entidad.

(2) Juan Alfonso Santamaría Pastor. Principios de Derecho Administrativo, volumen II. Editorial Centro de Estudios Ramón Areces S.A., Madrid, 2001, segunda edición, página 397.

El anterior recorrido jurisprudencia pone de manifiesto que respecto de la responsabilidad objetiva en materia sancionatoria cambiaria la Corte ha conservado intacta su línea jurisprudencial en sentido de admitir la responsabilidad objetiva excepcionalmente para este caso, por lo cual no encuentra un motivo razonable alguno que justifique la modificación de la doctrina vertida en las mencionadas providencias, pues en las normas ahora en estudio se imponen sanciones sólo de tipo económico que son de menor entidad y no afectan, por tanto, derechos fundamentales.

Además, las normas declaradas exequibles en la Sentencia C-599 de 1992 se encuentran vigentes para la aplicación del régimen sancionatorio de competencia de la Superintendencia de Sociedades (3) , por lo que si se retiraran del ordenamiento los artículos bajo revisión que reproducen el contenido material de aquellas disposiciones y que forman parte del régimen sancionatorio cambiario que aplica la DIAN, se generaría una situación de desigualdad en materia de sanciones para el régimen de cambios, pues mientras que la Superintendencia de Sociedades aplicaría un régimen de responsabilidad objetiva por virtud de lo dispuesto en la mencionada providencia, a la DIAN le correspondería tener en cuenta un régimen de responsabilidad subjetiva.

(3) Sentencia C-564 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

Finalmente, debe precisarse que en el ámbito del régimen cambiario se pretende alcanzar una finalidad de carácter político que consiste, básicamente, en la protección del orden público económico. Es en desarrollo de este objetivo que el Estado impone deberes a quienes ejecuten actos, contratos y operaciones en el mercado cambiario, cuyo control, para que sea oportuno y eficaz, demanda total objetividad por parte de la administración, lo cual no se lograría si la efectividad del régimen sancionatorio en esta materia dependiera de la demostración de factores subjetivos como el dolo y la culpa, sin descontar, claro está, que ciertas actividades solamente son ejercidas por personas jurídicas como es el caso de los intermediarios del mercado cambiario, que según las voces del artículo 8º de la Ley 9ª de 1991 son las instituciones financieras o entidades que tienen por objeto exclusivo realizar operaciones de cambio, respecto de quienes obviamente no sería posible adelantar un juicio de culpabilidad.

La circunstancia de que las sanciones impuestas a los infractores del régimen cambiario excluyan la prueba de factores subjetivos propios de las conductas delictivas, como son el dolo y la culpa, no significa el desconocimiento del debido proceso, pues la imposición de las condignas sanciones no se hace de plano y sin procedimiento alguno sino previo el agotamiento de un debido proceso en el que la administración le debe demostrar al investigado la comisión de una infracción al estatuto de cambios, que de ser cierta conlleva la formulación de cargos al posible infractor con el fin de que una vez notificado de ella exponga las razones de su defensa. Además, en la aplicación de tales sanciones de deben respetar otros principios generales propios del derecho penal, como por ejemplo el principio de la legalidad nullum crimen sine lege, nulla poena sino lege; o el principio de la favorabilidad, según el cual la ley posterior se aplica de preferencia a la ley anterior cuando es favorable al inculpado.

Igualmente, el hecho de que la administración al adelantar el procedimiento sancionatorio en materia cambiaria no tenga que entrar a demostrar elementos de orden subjetivo relacionados con la conducta del infractor no quiere significar que a éste se le esté desconociendo su presunción de inocencia, pues ha quedado establecido que aquélla no puede proceder a la imposición de sanciones económicas sin que previamente haya adelantado un trámite en el cual, quien ha violado el régimen de cambios tenga la oportunidad de expresar las razones por las cuales considera que no es responsable de la infracción que se le endilga. No sobra recordar que sobre el particular la jurisprudencia ha expresado que “la presunción de inocencia sólo puede ser desvirtuada mediante una mínima y suficiente actividad probatoria por parte de las autoridades represivas del Estado. Este derecho fundamental se profana si a la persona se le impone una sanción sin otorgársele la oportunidad para ser oída y ejercer plenamente su defensa” (4) .

(4) Sentencia T-490 de 1992.

Sin embargo, cree la Corte que aun cuando en materia de faltas administrativas al régimen de cambios la jurisprudencia ha considerado que no es procedente analizar el grado de culpa del responsable, siendo factible desde luego sancionar a las personas jurídicas que actúan como intermediarios en el mercado de divisas, de todas formas debe aplicarse el principio general de que la fuerza mayor o caso fortuito operan como factores eximentes de responsabilidad pues nadie está obligado a lo imposible (5) . En efecto, al margen de que en materia sancionatoria cambiaria no se pueda efectuar un juicio de culpabilidad sobre la conducta del infractor, no sería justo ni equitativo que la administración pretendiera aplicar sanciones sin tomar en cuenta la presencia de situaciones extremas de carácter objetivo que en dado caso eximirían de responsabilidad a quien haya infringido el estatuto de cambios (6) . Al respecto, no puede olvidarse que en materia tributaria esta corporación ha considerado que el principio de presunción de inocencia quedaría anulado con grave afectación del debido proceso si no se le permite al contribuyente presentar elementos de descargo que “no son simples negativas de la evidencia, sino pruebas certeras que demuestran el advenimiento de hechos ajenos a la culpa de la persona obligada a declarar, las cuales deben ser tomadas en consideración por la administración, puesto que como se indicó en esta sentencia, resulta contrario al debido proceso, a la dignidad humana y a la equidad y justicia (C.P., arts. 1º, 29 y 363) sancionar a la persona por el solo hecho de incumplir el deber de presentar declaración fiscal, cuando la propia persona ha demostrado que el incumplimiento no le es imputable sino que es consecuencia de un caso fortuito o una fuerza mayor” (7) .

(5) Este principio ha sido aplicado por la Corte en varias oportunidades. Así por ejemplo, en la Sentencia C-337 de 1993 al declarar la exequibilidad parcial del artículo 107 de la Ley 21 de 1992, anual de presupuesto, consideró que por imposibilidad fáctica el gobierno de ese entonces no estaba obligado a presentar ante el Congreso la ley del plan nacional de desarrollo en cumplimiento del artículo 341 de la Carta. La Corte dijo en el citado fallo: “...resulta jurídicamente cuestionable exigirle en estos momentos al gobierno que se someta a las normas constitucionales que se remiten a la existencia del mencionado plan mediante su presentación al Congreso. Resulta, entonces, aplicable al caso sub examine el aforismo que dice que “nadie está obligado a lo imposible”. Lo anterior se justifica por cuatro razones: “a) Las obligaciones jurídicas tienen un fundamento en la realidad, ya que operan sobre un plano real; de ahí que realizan siempre una acción o conservan una situación, según sea una obligación de dar o hacer —en el primer caso— o de no hacer —en el segundo—. Ese es el sentimiento de operatividad real de lo jurídico. Lo imposible, jurídicamente no existe; y lo que no existe no es objeto de ninguna obligación; por tanto, la obligación a lo imposible no existe por ausencia de objeto jurídico. b) Toda obligación debe estar proporcionada al sujeto de la misma, es decir, debe estar de acuerdo con sus capacidades; como lo imposible rebasa la capacidad del sujeto de la obligación, es desproporcionado asignarle a aquél una vinculación con un resultado exorbitante a su capacidad de compromiso, por cuanto implicaría comprometerse a ir en contra de su naturaleza, lo cual resulta a todas luces un absurdo. c) El fin de toda obligación es construir o conservar —según el caso— el orden social justo. Todo orden social justo se basa en lo existente o en la probabilidad de existencia. Y como lo imposible jurídicamente resulta inexistente, es lógico que no haga parte del fin de la obligación; y lo que no está en el fin no mueve al medio. Por tanto, nadie puede sentirse motivado a cumplir algo ajeno en absoluto a su fin natural. d) Toda obligación jurídica es razonable. Ahora bien, todo lo razonable es real o realizable. Como lo imposible no es real ni realizable, es irracional, lo cual riñe con la esencia misma de la obligación. De acuerdo con lo anterior, es irracional pretender que el Estado deje de cumplir con los deberes esenciales a él asignados —que son, además, inaplazables— por tener que estar conforme con las exigencias de uno o varios preceptos constitucionales que, en estas circunstancias, resultan imposibles de cumplir. De manera que así como no puede cumplirse en este momento con el mandato contenido en el artículo 341 superior, por imposibilidad fáctica y jurídica, es cierto que, en cambio, el Estado debe procurar el cumplimiento de los deberes esenciales a su ser, que son, se repite, inaplazables, por cuanto la sociedad civil los requiere con urgencia”.

(6) El Consejo de Estado en materia de régimen financiero ha aplicado esta solución. Así en sentencia del 12 de abril de 1985, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, C.P. Enrique Low Murtra, concluyó que “es posible aplicar la causal alegada por la Corporación de Ahorro y Vivienda Las Villas de que existía una norma jurídica, la Resolución 30 de 1979, que hacía imposible aplicar los recursos de la empresa actora al cumplimiento de los porcentajes establecidos en el Decreto 1084 de 1981”.

(7) Sentencia C-690 de 1996. En el mismo sentido, la Sentencia C-597 de 1996 donde se expresó que “sería totalmente inadmisible que se impusieran las sanciones previstas en la norma a un contador que emita un dictamen contrario a las normas de auditoría, pero que haya efectuado la conducta como consecuencia de un caso fortuito o de una fuerza mayor”.

Por lo anterior, la Corte considera que respecto de los artículos 24, en lo acusado, y 30 del Decreto 1092 de 1996 ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional en sentido material, razón por la cual decidirá estarse a lo resuelto en la Sentencia C-599 de 1992 que declaró exequibles, en lo acusado, los artículos 19 y 21 del Decreto 1746 de 1991.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-599 de 1992 que declaró exequibles, en lo acusado, los artículos 19 y 21 del Decreto 1746 de 1991, y en consecuencia declarar EXEQUIBLES, los artículos 24, en lo acusado, y 30 del Decreto-Ley 1092 de 1996.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, archívese el expediente y cúmplase».

(Sentencia C-010 de 23 de enero de 2003. Magistrada Ponente: Dra. Clara Inés Vargas Hernández).

ACLARACIÓN DE VOTO

1. Con el acostumbrado respeto, me permito aclarar el voto en relación con la decisión adoptada mayoritariamente por esta corporación, en la sentencia de la referencia, en el sentido de estar de acuerdo con la declaratoria de “estarse a lo resuelto" en la Sentencia C-599 de 1992 que declaró exequibles, en lo acusado, los artículos 19 y 21 del Decreto 1746 de 1991 y, en consecuencia, declarar “exequibles" los artículos 24 y 30 del Decreto-Ley 1092 de 1996, en atención a la presencia de una cosa juzgada material.

2. Sin embargo, me aparto de las consideraciones expuestas en la Sentencia C-599 de 1992 —reiteradas nuevamente en esta oportunidad—, según las cuales, la consagración de la responsabilidad objetiva en el régimen sancionatorio cambiarlo no desconoce ninguna norma constitucional, a juicio de esta corporación, porque no todas las garantías fundamentales que informan el debido proceso penal se incorporan al derecho administrativo sancionatorio. La Corte fundamentó dicha posición en las siguientes razones, a saber:

(i) La imposición de sanciones económicas de contenido fiscal no puede ser confundido con el régimen penal ordinario, pues está claro que no todas las sanciones previstas en el ordenamiento jurídico son de naturaleza punitiva o penal; (ii) Así mismo, es posible distinguir entre dichos regímenes sancionatorios, en atención a la diversidad de bienes jurídicos objetos de protección y a sus distintos medios jurídicos de sanción, por ejemplo, la privación de la libertad es propia del derecho penal, en contraste con las sanciones pecuniarias que corresponden al ejercicio derecho administrativo sancionatorio y, por ultimo; (iii) Se encuentran diferencias a partir del reconocimiento de la libertad del legislador para establecer diversos regímenes sancionatorios, con el único limite de salvaguardar el principio de interdicción de la arbitrariedad, mediante el establecimiento de un debido proceso que haga prevalecer los principios, garantías y derechos previstos en la Carta Fundamental.

3. Contrario a lo resuelto por la Corte, considero que la consagración de la responsabilidad objetiva por la violación del régimen de cambios en los textos acusados (1) , es contraria a la Constitución Política y, en especial, al artículo 29 superior, según el cual: “toda persona se presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable" (2) .

(1) Artículos 19 y 21 del Decreto 1746 de 1991 y artículos 24 y 30 del Decreto-Ley 1092 de 1996.

(2) Subrayado por fuera del texto original.

4. En efecto, no cabe duda que tanto el derecho administrativo sancionatorio como el derecho penal, consisten en modalidades o manifestaciones típicas del derecho punitivo del Estado, independientemente de las diversas autoridades que adelantan cada actuación.

En este orden de ideas, la finalidad del derecho administrativo sancionador consiste en garantizar el mantenimiento del orden jurídico mediante la represión de todas aquellas conductas contrarias al mismo. Es, pues, dicho derecho un poder de sanción ejercido por las autoridades administrativas que opera ante el incumplimiento de los mandatos que las distintas normas jurídicas imponen a los administrados.

Precisamente, la doctrina ha reconocido a esta potestad sancionadora de la administración como una modalidad punitiva del Estado al otorgarle el título de “derecho penal administrativo". Así, Adolfo Merkl lo define como: “La competencia de las autoridades administrativas para imponer sanciones a las acciones u omisiones antijurídicas" (3) .

(3) MERKL. Adolfo. Teoría General del Derecho Administrativo. Editora Nacional. Pág. 347.

5. La actividad sancionadora de la administración como parte del derecho punitivo del Estado, se caracteriza por su aproximación al derecho penal, pues irremediablemente el ejercicio del ius puniendi debe someterse a los mismos principios y reglas constitutivos del derecho de la administración a sancionar (v.gr. el principio de legalidad, el mandato de tipificación, el non bis in idem, etc.). Ello, en aras de garantizar la vigencia del Estado de derecho y propender por la vigencia de las garantías fundamentales mínimas de los asociados.

La doctrina sobre la materia ha reconocido que la aplicación de los principios y reglas del derecho penal al derecho administrativo sancionador, tiene como fundamento la homogeneización o unidad punitiva exigible en tratándose del ejercicio del ius puniendi. Con todo, se permite la singularidad de cada procedimiento (penal y administrativo), en respuesta a la naturaleza de los ilícitos y de sus sanciones, así como a la mayor intervención de las sanciones administrativas sobre las penales en el ordenamiento jurídico (4) .

(4) Recuérdese que a partir del desarrollo de las teorías humanistas y garantistas en el derecho penal, éste se entiende como una medida de “ultima ratio" para el mantenimiento del orden jurídico en un Estado democrático. De suerte que, la doctrina actual considera que se traba una relación inversamente proporcional entre el derecho penal y el derecho administrativo sancionador como manifestaciones del ius puniendi, según la cual, la disminución de la intervención penal conlleva correlativamente al aumento de la intervención administrativa (NIETO. Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Tecnos. Págs. 81 y ss.).

6. Surge entonces como interrogante: ¿si el principio de culpabilidad es exigible en tratándose del ejercicio del derecho administrativo sancionador o si, por el contrario, es posible establecer regímenes de responsabilidad objetiva?

A mi juicio, por tratarse el derecho administrativo sancionador de una modalidad o manifestación típica de ejercicio del ius puniendi por parte del Estado, se exige el acatamiento de los principios constitucionales, que se entienden comunes a todo el ordenamiento punitivo del Estado, aunque originalmente procedan del derecho penal, frente a los cuales es claro que no puede existir disposición contraria alguna proferida por parte del legislador. Por lo tanto, la “matización" o “atenuación" a la que se hace referencia en la sentencia, solamente es aplicable en torno a los principios propios del derecho penal no constitucionalizados, en relación con los cuales en el ámbito administrativo se puede regular de diversa manera.

Desde esta perspectiva, la doctrina ha sostenido que el ejercicio de la potestad punitiva del Estado, en cualquiera de sus manifestaciones, debe acomodarse a los principios y preceptos constitucionales que presiden el ordenamiento penal en su conjunto. De contera que, se condiciona a las infracciones administrativas, en el sentido de exigir para ser susceptibles de sanción o pena, la actuación del infractor a título de dolo o culpa, con el objeto de asegurar en su valoración el equilibrio entre el interés público y las garantías fundamentales de las personas, como elementos constitutivos del Estado social de derecho (5) .

(5) Al respecto, se puede consultar: NIETO. Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Tecnos. Pág. 337 y subsiguientes.

En síntesis, es exigible la culpabilidad como principio rector del ejercicio de la potestad punitiva del Estado, tal y como lo dispone el artículo 29 superior, según el cual: “toda persona se presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable" (6) , pero admite matices dentro de su valoración, apreciación y/o tipificación, para adecuarlo a las exigencias de interés público que se le encomiendan a la administración pública, sin que se afecte el reducto esencial de esta garantía constitucional.

(6) Subrayado por fuera del texto original.

7. Con este propósito, recuérdese que la vigencia del Estado social de derecho requiere la salvaguarda de la dignidad humana, la libertad personal y los demás derechos fundamentales previstos en la Carta, como fundamentos y fines de su constitución, los cuales solamente se pueden garantizar cuando se impone la culpabilidad como elemento constitutivo de una infracción o, en general, del ejercicio de la potestad punitiva del Estado.

8. Siguiendo lo previamente expuesto, resulta evidente que no era posible legitimar la responsabilidad objetiva prevista en las normas acusadas, en relación con la violación al régimen de cambios, sin vulnerar el texto constitucional, el cual exige como principio fundamental del régimen punitivo, la presencia inequívoca de una conducta culposa,

Rodrigo Escobar Gil 

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