Sentencia C-100 de febrero 10 de 2004 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-100 de 2004 

Ref.: Expediente D-4704.

Magistrado Ponente:

Dr. Rodrigo Escobar Gil

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 24, numeral 3º del decreto 1569 de 1998.

Demandante: Juan Fernando López Ocampo.

Bogotá, D.C., febrero diez de dos mil cuatro.

EXTRACTOS: «II. Texto de la norma acusada

A continuación se transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial 43.358 de agosto 10 de 1998 y, adicionalmente, se resalta el aparte demandado.

“DECRETO 1569 DE 1998

Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de las entidades territoriales que deben regularse por las disposiciones de la Ley 443 de 1998 y se dictan otras disposiciones.

ART. 24.—De los requisitos para el ejercicio de los empleos del nivel directivo. Para el desempeño de los empleos correspondientes al nivel directivo de que trata el artículo 18 del presente decreto se deberán acreditar los siguientes requisitos:

(...) 085 Gerente de empresa social del Estado.

Para el ejercicio de los empleos de director de hospital y de gerente de entidad descentralizada de carácter departamental o municipal que pertenezcan al sistema general de seguridad social en salud, se exigirán los siguientes requisitos:

a) Director de hospital y gerente de empresa social del Estado de primer nivel de atención. Para el desempeño del cargo de gerente de una empresa social del Estado de o director de institución prestadora de servicios de salud, del primer nivel de atención, se exigirán los siguientes requisitos, establecidos de acuerdo con la categorización de los municipios regulada por la Ley 136 de 1994, en el artículo 6º.

1. Para la categoría especial y primera se exigirán como requisitos, título universitario en áreas de la salud, económicas, administrativas o jurídicas; título de postgrado en salud pública, administración o gerencia hospitalaria, administración en salud; y experiencia profesional de dos (2) años en cargos del nivel directivo, ejecutivo, asesor o profesional en organismos o entidades públicas o privadas que integran el sistema general de seguridad social en salud.

2. Para la categoría segunda exigirá como requisitos, título universitario en áreas de la salud, económicas, administrativa; título de postgrado en salud pública, administración o gerencia hospitalaria, administración en salud; y experiencia profesional de un (1) año en cargos del nivel directivo, ejecutivo, asesor o profesional en organismos o entidades públicas o privadas que integran el sistema general de seguridad social en salud.

3. Para las categorías tercera, cuarta, quinta y sexta se exigirán como requisitos, título universitario en el área de la salud y experiencia profesional de un (1) año, en organismos o entidades públicas o privadas que integran el sistema general de seguridad social en salud”.

1. Normas constitucionales que se consideran infringidas.

Considera el demandante que la disposición acusada vulnera los artículos 13, 25 y 53 de la Constitución Política.

2. Fundamentos de la demanda.

Para el actor, el numeral 3º del artículo 24 del Decreto 1569 de 1998, vulnera el principio de igualdad, al otorgar exclusivamente a los profesionales de la salud, el derecho a ocupar los cargos de gerentes de las empresas sociales del Estado de primer nivel de complejidad en los municipios de categorías 3, 4, 5 y 6; pues —a su juicio— se trata de un trato diferencial a personas que tienen formación profesional distinta al área de la salud, a quienes irrazonablemente se les impide acceder sin justificación alguna a dicho cargo público. Desde esta perspectiva, resulta ilógico que frente al mismo cargo en instituciones cuyos municipios se encuentran en una categoría especial (primera y segunda), profesionales de otras especialidades sí puedan acceder a dicho cargo directivo, no obstante la complejidad que implica la categoría del correspondiente ente territorial.

En relación con la presunta violación de los artículos 25 y 53 de la Carta Política, el accionante sostiene que:

“(...) Ahora bien, de modo alguno existe proporcionalidad en el trato que las normas acusadas otorgan a los destinatarios de la misma, ya que son demasiado gravosas las consecuencias que deben soportar quienes desean ocupar el cargo de gerentes de las ESE de primer nivel de complejidad en los municipios de categoría diferente a la especial, primera o segunda. Impedir que profesionales diferentes a los de la salud accedan a estos cargos atentan contra el derecho a la igualdad, así como contra la libertad que tienen de escoger profesión y oficio y trabajar en condiciones dignas y justas como lo disponen los artículos 25 y 53 de la Carta Magna. [El Decreto 1569 de 1998 vulnera] el derecho que tiene toda persona a escoger profesión u oficio y el derecho al trabajo, dada la “limitación-condición” que ellos contienen. Quien desee ingresar como servidor público a las ESE de primer nivel de atención, tienen necesariamente que ser profesional de la salud, exigencia que no acata el principio de “razonabilidad” y escapa a cualquier criterio técnico para establecer la limitante (...)”.

(...).

V. Consideraciones de la Corte

Competencia.

Conforme al artículo 241 ordinal 5º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del numeral 3º del artículo 24 del Decreto-Ley 1569 de 1998, “por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de las entidades territoriales que deben regularse por las disposiciones de la Ley 443 de 1998 y se dictan otras disposiciones; ya que se trata de una norma con fuerza de ley, al ser expedida con fundamento en las facultades extraordinarias conferidas por los artículos 150-10 de la Constitución Política y 66 de la Ley 443 de 1998.

Problema jurídico.

A partir de los cargos formulados en la demanda y de lo expuesto en las distintas intervenciones, en esta ocasión le corresponde a la Corte resolver los siguientes problemas jurídicos:

• Si el numeral 3º del artículo 24 del Decreto 1569 de 1998, al exigir como requisito para ser director de hospital o de empresa social del Estado, o de instituciones prestadoras de salud en municipios de categorías tercera, cuarta, quinta y sexta, el ser profesional en el área de la salud; mientras que, para ocupar dichos cargos en municipios de categoría espacial(sic), primera y segunda, se admiten profesionales de otras áreas y disciplinas del conocimiento, se vulnera el derecho fundamental a la igualdad, por cuanto se otorga un tratamiento diferencial carente de justificación, proporcionalidad y razonabilidad.

• Bajo la misma hipótesis, es necesario determinar si el artículo acusado menoscaba los derechos de los trabajadores, consagrados en los artículos 25 y 53 de la Carta Política.

La potestad de configuración normativa en el ejercicio de la función pública.

1. De conformidad con la jurisprudencia reiterada de esta corporación, el señalamiento de los requisitos y condiciones para acceder al ejercicio de la función pública, tiene como fundamento el ejercicio razonable de la potestad de configuración normativa reconocida por el constituyente al legislador, bajo las precisas condiciones previstas en los artículos 125 y 150 numeral 23 del Texto Superior.

La Constitución le otorgó al legislador la competencia para regular los requisitos de acceso, promoción y remoción de los servidores en los cargos públicos. En efecto, el artículo 125 del Texto Superior señala que el ingreso y el ascenso en los cargos de carrera, debe hacerse previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley; mientras que, en un sentido más amplio, el numeral 23 del mismo artículo le impone al legislador la obligación de “expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas (…)” (1) .

2. En este orden de ideas, es el Estado el llamado a establecer a través del procedimiento democrático de adopción de las leyes, los distintos requisitos, condiciones y/o límites a los cuales se debe sujetar el nominador para permitir el acceso a un cargo público, salvo aquellos casos en los que el constituyente ha señalado expresamente las calidades que deben reunir los aspirantes, tal y como sucede, por ejemplo, con los requisitos que se exigen para ser magistrado de una alta corporación judicial (C.P., art. 232) (2) .

Bajo esta premisa, es al Congreso a quien le corresponde en ejercicio de un cierto grado de autonomía o de configuración política, definir cuáles son las condiciones para el acceso, permanencia, ascenso y retiro de los trabajadores vinculados con el Estado. Sin embargo, el ejercicio de dicha atribución —como reiteradamente lo ha sostenido esta corporación—, debe sujetarse a los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, que implican la imposibilidad de afectar el núcleo esencial de dichos derechos, con exigencias que hagan nugatorio el derecho de participación de los ciudadanos en el ejercicio de la función pública en igualdad de oportunidades (3) .

3. Como lo señaló esta corporación, en Sentencia C-109 de 2002 (M.P. Jaime Araújo Rentería), la facultad otorgada al legislador para regular las condiciones y requisitos que se imponen para el acceso a los cargos públicos, tiene como finalidad salvaguardar el interés general (C.P., art. 209) y propender por el logro de los fines esenciales del Estado (C.P., art. 2º). En ese orden de ideas, satisfacen los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad, aquellos límites que inequívocamente permiten asegurar la realización de los principios que orientan la función pública, es decir, la eficiencia, economía, igualdad, celeridad, imparcialidad y publicidad (C.P., art. 209).

4. Con todo, la Corte igualmente ha sostenido que en tratándose del acceso a los cargos públicos, el legislador debe propender —en esencia— por el equilibrio entre dos principios de la función pública, a saber: (i) El derecho de igualdad de oportunidades que tienen todos los ciudadanos para acceder al desempeño de cargos y funciones públicas (C.P., arts. 13 y 40) y; (ii) la búsqueda de la eficiencia y eficacia en la administración, mediante mecanismos que permitan seleccionar aquellos trabajadores que, por su mérito y capacidad profesional, resulten los más idóneos para cumplir con las funciones y responsabilidades inherentes al cargo.

Así pues, aunque la discrecionalidad del legislador es amplia para efectos de regular los requisitos y condiciones de acceso a la función pública, no puede por ello desconocer los derechos fundamentales de los aspirantes a ocupar un cargo público, tales como, el derecho de participación y de igualdad. Por el contrario, bajo los principios de eficiencia y eficacia de la función pública, debe propender por establecer condiciones que se ajusten al mérito, a la capacidad de los aspirantes y, especialmente, a las exigencias del servicio.

Breves consideraciones sobre la estructura del juicio de igualdad (reiteración de precedentes).

5. Sin pretender agotar el desarrollo jurisprudencial que sobre esta materia ha realizado esta corporación, es necesario reiterar que la Corte en innumerables ocasiones ha sostenido que el examen constitucional del principio y derecho a la igualdad, impone la exigencia de una carga argumentativa que le incumbe al órgano del poder público que plantea la adopción de una medida normativa en la que se incluye un trato diferenciado. Ello, por cuanto es necesario demostrar a partir del desarrollo de un “test de igualdad”, la distribución inequitativa entre dos sujetos puestos en igualdad de condiciones, de los bienes o servicios objeto de repartición legal.

En este orden de ideas, la Corte ha señalado que el presupuesto esencial para adelantar un juicio de igualdad, es la existencia de un trato discriminatorio entre dos sujetos puestos en una misma situación fáctica o jurídica. Una vez verificado ese presupuesto, es necesario determinar cuál es el bien o servicio cuya repartición es inequitativa, con el propósito de aplicar al criterio de repartición efectuado por el legislador, el “test de razonabilidad”.

6. El test de razonabilidad consiste en el análisis del criterio de diferenciación, el cual se realiza en tres etapas que, según lo expuesto por la Corte, permiten verificar los presupuestos esenciales para determinar, si efectivamente es razonable o no la justificación ofrecida por el legislador para establecer un trato desigual.

Precisamente, en Sentencia C-022 de 1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), esta corporación resumió el alcance de dichas etapas, bajo los siguientes términos:

“(...) Una vez se ha determinado la existencia fáctica de un tratamiento desigual y la materia sobre la que él recae, el análisis del criterio de diferenciación se desarrolla en tres etapas, que componen el test de razonabilidad y que intentan determinar:

a) La existencia de un objetivo perseguido a través del establecimiento del trato desigual.

b) La validez de ese objetivo a la luz de la Constitución.

c) La razonabilidad del trato desigual, es decir, la relación de proporcionalidad entre ese trato y el fin perseguido”.

Ahora bien, las citadas etapas corresponden a un orden lógico que conduce a la verificación del trato desigual. Pero, el éxito del citado juicio, supone la comprobación previa de cada una de dichas exigencias. En efecto, solo será inexequible una disposición que no cumpla uno de los requisitos que se evalúan en las etapas propias del test.

Nótese como cada paso implica una relación subsiguiente del análisis. De suerte que, si algún elemento de la cadena falla, el juicio sobre la razonabilidad del tratamiento desigual logra un sentido desestimatorio de la medida. El primer paso, consiste en determinar claramente el fin buscado por el trato desigual. El segundo, analiza la validez de dicho fin a la luz de los valores, principios y derechos consignados en la Carta Fundamental. El tercero, determina la proporcionalidad de dicho fin, es decir, que el principio satisfecho por el logro del objetivo perseguido no sacrifique otros principios constitucionalmente más importantes.

7. Dicha proporcionalidad exige la verificación de tres supuestos, a saber: (i) la adecuación de la medida al fin perseguido; (ii) la necesidad de dicho medio ante la inexistencia de otra herramienta que resulte menos onerosa, suficiente y/o idónea; y, por último, (ii)(sic) la proporcionalidad en sí misma considerada, es decir, el juicio sobre la improcedencia de un sacrificio en la igualdad que altere valores y principios de mayor entidad para la vigencia de un orden constitucional. En esta medida, solo si se demuestra que un tratamiento disímil se ajusta a dichas exigencias, la disposición que lo consagra debe ser declarada exequible. Al respecto, la Corte ha sostenido que:

“(...) En el caso concreto del principio de igualdad, el concepto de proporcionalidad significa, por tanto, que un trato desigual no vulnera ese principio solo si se demuestra que es (1) adecuado para el logro de un fin constitucionalmente válido; (2) necesario, es decir, que no existe un medio menos oneroso, en términos del sacrificio de otros principios constitucionales, para alcanzar el fin; y (3) proporcionado, esto es, que el trato desigual no sacrifica valores y principios (dentro de los cuales se encuentra el principio de igualdad) que tengan un mayor peso que el principio que se quiere satisfacer mediante dicho trato” (4) .

Con anterioridad, en Sentencia T-422 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), esta corporación se refirió al requisito de proporcionalidad en sí misma considerada, en los siguientes términos:

“(...) Los medios escogidos por el legislador no solo deben guardar proporcionalidad con los fines buscados por la norma, sino compartir con su carácter de legitimidad. El principio de proporcionalidad busca que la medida no solo tenga fundamento legal, sino que sea aplicada de tal manera que los intereses jurídicos de otras personas o grupos no se vean afectados, o que ello suceda en grado mínimo (...)”.

8. Bajo estos parámetros, entrará la Corte a analizar las acusaciones contra el numeral 3º del artículo 24 del Decreto 1569 de 1998, con el fin de determinar si le asiste o no razón al demandante.

De la interrelación de los citados instrumentos en el estudio de constitucionalidad de la disposición acusada (5) .

9. Según el actor, la disposición acusada estableció una discriminación al exigir como requisito para acceder al cargo de director de hospital o de empresa social del Estado, o de instituciones prestadoras de salud en municipios de categorías tercera, cuarta, quinta y sexta, el ser profesional en el área de la salud; mientras que, para ocupar dichos cargos en municipios de categoría espacial(sic), primera y segunda, se admiten profesionales de otras áreas y disciplinas del conocimiento. Lo anterior, a su juicio, lesiona igualmente los derechos a escoger profesión y oficio y a trabajar en condiciones dignas y justas (C.P., arts. 25 y 53), pues la “limitación-condición” que se deriva de la norma, en ningún momento, acata el principio de “razonabilidad”.

10. Por su parte, tanto los intervinientes como la vista fiscal estiman que la norma debe ser declarada exequible. Para el efecto, argumentan que la distinción de trato tiene su fundamento en el principio de eficiencia administrativa y, adicionalmente, en la finalidad de prestar la atención a los usuarios del servicio de salud, conforme al principio constitucional de la universalidad.

Precisamente, como el número de habitantes de los municipios de categorías tercera, cuarta, quinta y sexta son manifiestamente inferiores a los municipios de categorías especial, primera y segunda; y como, adicionalmente, la planta de personal destinada a prestar el servicio de salud es inversamente proporcional a la categoría del municipio; es razonable que se exija formación profesional en el área de la salud para las personas que aspiran a un cargo directivo en las entidades de salud de los municipios de categorías tercera, cuarta, quinta y sexta, pues debe garantizarse que dicho funcionario esté en la capacidad de asumir no solamente funciones de tipo administrativo sino también asistenciales, lo que permite optimizar la eficiencia y cobertura del servicio de salud.

11. Con fundamento en los argumentos expuestos en los numerales 1º a 7º de la presente decisión, esta corporación considera que no le asiste razón al demandante, por las siguientes consideraciones:

a) De conformidad con los artículos 125, 150-23 y 209 de la Constitución Política, el legislador es el llamado a establecer a través del procedimiento democrático de adopción de las leyes, los distintos requisitos, condiciones y calidades para el acceso a la función pública.

Dichos condicionamientos no pueden desconocer los derechos fundamentales de los potenciales aspirantes a ocupar un cargo público, tales como, el derecho de participación, la igualdad o el derecho a escoger profesión u oficio. Por ello, las condiciones de acceso que se impongan mediante ley, no pueden constituir un trato diferenciado injustificado, sino que, por el contrario, su móvil o finalidad debe propender por garantizar que al ejercicio de la función pública accedan las personas cuya idoneidad permita preservar la eficiencia y eficacia de la administración, obviamente, con el fin de afianzar el cumplimiento de las finalidades del Estado (C.P., art. 2º).

b) Visto lo anterior, nótese cómo, en este caso, la distinción de trato entre dos sujetos profesionales, habilitados por la misma ley para cumplir las mismas funciones de dirección, se justifica objetivamente en la necesidad de organizar la prestación de los servicios de salud en determinados municipios del país en forma más eficiente. En efecto, se trata de una medida razonable y proporcionada, teniendo en cuenta, el número reducido de profesionales que prestan el servicio de salud en los municipios de categoría tercera, cuarta, quinta y sexta; y la imperiosa exigencia de interés público de asegurar el principio de universalidad en el acceso a las prestaciones propias de la seguridad social (6) . Es adecuado a dicho fin, que el legislador exija a las personas que se postulen a un cargo directivo, tener formación profesional en el área de la salud. Es evidente que, una posible emergencia en las condiciones de salubridad de un municipio retirado de la cabecera departamental, exige medidas inmediatas y, entre ellas, la idoneidad de todos sus profesionales para atender dicha urgencia.

Afianza lo anterior, la consideración que por cuanto no existe otro medio que permita cumplir con dicho objetivo y garantizar la suficiencia e idoneidad que otorga el mecanismo previsto por el legislador. La exigencia de formación profesional en el área de la salud, como requisito para acceder a cargos de dirección, permite que el profesional seleccionado pueda desempeñarse en las tareas administrativas y simultáneamente, concurrir a la prestación de los servicios de asistencia en el área de la salud, atendiendo las necesidades de la población y la cobertura territorial (7) .

Por último, la proporcionalidad en sí misma considerada de la disposición acusada, se encuentra en la objetividad de la justificación que le sirve de sustento. Ella, según se dijo, no consiste en restringir indebidamente el acceso a los cargos públicos, sino que, por el contrario, se encuadra en la búsqueda de la eficiencia y eficacia de la administración, a través de la selección de directivos que, por su mérito y capacidad profesional, resulten idóneos para cumplir con las exigencias que amerita el cargo, es decir, el ejercicio simultáneo de funciones administrativas y asistenciales.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE el artículo numeral 3º del artículo 24 del Decreto 1569 de 1998, con fundamento en las consideraciones previamente expuestas.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(1) Resaltado por fuera del texto original.

(2) Al respecto, la citada norma dispone que: “ART. 232.—Para ser magistrado de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado se requiere: 1. Ser colombiano de nacimiento y ciudadano en ejercicio. 2. Ser abogado. 3. No haber sido condenado por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos. 4. Haber desempeñado, durante diez años, cargos en la rama judicial o en el Ministerio Público, o haber ejercido, con buen crédito, por el mismo tiempo, la profesión de abogado, o la cátedra universitaria en disciplinas jurídicas en establecimientos reconocidos oficialmente.

PAR.—Para ser magistrado de estas corporaciones no será requisito pertenecer a la carrera judicial”.

(3) Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-537 de 1993 (M.P. Ciro Angarita Barón), C-200 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) y C-408 de 2001 (M.P. Jaime Araújo Rentería).

(4) Ibíd.

(5) El texto resaltado fue objeto de acusación: “ART. 24.—De los requisitos para el ejercicio de los empleos del nivel directivo. Para el desempeño de los empleos correspondientes al nivel directivo de que trata el artículo 18 del presente decreto se deberán acreditar los siguientes requisitos: (...) 085 Gerente de empresa social del Estado.

Para el ejercicio de los empleos de director de hospital y de gerente de entidad descentralizada de carácter departamental o municipal que pertenezcan al sistema general de seguridad social en salud, se exigirán los siguientes requisitos:

a) Director de hospital y gerente de empresa social del Estado de primer nivel de atención. Para el desempeño del cargo de gerente de una empresa social del Estado o de director de institución prestadora de servicios de salud, del primer nivel de atención, se exigirán los siguientes requisitos, establecidos de acuerdo con la categorización de los municipios regulada por la Ley 136 de 1994, en el artículo 6º.

1. Para la categoría especial y primera se exigirán como requisitos, título universitario en áreas de la salud, económicas, administrativas o jurídicas; título de postgrado en salud pública, administración o gerencia hospitalaria, administración en salud; y experiencia profesional de dos (2) años en cargos del nivel directivo, ejecutivo, asesor o profesional en organismos o entidades públicas o privadas que integran el sistema general de seguridad social en salud.

2. Para la categoría segunda exigirá como requisitos, título universitario en áreas de la salud, económicas, administrativa; título de postgrado en salud pública, administración o gerencia hospitalaria, administración en salud; y experiencia profesional de un (1) año en cargos del nivel directivo, ejecutivo, asesor o profesional en organismos o entidades públicas o privadas que integran el sistema general de seguridad social en salud.

3. Para las categorías tercera, cuarta, quinta y sexta se exigirán como requisitos, título universitario en el área de la salud y experiencia profesional de un (1) año, en organismos o entidades públicas o privadas que integran el sistema general de seguridad social en salud”.

(6) Dispone el artículo 3º de la Ley 10 de 1990: “Principios básicos: el servicio público de salud se regirá por los siguientes principios básicos: a) Universalidad: todos los habitantes en el territorio nacional tienen derecho a recibir la prestación de servicios de salud. (...)”.

(7) Sobre la materia, la Ley 10 de 1990 dentro de los fines del sistema nacional de salud, establece: “(...) La prestación de los servicios de salud, en todos los niveles, es un servicio público a cargo de la Nación, gratuito en los servicios básicos para todos los habitantes del territorio nacional y administrado en asocio de las entidades territoriales, de sus entes descentralizados y de las personas privadas autorizadas, para el efecto, en los términos que establece la presente ley. El Estado intervendrá en el servicio público de salud, conforme a lo dispuesto en el artículo 32 de la Constitución Política, con el fin de: (...) c) Fijar, conforme, a lo señalado en la presente ley, los niveles de atención en salud y los grados de complejidad, para los efectos de las responsabilidades institucionales en materia de prestación de servicios de salud y, en especial, los servicios de urgencia, teniendo en cuenta las necesidades de la población y la cobertura territorial, principalmente (...)”.

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