Sentencia C-1000 de octubre 12 de 2004 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-1000 de 2004 

Ref.: Expediente D-5143

Magistrado Ponente:

Dr. Manuel José Cepeda Espinosa

Demandante: Esperanza Cárdenas Rubio.

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2004.

Bogotá, D.C., doce de octubre de dos mil cuatro.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcribe el acto legislativo demandado en el presente proceso, según su publicación en el Diario Oficial 45.424 del 8 de enero de 2004, y se subraya lo demandado:

“ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2004

(Enero 7)

ART. 2º—Vigencia. El presente referendo constitucional rige a partir de la fecha de su publicación.

República de Colombia

Publíquese y cúmplase. Dado en Bogotá, D.C., a 7 de enero de 2004.

Álvaro Uribe Vélez

El Ministro del Interior y de Justicia, Sabas Pretelt de la Vega.

El Viceministro de Hacienda y Crédito Público encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público, Juan Ricardo Ortega López”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-1 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad presentadas contra actos reformatorios de la Constitución, como lo es la norma demandada en esta oportunidad.

2. Naturaleza de los vicios de inconstitucionalidad invocados en la demanda.

Según dispone el artículo 241-1 superior, la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra actos legislativos cuando estas formulen cargos por vicios de forma; el alcance de esta disposición ha sido precisado en recientes pronunciamientos de la Sala Plena, más concretamente en la Sentencia C-551 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett).

El cargo formulado en la demanda se basa en la existencia de un vicio en el proceso de formación del artículo demandado del acto legislativo, por cuanto —se alega— dicha disposición no cumplió con uno de los requisitos básicos para la formación de los actos legislativos por vía de referendo, como lo fue el haber obtenido el umbral mínimo de votación popular requerido por la Carta Política. En esa medida, esta corporación es competente para pronunciarse sobre el cargo de inconstitucionalidad aludido.

También se dijo en la Sentencia C-551 de 2003 que el control de la Corte sobre los referendos constitucionales es un control reforzado, puesto que opera en dos momentos con objetos, alcances y fines diferentes. El primer momento es antes del pronunciamiento popular y fue el ejercido en la Sentencia C-551 de 2003. Se trata de un control previo para determinar si la ley correspondiente reúne los requisitos para que sea admisible la realización del referendo constitucional. El segundo momento es posterior para verificar que el acto reformatorio reúne los requisitos para modificar válidamente la Constitución. Se dijo al respecto en la mencionada Sentencia C-551 de 2003:

“(...) 3. Tal y como esta Corte lo señaló en el citado auto del 20 de enero de 2003, la Constitución ha establecido “un control reforzado sobre la convocatoria de un referendo, porque además del control automático que ejerce la Corte sobre la ley de referendo, es viable la acción pública de inconstitucionalidad contra el acto reformatorio de la Constitución”. Y este control reforzado es razonable por cuanto, como lo señaló el citado auto, la “reforma a la Constitución por medio de un referendo es un procedimiento que comprende diversas etapas. Por ende, conforme al artículo 241 ordinal 2º, la Corte ejerce el control automático definitivo sobre la ley que somete a decisión del pueblo un proyecto de reforma constitucional, sin perjuicio de lo señalado en el artículo 379 superior”. Concluyó entonces el citado auto que la “Corte ejerce un control automático sobre todos los eventuales vicios de procedimiento en la formación de la ley que convoca a referendo (C.P., art. 241, ord. 2º). Esta sentencia de control automático hace tránsito a cosa juzgada, y por ende es definitiva en lo que concierne al acto objeto de control por la Corte, razón por la cual, obliga a todas las autoridades del Estado”.

4. Conforme a lo anterior, el control de constitucionalidad que se ejerce sobre la ley mediante la cual se convoca un referendo constitucional se caracteriza por ser previo al pronunciamiento popular; concentrado, por estar exclusivamente a cargo de la Corte Constitucional; judicial, por la naturaleza del órgano que lo lleva a cabo; automático, ya que opera por mandato imperativo de la Carta Política; integral, pues corresponde a la Corte verificar todos los eventuales vicios en el procedimiento de esa ley; específico, por cuanto la Corte solo puede examinar los vicios de procedimiento de la ley ya que no le corresponde estudiar su contenido material; participativo, pues se faculta a los ciudadanos a coadyuvar o impugnar la constitucionalidad; definitivo, porque el texto sometido a control no podrá volver a ser objeto de pronunciamiento por parte del Tribunal Constitucional; y delimitado por la propia Constitución en los artículos 379 y 241 ordinal 2º (...)”.

3. Análisis de los cargos. Ausencia de violación de la Carta Política.

Para la demandante, el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2004 es contrario a los artículos 3º, 121, 189 y 378 de la Constitución Política, en la medida en que el pueblo, mediante referendo, no aprobó el texto del artículo sobre vigencia que fue sometido a su consideración. Por ello, no podía el Presidente incluir una disposición sobre entrada en vigencia en el acto legislativo, ya que la pregunta 18 del referendo constitucional sobre vigencia no alcanzó el umbral de votación requerido, según resolución del Consejo Nacional Electoral. De allí deriva la actora los cargos concretos de inconstitucionalidad que se reseñaron en acápites anteriores, a saber: (a) el desconocimiento del artículo 3º superior, que consagra el principio de soberanía popular, la cual no puede ser suplantada por el gobierno, (b) la violación del artículo 121 de la Carta, que prohíbe a las autoridades desempeñar funciones distintas a las que les corresponden por mandato constitucional y legal, y por ende impide que el Presidente de la República se atribuya funciones que no le corresponden, (c) el artículo 189 superior, que establece las funciones del Presidente de la República y no incluye la de señalar la vigencia de los actos legislativos cuando el pueblo no lo haga, y (d) el artículo 378 de la Carta, que no prevé la inclusión de este tipo de disposiciones por el Presidente de la República en el texto de los actos legislativos.

Para la Corte, asiste razón al procurador general y a los intervinientes cuando indican que el cargo de inconstitucionalidad en referencia se deriva del desconocimiento, por la demandante, de lo dispuesto en los artículos 48 (1) y 49 (2) de la Ley 134 de 1994, estatutaria de los mecanismos de participación ciudadana. Tal norma establece que, salvo que los actos legislativos contengan una disposición expresa sobre vigencia, estos entrarán en vigor a partir del momento de su publicación, luego de la sanción presidencial.

En consecuencia, la Corte considera que el cargo formulado no está llamado a prosperar. La legislación estatutaria sobre mecanismos de participación ciudadana, que en este punto es directamente aplicable a los referendos constitucionales como el que se consagró en el Acto Legislativo 1 de 2004, señala cuál es el término a partir del cual se entenderá que empiezan a regir las reformas de la Constitución por esta vía, cuando quiera que en su texto no se disponga expresamente una fecha para entrada en vigencia —lo cual ocurrió en este caso, dado que el artículo correspondiente del proyecto no obtuvo el umbral mínimo de votación necesario para considerarse aprobado—. Dado que el supuesto fáctico de los artículos 48 y 49 de la Ley 137 de 1994 se verificó en este caso, había necesariamente de materializarse la consecuencia normativa allí establecida, como era la entrada en vigencia del acto legislativo referido a partir del momento de su publicación.

La Corte Constitucional en la Sentencia C-551 de 2003 se pronunció expresamente sobre esta eventualidad y al respecto dijo, al analizar la pregunta 18 del referendo:

“165. Para comprender los problemas que suscita esta pregunta, es necesario analizar cuáles son los posibles efectos jurídicos de la aprobación o no aprobación de la misma por la ciudadanía. Ahora bien, si esta pregunta es aprobada, ello significaría que todo el referendo entra a regir a partir de su promulgación, con excepción de la reforma al Congreso, que comenzaría a ser aplicada a partir de las elecciones de 2006. Habría entonces congruencia entre el mandato aprobado en ese numeral, que ordena la vigencia inmediata del referendo, con excepción del numeral 6º, y el parágrafo transitorio de ese mismo numeral 6º, que señala que las reformas al Congreso comenzarán a ser aplicadas a partir de las elecciones del 2006.

La aprobación por la ciudadanía de esa pregunta no solo no suscita ambigüedades sino que además reitera la regla sobre entrada en vigor de los referendos, que se encuentra prevista por el artículo 48 de la LEMP, que ya fue declarado exequible por la Sentencia C-180 de 1994, y que establece lo siguiente:

“ART. 48.—Vigencia de la decisión. Los actos legislativos, las leyes, las ordenanzas los acuerdos y las resoluciones locales, entrarán en vigencia a partir del momento de la publicación a menos que en la misma se establezca otra fecha.

La publicación deberá hacerse a los ocho días siguientes a la aprobación de los resultados por la organización electoral en el Diario Oficial o en la publicación oficial de la respectiva corporación y, de no realizarse, se entenderá surtida una vez vencido dicho término, configurándose para el funcionario reticente una causal de mala conducta”.

Así, según la regla de ese artículo 48 de la LEMP, aquellos artículos del referendo que sean aprobados, con la participación y las mayorías establecidas por el artículo 378 de la Carta, deberán ser publicados dentro de los ocho días siguientes a la aprobación de los resultados por la organización electoral en el Diario Oficial, y entrarán en vigencia a partir del momento de la publicación, a menos que en la misma se establezca otra fecha. Ahora bien, como el numeral 6º es el único del referendo que establece una excepción a la vigencia inmediata de lo aprobado por el pueblo, entonces la regla que se infiere de la aplicación a este referendo de lo previsto en el artículo 48 de la Ley 134 de 1994 es la siguiente: salvo la excepción prevista en el parágrafo transitorio del numeral 6º (relativa a la reforma del Congreso), todos los artículos aprobados por la ciudadanía entran a regir a partir de su promulgación, que es exactamente lo que propone el texto del punto 18 sobre vigencia.

(...).

168. Así, resulta absurdo concluir que la falta de aprobación de la pregunta 18 implica que los otros artículos del referendo no entran a regir a partir de su promulgación, pues si dichos artículos fueron aprobados por el pueblo, con las mayorías establecidas por el artículo 378 superior, entonces ellos, de conformidad con lo establecido por el artículo 48 de la Ley 134 de 1994, deben entrar a regir a partir de su promulgación, ya que ellos no prevén excepciones a esa regla.

(...).

170. Por ende, como las dos primeras interpretaciones del rechazo a esa pregunta son inaceptables, una conclusión se impone: la única forma razonable de entender ese rechazo es la tercera posibilidad, esto es, que la falta de aprobación o el rechazo de la pregunta no produce efectos normativos propios, y en ese sentido, ese numeral es claro, pues en tal evento, la entrada en vigor de los artículos eventualmente aprobados por la ciudadanía queda sujeta a la regla prevista por el artículo 48 de la Ley 134 de 1994.

171. Algunos podrían objetar que el numeral debía ser declarado inexequible, por ser inocuo, pues si es rechazado, carece de efectos jurídicos; y si es aprobado, lo único que hace es reiterar el alcance del artículo 48 de la Ley 134 de 1994, el cual señala con claridad el momento de entrada en vigor de un referendo. Sin embargo, ese reparo no es admisible, pues la pregunta es clara, y la aprobación del mandato de vigencia por la ciudadanía tiene un efecto político indudable, y es la manifestación de la ciudadanía de su voluntad de que el referendo, con excepción de lo relativo a la composición del Congreso, comience a ser aplicado inmediatamente, una vez haya sido aprobado”.

Así mismo, esta corporación ya se pronunció sobre la constitucionalidad de lo dispuesto en los artículos 48 y 49 de la Ley 134 de 1994, en la Sentencia C-180 de 1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara), en la cual se afirmó:

“... los artículos 48 y 49 regulan lo relativo a la sanción y promulgación de los actos aprobados en referendo así como su vigencia. En cuanto a su promulgación, la norma dispone que el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, deberán efectuarla en el término de ocho (8) días, contados a partir de la declaración de resultados por parte de la Registraduría del Estado Civil. Igualmente, dentro de los ocho (8) días siguientes a la aprobación del referendo, deberán publicarse los resultados por parte de la organización electoral, en el Diario Oficial o en la publicación oficial de la respectiva corporación pública.

Estas normas encuadran dentro de lo que el ordenamiento constitucional dispone para efectos de la promulgación y vigencia de las leyes y demás actos de las respectivas corporaciones públicas, no obstante tratarse de actos aprobados por el pueblo mediante el mecanismo del referendo. Por esta razón, no se estiman contrarias a la Constitución, puesto que además encajan dentro del objetivo que se pretende a través de los mecanismos de participación”.

Teniendo en cuenta estas definiciones, no puede oponerse reparo constitucional frente al hecho de que el Presidente de la República haya incorporado dentro de un solo instrumento normativo (i) el texto de la reforma constitucional, tal y como fue aprobado por el pueblo en referendo según resolución del Consejo Nacional Electoral, y (ii) la disposición pertinente sobre la entrada en vigencia de dicha reforma constitucional, en aplicación de lo señalado en la ley estatutaria y de lo advertido por la Corte Constitucional. Como se indicó, con esta disposición acusada se hizo explícita la consecuencia normativa que, en cualquier caso, habría de tener aplicación por mandato de la Ley Estatutaria 137 de 1994, con lo cual se aseguró de que existiera total certeza entre la población y las autoridades sobre el momento de entrada en vigor de la reforma constitucional aprobada por el pueblo. Al hacerlo, el Presidente no modificó la voluntad expresada por la ciudadanía, ni asumió —como lo indica la demanda— facultades propias del pueblo que no le correspondían; vale la pena precisar, a este respecto, que el hecho de que la disposición sobre vigencia haya quedado incorporada bajo el título “El pueblo de Colombia DECRETA” no obedece a la voluntad gubernamental de suplantar la voluntad popular, sino al cumplimiento del mandato establecido en el artículo 47 de la Ley 134 de 1994, que hace imperativa la inclusión de dicho encabezado en todos los casos de reformas constitucionales aprobadas mediante referendo (3) .

Reitera la Corte que el Presidente de la República carece de facultades para objetar las reformas constitucionales —incluidas obviamente las que apruebe el pueblo en referendo— (4) .

Finalmente, si bien desde el punto de vista de la técnica jurídica habría otras formas de cumplir lo dispuesto por las normas citadas y las correspondientes sentencias de la Corte, ello no comporta vicio de inexequibilidad en este caso.

En virtud de las anteriores consideraciones, la norma bajo examen será declarada exequible, por los cargos estudiados en esta providencia.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2004, por los cargos estudiados en esta sentencia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(1) “ART. 48.—Promulgación de actos legislativos, leyes, ordenanzas, acuerdos o resoluciones locales aprobados en referendos. Aprobado un referendo, el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, sancionará la norma y dispondrá su promulgación en el término de ocho días contados a partir de la declaración de los resultados por parte de la Registraduría del Estado Civil correspondiente, so pena de incurrir en causal de mala conducta”.

(2) “ART. 49.—Vigencia de la decisión. Los actos legislativos, las leyes, las ordenanzas, los acuerdos y las resoluciones locales, entrarán en vigencia a partir del momento de la publicación a menos que en la misma se establezca otra fecha.

La publicación deberá hacerse a los ocho días siguientes a la aprobación de los resultados por la organización electoral en el Diario Oficial en la publicación oficial de la respectiva corporación y, de no realizarse, se entenderá surtida una vez vencido dicho término, configurando separa el funcionario reticente una causal de mala conducta”.

(3) “ART. 47.—Nombre y encabezamiento de la decisión. La decisión adoptada en referendo se denominará acto legislativo, ley, ordenanza, acuerdo, o resolución local, según corresponda a materias de competencia del Congreso de la República, de las asambleas departamentales o de los concejos municipales, distritales o de las juntas administradoras locales, y así se encabezará el texto aprobado.

Si se trata de una ley o de un acto legislativo aprobado mediante referendo, el encabezamiento deberá ser el siguiente según el caso:

El pueblo de Colombia decreta”.

(4) Ver las sentencias C-222 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-387 de 1997 (M.P. Fabio Morón Díaz) y C-487 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).

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