Sentencia C-1006 de octubre 15 de 2008 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Sentencia C-1006 de 2008 

Ref.: Expediente D-7156

Magistrado Ponente:

Dr. Mauricio González Cuervo

Demanda de inconstitucionalidad: del artículo 52 (parcial) del Decreto 2591 de 1991 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”

Accionante: Juan Carlos Moncada Zapata y Jorge Julián Gaviria Mira

Bogotá, D.C., quince de octubre de dos mil ocho.

EXTRACTOS: «I. Antecedentes

1. Demanda de inconstitucionalidad: norma demandada.

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los demandantes solicitaron la inconstitucionalidad del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, cuyo texto es el siguiente:

DECRETO 2591 DE 1991 

(Noviembre 19)

“Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.

“ART. 52.—Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. La consulta se hará en el efecto devolutivo” (la expresión en negrilla fue declarada inexequible).

(...).

II. Consideraciones

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para decidir la presente demanda, según lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Constitución Política, de conformidad con el artículo 43 de la Ley 270 de 1996y el Decreto 2067 de 1991.

2. Materia sujeta a examen.

La cuestión que debe resolver la Corte en esta oportunidad se circunscribe a determinar si existe la interpretación que los demandantes rechazan como inconstitucional y si ella vulnera los artículos 2º, 28 y 29 de la Carta.

Para resolver el problema jurídico planteado, la Corte estudiará: (i) el acatamiento de las sentencias judiciales como parte del derecho al debido proceso y al acceso a la justicia; (ii) los poderes del juez para el cumplimiento de las sentencias de tutela y las sanciones por el desacato a las mismas; (iii) el alcance de la interpretación de una norma legal como cargo contra la constitucionalidad de una norma y si los planteamientos de la demanda constituyen razones suficientes para iniciar el debate constitucional o si, como lo plantea el Ministerio Público, la demanda es inepta. En caso de que esta corporación entre a estudiar de fondo el problema jurídico planteado, la Sala estudiaría si la interpretación que del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 hacen los operadores jurídicos vulnera los artículos 2º, 28 y 29 de la Carta.

2. (sic) El acatamiento de las sentencias judiciales como parte del derecho al debido proceso y al acceso a la justicia.

2.1. El cumplimiento de fallos judiciales es un imperativo del Estado social de derecho, fundamento de la democracia y parte integrante de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia (6) . Al respecto ha sostenido esta corporación:

“... el incumplimiento de las sentencias judiciales constituye una trasgresión del derecho fundamental de acceso a la justicia puesto que el reconocimiento de esta garantía en el texto constitucional se encuentra encaminado, como es obvio, no solo a garantizar la posibilidad de interponer acciones frente a tribunales competentes e imparciales, y a reclamar una decisión sobre las pretensiones debatidas. Adicionalmente —y cabe anotar que en este punto adquiere sentido la totalidad del proceso judicial agotado— incluye el derecho a obtener cumplimiento de las decisiones consignadas en las sentencias. De otra forma, se desvanece la legitimidad de la rama judicial y sus decisiones se convierten en meras proclamaciones sin contenido vinculante” (7) .

2.2. Sobre el cumplimiento de los fallos judiciales como fundamento del Estado de derecho, la Corte sintetizó la línea jurisprudencial, reiterando que la observancia de las decisiones judiciales que ordenan a la administración pública hacer efectivo el goce de un derecho fundamental, exige el cabal cumplimiento de lo ordenado, pues: (i) es una garantía para la realización de los fines del Estado y la prevalencia del orden constitucional, (ii) involucra la concreción del valor de la justicia y la materialización del principio superior de confianza legítima (8) y (iii) su incumplimiento no solo atenta contra el principio de buena fe, porque la persona que acude ante un juez está convencida de que la decisión de este será acatada por la autoridad o el particular a quien corresponda, sino que viola los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada porque impide la efectividad de la orden impartida por el juez competente (9) .

2.3. Para la Corte “la actitud de desacato a las providencias de los jueces, por lo que significa como forma de desestabilización del sistema jurídico, debe ser sancionada con severidad” (10) . Desde esta perspectiva es innegable que los derechos al debido proceso y al acceso a la justicia, de los cuales forma parte el derecho al cumplimiento de las decisiones judiciales, constituye el marco jurídico en el cual es posible materializar y ejercer los derechos humanos y las libertades fundamentales.

3. Los poderes del juez para el cumplimiento de las sentencias de tutela y las sanciones por el desacato a las mismas.

3.1. El desacato es una figura inscrita en los poderes disciplinarios del juez, que se ejerce a través de actos de naturaleza jurisdiccional, cuyo trámite es incidental y célere, por cuanto corresponde al carácter especial, preferente y sumario del trámite de tutela que busca la protección inmediata de los derechos fundamentales. El objetivo de la sanción por desacato es el de lograr la eficacia de las órdenes judicialmente impartidas, a fin de proteger el derecho fundamental reclamado (11) .

3.2. Adicionalmente, el artículo 86 de la Constitución Política, materializó el propósito de proteger la aplicación “inmediata” de los derechos fundamentales, consagrando expresamente que el fallo del juez constitucional “será de inmediato cumplimiento”.

3.3. El incumplimiento de la orden del juez constitucional es de suma gravedad, ya que prolonga la vulneración o amenaza de derechos inalienables por parte de la autoridad accionada y, además, constituye un nuevo agravio, esta vez contra los derechos al debido proceso y el acceso a la justicia de los cuales hace parte el derecho al cumplimiento de las decisiones judiciales. Adicionalmente, la prolongación en el tiempo de esas situaciones de incumplimiento puede conducir a la repetición de los actos lesivos de los derechos tutelados. Es por esto que la Corte ha puntualizado que “En el caso de los derechos fundamentales, de cuya verdadera eficacia ha querido el Constituyente ocuparse en forma reiterada, el desacato a las sentencias judiciales que los reconocen es en sí mismo un hecho flagrantemente violatorio del ordenamiento fundamental” (12) .

3.4. Así las cosas, comprobado judicialmente el desconocimiento de un derecho fundamental por un agente estatal, el deber de este es hacer cesar la violación en el término fijado para ello por el juez constitucional o probar oportunamente la imposibilidad de hacerlo. Permitir que los funcionarios cumplan las órdenes del juez de tutela cuando a bien lo tengan, incluso con posterioridad al fallo de consulta, implica autorizar al Estado para prolongar en el tiempo la vulneración de los derechos fundamentales, hacer nugatorias las garantías constitucionales a los mismos, propiciar la repetición de los agravios contra esos derechos y contrariar el fin para el cual están instituidas las autoridades.

3.5. Así, la sanción por desacato que tiene un doble cometido: por una parte, no hay duda que su finalidad primordial es la eficacia de la acción y la cesación de la vulneración del derecho fundamental tutelado; de otra parte, como lo expresó el Procurador General de la Nación, la sanción propende a la no repetición de actos violatorios de los derechos humanos por parte de las autoridades, presupuesto indispensable para una vida digna.

4. Alcance de la interpretación de una norma legal como cargo contra la constitucionalidad de una norma.

4.1. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 dispone que las demandas de inconstitucionalidad deben contener (i) el señalamiento de las normas constitucionales que se consideran infringidas, (ii) las razones por las cuales dichos textos se estiman violados, (iii) cuando fuere del caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado y (iv) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demandada. En relación con las razones por las cuales los textos constitucionales se consideran vulnerados la Corte ha precisado que estas deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes (13) .

4.2. La Corte ha señalado que los cargos no pueden fundarse en los desarrollos específicos de la norma acusada, ni referirse a su ejecución práctica o a los abusos que puedan cometer los operadores jurídicos en su aplicación (14) .

Cuando se cuestiona la interpretación que de un determinado texto legal han hecho los operadores jurídicos, como ocurre en el caso que ocupa la atención de la Corte, “el control recaería específicamente sobre la labor de los jueces, por lo cual su incidencia sobre la autonomía judicial es importante, lo cual explica, junto con la naturaleza abstracta del sistema de control de las leyes ejercido por la Corte, que dicho control directo de las interpretaciones sea excepcional. Y específicamente, solo en pocos casos, esta Corte ha procedido a enjuiciar directamente, por vía del control abstracto, esas interpretaciones realizadas por los jueces (15)(16) .

En relación con la acción pública de inconstitucionalidad por interpretaciones judiciales, también denominadas normas jurídicas, la Corte ha establecido que:

Esta corporación ha venido señalando que, en principio, no le corresponde al juez constitucional resolver aquellos debates suscitados en torno al proceso de aplicación o interpretación de la ley, pues es claro que en estos casos no se trata de cuestionar el contenido literal de la norma impugnada, sino el sentido o alcance que a esta le haya fijado la autoridad judicial competente. Según lo ha señalado, en tanto es la propia Constitución la que establece una separación entre la jurisdicción constitucional y las otras jurisdicciones, los conflictos jurídicos que surjan como consecuencia del proceso de aplicación de las normas legales han de ser resueltos por los jueces ordinarios y especializados a quien se les asigna dicha función (17) .

Esta Corte también ha precisado que “la sola objeción o reparo que un particular manifieste en contra de una providencia judicial no es causal automática de procedencia de la acción de inconstitucionalidad”; y que “la acción pública de inconstitucionalidad solo procede frente a interpretaciones consistentes, que demuestren una posición consolidada de la jurisdicción competente, relevantes desde el punto de vista constitucional en la determinación del alcance de una norma” (18) .

5. Ineptitud de la demanda.

A la luz de los criterios anteriores corresponde decidir a la Corte la solicitud de inhibición presentada por el señor Procurador General de la Nación, porque “no existen verdaderos cargos de inconstitucionalidad en contra de la norma demandada, de manera que no hay lugar a emitir un pronunciamiento de fondo sobre su exequibilidad”.

5.1. Manifiestan los actores que algunos jueces de la República “ordenan el arresto por desacato contra funcionarios públicos a pesar de haberse cumplido la orden dada por el juez”, en una interpretación que, a su juicio vulnera los artículos 2º, 28 y 29 superiores.

La lectura del precepto acusado permite concluir que la presunta interpretación invocada por los actores no se deriva de la misma. En efecto el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 se limita a establecer el efecto de incumplir la orden de un fallo de tutela, la competencia para imponer la sanción, el procedimiento para aplicarla mediante trámite incidental y la consulta de la misma ante el superior jerárquico.

5.2. Observa también la Corte que los argumentos planteados por los actores reflejan su inconformidad contra las decisiones adoptadas por los jueces constitucionales, fundada en el presunto desconocimiento por parte de estos de la situación específica en que se encuentra el funcionario que debe cumplir la orden impartida por el juez y de la existencia o no de responsabilidad subjetiva. Esta circunstancia conduce a concluir que el debate no se plantea respecto de la existencia de una oposición clara entre el contenido de la norma, del que pudiera extraerse directamente la interpretación reprochada y la Constitución Política, sino en relación con la aplicación de la misma a casos específicos, lo cual no constituye per se una causal de procedibilidad de la acción de inconstitucionalidad.

5.3. Por otra parte, las copias de las decisiones proferidas por diferentes juzgados, no son suficientes para demostrar la existencia de la exégesis demandada y menos aún la oposición entre esta y la Carta, máxime si se considera que de la lectura de las providencias aportadas no se deriva que las mismas se adoptaron con base en la hermenéutica atacada por los demandantes, ni que pueda decirse que se trata de una interpretación consistente, que demuestre una posición consolidada de la jurisdicción competente, como lo exige la jurisprudencia de esta corporación.

Examinadas las providencias que son el soporte de los cargos planteados por los demandantes, relativos a la inexequibilidad de la presunta exégesis dada por los jueces al artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, se impone a la Corte colegir que tal deducción es totalmente ajena a los fallos aportados como medios probatorios, como quiera que ninguno de ellos da cuenta fehaciente de la existencia de la hermenéutica censurada, única forma de que la acción pública de inconstitucionalidad contra la interpretación judicial de las normas legales se abra paso. La afirmación de que en determinadas providencias se impusieron sanciones de desacato que se hicieron efectivas aún después de haberse acatado la orden, ha debido acreditarse de manera incontrovertible; tal demostración, de suyo exigente como lo ha reiterado esta corporación, no tuvo lugar en el marco de esta acción de inconstitucionalidad.

5.4. La ejecución de los actos de cumplimiento de la orden de tutela con posterioridad al fallo de consulta, no deshace los efectos legales del desacato, puesto que, como se dijo antes, esta figura busca no solo la eficacia de la acción y la cesación de la vulneración del derecho fundamental tutelado, sino también el derecho del individuo y la sociedad a la no repetición por parte de las autoridades de conductas violatorias de los derechos humanos.

6. Inhibición de la Corte.

6.1. Como se dijo antes, el control constitucional sobre una interpretación judicial requiere por parte del demandante el cumplimiento no solo de los requisitos de claridad, certeza, pertinencia y suficiencia sino de unas condiciones específicas ya señaladas, cuya atención se revisará para definir sobre la ineptitud de la demanda que plantea el Ministerio Público.

6.2. Al respecto estima la Corte que los demandantes no establecen en forma clara, precisa y concreta cual es la regla de interpretación jurisprudencial que plantea un problema constitucional que deba ser abordado por esta Corte. Se limitan a afirmar que la interpretación atacada como inconstitucional “es la que han venido aplicando algunos jueces de la república que ordenan el arresto por desacato contra funcionarios públicos a pesar de haberse cumplido la orden dada por el juez”.

6.3. Los cargos presentados por los actores no pueden considerarse ciertos, en tanto la evidencia aportada resulta insuficiente para verificar la existencia de la interpretación acusada, por lo cual no es posible desarrollar un debate constitucional sobre ella. Tampoco son pertinentes, ya que se fundan en criterios subjetivos que no persuaden sobre la realidad y reiteración del entendimiento del artículo 52 que los demandantes atribuyen a los jueces. Ni resultan suficientes, en tanto los argumentos y las pruebas presentadas se refieren a las decisiones judiciales en un caso particular, sin que ofrezcan siquiera una duda mínima sobre la constitucionalidad de la hermenéutica aplicada en los casos mencionados en la demanda.

6.4. En el presente caso, si bien la demanda fue admitida con el fin de reafirmar el derecho político de aplicación inmediata que tienen los ciudadanos a la acción de inconstitucionalidad (C.P., art. 40), del escrutinio de los cargos en ella planteados por violación de los artículos 2º, 28 y 29 de la Carta, no derivan las condiciones de certeza, claridad, pertinencia y suficiencia requeridos para un fallo de fondo de esta Corte.

En consecuencia, esta corporación no se pronunciará sobre los cargos de la censura, y tampoco se referirá a los argumentos planteados por la Fiscalía General de la Nación y otros intervinientes.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

INHIBIRSE para emitir pronunciamiento de fondo en relación con la acusación formulada en contra del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, por ineptitud sustantiva de la demanda.

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(6) Sentencias T-1686 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo;

T-553 de 2004, M.P. Jaime Araújo Rentería.

(7) T-096-08, M.P. Humberto Sierra Porto.

(8) Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-916 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(9) Sentencia T-1222 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-1082 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-937 de 2007, M.P. Jaime Araújo Rentería.

(10) Sentencia T-1686 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(11) Sentencia C-092 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(12) Sentencia T-329 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(13) Ver entre otros, autos de Sala Plena 244 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño, 097 de 2001 y 196 de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(14) Ver entre otras sentencias C-357 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-1345 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz; C-1269 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz; C-201 de 2002, M.P. Jaime Araújo Rentería; C-450 de 2005, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-127 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(15) Ver en particular las sentencias C-1436 de 2000, C-426 de 2002 y C-207 de 2003.

(16) C-569 de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.

(17) Cfr., entre otras, las sentencias C-496 de 1994 y C-081 de 1996.

(18) Sentencia C-557 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, fundamento 5.2.3.

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