Sentencia C-1007 de octubre 3 de 2005 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-1007 de 2005 

Ref.: Expediente D-5762

Magistrado Ponente:

Dr. Alfredo Beltrán Sierra

Actor : Hernando Alfonso Prada Gil.

Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 2º, parcial, de la Ley 810 de 2003 “Por medio de la cual se modifica la Ley 388 de 1997 en materia de sanciones urbanísticas y algunas actuaciones de los curadores urbanos y se dictan otras disposiciones”.

Bogotá, D.C., tres de octubre de dos mil cinco.

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

Sentencia

II. Norma demandada

A continuación se transcribe el texto de la disposición acusada, tal como obra en el Diario Oficial 45.220, de 16 de junio de 2003. Se destaca lo demandado.

Ley 810 de 2003

(Junio 13)

“Por medio de la cual se modifica la Ley 388 de 1997 en materia de sanciones urbanísticas y algunas actuaciones de los curadores urbanos y se dictan otras disposiciones”.

ART. 2ºEl artículo 104 de la Ley 388 de 1997 quedará así :

ART. 104.—Sanciones urbanísticas. El artículo 66 de la Ley 9ª de 1989 quedará así:

Las infracciones urbanísticas darán lugar a la aplicación de las sanciones a los responsables que a continuación se determina, por parte de los alcaldes municipales y distritales, el gobernador del departamento de San Andrés y Providencia o el funcionario que reciba la delegación, quienes las graduarán de acuerdo con la gravedad y magnitud de la infracción y la reiteración o reincidencia en la falta, si tales conductas se presentaren:

(…)

2. Multas sucesivas que oscilarán entre doce (12) y veinticinco (25) salarios diarios vigentes por metro cuadrado de intervención u ocupación, sin que en ningún caso la multa supere los cuatrocientos (400) salarios mínimos mensuales legales vigentes, para quienes intervengan u ocupen, con cualquier tipo de amoblamiento, instalaciones o construcciones, los parques públicos zonas verdes y demás bienes de uso público, o los encierren sin la debida autorización de las autoridades encargadas del control del espacio público, además de la demolición de la construcción o cerramiento y la suspensión de servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo señalado en la Ley 142 de 1994. Esta autorización podrá concederse únicamente para los parques y zonas verdes por razones de seguridad, siempre y cuando la transparencia del cerramiento sea de un 90% como mínimo, de suerte que se garantice a la ciudadanía el disfrute visual de los parques o zonas verdes y que no se vulnere su destinación al uso de (sic) común.

En la misma sanción incurrirán quienes realicen intervenciones en áreas que formen parte del espacio público que no tengan el carácter de bienes de uso público, sin contar con la debida licencia o contraviniéndolo, sin perjuicio de la obligación de restitución de elementos que más adelante se señala.

(…)

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer de esta demanda, pues se trata de acusaciones contra una disposición contenida en una ley.

2. Lo que se debate.

2.1. Para el demandante, los apartes normativos contenidos en el artículo 2º, numeral 2º de la Ley 810 de 2003, implican que el legislador les confirió a las entidades administrativas encargadas del control del espacio público, autorización para que los particulares puedan efectuar cerramientos de los parques públicos, zonas verdes y demás bienes de uso público, en su propio beneficio, y que dicha autorización puede concederse por razones de seguridad. Así se excluye al resto de las personas del uso y del disfrute del espacio público.

Considera el actor que mediante esta clase de autorizaciones, se vulneran los artículos 1º, 13, 24, 63 y 82 de la Constitución, puesto que hace prevalecer el interés particular sobre el general, desconoce el deber del Estado en la protección del espacio público y su destinación al uso común, e infringe el artículo 63 en cuanto señala que los bienes de uso público son inembargables, imprescriptibles e inalienables.

2.2. Para el interviniente del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo la disposición es exequible pues obedece a la facultad del legislador de limitar en casos especiales el uso del espacio público.

2.3. El señor procurador consideró que las expresiones acusadas son exequibles si se condicionan a que se apliquen una vez el Gobierno Nacional dicte la respectiva reglamentación, pues si bien en el Distrito Capital de Bogotá existe alguna normatividad reglamentaria, no ocurre lo mismo en el orden nacional. Este condicionamiento obedece a que la expresión “razones de seguridad”, contenida en una de las expresiones acusadas, no fija los límites a las entidades administrativas dentro de los cuales han de concederse las autorizaciones, por lo que es preciso evitar el desbordamiento en el ejercicio de la facultad para no incurrir en violaciones a otros derechos. En lo demás, analiza que en el sistema constitucional colombiano no se prevé que los derechos sean absolutos. El encerramiento autorizado de los parques y zonas verdes es un instrumento idóneo para garantizar el derecho a la seguridad. No hay violación del derecho a la igualdad, pues las restricciones son temporales y no se ve afectado el carácter inalienable, inembargable e imprescriptible de los bienes públicos, porque las autorizaciones de la administración no pueden entenderse como la facultad de los particulares para adquirir derechos sobre los mismos, dado que el Estado preserva la titularidad y el derecho de disposición de ellos.

Finalmente señala que es impropio hablar de la privatización de los espacios públicos, y que esto más bien corresponde a la interpretación subjetiva del actor.

2.4. Planteado así el objeto de la presente acción, se examinará si se está ante las vulneraciones que aduce el demandante.

Para resolver esta discusión, debe tenerse en cuenta si las expresiones acusadas permiten la privatización del espacio público como lo afirma el demandante y, en consecuencia se vulneran los artículos de la Constitución.

3. Lo que dice la disposición y la acusación del actor. Inhibición para fallar de fondo.

En este momento procesal, al examinar detenidamente la acusación, encuentra la Corte que el demandante no obstante el esfuerzo que hace con el fin de configurar algunos cargos de constitucionalidad, en realidad se trata de la interpretación personal que tiene de lo que en su concepto dice la norma y las consecuencias que de esta interpretación se derivan.

Para facilitar el entendimiento de la demanda y si existen en realidad los respectivos cargos de inexequibilidad, se transcribirá primero la disposición acusada y, a continuación, lo pertinente del concepto de violación referido únicamente a las normas constitucionales que consideró el actor violadas, con prescindencia de todas las demás explicaciones concernientes a leyes y decretos que obran en el escrito de demanda, dado que el análisis de constitucionalidad que le compete a la Corte consiste en decidir si existe el desconocimiento de la disposición legal acusada frente a las normas de rango constitucional, con base en las explicaciones suministradas por el ciudadano, en la acción pública de constitucionalidad.

3.1. Dice el artículo 2º, numeral 2º, de la Ley 810 de 2003, en la que se destacan las expresiones acusadas, lo siguiente :

“ART. 2º—El artículo 104 de la Ley 388 de 1997 quedará así:

ART. 104.—Sanciones urbanísticas. El artículo 66 de la Ley 9ª de 1989 quedará así:

2. Multas sucesivas que oscilarán entre doce (12) y veinticinco (25) salarios diarios vigentes por metro cuadrado de intervención u ocupación, sin que en ningún caso la multa supere los cuatrocientos (400) salarios mínimos mensuales legales vigentes, para quienes intervengan u ocupen, con cualquier tipo de amoblamiento, instalaciones o construcciones, los parques públicos zonas verdes y demás bienes de uso público, o los encierren sin la debida autorización de las autoridades encargadas del control del espacio público, además de la demolición de la construcción o cerramiento y la suspensión de servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo señalado en la Ley 142 de 1994. Esta autorización podrá concederse únicamente para los parques y zonas verdes por razones de seguridad, siempre y cuando la transparencia del cerramiento sea de un 90% como mínimo, de suerte que se garantice a la ciudadanía el disfrute visual de los parques o zonas verdes y que no se vulnere su destinación al uso de (sic) común” (lo destacado es lo acusado).

3.2 Las explicaciones suministradas por el actor se resumen así:

Primer cargo: violación del artículo 82 de la Constitución.

Explica el actor lo siguiente:

“Las expresiones en cuestión significan ni más ni menos que los particulares podrán efectuar cerramientos de los parques públicos, zonas verdes y demás bienes de uso público, con autorización de las autoridades encargadas del control del espacio público y que esta autorización podrá concederse para los parques y zonas verdes por razones de seguridad.

Considerando que el espacio público no puede afectarse sin violar la Constitución por incumplir los principios de protección integral del espacio público, de su destinación al uso común y de la prevalencia del interés general sobre el particular, las expresiones acusadas son inconstitucionales.

Es decir, no hay manera de dar cumplimiento al numeral 2º del artículo 2º de la Ley 810 de 2003 sin que al mismo tiempo se produzca una violación del artículo 82 de la Constitución Política” (fl. 10, lo resaltado así está en el escrito original).

Segundo cargo: violación del artículo 63 de la Constitución.

Explica el actor lo siguiente:

“Al ser el espacio público una especie de los bienes de uso público, goza de un dominio especial, que está en cabeza de la Nación. Este derecho real de dominio público, no puede ser limitado, restringido, ni afectado por los particulares ni por ninguna forma de propiedad privada, porque esta facultad constitucionalmente le corresponde al Estado y siempre que dicha afectación resulte compatible con las políticas gubernamentales y con el interés general.

Por lo expuesto, las expresiones señaladas en el numeral 2º del artículo 2º de la Ley 810 de 2003 violan la Constitución porque le está limitando al Estado su dominio sobre los bienes de uso público, esto es, su derecho a usar, gozar y disfrutar visualmente y disponer de ellos.

(transcribe lo acusado)

Significa que la administración municipal o distrital podrá autorizar a los particulares para puedan (sic) disponer a su arbitrio de los bienes de uso público, lo cual contradice los principios de imprescriptibilidad e inalienabilidad características esenciales de estos bienes” (fl. 12).

Cargo tercero: violación del artículo 1º de la Carta.

Explica el actor el principio de prevalencia del interés general.

“La norma acusada viola la constitución, porque implica que la facultad de la administración de conceder autorizaciones a particulares para efectuar cerramientos en parques públicos y zonas verdes afectando el espacio público existente, prima sobre el derecho de usar, disfrutar, gozar y disponer libremente del espacio público.

Las consecuencias que pueden derivarse de la aplicación de la norma acusada, son una clara contradicción al deber de aprovechamiento común y libre de los espacios públicos, consecuencias que pueden generar un estancamiento en el desarrollo urbanístico de nuestras ciudades” (fl. 14).

Cuarto cargo: violación del artículo 24 de la Carta.

Explica el actor:

“La norma acusada prevé que las autoridades del control del espacio público podrán conceder autorizaciones para efectuar cerramientos en parques y zonas verdes por razones de seguridad, siempre y cuando la transparencia del cerramiento sea de un 90% como mínimo, de suerte que se garantice a la ciudadanía el disfrute visual de los parques o zonas verdes y no se vulnere su destinación al uso común, pero como se puede apreciar la norma acusada no establece en qué consisten exactamente las razones de seguridad —y no nacional, precisamente—, ni cómo se garantizará a la ciudadanía el disfrute visual de dichas zonas, es decir la norma quedó redactada de manera ambigüa (sic) e imprecisa en tal forma, que no es posible que se pueda considerar como una verdadera excepción de la ley a la libertad de locomoción del artículo 24 de la Constitución. En ese orden de ideas, resulta aplicable el criterio general constitucional desarrollado por la Corte, según el cual la obstaculización o cierre del espacio público constituye una violación de la libertad de tránsito y locomoción garantizada a todos los habitantes del territorio nacional, sin limitación.

De otra parte, cabe considerar que los apartes acusados del numeral 2º del artículo 2º de la Ley 810 de 2003 no tiene por objeto tan solo multar a quienes intervengan u ocupen el espacio público sino dar nacimiento a una discrecionalidad inconstitucional a la administración ya sea municipal o distrital.

(…)

Así las cosas, cualquier tipo de afectación al espacio público que implica el libre tránsito de los peatones y transeúntes —llámese cerramiento, zona de parqueo, zonas de acceso vehicular, etc.— constituiría una violación al principio constitucional de la libre locomoción.

(…)

En conclusión, las restricciones al tránsito de los particulares sobre espacios públicos que se produzcan en virtud de cerramientos de parques públicos o zonas verdes constituyen una violación a la libertad constitucional de locomoción y el hecho de que la autorización de efectuar dichos cerramientos tenga sustento en al ley no puede entenderse como un justificante válido para restringir dicho derecho constitucional, dada la ambigüedad de la norma y dado que la norma tiene un alcance y una naturaleza distinta” (fls. 15 y 16).

Quinto cargo: violación del artículo 13 de la Constitución.

Se refiere el actor al principio de igualdad. Señaló el actor que la disposición en lo acusado :

“[a]brió la puerta a un injustificado trato discriminatorio entre aquellos que desean usar, disfrutar, gozar y disponer de los parques públicos y las zonas verdes y aquellos que desean encerrarlos. El trato discriminatorio y desigual consiste en que unos colombianos quedan exceptuados con la aparición de la ley del deber de respetar los espacios públicos conforme a su naturaleza y destinación al uso común. Todos los demás continúan cobijados por el principio de aplicación general.

(…)

Este privilegio otorgado a la administración municipal de conceder autorización a algunos particulares para realizar cerramientos a zonas verdes va en desmedro del derecho de todos los demás particulares quienes sí deben respetar la Constitución y la ley, y entender, que su derecho a la propiedad debe cumplir una función social, que los obliga a ceder al bienestar común y a la promoción del desarrollo urbano en beneficio del espacio público y al respeto del espacio público existente” (fls. 16 y 17).

3.3 De lo transcrito, salta fácilmente a la vista que las supuestas violaciones a los artículos constitucionales se originan en la interpretación del actor al contenido de las expresiones acusadas, consagradas en el artículo 2º, numeral 2º, de la Ley 810 de 2003, pues, según su entendimiento, si la norma habla de eventuales autorizaciones para el cerramiento de parques y zonas verdes del espacio público, tal alusión implica, sin lugar a dudas, una autorización por parte de las entidades de control del espacio público a favor de unos pocos particulares privilegiados. Lo que lleva consigo la privatización de tales áreas, desplazando a los demás habitantes del país del gozo, uso y disfrute de estos espacios que les pertenecen a todos, e impidiéndoles su libre movilización. Y no solo eso, de acuerdo con lo dicho por el actor, esta clase de autorizaciones despojan al Estado de la propiedad de los bienes en mención, trasladando tal derecho de propiedad en cabeza de un particular o de un grupo de particulares, en desconocimiento de que los bienes de uso público son inalienables, imprescriptibles e inembargables.

Sin embargo, esto no es así, y más allá de leer con detenimiento la disposición acusada, no se requieren mayores esfuerzos para concluir que la norma no dice lo que el demandante dice que dice y por lo tanto, los cargos no están debidamente sustentados.

En otras palabras, la disposición legal en lo acusado no tiene el contenido normativo que le atribuye el demandante y por vía de interpretación no es posible sustentar cargos de inconstitucionalidad.

Esta situación le impide a la Corte realizar el examen de fondo de la norma, pues, recuérdese que la competencia de la corporación para estos efectos, es rogada, lo que significa que solo puede ejercer el control constitucional de las disposiciones legales, o con fuerza de ley, con base en las acciones públicas de inexequibilidad que adelanten los ciudadanos, siempre y cuando se reúnan los requisitos legales contenidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991.

Esto significa que si no se cumplen todas las exigencias legales, dentro de las cuales está explicar las razones por las cuales la norma acusada desconoce una o varias disposiciones de la Carta, el juez constitucional no puede llenar este vacío creando razones de su propia cosecha.

Resulta oportuno recordar que sobre las exigencias que debe reunir una demanda de inconstitucionalidad, la Corte, en numerosas oportunidades ha manifestado que estas exigencias hacen parte esencial del propósito que busca la propia Carta, en el control constitucional de las leyes. Ha señalado que el cumplimiento del requisito del artículo 2º, numeral 3º, del Decreto 2067 de 1991, le permite a la Corte desarrollar su función en debida forma, pues, delimita el campo en el cual hará el análisis de constitucionalidad correspondiente. No basta, entonces, proponer cualquier acusación para entender que el requisito en mención se ha cumplido. Es necesario que el cargo que se exponga sea claro, a efectos de que el precepto acusado sea susceptible de confrontación con los textos constitucionales que se consideran vulnerados. En la Sentencia C-1052 de 2001, que reunió y sistematizó la jurisprudencia que se ha proferido sobre el tema, se señalaron los criterios mínimos que debe reunir una demanda de inconstitucionalidad, para que pueda ser decidida de fondo, así: objeto demandado, concepto de violación, razones claras, específicas, pertinentes y suficientes.

3.4 En consecuencia, la Corte se inhibirá de proferir un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de las expresiones acusadas.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE :

INHIBIRSE de emitir pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de las expresiones demandadas, contenidas en el artículo 2º, numeral 2º, de la Ley 810 de 2003 “Por medio de la cual se modifica la Ley 388 de 1997 en materia de sanciones urbanísticas y algunas actuaciones de curadores urbanos y se dictan otras disposiciones”, por inepta demanda.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

______________________________