Sentencia C-101 de marzo 7 de 1996

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-922

Magistrado Ponente:

Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz

Actor: Ricardo Correal Morillo

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 51 (parcial) de la Ley 179 de 1994 “por la cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989, Orgánica del Presupuesto”.

Temas:

— Autonomía presupuestal de los órganos que son secciones del presupuesto

— No vulneración del núcleo esencial de la autonomía presupuestal de la Contraloría General de la República

Aprobado por Acta Nº 14

Santa Fe de Bogotá, D. C., marzo siete de mil novecientos noventa y seis.

EXTRACTOS: «I. Texto de la norma demandada

Ley 179 de 1994 

“por la cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989, Orgánica del Presupuesto”

El Congreso de Colombia

DECRETA:

“ART. 51.—El artículo 91 de la Ley 38 de 1989 quedará así: “Los órganos que son una sección en el presupuesto general de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley. Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el estatuto general de la contratación pública y en las disposiciones legales vigentes.

“En la sección correspondiente a la rama legislativa estas capacidades se ejercerán en la forma arriba indicada y de manera independiente por el Senado y la Cámara de Representantes; igualmente en la sección correspondiente a la rama judicial serán ejercidas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

“En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las superintendencias, unidades administrativas especiales, asambleas y concejos, las contralorías y personerías territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tenga personería jurídica.

“En todo caso, el Presidente de la República podrá celebrar contratos a nombre de la Nación”

(Se subraya la parte demandada)

(...).

III. Fundamentos

Competencia

La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda de conformidad con lo estipulado en el numeral 4º artículo 241 de la Constitución Política.

La Corte procederá a examinar en su integridad la primera parte del artículo 51 de la Ley 179 de 1994, pues la frase demandada se torna ininteligible si se la analiza aisladamente.

Contenido de la norma parcialmente demandada

1. El artículo 51 de la ley 179 de 1994, modificatorio del artículo 91 de la Ley 38 de 1989, dispone que los órganos que son secciones en el presupuesto general —rama judicial, rama legislativa, Procuraduría General de la Nación, Defensoría del Pueblo, Contraloría General de la República, Registraduría Nacional del Estado Civil, ministerios, departamentos administrativos, establecimientos públicos, Policía Nacional (L. 179, art. 16)—, pueden contratar, comprometer y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección. El aparte demandado del artículo 51 establece que las anteriores facultades de contratación, disposición y ordenación del gasto constituyen “la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley”. El demandante acusa la definición legal del concepto de autonomía presupuestal como impropia e incompleta, y de violar la autonomía de los organismos de control —particularmente la Contraloría General de la República— garantizada en la Constitución (C.P., arts. 267 y 272). Considera que la norma restringe las potestades de la Contraloría General y de las contralorías territoriales para la fijación, distribución y destino de los recursos apropiados.

La Contraloría, en su escrito de intervención, apoya la demanda, y defiende la facultad exclusiva de programar, ejecutar y controlar su presupuesto, sin interferencia alguna.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Viceprocurador General de la Nación, por el contrario, distinguen entre autonomía presupuestal —como el manejo y gestión internos de los recursos públicos que le son asignados— y soberanía presupuestal. Estiman que el principio de unidad presupuestal excluye la posibilidad de fijar omnímodamente el monto de sus apropiaciones en el presupuesto general de la Nación. La Contraloría es libre para ejecutar sus apropiaciones mediante la contratación y ordenación del gasto, pero en cuanto a la presentación de su propio presupuesto debe sujetarse a la formulación e impulsión del proyecto de presupuesto general de la Nación por parte del Gobierno Nacional.

2. El aparte de la norma acusada precisa el concepto de autonomía presupuestal de los órganos que constituyen una sección del proyecto de presupuesto general de la Nación. La Corte debe resolver el siguiente problema jurídico: ¿Vulnera la autonomía presupuestal reconocida por la Constitución a ciertos órganos del Estado —en este caso organismos de control como la Contraloría General de la República—, la ley que limita la definición de esta autonomía a la capacidad de contratar, comprometer y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en el proyecto de presupuesto en la respectiva sección?

Definición legal del concepto de autonomía presupuestal

3. La norma parcialmente acusada no distingue entre los órganos del Estado a los cuales la Constitución reconoce directamente autonomía presupuestal y aquellos a los cuales la ley garantiza esta característica. En el primer caso, el concepto de autonomía presupuestal tiene arraigo en la Constitución misma y refleja la estructura orgánico-funcional básica del Estado. En el segundo, en cambio, el ámbito de autonomía presupuestal es de libre configuración legal.

La omisión del legislador en diferenciar entre los diversos órganos del Estado al momento de definir el concepto de autonomía presupuestal, no desemboca necesariamente en la inconstitucionalidad de la norma acusada. Si bien el espacio de configuración legal es mayor tratándose de la regulación de la autonomía presupuestal de las entidades territoriales puesto que estas están sujetas a la Constitución y a la ley (C.P. arts. 287 y 288), el alcance de la autonomía presupuestal de los órganos de control bien puede ser precisada por el legislador, dentro de los parámetros constitucionales.

4. El legislador puede determinar el contenido y los alcances de la autonomía presupuestal de rango constitucional, siempre y cuando no vulnere el núcleo esencial de la misma en materia de programación, ejecución y control del presupuesto. Para el demandante y la Contraloría, la norma vulnera precisamente el núcleo esencial de la autonomía presupuestal del ente encargado de la vigilancia de la gestión fiscal del Estado. En el evento de que la norma legal afectara el núcleo esencial de la autonomía presupuestal reconocida constitucionalmente a determinados órganos del Estado —v.gr. la Contraloría General de la República—, el pronunciamiento de la Corte tendría que condicionar el concepto de la autonomía presupuestal a su conformidad con los valores constitucionales y a las reglas orgánicas que rigen la materia (C.P., art. 352).

Autonomía presupuestal y programación del presupuesto

5. El demandante y la Contraloría insisten en que la autonomía presupuestal reconocida en la Constitución a la Contraloría General de la República y a las contralorías territoriales supone la facultad, desconocida por la norma acusada, de programar y presentar su presupuesto sin interferencia de otra entidad oficial o autoridad pública. La Corte ya tuvo oportunidad de pronunciarse sobre la facultad del Contralor General de la República para presentar directamente el proyecto de apropiaciones al Congreso, atribución que emanaría de la naturaleza autónoma e independiente del órgano de control. En Sentencia C-592 de 1995 (Exp. D-975), sostuvo:

“3.1 Corresponde al gobierno el manejo de la política fiscal de la Nación, cuya expresión cuantitativa es el proyecto de presupuesto general de la Nación. En el gobierno reposa la facultad de formulación del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones (C.P., art. 346).

“3.2. El principio de universalidad del presupuesto impone que en el respectivo proyecto de ley de apropiaciones estén contenidos la totalidad de los gastos del Estado a realizar durante la respectiva vigencia fiscal (C.P., art. 347), por lo que no es admisible la presentación, por separado, en diferentes proyectos de presupuesto, de los gastos correspondientes a los diversos órganos del Estado.

“3.3. La programación, aprobación modificación y ejecución de los presupuestos nacionales y seccionales, entre ellos el presupuesto de la Contraloría, se regula por la Constitución y por la ley orgánica del presupuesto. Esta última incluye a la Contraloría General de la República como una de las secciones del presupuesto de la Nación (L. 38/89, art. 23, modificado por la L. 179/94, art. 16). Además, consagra los principios de unidad presupuestal, de universalidad, de unidad de caja, de coordinación con los planes de desarrollo, destinados a darle coherencia y eficiencia al manejo y distribución de los recursos públicos, a los cuales debe sujetarse la presentación del presupuesto de la Contraloría.

“3.4. La Corte Constitucional ya se ha referido con anterioridad a la prevalencia del principio de unidad presupuestal sobre el principio de autonomía, en relación con las entidades territoriales. Si la autonomía presupuestal de las entidades territoriales —las cuales aportan ingresos propios al presupuesto general de la Nación— se subordina al principio de unidad presupuestal, con mayor razón este principio precede al principio de autonomía de los órganos del Estado que no perciben ingresos ni los aportan al presupuesto general.

(...)

“3.5 Por último, del deber genérico de colaboración armónica entre los diferentes órganos del Estado, en concordancia con las normas constitucionales en materia de presupuesto (título XII, capítulo 3 de la Carta Política), se deduce el deber específico de la Contraloría de contribuir a la presentación unificada del proyecto de presupuesto nacional dentro del término constitucional respectivo, para su estudio y aprobación global por el Congreso de la República. De la obligación legal de presentar el proyecto —más precisamente anteproyecto— de gastos o apropiaciones de la Contraloría a la dirección general de presupuesto para su incorporación al proyecto de presupuesto general, por sí sola no conduce al recorte o afectación de la autonomía e independencia de este órgano de control.

(...)

“La formulación del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones supone la potestad del gobierno de presentar el proyecto respectivo en la forma que considere debe ser aprobado por el Congreso. En esto radica precisamente la iniciativa presupuestal radicada en cabeza del Ejecutivo, como responsable de la política económica y de desarrollo. No se entendería la exclusividad gubernamental de la iniciativa presupuestal (C.P., art. 154), de admitirse que hace parte de la autonomía de ciertos órganos del Estado la posibilidad de presentar al Congreso proyectos de presupuesto parciales, bien en forma separada o conjunta con el presupuesto general de la Nación. Es consustancial a la facultad de formulación del presupuesto, la potestad del gobierno para disponer libremente en el respectivo proyecto de las apropiaciones destinadas a cada sección del presupuesto. No de otra forma se explica porque al propio Congreso le está prohibido aumentar ninguna de las partidas de gastos propuestas por el gobierno, salvo que medie la aceptación escrita del ministro del ramo (C.P., art. 351). Por otra parte, ante la eventualidad de que el Congreso no expedida el presupuesto en el término dispuesto en la Constitución, rige el presupuesto presentado en tiempo por el Gobierno (C.P., art. 348), disposición esta que refuerza la tesis que reconoce potestades plenas al ejecutivo para la formulación y aprobación del presupuesto general. En consecuencia, la norma acusada no vulnera el principio de autonomía presupuestal de la Contraloría General de la República, como tampoco precepto constitucional alguno”.

Autonomía presupuestal y ejecución del presupuesto

6. Las anteriores razones también son aplicables en el ámbito de la ejecución presupuestal. Principios medulares del ordenamiento constitucional en materia de régimen presupuestal —unidad del presupuesto, universalidad, unidad de caja, coordinación y eficiencia— gobiernan igualmente la distribución de los propios recursos de conformidad con los planes y programas de financiación y de inversión previamente acordados entre el gobierno, como responsable de la política fiscal, y los respectivos órganos que son sección del presupuesto.

La ejecución del presupuesto por parte de los órganos constitucionales a los que se reconoce autonomía presupuestal supone la posibilidad de disponer, en forma independiente, de los recursos aprobados en la ley de presupuesto. La independencia en la disposición de los recursos no significa que no se requiera del trámite presupuestal previsto en la ley orgánica, en cuanto a la certificación de la existencia de recursos y la racionalización de la programación presupuestal. En el mismo orden de ideas, la autonomía en la ejecución presupuestal no supone independencia respecto de las metas macroeconómicas y los planes de financiamiento de la operación estatal. La autonomía se cumple dentro de los límites que imponen intereses superiores como el equilibrio macroeconómico y financiero (C.P., art. 341), el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda (C.P., art. 373) y la regulación orgánica en materia de programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación (C.P., arts. 352).

El concepto de ordenador del gasto se refiere a la capacidad de ejecución del presupuesto. Ejecutar el gasto, significa que, a partir del programa de gastos aprobado —limitado por los recursos aprobados en la ley de presupuesto—, se decide la oportunidad de contratar, comprometer los recursos y ordenar el gasto, funciones que atañen al ordenador del gasto.

En consecuencia, la definición legal que restringe la autonomía presupuestal a las capacidades de contratación, disposición de los recursos propios previamente apropiados y ordenación del gasto, no desconoce el núcleo esencial de la autonomía presupuestal reconocida por la Constitución a ciertos órganos del Estado como la Contraloría General de la República.

Autonomía presupuestal y control del presupuesto

7. Por último, el demandante plantea la inconstitucionalidad parcial del artículo 51 de la Ley 179 de 1994 por cuanto este deja por fuera del concepto de autonomía presupuestal, la facultad de control de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República.

La Corte no percibe cómo la definición legal de la autonomía presupuestal de los órganos que constituyen una sección del presupuesto vulnera la mencionada autonomía presupuestal. La norma constitucional que regula la vigilancia y el control presupuestal de la Contraloría asigna esta facultad a un funcionario externo a dicho organismo. El demandante no puede, en consecuencia, atribuir a la Contraloría una facultad dimanante de la autonomía presupuestal, que la Constitución asigna a otra instancia de control, en desarrollo de los principios de separación de funciones (C.P., art. 113), moralidad, eficacia e imparcialidad de la función administrativa (C.P., art. 209).

En síntesis: la norma que define el concepto de autonomía presupuestal de los órganos que constituyen una sección del presupuesto no vulnera el núcleo esencial de la autonomía presupuestal del órgano de control de la gestión fiscal —Contraloría General de la República—, al establecer que dicho concepto consiste en las facultades de contratar, comprometer los recursos propios previamente asignados en la ley del presupuesto general de la Nación y de ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección.

IV. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el siguiente aparte del artículo 51 de la Ley 179 de 1994: “Los órganos que son una sección en el presupuesto general de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley”.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».