Sentencia C-102 de febrero 23 de 2011

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-102 de 2011

Ref.: Expediente D-8211

Magistrado Ponente:

Dr. Mauricio Gonzalez Cuervo

Actor: Luis Ángel Mendoza Salazar

Demanda de inconstitucionalidad: contra los artículos 33 y 34 (parcial) de la Ley 820 de 2003.

Bogotá, D.C., veintitrés de febrero de dos mil once.

I. Antecedentes

1. Textos normativos demandados.

La demanda de inconstitucionalidad del ciudadano Luis Ángel Mendoza Salazar, se dirige contra apartes (subrayados) de los artículos 33 y 34 de la Ley 820 de 2003:

LEY 820 DE 2003

(Julio 10)(1)

Por la cual se expide el régimen de arrendamiento de vivienda urbana y se dictan otras disposiciones.

EL Congreso de Colombia

DECRETA:

ART. 33.—Funciones. Las entidades territoriales determinadas en el artículo anterior ejercerán las siguientes funciones:

a) Contrato de arrendamiento:

1. Conocer las controversias originadas por no expedir las copias del contrato de arrendamiento a los arrendatarios, fiadores y codeudores.

2. Asumir las actuaciones que se le atribuyen a la autoridad competente en los artículos 22 al 25 en relación con la terminación unilateral del contrato.

3. Conocer de los casos en que se hayan efectuado depósitos ilegales y conocer de las controversias originadas por la exigibilidad de los mismos.

4. Conocer de las controversias originadas por la no expedición de los comprobantes de pago al arrendatario, cuando no se haya acordado la consignación como comprobante de pago.

5. Conocer de las controversias derivadas de la inadecuada aplicación de la regulación del valor comercial de los inmuebles destinados a vivienda urbana o de los incrementos.

6. Conocer del incumplimiento de las normas sobre mantenimiento, conservación, uso y orden interno de los contratos de arrendamiento de vivienda compartida, sometidos a vigilancia y control;

b) Función de control, inspección y vigilancia:

1. Investigar, sancionar e imponer las demás medidas correctivas a que haya lugar, a las personas a que se refiere el artículo 28 de la presente ley o a cualquier otra persona que tenga la calidad de arrendador o subarrendador.

2. Aplicar las sanciones administrativas establecidas en la presente ley y demás normas concordantes.

3. Controlar el ejercicio de la actividad inmobiliaria de vivienda urbana, especialmente en lo referente al contrato de administración.

4. Vigilar el cumplimiento de las obligaciones relacionadas con el anuncio al público y con el ejercicio de actividades sin la obtención de la matrícula cuando a ello hubiere lugar.

PAR.—Para las funciones a las que se refiere el presente artículo, las entidades territoriales podrán desarrollar sistemas de inspección, vigilancia y control, acorde a los parámetros que establezca el Gobierno Nacional en un período de seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente ley. Si el gobierno no lo hace, la competencia será de los alcaldes.

ART. 34.—Sanciones. Sin perjuicio de las demás sanciones a que hubiere lugar, la autoridad competente podrá imponer multas hasta por cien (100) salarios mínimos mensuales legales vigentes, mediante resolución motivada, por las siguientes razones:

1. Cuando cualquier persona a las que se refiere el artículo 28 no cumpla con la obligación de obtener la matrícula dentro del término señalado en la presente ley.

2. Cuando las personas a que se refiere el artículo 28 de la presente ley incumplan cualquiera de las obligaciones estipuladas en el contrato de administración suscrito con el propietario del inmueble.

3 Cuando las personas a que se refiere el artículo 28 de la presente ley se anunciaren al público sin mencionar el número de la matrícula vigente que se les hubiere asignado.

4. Por incumplimiento a cualquier otra norma legal a que deban sujetarse, así como por la inobservancia de las órdenes e instrucciones impartidas por la autoridad competente.

5. Cuando las personas a que se refiere el artículo 28 de la presente ley, en razón de su actividad inmobiliaria, o en desarrollo de arrendador o subarrendatario de vivienda compartida, incumplan las normas u órdenes a las que están obligados.

6. Cuando las personas que tengan el carácter de arrendador de inmuebles destinados a vivienda urbana, estén sometidos o no, a la obtención de matrícula de arrendador, incumplan con lo señalado en los casos previstos en los numerales 1 a 3 del artículo anterior.

PAR. 1º—La autoridad competente podrá, suspender o cancelar la respectiva matrícula, ante el incumplimiento reiterado de las conductas señaladas en el presente artículo.

PAR. 2º—Contra las providencias que ordenen el pago de multas, la suspensión o cancelación de la matrícula procederá únicamente recurso de reposición.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia.

La presente demanda de inconstitucionalidad fue formulada, por parte de un ciudadano colombiano, contra una disposición vigente contenida en una ley de la República (L. 820/2003). La Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre ella, toda vez que así lo dispone el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Normas demandadas y análisis formal de cargos.

2.1. Normas demandadas.

2.1.1. Marco normativo.

Las tres disposiciones demandadas están ubicadas en la Ley 820 de 2003, “por la cual se expide el régimen de arrendamiento de vivienda urbana y se dictan otras disposiciones”, cuyo objeto, según su artículo 1º, es “fijar los criterios que deben de servir de base para regular los contratos de arrendamiento de los inmuebles urbanos destinados a vivienda, en desarrollo de los derechos de los colombianos a una vivienda digna y a la propiedad con función social”. El contrato de arrendamiento de vivienda urbana se define, en el artículo 2º de la misma ley, como aquel “por el cual dos partes se obligan recíprocamente, la una a conceder el goce de un inmueble urbano destinado a vivienda, total o parcialmente, y la otra a pagar por este goce un precio determinado”.

La ley consta 43 artículos, distribuidos en 12 capítulos, a lo largo de los cuales se definen las formalidades del contrato de arrendamiento de vivienda urbana, las obligaciones de las partes y algunas prohibiciones —respecto de garantías, depósitos, subarriendos y cesiones—. También se ponen límites superiores al precio del mencionado contrato, se establece el régimen de su terminación, y se regulan los requisitos que deben cumplir las personas dedicadas a ejercer la actividad de arrendamiento de bienes raíces como actividad principal. Los capítulos IX y X establecen el régimen de inspección, control y vigilancia en materia de arrendamientos y las respectivas sanciones. Finalmente, se regulan algunos aspectos procesales, sobre todo en materia de restitución de tenencia, y, en las disposiciones finales, se establecen incentivos tributarios para promover la construcción de vivienda de interés social, y se reglamenta la transición normativa(3).

2.1.2. ART. 33 —numeral 3º del literal b— de la Ley 820 de 2003.

El artículo 33, demandado en uno de sus numerales, se encuentra ubicado en el capítulo noveno, relativo a la “inspección, control y vigilancia en materia de arrendamientos”. Determina que la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., la Gobernación de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y las alcaldías municipales de los municipios del país -señaladas en el artículo anterior- ejercerán funciones, por un lado, en relación con el contrato de arrendamiento y con actividades de control, inspección y vigilancia. Específicamente, el aparte demandado —artículo 33, numeral 3º del literal b—, faculta a tales entidades territoriales para ejercer funciones de control, inspección y vigilancia literal b sobre el “ejercicio de la actividad inmobiliaria de vivienda urbana”, especialmente en lo relativo “al contrato de administración”.

2.1.3 Artículo 34 —numerales 2º y 6º— de la Ley 820 de 2003.

El artículo 34 pertenece al capítulo décimo de la ley, que se refiere a las sanciones, y enuncia seis razones por las cuales, mediante resolución motivada y sin perjuicio de las demás sanciones a que hubiere lugar, la autoridad competente podrá imponer multas hasta por cien salarios mínimos mensuales legales vigentes, en desarrollo de las facultades de control, inspección y vigilancia que se le atribuyen en la propia ley. En la presente demanda se imputan cargos de inconstitucionalidad a dos de las seis conductas enunciadas.

En primer término —numeral 2º—, la demanda apunta a la potestad entregada a las autoridades competentes de las entidades territoriales indicadas, de imponer sanciones a las personas a que se refiere el artículo 28 de la misma Ley 820 de 2003 las personas naturales o jurídicas que ejercen la actividad de administración de inmuebles destinados a vivienda urbana(4), ante el incumplimiento de obligaciones “estipuladas en el contrato de administración suscrito con el propietario del inmueble”.

En segundo término —numeral 6º—, la demanda se dirige a la misma facultad sancionatoria, esta vez encaminada contra “arrendadores” de inmuebles de vivienda urbana por incumplimiento de lo señalado en los numerales 1º, 2º y 3º del artículo 33 de la misma ley. Este numeral 6º del artículo 34 hace una remisión normativa imprecisa, pues remite a los numerales “1º a 3º del artículo anterior” y mas artículo 33 contiene dos conjuntos de ellos los de los literales a y b; así, teniendo en cuenta que ambos conjuntos de numerales imponen deberes a los arrendadores, la Corte interpretará que la remisión contenida en el numeral 6º del artículo 34 de la Ley 820 de 2003 se refiere tanto a los numerales 1º a 3º del literal a, como a los mismos numerales del literal b del artículo 33 de la misma ley.

2.1.4. El llamado contrato de administración en la Ley 820 de 2003.

Como se explicó, la Ley 820 de 2003 se ocupa principalmente de regular el contrato de arrendamiento de vivienda urbana. Así, al abordar la regulación de la actividad de quienes se dedican como actividad principal a arrendar bienes raíces destinados a vivienda urbana, de su propiedad o de terceros, o a labores de intermediación comercial entre arrendadores y arrendatarios, la ley menciona, sin definirlo, el llamado “contrato de administración”. De hecho, aparte de las normas demandadas, la ley no menciona el contrato de administración, salvo en el artículo 29, en el cual se establece como uno de los requisitos para obtener la llamada “matricula de arrendadores”, que el interesado presente el modelo o modelos de los contratos de administración que utilizará en desarrollo de su actividad. Como quedó visto, dos de las tres disposiciones demandadas atribuyen a las entidades territoriales la facultad de controlar el ejercicio de la actividad inmobiliaria de vivienda urbana, especialmente en lo referente a dicho contrato, incluyendo la posibilidad de imponer sanciones a quienes se dedican profesionalmente a tal actividad, cuando incumplan cualquiera de las obligaciones estipuladas en él.

De la interpretación sistemática de las normas enunciadas, se infiere entonces que el contrato de administración es distinto al contrato de arrendamiento de vivienda urbana (cuyos modelos también deben presentarse como requisito para obtener la matrícula), que son el objeto central de la Ley 820. Mientras el contrato de arrendamiento es, según expresa definición del artículo 2º, aquel “por el cual dos partes se obligan recíprocamente, la una a conceder el goce de un inmueble urbano destinado a vivienda, total o parcialmente, y la otra a pagar por este goce un precio determinado”, el contrato de administración es el que celebra quien tiene matrícula de arrendador —toda persona natural o jurídica entre cuyas actividades principales esté la de arrendar bienes raíces, destinados a vivienda urbana, de su propiedad o de la de terceros, o labores de intermediación comercial(5)— con los terceros propietarios de los inmuebles que serán dados en arriendo. Así se deduce del texto del numeral 2º del artículo 34, según el cual el contrato de administración se suscribe con “el propietario del inmueble”.

A diferencia de lo que sucede respecto del contrato de arrendamiento, la Ley 820 no establece ninguna regla sobre las formalidades, las obligaciones recíprocas y las formas de terminación del contrato de administración. Como ya se explicó, la ley se limita a establecer que los modelos de dichos contratos, a ser utilizados en desarrollo de la actividad inmobiliaria, deberán ser presentados por el interesado como requisito para obtener la matrícula de arrendador; que le corresponde a las entidades territoriales controlar el ejercicio de la actividad inmobiliaria de vivienda urbana, especialmente en lo referente a dichos contratos; y que tales entidades están facultadas para imponer sanciones pecuniarias cuando los arrendadores de vivienda incumplan cualquiera de las obligaciones estipuladas en tales contratos.

2.2. Análisis formal de los cargos.

Como se explicó en el acápite de antecedentes, son varios los cargos formulados contra las disposiciones demandadas, cuya aptitud se analiza individualmente a continuación:

2.2.1. Cargo 1: violación de la regla de unidad de materia.

Tanto el numeral 3º del literal b del artículo 33 de la Ley 820 de 2003 como el numeral 2º del artículo 34 de la misma ley, son objeto en la demanda de reproche de inconstitucionalidad por supuesta violación del principio de unidad de materia, en la medida en que desde distintos ángulos se ocupan de un contrato, el de administración, que a juicio del demandante escapa al ámbito de regulación de la Ley 820, que es el contrato de arrendamiento de vivienda urbana.

La Corte Constitucional ha establecido jurisprudencialmente unos requisitos para las demandas de inconstitucionalidad que versan sobre el principio de unidad de materia, y a juicio de la Sala, tales requisitos en principio se cumplen en el presente caso, pues el demandante hace el esfuerzo de demostrar (i) cuál es el contenido material o temático de la ley concernida (los arrendamientos de vivienda urbana), (ii) cuáles son las disposiciones de dicha ley que, al menos en principio, no guardan relación de conexidad con dicha materia (las referidas al contrato de administración), y, finalmente (iii) las razones por las cuales considera que las normas señaladas no guardan relación con el tema de la ley (el contrato de administración se celebra entre partes distintas y tiene un objeto diferente al contrato de arrendamiento, que constituye el objeto de regulación de la Ley 820)(6). En ese orden de ideas, la Corte estudiará de fondo el cargo planteado.

2.2.2. Cargo 2: violación de la cláusula general de competencia del Congreso y de las funciones que se ejercen a través de la ley, según la Constitución Política (C.P., art. 150).

Tanto el numeral 3º del literal b del artículo 33 de la Ley 820 de 2003 como el numeral 6º del artículo 34 de la misma ley, son objeto de reproche de inconstitucionalidad, por cuanto el actor considera que el tema del que se ocupan estas dos disposiciones no está contenido en la lista de materias de las cuales puede ocuparse el Congreso de la República, según el artículo 150 de la Carta. Así planteado, la Corte puede proceder a su examen de fondo, pues el reproche suscita suficiente y clara duda constitucional.

2.2.3. Cargo 3: violación del principio de separación de poderes (C.P., 29, 113, 116, 150, 209 y 228).

Considera el demandante que el numeral 2º del artículo 34 de la Ley 820 de 2003, que faculta a las entidades territoriales a imponer sanciones cuando los arrendadores matriculados incumplan cualquiera de las obligaciones estipuladas en el contrato de administración suscrito con el propietario del inmueble, vulnera el principio de separación de poderes, construido a partir de diversas normas constitucionales, por cuanto asigna a autoridades administrativas una competencia: la de dirimir controversias contractuales, que es, en opinión del demandante, un asunto típicamente judicial que la ley no puede atribuir a autoridades administrativas. Este cargo también satisface los requisitos jurisprudenciales mínimos que permiten a la Corte proceder a su examen sustancial.

2.2.4 Cargo por violación del principio de dos instancias (C.P., art . 31) por el artículo 34 —numeral 2º— de la Ley 820 de 2003.

Contra ese mismo numeral 2º del artículo 34 de la Ley 820 de 2003, se formula cargo por vulneración del principio constitucional de las dos instancias. Este cargo parecería no tiene la aptitud suficiente para permitir a la Sala Plena de la Corte Constitucional su evaluación, pues carece del atributo de certeza que debe caracterizar un cargo de inconstitucionalidad. En efecto, la norma demandada no se refiere, en sentido alguno, a los recursos que caben contra las decisiones tomadas bajo su amparo. El régimen de recursos contra las decisiones sancionatorias previstas en el artículo 34 de la Ley 820 de 2003, en el que se inserta la disposición demandada, está previsto en el parágrafo 2º del mismo, en el que se establece el tipo de sanciones que serán susceptibles de recursos y se define el recurso procedente(7). El demandante no mencionó ni mucho menos formuló cargo alguno contra dicha disposición, y centró su ataque en una norma —el numeral 2º del artículo 34— que, al no ocuparse del tema de los recursos, mal podría violar el principio de las dos instancias en algún sentido.

2.2.5. Cargo por violación del principio de igualdad (C.P., art. 13) por el artículo 34 —numeral 2º— de la Ley 820 de 2003.

Como se explicó en el capítulo de antecedentes, el actor afirma que el numeral 2º del artículo 34 de la Ley 820 de 2003 viola en dos sentidos el principio constitucional de igualdad. Por un lado, la violación se origina en el hecho de que la norma autoriza a las autoridades competentes a imponer sanciones pecuniarias a los arrendadores de vivienda urbana que incumplan cualquiera de las obligaciones estipuladas en el llamado contrato de administración suscrito con el propietario del inmueble, pero dicha facultad sancionatoria no puede ejercerse sobre los propietarios mismos, que son, precisamente, la contraparte en el contrato de administración, con lo cual se vulnera por una primera vía el principio de igualdad. En segundo lugar, estima el demandante que el hecho de que la facultad sancionatoria recaiga sobre los contratos de bienes raíces destinados a vivienda urbana, pero no pueda ejercerse sobre contratos de bienes raíces destinados a uso comercial, ni sobre los propietarios de éstos últimos, también es violatorio del principio de igualdad.

La Corte, en abundante y reiterada jurisprudencia, ha establecido que las demandas que giran en torno a la posible vulneración del principio de igualdad deben cumplir unos ciertos requisitos, adicionales a los genéricos de toda demanda de inconstitucionalidad. Así, por ejemplo, se ha dicho que la demanda “debe suministrar un principio mínimo o indicativo de respuesta a tres preguntas básicas indispensables para garantizar un debate racional en sede judicial de constitucionalidad: ¿igualdad entre quiénes?, ¿igualdad en qué?, ¿igualdad con base en qué criterio?”(8); que “no es suficiente afirmar que existe un trato diferenciado sino que es ineludible, para estructurar un verdadero cargo de inconstitucionalidad, que el actor precise cuáles son los grupos, regímenes jurídicos o situaciones que se comparan, la diferencia de trato establecida en las normas demandadas y las razones por las cuales considera que se debió dar un tratamiento diferente al grupo presuntamente afectado”(9); y que “por la naturaleza relacional del juicio de igualdad, es necesario que se precise con claridad, suficiencia, pertinencia, especificidad y certeza cuáles son los sujetos cuyo cotejo se propone, cuál es el criterio de comparación escogido y cuáles son las razones por las que se acudió al mismo. De igual manera, si se tiene en cuenta que la correcta interpretación del principio de igualdad no supone la prohibición de la diferencia sino el reproche a la discriminación, al demandante no solo corresponde presentar argumentos para demostrar que la ley estableció el trato diferente a dos supuestos fácticos iguales, sino que dicho trato no tiene una justificación razonable, proporcional y suficiente que lo autorice”(10).

La Corte, en un examen más detenido del que corresponde hacer al momento de la admisión, considera que estos criterios jurisprudenciales se cumplen en la demanda respecto de uno de los cargos en torno al principio de igualdad, pero no respecto del otro.

Frente a la posible vulneración del principio de igualdad, por dar la norma un tratamiento diferenciado entre arrendadores profesionales, por un lado, y propietarios de bienes raíces destinados a vivienda urbana, por el otro, de cara al cumplimiento del contrato de administración, la Corte considera que la demanda hace un esfuerzo suficiente y claro para determinar los grupos involucrados (arrendadores matriculados, por un lado, y propietarios de los inmuebles con los cuales aquellos celebran el contrato de administración, por el otro); los factores de diferenciación que introduce la norma entre los dos grupos (sobre el primer grupo recae una facultad sancionatoria en cabeza de autoridad pública, pero esta autoridad, de conformidad con la norma, no tendría posibilidad de ejercer tal facultad sobre el segundo grupo) y, finalmente, la razones por las cuales ese trato diferenciado carece de justificación constitucional (en la medida en que, siendo partes del mismo contrato, con deberes contractuales expresamente derivados de la misma ley, el que la potestad sancionatoria recaiga sobre uno de los grupos, pero no sobre el otro, carece de justificación. Ambos grupos están ejerciendo una actividad económica regulada, con implicaciones sobre derechos constitucionales, y del texto de la norma no se desprende razón alguna para que la vigilancia y el control solo se ejerza sobre uno de ellos).

En cambio, el segundo cargo por violación del principio de igualdad no satisface los requisitos jurisprudenciales que habiliten a la Corte hacer un estudio de fondo. Alega el demandante que la mencionada facultad sancionatoria, contenida en el numeral 2º del artículo 34 de la Ley 820 de 2003, recae sobre los arrendadores matriculados de bienes raíces destinados a vivienda urbana, pero no sobre quienes se dedican a la misma actividad en relación con bienes raíces destinados a uso comercial; y que aun si esta distinción está justificada, no tiene en cambio justificación el hecho de que la norma distinga entre los propietarios de un tipo de inmuebles los de vivienda y los propietarios de las otras categorías de inmuebles —los comerciales—, para efectos del contrato de administración. Considera la Corte que hay ineptitud en el cargo porque, en primer lugar, no es claro cuáles son los grupos a comparar, pues si bien la norma sancionatoria cuestionada se refiere a arrendadores, el reproche contenido en la demanda habla principalmente de propietarios. Estos no son destinatarios de la norma cuestionada, como se advirtió en el párrafo precedente. Si la norma habla de arrendadores matriculados, no se entiende la razón por la cual los grupos a comparar son dos grupos de propietarios, ninguno de los cuales aparece en ella. Más importante aún: la demanda no hace ningún esfuerzo por demostrar o explicar la razón por la cual el trato diferenciado, de existir —cosa que no queda clara—, es discriminatorio o injustificado. Esa carencia significa que el demandante no demostró las razones por las cuales el trato aparentemente diferenciado debería ser, en cambio, equivalente, y ello impide a la Corte examinar este cargo, razón por la cual se inhibirá de pronunciarse sobre el mismo.

3. Problemas de constitucionalidad.

A partir de los cargos que efectivamente admiten su estudio de fondo por parte de la Corte, se tiene que los problemas jurídicos a resolver son los siguientes:

3.1. ¿Viola el principio constitucional de unidad de materia el hecho de que el legislador regule algunos aspectos del contrato de administración celebrado entre arrendadores y propietarios, dentro de una ley que regula el arrendamiento de vivienda urbana?

3.2. ¿Puede el Congreso de la República regular temas tales como la atribución de funciones de control, inspección y vigilancia a entidades territoriales incluyendo la potestad sancionatoria, en relación con la actividad de los arrendadores de vivienda, aun si tales temas no están expresamente anunciados en el artículo 150 Constitucional?

3.3. ¿Se vulnera el principio de separación de poderes cuando el legislador atribuye funciones sancionatorias a las entidades territoriales, propias de la labor de control, inspección y vigilancia que les corresponde, por incumplimiento de las obligaciones de un contrato privado?

3.4. ¿Se vulnera el principio de igualdad cuando el legislador atribuye a entidades territoriales potestades sancionatorias, en el marco de facultades de supervisión sobre una determinada actividad económica, por incumplimiento de las obligaciones de un contrato privado, pero solo respecto de una de las partes de dicho contrato?

4. El artículo 33 —numeral 3º del literal b— y el artículo 34 —numeral 2º— de la Ley 820 de 2003 no vulneran el principio de unidad de materia.

Según la demanda, tanto el numeral 3º del literal b del artículo 33, como el numeral 2º del artículo 34 de la Ley 820 de 2003 vulnerarían el principio constitucional de unidad de materia, en la medida en que regulan aspectos del llamado contrato de administración —que celebran los arrendadores profesionales con los propietarios—, pero son normas ubicadas en una ley de arrendamiento urbano. Las partes, el objeto, y las reglas del contrato de administración son distintas a las del contrato de arrendamiento, y por lo tanto, no le sería dable al legislador ocuparse de aquel en una ley cuyo objeto principal es este.

La Corte, al examinar el principio de unidad de materia, ha considerado que su finalidad es propender por la transparencia en el proceso legislativo, y la seguridad y el orden en la operación del derecho:

“... La Constitución Política —artículo 158— dice, en relación con el trámite de las leyes: “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella (...). Busca la Constitución evitar que en el proceso de formación de las leyes se introduzcan disposiciones extrañas a la materia regulada en ellas, tanto para asegurar la transparencia de la actividad legislativa como para contribuir a la coherencia y sistematicidad del derecho legislado. Específicamente, quiere el Constituyente impedir la introducción de iniciativas sorpresivas, inopinadas o subrepticias en el curso del trámite parlamentario, que dificulten la participación democrática de la representación plural de la voluntad popular y oscurezcan el marco legal de interpretación y aplicación de las normas. En suma, la regla constitucional de la unidad de materia en los proyectos y las leyes propende por un ordenamiento jurídico que preserve tanto la legitimidad institucional como la seguridad jurídica en el sistema normativo”(11).

Ese principio, sin embargo, no puede aplicarse con un rigor extremo y literal, que anule la libertad de configuración del legislador, y convierta la labor legislativa en un ejercicio de construcción de compartimentos separados e incomunicados. Al respecto, ha dicho la Corte que:

El principio de unidad de materia no debe concebirse con un criterio estricto de unicidad temática. Tal ha sido el criterio reiterado de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, al considerar que el principio de unidad de materia “(...) solo resulta vulnerado cuando una determinada norma no guarda una relación objetiva y razonable con la temática general y la materia dominante de la ley de la cual hace parte”(12). En similar dirección señaló que este entendimiento de la unidad de materia “se basa en el respeto del principio democrático reflejado en la actividad legislativa, de tal suerte que solo podrá ser declarada inexequible la disposición acusada cuando exista una total divergencia entre ella y el tema general regulado en la ley”(13). Y continuando en la misma línea jurisprudencial ha sostenido que “solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporadas en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”(14).

De lo anterior surgen dos consecuencias. En primer término, que la relación “objetiva y razonable” a que hace referencia la sentencia citada, es la conexidad que debe existir entre la parte y el todo, esto es, entre una disposición demandada y la ley continente, de modo que del contenido particular de la primera se pueda extraer un vínculo causal, teleológico o sistemático con el “tema general” o la “materia dominante” de la segunda. En segundo lugar, que el respeto al “principio democrático reflejado en la actividad legislativa” impone un criterio de interpretación estricto frente a un posible vicio de competencia por unidad de materia, al punto que solo ante la “total divergencia” sustancial de los contenidos normativos en cuestión puede proceder una declaración de inconstitucionalidad.

Así, el Congreso de la República puede ejercer la potestad legislativa sobre un asunto mediante disposiciones diferentes que regulen aspectos concurrentes del mismo, estableciendo asociaciones lógicas entre supuestos fácticos y consecuencias jurídicas relacionables, y reconociendo relaciones sustanciales de tipo causal, teleológico o sistemático entre normas diversas, sin que puedan divergir totalmente del conjunto normativo que las cohesiona”(15).

En el presente caso, la Corte encuentra que estos criterios jurisprudenciales son plenamente aplicables a las normas examinadas. El tema de la Ley 820 de 2003 no es exclusivamente el contrato de arrendamiento, sino el “régimen de arrendamiento de vivienda urbana”. El contrato de arrendamiento es simplemente uno de los principales instrumentos jurídicos a través de los cuales se desarrolla dicha actividad, pero la ley, precisamente por ocuparse, no solo del contrato, sino del régimen general de los arrendamientos urbanos, se ocupa también de aspectos procesales, de las competencias de las autoridades administrativas en la materia, y hasta de asuntos tributarios referidos a esta actividad.

En el primer artículo de la ley se establece que ella tiene como objeto “fijar los criterios que deben servir de base para regular los contratos de arrendamiento de los inmuebles urbanos destinados a vivienda”. Uno de los aspectos de esa regulación tiene que ver con las reglas aplicables a quienes se dedican de manera profesional y permanente a la actividad de arrendamiento de vivienda urbana. Esas personas —naturales o jurídicas—, deben cumplir unos requisitos y realizar ciertas actividades, una de las cuales es precisamente la de administrar, para efectos de arrendamiento, bienes de terceros propietarios. Esa relación jurídica entre arrendadores profesionales y propietarios se concreta en el llamado “contrato de administración”.

La relación entre esos contratos de administración, los contratos de arrendamiento, y el régimen general de arrendamiento de vivienda urbana, es directa y puede formularse de la siguiente manera: los contratos de administración son los que celebran los propietarios de inmuebles con personas naturales o jurídicas dedicadas profesional y habitualmente al arrendamiento de inmuebles de vivienda urbana, para efectos de regular la relación jurídica entre estas dos partes, como supuesto previo al acto de dar en arriendo dichos inmuebles. En consecuencia, hay una relación temática, teleológica, y causal entre los “contratos de administración” y el tema general de la ley, es decir, el régimen del arrendamiento de vivienda urbana. En aquellos casos en que el arrendamiento se da en el marco del ejercicio de la actividad de los arrendadores profesionales, el contrato de administración es un elemento inherente a ella, pues define las relaciones entre éstos y los propietarios a quienes prestan sus servicios.

Con base en estas consideraciones, queda claro que el legislador no desconoció el principio de unidad de materia al referirse al contrato de administración que se celebra entre propietarios y arrendadores profesionales, en una ley cuyo objeto es regular el contrato de arrendamiento de vivienda urbana.

5. El numeral 3º del literal b del artículo 33 y el numeral 6º del artículo 34 de la Ley 820 de 2003 no desconocen las funciones legislativas del Congreso consagradas en el artículo 150 de la Constitución.

5.1. El numeral 3º del literal b) del artículo 33 de la Ley 820 de 2003 dota a algunas entidades territoriales —la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., la Gobernación de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y las “alcaldías municipales de los municipios del país”—, de la facultad de “controlar el ejercicio de la actividad inmobiliaria de vivienda urbana, especialmente en lo referente al contrato de administración” y el numeral 6º del artículo 34 faculta a dichas entidades a imponer sanciones pecuniarias cuando quienes ejerzan la mencionada actividad inmobiliaria, aún sin matrícula, incumplan las obligaciones señaladas en algunos numerales del artículo 33, las cuales, como ya se explicó, tienen que ver con la expedición de copias del contrato de arrendamiento a los arrendatarios, fiadores y codeudores; las relacionadas con las reglas sobre terminación unilateral del contrato de arrendamiento, establecidas en detalle en otros artículos de la ley; la prohibición de exigir depósitos a los arrendatarios; el cumplimiento de las medidas correctivas y las sanciones administrativas que les hayan impuesto, y, finalmente, el acatamiento de lo que dispongan las entidades territoriales cuando ejercen la función de control de su actividad inmobiliaria, especialmente en lo referente al contrato de administración.

5.2. A juicio del demandante, el legislador, al expedir estas normas, vulneró la Constitución, pues no tienen “como objeto de legislación alguna de las materias consagradas en el artículo 150 de la C.P.”(16). Al hacer esta acusación, se desconoce el conocido rasgo del constitucionalismo colombiano, según el cual la cláusula general de competencia normativa está radicada en el Congreso de la República. Así lo ha reconocido la Corte en múltiples sentencias, en las cuales se reiteran argumentos como los siguientes:

“(...) en Colombia la cláusula general de competencia normativa está radicada en el Congreso, puesto que a este corresponde “hacer las leyes” (C.P., arts. 114 y 150) (...) en Colombia, el órgano que tiene la potestad genérica de desarrollar la Constitución y expedir las reglas de derecho es el Congreso, puesto que a este corresponde “hacer las leyes”, por lo cual la enumeración de las funciones establecidas por el artículo 150 de la Constitución no es taxativa. No es entonces legítimo considerar que si el Congreso expide una ley que no encaja dentro de las atribuciones legislativas específicas del artículo 150 superior, entonces tal norma es, por ese solo hecho, inconstitucional, ya que ello implicaría desconocer que en el constitucionalismo colombiano la cláusula general de competencia está radicada en el Congreso.

La Constitución de 1991 ha mantenido tal cláusula general de competencia en el Congreso, por lo cual esta rama del poder tiene la facultad la desarrollar la Constitución y regular legislativamente la vida del país, no solo en ejercicio de las atribuciones que expresamente le confiere la Carta, sino también en aquellas materias que no hayan sido expresamente atribuidas a otros órganos del Estado. Se trata pues de una competencia amplia pero que no por ello deja de ser reglada, porque está limitada por la Constitución. Así, el Congreso no puede vulnerar los derechos de las personas, ni los principios y valores constitucionales. Tampoco puede el Congreso  desconocer las restricciones que le ha establecido la Constitución, ya sea de manera expresa, como sucede con las prohibiciones del artículo  136 superior, ya sea de manera tácita, al haber reservado ciertas materias a otras ramas del poder o a otros órganos del Estado”(17).

Conforme a la cláusula general de competencia si determinado asunto no está expresamente atribuido por la Constitución a una autoridad específica, debe ser desarrollado por el legislador, sin que tenga obligatoriamente que “agotar toda la materia, pues puede delimitar el tema y permitir su concreción a través de reglamentos administrativos, salvo cuando se trate de una materia amparada con reserva legal”(18). En forma más precisa, ha dicho la Corte que “si un asunto no es expresamente atribuido por la Constitución a una autoridad específica, como el Gobierno, la rama judicial, los organismos de control, o las entidades territoriales, entre otros órganos estatales, se entiende que, conforme a la cláusula general de competencia, se trata de una materia que corresponde desarrollar primariamente al Legislador(19) ,todo lo cual encuentra su fundamento en el principio democrático, pues “esa estructura de competencias atiende al desarrollo del principio de división de poderes y a la necesidad de que el derecho, además de ser legal, sea democráticamente legítimo (C.P., arts. 1º, 2º, 3º y 113). La legitimidad del derecho se encuentra vinculada al principio democrático de elaboración de las leyes. Las normas que rigen una sociedad deben ser el resultado de un procedimiento en el que se garanticen en especial dos principios: el principio de soberanía popular, y el principio del pluralismo”(20). Esta cláusula general de competencia permite incluso al Congreso modificar proyectos de ley que sean de exclusiva iniciativa gubernamental pues “las cámaras tienen la facultad para modificar los proyectos de iniciativa gubernamental de acuerdo con lo previsto en el artículo 154 superior, y en virtud de la cláusula general de competencia que se encuentra radicada en el Congreso según lo prevé el artículo 150 constitucional”(21).

5.3. En el presente caso, la Corte encuentra que en la Constitución expresamente se atribuye al Congreso la función de establecer las competencias de las entidades territoriales (art. 150, num. 4º). Por lo tanto, ni siquiera se trata de un tema respecto del cual el artículo 150 superior guarde silencio, o del que pueda predicarse alguna duda sobre las competencias normativas para regularlo. En efecto, la primera de las disposiciones acusadas por este cargo, atribuye a entidades territoriales predeterminadas en otro artículo una función de control, sobre el ejercicio de la actividad inmobiliaria de vivienda urbana, especialmente en lo referente al contrato de administración; y la segunda de las disposiciones acusadas por este cargo le atribuye a esas mismas entidades territoriales, la facultad de imponer multas cuando los arrendadores de vivienda incumplan algunas disposiciones de la propia ley. En ambos casos, son normas de atribución de competencias a entidades territoriales, para lo cual el Congreso está facultado, no ya por la vía de la cláusula general de competencia, sino por expreso mandato legal. El demandante no cuestionó si el Congreso había ejercido tal facultad en forma debida, o cumpliendo todos los requisitos constitucionales, sino la capacidad misma del Congreso para regular la materia, y en virtud de la precisión competencial del numeral 4º del artículo 150 superior, la Corte considera que el asunto —competencias territoriales—, es de clara competencia del legislador.

En consecuencia, este cargo no prospera.

6. El numeral 2º del artículo 34 de la Ley 820 de 2003 no vulnera el principio de igualdad por el hecho de que la facultad sancionatoria se imponga solo sobre los arrendadores de vivienda y no sobre los propietarios.

6.1. El numeral 2º del artículo 34 de la Ley 820 de 2003 —que establece como causal para que entidades territoriales puedan imponer sanciones pecuniarias el hecho de que los arrendadores de vivienda incumplan cualquiera de las obligaciones estipuladas en el contrato de administración suscrito con el propietario del inmueble— es objeto de reproche de inconstitucionalidad, por vulneración al principio de igualdad, en la medida en que la facultad sancionatoria en él contenida solo puede ejercerse sobre los arrendadores, pero no sobre los propietarios de los inmuebles, que son la otra parte del contrato de administración, cuyo incumplimiento da precisamente lugar a la sanción.

6.2. Para resolver este cargo, se hace necesario subrayar, primeramente, que la mencionada potestad sancionatoria es una manifestación más, entre las varias consagradas en la Ley 820, de una facultad de control, inspección y vigilancia atribuida a las entidades territoriales, y que recae expresamente sobre las personas entre cuyas actividades principales esté la de arrendar bienes raíces destinados a vivienda urbana, de su propiedad o de terceros, o la de desempeñar labores de intermediación comercial entre arrendadores y arrendatarios. Así lo establece expresamente el segundo inciso del artículo 28 de la ley, al afirmar que “para ejercer las actividades de arrendamiento o de intermediación de que trata el inciso anterior será indispensable haber cumplido con el requisito de matrícula. Las personas matriculadas quedarán sujetas a la inspección, vigilancia y control de la autoridad competente”. Esas funciones de inspección, vigilancia y control, reguladas en el capítulo IX de la Ley, habrán de ser ejercidas por las entidades territoriales mencionadas en su artículo 32 —Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., Gobernación de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y los municipios—, y en desarrollo de ellas, pueden investigar, sancionar e imponer medidas correctivas a quienes se dedican a dicha actividad, aplicarles sanciones administrativas, vigilar el cumplimiento de las obligaciones relacionadas con el anuncio al público y con el ejercicio de actividades sin la obtención de la matrícula y, para lo que interesa a efectos de este cargo, deberán “controlar el ejercicio de la actividad inmobiliaria de vivienda urbana, especialmente en lo referente al contrato de administración” (lit. b), art. 33). La ley incluso autoriza a las entidades territoriales a desarrollar sistemas de inspección, vigilancia y control, acorde con los parámetros que establezca el Gobierno Nacional o, subsidiariamente, las alcaldías.

6.3. Las multas a que se refiere el artículo 34, cuyo numeral 2º se examina en este acápite, pueden imponerse, todas ellas, como resultado del incumplimiento de alguno de los deberes que se le imponen al universo de vigilados, esto es, a los arrendadores profesionales. Así, por ejemplo, le es dable a las entidades territoriales imponer multas, mediante resolución motivada, cuando los arrendadores profesionales no cumplan con la obligación del obtener la matrícula —numeral 1º—; cuando se anuncien al público sin mencionar el número de la matrícula vigente que se les hubiere asignado —numeral 3º—; cuando incumplan cualquier norma legal a la que deban sujetarse, o cuando incumplan las órdenes e instrucciones impartidas por autoridad competente —numeral 4º—, o cuando no entreguen las copias de los contratos requeridos o exijan depósitos, o no cumplan las reglas sobre terminación de los contratos de arrendamiento —numeral 6º—. Las entidades territoriales podrán incluso suspender o cancelar la respectiva matrícula, si los matriculados incurren en un incumplimiento reiterado de las conductas señaladas en dicho artículo (par. 1º). La decisión administrativa de multar, o de suspender o cancelar la matrícula, es susceptible del recurso de reposición.

El numeral 2º del artículo 34 se inserta dentro de este conjunto de disposiciones sancionatorias, y alude a los casos en los que los arrendadores matriculados incumplan las estipulaciones del contrato de administración suscrito con el propietario del inmueble.

6.4. Si se aborda, como no puede ser de otra forma, el estudio del numeral demandado desde la perspectiva de su pertenencia a un sistema de control, inspección y vigilancia que recae sobre los arrendadores matriculados y/o profesionales, se entiende la decisión legislativa de disponer que la potestad sancionatoria se refiera a ellos, y no a otras personas. Como se explicó en otro aparte de esta providencia, el objeto de la Ley 820 es regular los contratos de arrendamiento de vivienda urbana, y el legislador consideró, válidamente, que convenía radicar en las alcaldías un sistema de inspección, control y vigilancia sobre quienes se dedican de manera sistemática, profesional y organizada a celebrar o intermediar tales contratos de arrendamiento. Uno de los instrumentos a través de los cuales se desarrolla tal actividad profesional es el contrato de administración que los arrendadores profesionales han de suscribir con los propietarios de los inmuebles cuyo arrendamiento se les encomienda, y de ahí que la ley exija, en su artículo 29, que los modelos de tales contratos de administración, que se utilizarán en desarrollo de la actividad inmobiliaria, deban ser presentados como requisito para obtener la matrícula de arrendador. De hecho, toda la regulación de la Ley 820 sobre el tema parte de la premisa de que son los arrendadores los que deben cumplir ciertos requisitos, estar matriculados, y por ende sometidos al sistema de control, inspección y vigilancia contenido en la ley. El legislador consideró que estos arrendadores profesionales son un componente importante del régimen de arrendamientos urbanos de vivienda, y por eso decidió regularlos y hacerlos objeto de control administrativo.

6.5. En ese orden de ideas, la Corte concluye que, desde la perspectiva del sistema de control, inspección y vigilancia, del cual hace parte la disposición demandada, los arrendadores profesionales y los propietarios de los inmuebles no están ubicados en el mismo plano, pues aquellos son destinatarios del sistema de supervisión, mientras que éstos no lo son. La demanda no se dirige a cuestionar esa distinción de tipo general, relacionada con los destinatarios de la supervisión de la actividad inmobiliaria, que circunscribe los sujetos pasivos de dicho sistema de supervisión al universo de los arrendadores profesionales; la demanda reprocha una manifestación específica del sistema de supervisión: la de que en relación con los contratos de administración, las posibles sanciones pecuniarias solo recaigan sobre los arrendadores profesionales. Pero ese trato diferenciado obedece al hecho más general de que la supervisión concebida por el legislador recae sobre quienes ofrecen servicios profesionales de arrendamiento de inmuebles propios o de terceros.

6.6. En otros términos: los arrendadores de vivienda matriculados están por disposición de la ley sometidos al sistema de control, inspección y vigilancia que en ella se crea. Al ser sujetos de ese esquema de supervisión, es natural que puedan ser objeto de sanciones. Por motivos que el demandante no cuestionó, el legislador no incluyó a los propietarios de los inmuebles que se arriendan por conducto de los arrendadores profesionales en el universo de supervisados. Esa circunstancia pone a los arrendadores y a los propietarios en dos situaciones jurídicas claramente diferenciadas: los arrendadores están sometidos al sistema de control, inspección y vigilancia, y los propietarios no lo están. En consecuencia, existe una razón justificada por la cual aquellos pueden ser materia de sanciones pecuniarias por incumplir obligaciones estipuladas en el contrato de administración, y en cambio, los propietarios no son susceptibles de dichas sanciones. La situación es análoga a la de varios otros sistemas de control, inspección y vigilancia, en los que la potestad sancionatoria de quien ejerce la supervisión recae sobre una de las partes contractuales, aquella que el legislador ha considerado que debe ser, por razones de interés público, la que se somete a dicha supervisión. Tal es el caso de las entidades financieras o las empresas de servicios públicos, entre otras. No existen, por ejemplo, potestades sancionatorias sobre los usuarios de las entidades financieras, no obstante ser contraparte contractual de diversos contratos financieros.

6.7. Como el demandante no cuestionó la delimitación del universo de supervisados esbozada en la Ley 820, no le es dable a la Corte entrar a examinarla. La Corte constata que de ese universo no hacen parte los propietarios de los inmuebles con quienes los arrendadores profesionales suscriben el contrato de administración, y por lo tanto se encuentran en una situación jurídica diferente, que explica el trato diferenciado que se desprende de la norma demandada. El demandante no explicó las razones por las cuales, a pesar de ser objeto de esa clara diferenciación jurídica, ambos grupos materia de la comparación —los arrendadores profesionales por un lado, y los propietarios de inmuebles, por el otro—, tenían que someterse al mismo tratamiento, esto es, tenían ambos que ser objeto de la potestad sancionatoria.

Ahora bien, como dicha potestad sancionatoria , radicada en cabeza de las entidades territoriales, y ejercida sobre los arrendadores de vivienda, es manifestación de una función administrativa de control, inspección y vigilancia, nada impide que las partes del contrato de administración, en asuntos no relacionados con dicha función administrativa, puedan dirimir sus controversias ante el juez natural del contrato. Como se verá en el acápite siguiente, el ejercicio de esta función esencialmente administrativa no excluye que las partes pueden hacer valer sus derechos, ante una controversia contractual, en la jurisdicción que legalmente corresponda, o la que subsidiariamente hayan pactado en el contrato.

El cargo no prospera.

7. El numeral 2º del artículo 34 de la Ley 820 de 2003 no vulnera el principio de separación de poderes.

7.1. El artículo 34 de la Ley 820 de 2003 permite a las autoridades competentes —las entidades territoriales mencionadas en el acápite anterior—, imponer multas hasta por cien salarios mínimos legales vigentes, mediante resolución motivada, sin perjuicio de las demás sanciones a que hubiere lugar, por diversas razones, entre ellas, la del demandado numeral 2º, esto es, cuando los arrendadores de vivienda incumplan cualquiera de las obligaciones estipuladas en el contrato de administración suscrito con el propietario del inmueble.

En opinión del demandante, esta disposición, ya analizada en el acápite anterior por virtud de otro cargo contra ella, viola también el principio de separación de poderes, pues atribuye a una autoridad administrativa, con consecuencias sancionatorias, la facultad de determinar el incumplimiento contractual imputable a una de las partes de un contrato privado —el contrato de administración explicado en el acápite 3.2. anterior—, lo cual es una función jurisdiccional que no puede ser atribuida a entidades de tipo administrativo.

7.2. El artículo 116 de la Constitución establece que “excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos”. La ley estatutaria de administración de Justicia, en la actual redacción derivada de las modificaciones introducidas por los artículos 3º y 6º de la Ley 1285 de 2009, establece en su artículo 8º que “excepcionalmente la ley podrá atribuir funciones jurisdiccionales a ciertas y determinadas autoridades administrativas para que conozcan de asuntos que por su naturaleza o cuantía puedan ser resueltos por aquellas de manera adecuada y eficaz. En tal caso la ley señalará las competencias, las garantías al debido proceso y las demás condiciones necesarias para proteger en forma apropiada los derechos de las partes. Contra las sentencias o decisiones definitivas que en asuntos judiciales adopten las autoridades administrativas excepcionalmente facultadas para ello, siempre procederán recursos ante los órganos de la Rama Jurisdiccional del Estado, en los términos y con las condiciones que determine la ley”, y en su artículo 13, que “ejercen función jurisdiccional, de acuerdo con lo establecido en la Constitución Política... 2. las autoridades administrativas respecto de conflictos entre particulares, de acuerdo con las normas sobre competencia y procedimiento previstas en las leyes. Tales autoridades no podrán, en ningún caso, realizar funciones de instrucción o juzgamiento de carácter penal”, normas declaradas exequibles mediante sentencia de control previo de constitucionalidad de leyes estatutarias C-713 de 2008. Sobre esta posibilidad constitucional, la Corte se ha pronunciado en varias ocasiones. En Sentencia C-1641 de 2008 se sintetizó la posición jurisprudencial sobre este tema en los siguientes términos:

6. En primer término, es claro que este ejercicio jurisdiccional por autoridades no judiciales representa una excepción al reparto general de funciones entre las ramas del poder, por lo cual “su alcance es restrictivo: únicamente pueden administrar justicia aquellas autoridades administrativas determinadas de manera expresa por la ley, la cual debe indicar las materias precisas respecto de las cuales ello es posible”(22). Sin embargo, en segundo término, esta Corte ha precisado que ese carácter excepcional no significa que a las autoridades administrativas no se les puedan atribuir funciones jurisdiccionales permanentes, pues lo excepcional no es “aquello que no reviste el carácter de permanente” sino aquello que constituye una excepción de la regla común. Por ende, si “la regla común es el ejercicio de funciones administrativas por parte de las superintendencias, por lo cual la ejecución de funciones jurisdiccionales es excepcional. Lo que el constituyente quiso fue esta excepcionalidad, no la transitoriedad de dicho ejercicio. Si hubiera querido autorizar solo el ejercicio transitorio, así lo habría dicho”(23). En tercer término, la Carta señala campos en donde no es posible conferir atribuciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas pues establece que estas no podrán instruir sumarios ni juzgar delitos...

... Una lectura aislada y literal del artículo 116 parecería indicar que la ley puede atribuir funciones judiciales a cualquier autoridad administrativa, puesto que esa disposición constitucional no establece que el funcionario a quien se le confieran esas competencias jurisdiccionales deba reunir determinados requisitos. Sin embargo, una interpretación constitucional sistemática lleva a la inevitable conclusión de que para que un funcionario administrativo pueda ejercer funciones jurisdiccionales debe contar con ciertos atributos de independencia e imparcialidad. En efecto, la Carta es clara en señalar que las decisiones de la justicia son independientes (C.P., art. 228), mientras que las normas internacionales de derechos humanos, conforme a las cuales se deben interpretar los derechos constitucionales (C.P., art. 93), indican que toda persona tiene derecho a ser oída, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter (art. 8.1 Convención Interamericana y art. 14-1. del Pacto de derechos civiles y políticos). En tales condiciones, es necesario armonizar la posibilidad que confiere el artículo 116 de la Carta de conferir funciones judiciales a las autoridades administrativas con los requisitos de imparcialidad, predeterminación e independencia que deben tener las personas que ejercen funciones jurisdiccionales. Una conclusión se impone: La ley puede conferir atribuciones judiciales a las autoridades administrativas, pero siempre y cuando los funcionarios que ejercen concretamente esas competencias no solo se encuentren previamente determinados en la ley sino que gocen de la independencia e imparcialidad propia de quien ejercita una función judicial”(24)(25).

7.3. No obstante, antes de determinar si en un determinado caso el legislador ha atribuido válidamente funciones jurisdiccionales a una autoridad administrativa, es necesario determinar si la función en cuestión es o no jurisdiccional por su naturaleza. Esto no es asunto fácil ni del todo claro ni en la doctrina ni en la jurisprudencia. Al respecto se dijo en la Sentencia C-1038 de 2002 lo siguiente:

“... es cierto que no existe consenso doctrinario ni jurisprudencial sobre cuáles son los criterios que permiten distinguir una función judicial de una función administrativa. Esta Corte ya había reseñado esos problemas en los siguientes términos:

“La doctrina jurídica ha tenido muchas dificultades para precisar qué se entiende por función administrativa por dos razones básicas. De un lado, por cuanto no es fácil diferenciarla de las otras tareas clásicas del Estado, a saber de la legislación y, en especial, de la función judicial con la cual comparte muchos rasgos. Por ejemplo, un autor de la talla de Kelsen —y en este punto es seguido por muchos otros doctrinantes—, ha sostenido que no existe materialmente ninguna diferencia entre la labor administrativa y la labor judicial pues ambas son la producción de una norma singular (sentencia o decisión administrativa) dentro del marco de posibilidades establecido por una norma general (ley). Para Kelsen, la diferencia entre la administración y la jurisdicción tiene razones históricas y no conceptuales, y se relaciona más con la naturaleza de los órganos que ejecutan el derecho: la aplicación es administrativa si es desarrollada por funcionarios jerárquicamente organizados, mientras que es judicial si los aplicadores gozan de independencia funcional. Así las cosas, según estas corrientes, la única diferencia material que se puede establecer es entre la legislación, que consiste en crear normas generales y abstractas, y la ejecución, que produce normas individuales dentro de los marcos permitidos por la norma general. Por ello Kelsen concluye que la función administrativa solo puede definirse residualmente, esto es, como aquella actividad del Estado que no es ni legislación ni jurisdicción.

Otros autores no comparten esos criterios pues consideran que es posible establecer criterios materiales para determinar el significado de la función administrativa y diferenciarla de las labores jurisdiccionales (sobre estos criterios, ver entre otros, Juan Francisco Linares. Derecho administrativo. Buenos Aires: Astrea, 1986, pag. 149 y ss.). Según estas corrientes, mientras los jueces resuelven esencialmente controversias y conflictos con base en una estricta aplicación de la ley, la función propiamente administrativa se relaciona con las diversas labores de ejecución que, específicamente, desarrolla la rama ejecutiva para el cumplimiento de sus fines, para lo cual se reconoce un margen de discreción al funcionario administrativo, quien puede entonces apreciar la conveniencia y oportunidad de la medida que toma. Habría pues una especificidad material de la función administrativa. Pero incluso para quienes aceptan esta opinión, subsisten muchas dudas y controversias pues estas labores son muy amplias y complejas, por lo cual la doctrina suele diferenciar entre diversas formas de la actividad administrativa(26).

Sin embargo, a pesar de esas dificultades, en ocasiones, como en el presente caso, es necesario definir si una autoridad ejerce o no funciones judiciales, pues es el presupuesto para tomar la decisión en un sentido u otro. Es pues necesario adelantar unos criterios que permitan entonces determinar si la función ejercida por un particular, o por una autoridad es o no de naturaleza judicial. Y en tal contexto, la Corte considera que existen algunos elementos formales y materiales que son útiles para dirimir esas controversias.

De un lado, existen criterios formales, en torno a los cuales parece existir un cierto consenso académico y jurisprudencial(27). Así, en primer término, es de la esencia de los actos judiciales su fuerza de cosa juzgada, mientras que los actos administrativos suelen ser revocables. Esto significa que una decisión judicial es irrevocable una vez resueltos los recursos ordinarios y, excepcionalmente, los extraordinarios, mientras que un acto administrativo puede ser revocado, incluso estando ejecutoriado, a menos que exista una situación jurídica consolidada. En segundo término, la función judicial es en principio desplegada por funcionarios que deben ser jueces, o al menos tener las características de predeterminación, autonomía, independencia e inamovilidad propia de los jueces. Finalmente, y ligado a lo anterior, el ejercicio de funciones judiciales se desarrolla preferentemente en el marco de los procesos judiciales. Por consiguiente, conforme a esos tres criterios formales, se presumen judiciales aquellas (i) funciones que se materializan en actos con fuerza de cosa juzgada, o (ii) son desplegadas por jueces, o al menos por funcionarios que gozan de los atributos propios de los jueces, o (iii) se desarrollan en el marco de procesos judiciales, o se encuentran indisolublemente ligadas a un proceso judicial.

De otro lado, aunque resultan más polémicos, también es posible adelantar algunos criterios materiales. Así, la Constitución establece una reserva judicial para la restricción concreta de ciertos derechos, como la libertad (C.P., art. 28), y por ende, se entiende que dichas limitaciones solo pueden ser desarrolladas en ejercicio de funciones judiciales. Igualmente, la Constitución establece el derecho de toda persona a acceder a la administración de justicia (C.P., art. 229). Por consiguiente, en principio no sería admisible que una autoridad, en ejercicio de una función no judicial, pueda limitar el acceso a la administración de justicia. Por ende, debe entenderse que en principio una decisión que restrinja el acceso a la administración de justicia, debe a su vez, ser ejercicio de una función judicial.

18. Los anteriores criterios formales y materiales obviamente no son exhaustivos ni son de aplicación mecánica, pues en ocasiones pueden estar en tensión unos con otros...”.

7.4. Como se explicó en el acápite anterior, en el caso que ahora se somete a examen de la Corte, las funciones a que se refiere la norma demandada son manifestación concreta de una función más general de supervisión, esto es, de control, inspección y vigilancia. Nada hay en las atribuciones que el legislador le da a las entidades territoriales en la disposición acusada que permita afirmar que son esencial o característicamente jurisdiccionales.

Es importante tener en cuenta que el propio legislador ha definido la potestad contenida en el numeral 2º del artículo 34 de la Ley 820 de 2003, como una función de control, inspección y vigilancia “en materia de arrendamientos”, no como una función jurisdiccional toda vez que: (i) la labor de controlar el ejercicio de la actividad inmobiliaria de vivienda urbana, especialmente en lo relacionado con el contrato de administración, función de la cual a su vez se deriva la potestad sancionatoria aquí demandada, se ubica dentro del literal b) del artículo 33 de la Ley 820, que se titula “función de control, inspección y vigilancia” y (ii) en el artículo 28, referido a los arrendadores matriculados de vivienda, se reitera que éstos quedan sujetos a inspección, vigilancia y control de la autoridad competente. De suerte que por expresa definición legal, la facultad examinada no es jurisdiccional.

Son varias las normas en las que se asignan funciones de control, inspección y vigilancia respecto de contratos privados, que incluyen una potestad sancionatoria, a entidades administrativas, sin que por ello se considere que tales funciones tienen una naturaleza jurisdiccional. Esa situación se presenta, por ejemplo, en el caso de las funciones de la Superintendencia Financiera respecto de los contratos que particulares realizan con las entidades financieras, o respecto de los contratos que realizan con emisores de valores; también sucede lo mismo con el control sobre relaciones contractuales societarias o las facultades administrativas que tiene la Superintendencia de Industria y Comercio en desarrollo de los mecanismos de protección al consumidor. En casos como estos, la potestad sancionatoria, que por cierto recae solo sobre una de las partes del contrato privado, ha sido considerada como de naturaleza administrativa.

7.5. De otra parte, no encuentra la Corte que la función examinada (imponer sanciones pecuniarias por incumplimiento de lo estipulado en el contrato de administración a los arrendadores de vivienda), estuviese previamente asignada a algún funcionario judicial, con lo cual no es posible afirmar que por razones orgánicas, la norma contenga una redistribución de funciones jurisdiccionales hacia el ámbito administrativo.

Para la Corte, el demandante afirmó, pero no probó, que la función de imponer sanciones a los arrendadores de vivienda, atribuida a ciertas entidades territoriales, cuando incumplan cualquiera de las obligaciones estipuladas en el contrato de administración suscrito con el propietario del inmueble, es de naturaleza jurisdiccional. En consecuencia, ante el hecho de que para la Corte la función examinada es meramente administrativa, no se hace ni siquiera necesario examinar si la norma cumple los requisitos constitucionales y jurisprudenciales relativos a la atribución excepcional de funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas.

Precisamente por esta razón, y contrario a lo afirmado por algunos de los intervinientes, la facultad sancionatoria que, en el marco de la función general de inspección, control y vigilancia, puede ejercerse por parte de las entidades territoriales según la norma examinada, no excluye ni constituye requisito previo para que las partes del contrato de administración —arrendadores matriculados y propietarios—, puedan acudir a la jurisdicción para dirimir sus controversias contractuales. Por un lado, es claro que la legalidad de las decisiones tomadas en ejercicio de la función sancionatoria que aquí se examina, una vez agotado el recurso de reposición en la vía gubernativa de que trata el parágrafo 2º del artículo 34 de la Ley 820 de 2003, puede ser controvertida, como todo acto administrativo, ante la jurisdicción contencioso administrativa. Además, la sanción solo podrá imponerse previa aplicación del procedimiento administrativo previsto en el Código Contencioso Administrativo, garantizando el derecho de contradicción y defensa. Y, por otro lado, si entre las partes surge una controversia contractual, originada en el contrato de administración, cuyo carácter privado no se discute, podrán acudir a la jurisdicción civil para dirimirla, de conformidad con las reglas de competencia determinadas en el Código de Procedimiento Civil, o podrán utilizar algún mecanismo alternativo de solución de conflictos que voluntariamente hayan acordado.

8. Razones de la decisión.

8.1. La Corte concluye que en la Ley 820 de 2003, “por la cual se expide el régimen de arrendamiento de vivienda urbana y se dictan otras disposiciones”, le era dable al legislador referirse al llamado “contrato de administración” que se suscribe entre propietarios de inmuebles y arrendadores profesionales, por la relación temática directa que hay entre dicho contrato y el contrato de arrendamiento de vivienda urbana, razón por la cual no existe vulneración del principio de unidad de materia.

8.2. La Corte considera que el numeral 3º del literal b) del artículo 33 de la Ley 820 de 2003, y el numeral 6º del artículo 34 de la misma ley, son disposiciones en las que el legislador atribuye competencias a las entidades territoriales y en esa medida ejerció una atribución explícitamente consagrada en la Constitución. Y aún si no existiera tal norma expresa, la cláusula general de competencia le permitiría al legislador expedir normas de esa índole.

8.3. La Corte estima que el numeral 2º del artículo 34 de la Ley 820 de 2003 no vulnera el principio de igualdad, pues el facultar a las entidades territoriales a imponer sanciones pecuniarias a los arrendadores matriculados por incumplimiento de lo estipulado en el contrato de administración que suscriben con los propietarios de inmuebles constituye desarrollo de la función general de inspección, control y vigilancia que la ley les atribuye. Al no ser los propietarios sujetos pasivos de dicha supervisión, están en una situación jurídica distinta y por ende pueden ser objeto de un trato diferenciado.

8.4. Para la Corte, el mismo numeral 2º del artículo 34 de la Ley 820 de 2003 consagra una función típicamente administrativa —la de imponer sanciones en ejercicio de facultades de control, inspección y vigilancia—, y por ende, no se está ante el fenómeno jurídico de que trata el artículo 116 de la Carta, relativo a la atribución excepcional de función jurisdiccional a determinadas autoridades administrativas. Dada su naturaleza administrativa, el ejercicio de esta función no excluye la posibilidad de que las partes en el contrato de administración puedan dirimir sus conflictos contractuales ante la jurisdicción civil, o ante un mecanismo alternativo, si así lo han pactado.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, el numeral 3º del literal b) del artículo 33 de la Ley 820 de 2003.

2. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el numeral 2º del artículo 34 de la Ley 820 de 2003.

3.. Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, el numeral 6º del artículo 34 de la Ley 820 de 2003.

Notifíquese, comuníquese, cópiese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(1) Diario Oficial 45244, de 10 de julio de 2003.

(3) En por lo menos cuatro providencias de constitucionalidad, la Corte ha revisado varias de las disposiciones de esta ley: las Sentencia C-670 de 2004, C-786 de 2004, C-886 de 2004, C-731 de 2005.

(4) Para mayor precisión, el artículo 28 de la Ley 820 de 2003, dice:

“ART. 28.—Toda persona natural o jurídica, entre cuyas actividades principales esté la de arrendar bienes raíces, destinados a vivienda urbana, de su propiedad o de la de terceros, o labores de intermediación comercial entre arrendadores y arrendatarios, en los municipios de más de quince mil (15.000) habitantes, deberá matricularse ante la autoridad administrativa competente.

Para ejercer las actividades de arrendamiento o de intermediación de que trata el inciso anterior será indispensable haber cumplido con el requisito de matrícula. Las personas matriculadas quedarán sujetas a la inspección, vigilancia y control de la autoridad competente.

Igualmente deberán matricularse todas las personas naturales o jurídicas que en su calidad de propietarios o subarrendador celebren más de cinco (5) contratos de arrendamiento sobre uno o varios inmuebles, en las modalidades descritas en el artículo cuarto de la presente ley(4).

Se presume que quien aparezca arrendando en un mismo municipio más de diez(10) inmuebles de su propiedad o de la de terceros, ejerce las actividades aquí señaladas y quedará sometido a las reglamentaciones correspondientes”.

(5) Artículo 28 de la Ley 820 de 2003.

(6) Sobre los requisitos de las demandas que versan sobre el principio de unidad de materia, ver, entre otras, la C-1196 de 2005, C-832 de 2006, C-486 de 2009, C-073 de 2010 y C-230 de 2008

(7) PAR. 2º—del artículo 34 de Ley 820 de 2003: Contra las providencias que ordenen el pago de multas, la suspensión o cancelación de la matrícula procederá únicamente recurso de reposición.

(8) Sentencia C-714 de 2009. La Corte se abstuvo de hacer pronunciamiento de fondo sobre una demanda que alegaba que era discriminatorio que una exención tributaria solo se aplicara a inversiones realizadas sobre activos fijos reales productivos.

(9) Sentencia C-681 de 2009, en la que se demandaba la posible discriminación originada en la imposición de una carga parafiscal a los vendedores de juegos de suerte y azar,

(10) C-667 de 2009, en la que los demandantes consideraban que una norma del Código de Procedimiento Civil vulneraba el artículo 13 de la Constitución. En este, como en los demás casos citados, la Corte se inhibió de hacer pronunciamiento de fondo.

(11) C-812 de 2009. En el mismo sentido, ver entre otras C-390/96, C-886/02, C-233/03.

(12) C-648 de 1997.

(13) C-233 de 2003.

(14) C-233 de 2003.

(15) C-812 de 2009.

(16) Fls 10 y 27, Expediente D-8211

(17) Sentencia C-527 de 1994. En el mismo sentido, se pueden examinar la Sentencia C-247 de 2002 y la C-1190 de 2005.

(18) Sentencia C-372 de 2009.

(19) Sentencia C-474 de 2003.

(20) Sentencia C-530 de 2003.

(21) Sentencia C-840 de 2003.

(22) Sentencia C-212 de 1994.

(23) Sentencia C-384 de 2000.

(24) En el mismo sentido se pueden consultar entre otras sentencia C-592 de 1992, C-212 de 1994, C-037 de 1996, C-384 de 2000 y C-200 de 2002.

(25) Sobre el ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de autoridades administrativas, pueden revisarse, entre otras, las sentencias C-592 de 1992, C-212 de 1999, C-037 de 1996, C-672 de 1999, C-384 de 2000, C-1691 de 2000, C-415 de 2002 y C-1195 de 2001.

(26) Sentencia C-189 de 1998.

(27) Al respecto, ver, entre otras, la Sentencia C-189 de 1998.