Sentencia C-103 de febrero 10 de 2004 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-103 de 2004 

Ref.: Expediente D-4759

Magistrado Ponente:

Dr. Manuel José Cepeda Espinosa

Actor: Rosember Emilio Rivadeneira Bermúdez

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 19 de la Ley 497 de 1999, “por la cual se crean los jueces de paz y se reglamenta su organización y funcionamiento”.

Bogotá, D.C., febrero diez de dos mil cuatro.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcribe el artículo 19 de la Ley 497 de 1999, demandado en el presente proceso, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 43499 del once (11) de febrero de mil novecientos noventa y nueve (1999):

“LEY 497 DE 1999

(Febrero 10)

Por la cual se crean los jueces de paz y se reglamenta su organización y funcionamiento.

“ART. 19.—Remuneración. Los jueces de paz y de reconsideración no tendrán remuneración alguna”.

(...).

VII. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la demanda que se estudia.

2. Problemas jurídicos.

Los cargos formulados por el actor plantean a la Corte los siguientes problemas jurídicos:

2.1. ¿Se desconoce con la norma acusada el derecho de quienes se desempeñan como jueces de paz a la remuneración mínima vital y móvil (C.P., art. 53)?

2.2. ¿La norma acusada amenaza al principio de independencia de la justicia (C.P., art. 228), al hacer a los jueces de paz más vulnerables a la corrupción por disponer que no recibirán remuneración a cambio de su labor?

2.3. ¿Se desconoce el principio constitucional de igualdad, al otorgar a los jueces de paz un trato legal distinto en materia de remuneración frente a los demás funcionarios que integran la rama judicial y administran justicia?

Para efectos de resolver cada uno de estos problemas, la Corte se referirá someramente a la figura de los jueces de paz, su significado dentro del orden constitucional instaurado en 1991 y su interrelación con las demás autoridades que administran justicia.

3. Los jueces de paz en la Constitución Política.

Según dispone el artículo 247 de la Constitución, “la ley podrá crear jueces de paz encargados de resolver en equidad conflictos individuales y comunitarios. También podrá ordenar que se elijan por votación popular”.

Los fines buscados por el constituyente al incorporar la figura de los jueces de paz al ordenamiento colombiano se pueden apreciar consultando los debates surtidos en la Asamblea Nacional Constituyente sobre el particular (1) . De ellos se resalta que la consagración constitucional de esta figura fue resultado de varias iniciativas presentadas por diferentes delegados a la asamblea, que confluían en cuanto a los rasgos principales de la nueva figura que se proponía (2) : (a) cercanía a la comunidad cuyos conflictos cotidianos habrá de resolver el juez de paz, (b) competencia para resolver conflictos menores de manera ágil e informal —es decir, sin ritualismos o fórmulas procesales—, (c) respetabilidad del juez dentro del medio social en el cual habrá de desempeñar su función, (d) adopción de fallos en equidad, (e) coercibilidad de sus decisiones y (f) elección por parte de la comunidad. En general, la introducción de esta figura al ordenamiento —junto con la de otras formas alternativas de resolución de conflictos— obedeció no solo al imperativo de descongestionar la rama judicial para atender con más eficacia las necesidades ciudadanas de administración de justicia, sino también a un replanteamiento fundamental de la relación existente entre el Estado —en particular, aunque no exclusivamente, la administración de justicia— y la sociedad: tanto desde la perspectiva genérica de la consagración del Estado social de derecho en tanto fórmula política fundamental, como desde el punto de vista específico de la introducción de una serie de mecanismos alternativos a la justicia formal para la resolución de los conflictos sociales, fue deseo del constituyente consolidar un modelo nuevo de interacción entre la ciudadanía y el poder público, que —entre otras— fomentara un acercamiento progresivo de los mecanismos formales de promoción de la convivencia a las realidades sociales en las que habrían de operar.

La figura de los jueces de paz también es reflejo de la filosofía democrática y participativa que inspiró al constituyente de 1991. Ya ha señalado la jurisprudencia de esta corporación que “la institución de los jueces de paz se inscribe dentro del concepto de democracia participativa, al permitir la intervención del ciudadano en el cumplimiento de funciones del Estado, como lo es, en este caso, la judicial” (3) , y que “esta institución guarda también relación con algunos de los deberes que la Constitución consagra a cargo de la persona y del ciudadano, concretamente los de “propender al logro y mantenimiento de la paz” (C.P., art.(sic) y 95-6) y el de “colaborar para el buen funcionamiento de la administración de justicia” (C.P., art. 95-7)” (4) . En esa medida, la creación de los jueces de paz fue prevista como un canal para que el ciudadano común participe, en virtud de sus calidades personales y su reconocimiento comunitario, en la función pública de administrar justicia, jugando así un rol complementario al que asignó la Carta a las demás autoridades y particulares que participan de dicho cometido estatal: “se trata, en últimas, que personas que en principio no cuentan con una formación jurídica, pero que son reconocidas dentro de la comunidad a la que pertenecen por su capacidad, su ecuanimidad y su sentido de la justicia, puedan ocuparse de asuntos que por su sencillez no ameriten el estudio por parte de la rama judicial, ni supongan un conocimiento exhaustivo del derecho. Con todo, valga anotar que se trata de inconvenientes en apariencia pequeños o intranscendentes, pero que afectan de manera profunda la convivencia diaria y pacífica de una comunidad, por lo que la labor a ellos asignada resulta a todas luces esencial” (5) . En ese mismo orden de ideas, es aplicable a los jueces de paz lo que la Corte Constitucional ha afirmado respecto de los mecanismos alternativos de resolución de conflictos: “no deben ser interpretados solamente como una manera de descongestionar el aparato de justicia sino también, y principalmente, como una forma de participación de la sociedad civil en los asuntos que los afectan. En este sentido, es incuestionable su estirpe democrática, en la medida en que generan espacios de intervención de la comunidad en el desarrollo de la función jurisdiccional evitando la conflictivización de la sociedad y logrando, por ende, el fortalecimiento de la legitimidad del aparato de justicia estatal en la medida en que este puede dedicarse a resolver aquellos asuntos que son de verdadera trascendencia social” (6) .

Por otra parte, fue voluntad expresa del constituyente conferir al legislador un amplio margen de configuración en cuanto a la regulación de la institución de los jueces de paz, puesto que no solo dejó a decisión suya la determinación del momento y la forma en la que tales jueces serían creados —“la ley podrá crear jueces de paz...” (C.P., art. 247)— y designados —“... podrá ordenar que se elijan por votación popular” (íd.)—, sino que no impuso límites específicos (distintos a los que representan las demás disposiciones constitucionales) a la potestad reconocida al legislador en esta materia. En ejercicio de esta amplia potestad otorgada por el constituyente, el Congreso de la República aprobó la Ley 497 de 1999, cuyo artículo 19 se examina en la presente providencia.

4. Examen de los cargos formulados por el actor.

A la luz de las anteriores consideraciones, procede la Corte a resolver brevemente los problemas jurídicos planteados por la demanda de inconstitucionalidad que se revisa, con miras a determinar si el artículo 19 de la Ley 497 de 1999 es lesivo de la Constitución.

Sea lo primero resaltar que la Constitución Política no ordena ni prohíbe que los jueces de paz obtengan una remuneración; como se indicó, fue decisión manifiesta del constituyente conferir al legislador un amplio margen de configuración en cuanto al diseño y la forma de implementación de esta institución en nuestro país. Por lo tanto, si el Congreso de la República, en ejercicio de sus funciones constitucionales, optó por un modelo de jueces de paz no remunerados, no se puede afirmar por esa sola decisión que desconoció la Carta Política —ni mucho menos, como hace el actor, inferir que se violó la Constitución porque esta no facultó expresamente al legislador para establecer que los jueces de paz no tendrán remuneración—. Para declarar la inconstitucionalidad de la norma acusada, sería necesario demostrar que su contenido desconoce otros mandatos constitucionales.

4.1. Cargo por violación del artículo 53 superior.

Afirma el demandante que la disposición legal acusada desconoce el derecho de quienes ocupan el cargo de juez de paz a obtener una remuneración mínima, vital y móvil a cambio del trabajo que desempeñan (C.P., art. 53). Para la Corte, este cargo de inconstitucionalidad se basa en una concepción imprecisa tanto de (a) la forma como el legislador diseñó la institución de los jueces de paz, como de (b) el alcance del derecho a la remuneración mínima, vital y móvil en relación con el desempeño de funciones públicas.

a) En primer lugar, una lectura atenta de lo dispuesto en la Ley 497 de 1999 revela que el mismo legislador previó la necesidad de que quienes ejercen el cargo de jueces de paz, dado el carácter no remunerado de sus labores, puedan ocupar otros empleos en el sector público o privado para así obtener libremente los ingresos requeridos para su sustento; tanto así, que en el artículo 17 de la misma ley se establece inequívocamente que el desempeño del cargo de juez de paz es compatible con el de otros cargos públicos. En esa medida, no cabe reparo por esta vía a la decisión legislativa de crear jueces de paz no remunerados. Teniendo en cuenta (i) que el ejercicio de este cargo es netamente voluntario —es decir, quien resulta elegido para ser juez de paz lo hace en virtud de una decisión suya libre y voluntaria en el sentido de asumir una carga pública adicional, no de una imposición ni un deber—, y (ii) que los jueces de paz son elegidos como tales por la comunidad en virtud del alto reconocimiento que esta otorga a sus calidades personales —lo cual reviste de un carácter honorífico al cargo de juez de paz, que debe considerarse en sí mismo como retribución suficiente por el cumplimiento de las funciones que le son propias—, es posible concluir que quien se postula como candidato a juez de paz ha asumido libremente la carga de trabajo adicional que representará el desempeño de sus deberes ante la comunidad, los cuales se sumarán, en caso de resultar elegido, a las actividades ordinarias que lleva a cabo en el sector público o privado para derivar su sustento.

b) En segundo lugar, el cargo presentado por el actor presupone que todo ejercicio de funciones públicas debe ser necesariamente remunerado, so riesgo de vulnerar el derecho a la remuneración mínima vital y móvil de quienes ejercen tales funciones. Sin embargo, con base en lo dispuesto en la Carta Política, la jurisprudencia constitucional ya ha establecido claramente lo contrario. Es claro, por una parte, que el constituyente previó la posibilidad de que existan cargos públicos no remunerados; así, en el artículo 122 superior, dispuso: “No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente” (énfasis de la Corte), disposición de la cual se infiere claramente que no todos los cargos públicos deben ser remunerados. En ese mismo sentido, la jurisprudencia de esta Corte, refiriéndose a la creación legal de cargos no remunerados —concretamente, al cargo de auxiliar ad honorem en las defensorías de familia—, ha expresado: “quienes ejercen por voluntad propia las funciones de auxiliar en una defensoría de familia ante el ICBF, desempeñan un servicio social compatible plenamente con una filosofía solidaria como la que comporta el ordenamiento constitucional colombiano, pues es claro que no siempre las cargas que la conducta altruista implica, deben ser asumidas por el Estado. Bajo esta perspectiva, el cargo ad honorem se encuentra ajustado a los mandatos superiores, especialmente el que tiene que ver con la libertad de configuración que le corresponde el legislador para señalar condiciones y requisitos de unas funciones que tienen una finalidad de gran alcance social, sin mengua del contenido esencial del principio de la igualdad, y que recoge una participación voluntaria de los ciudadanos al vincularse al cumplimiento de los fines del Estado, coadyuvando a la resolución pacífica de conflictos de carácter familiar a través del ejercicio del cargo de auxiliar del defensor de familia” (7) . En esta misma oportunidad, se precisó que “no se puede considerar que la responsabilidad de un servidor público esté, inevitablemente, ligada a la remuneración salarial, pues las consecuencias jurídicas que se desprenden de las relaciones laborales o especiales con la administración pública, son establecidas únicamente por el legislador, el cual se basa sobre múltiples razones de conveniencia pública, de servicio público, con miras a la prevalencia del interés general. En consecuencia, el ejercicio de determinados cargos públicos (…) los cuales por su naturaleza no son forzosos, sino, por el contrario están inscritos dentro de un marco cuyo presupuesto esencial es la voluntariedad del ciudadano para cumplir una tarea o servicio cívico cuyo propósito es la colaboración altruista, desinteresada, desprovista de todo afán de lucro por parte de los ciudadanos, para coadyuvar a materializar los fines del Estado en la comunidad, no se traduce en una carga desproporcionada para quien se desempeña al frente de tales destinos públicos” (8) . El anterior razonamiento es aplicable, mutatis mutandis, al cargo que se estudia en este acápite. Si bien el legislador, en ejercicio de la amplia potestad de configuración que le fue conferida por el constituyente en la materia, tenía abierta la posibilidad de establecer que el cargo de juez de paz fuera remunerado, por medio de la norma acusada optó por la decisión contraria, en atención a la naturaleza del cargo y a las finalidades que se pretenden con su creación. Esta decisión legislativa no es contraria a la Constitución.

Por las razones expresadas, el cargo por violación del artículo 53 superior no prospera.

4.2. Cargo por constituir un estímulo a la corrupción que amenaza el principio de independencia de la justicia.

Afirma el actor que el carácter no remunerado del cargo de jueces de paz hace a las personas que lo ocupan más vulnerables a “las vanas tentaciones de los sobornos”, es decir, a la recepción de dádivas u ofrecimientos materiales a cambio de la adopción de decisiones en uno u otro sentido, con lo cual se afectaría su carácter de administradores imparciales de justicia. Sobre el particular, basta observar que se trata de una mera hipótesis interpretativa deducida por el actor de su propia lectura particular de la norma, y no de una situación que se pueda extraer directamente del tenor literal de la disposición legal acusada. En ese sentido, como se ha precisado en diferentes sentencias de esta corporación (9) , es procedente adoptar una decisión inhibitoria en relación con el cargo en cuestión.

4.3. Cargo por violación del principio de igualdad.

Por último, afirma el actor que el carácter no remunerado del cargo de juez de paz desconoce el artículo 13 de la Carta, por cuanto —en su criterio— representa un trato legal distinto frente a personas que se encuentran en igual situación, como los árbitros o los conciliadores.

Para resolver este cargo, la Corte considera suficiente (i) remitirse a la amplísima jurisprudencia constitucional en la que se ha establecido que el principio de igualdad (C.P., art. 13) permite al legislador establecer diferenciaciones entre personas que se encuentran en circunstancias objetivamente distintas, y (ii) resaltar que los jueces de paz, por las especificidades propias del cargo —reseñadas en el acápite 3 de la parte VII de esta providencia—, no son asimilables ni a los árbitros, ni a los conciliadores, ni a los demás funcionarios públicos o particulares que cumplen la función de administración de justicia. En otras palabras, bien puede el legislador, en ejercicio de la potestad amplia que le otorgó expresamente el constituyente en la materia, establecer condiciones para el ejercicio del cargo de juez de paz que no son iguales a las de los demás servidores públicos o particulares que ejercen funciones de naturaleza jurisdiccional. El cargo no prospera.

VIII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE, por los cargos estudiados, el artículo 19 de la Ley 497 de 1999.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(1) Cfr. Gaceta Constitucional Nº 66-Informe de ponencia.

(2) Valga precisar que la institución de los jueces de paz ciertamente no es nueva; fue introducida desde las épocas más tempranas de la colonización española en América, pero progresivamente cayó en desuso, hasta el punto de que al final del siglo XX, durante la década de los años ochenta, Perú era el único Estado latinoamericano que aún conservaba —en plena vigencia— los cargos en cuestión. Véase a este respecto REVILLA, María Teresa: “La justicia de paz y las organizaciones sociales en el Perú”. En: BARRIOS GIRALDO, Adriana Elvira (ed.): “Conflicto y contexto-Resolución alternativa de conflictos y contexto social”. Instituto Ser de Investigaciones - Tercer Mundo Editores —Colciencias— programa de reinserción, Bogotá, 1997.

(3) Sentencia C-536 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(4) Íd.

(5) Íd.

(6) Sentencia C-893 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(7) Sentencia C-588 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz.

(8) Íd.

(9) Ver, entre otras, la Sentencia C-650 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

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