Sentencia C-1030 de noviembre 27 de 2002 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-1030 de 2002 

Ref.: Expediente D-4068

Magistrado Ponente:

Dr. Álvaro Tafur Galvis

Acción pública de inconstitucionalidad contra el literal h) del numeral 1º del artículo 90 de la Ley 75 de 1986 “por la cual se expiden normas en materia tributaria, de catastro, de fortalecimiento y democratización del mercado de capitales, se conceden unas facultades, extraordinarias y se dictan otras disposiciones”.

Actor: Ernesto Rey Cantor.

Bogotá, D.C., veintisiete de noviembre de dos mil dos.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación, se transcribe el texto demandado conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 37.742 del 24 de diciembre del año de 1986 (se resalta lo demandado).

“LEY 75 DE 1986

(Diciembre 23)

Por la cual se expiden normas en materia tributaria, de catastro, de fortalecimiento y democratización del mercado de capitales, se conceden unas facultades extraordinarias y se dictan otras disposiciones

El Congreso de Colombia

DECRETA:

(...).

CAPÍTULO XIII

Disposiciones varias

ART. 90.—De conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias contadas éstas desde la fecha de publicación de la presente ley y hasta el 31 de diciembre de 1987 para adoptar las siguientes medidas:

1. Dictar las normas que sean necesarias para el efectivo control, recaudo, cobro, determinación y discusión de los impuestos que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales.

En desarrollo de estas facultades el gobierno podrá:

(...).

h) Dictar normas sancionatorias que en ningún caso contemplen penas privativas de la libertad, ni establecer presunciones para la determinación de los tributos”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el numeral 5º del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.

2. La materia sujeta a examen.

El precepto demandado hace parte del capítulo XIII de la Ley 75 de 1986, en el que bajo el epígrafe “Disposiciones varias”, se profirieron diferentes normas relacionadas con temas tributarios. Mediante el artículo 90, acusado parcialmente, se revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias y en el numeral primero, del que a su vez hace parte el literal h) enjuiciado, se señaló que las normas expedidas con fundamento en las facultades otorgadas tendrían como propósito el efectivo control, recaudo, cobro, determinación y discusión de los impuestos que administra la Dirección General de Impuestos hoy DIAN.

Ahora bien, el literal h) demandado, concedió al Presidente de la República facultades para “dictar normas sancionatorias” y precisó que éstas no podrían contemplar penas privativas a la libertad ni establecer presunciones para la determinación de los tributos.

En relación con esta norma los cargos que el demandante y la ciudadana coadyuvante plantean consisten, esencialmente, en la supuesta vulneración del principio de legalidad, pues el precepto habilitante demandado, en su criterio, no podía facultar al Presidente de la República para expedir normas sancionatorias en materia tributaria, por cuanto, estiman, se trata de una competencia exclusiva del Congreso de la República tal como lo infieren de la interpretación de la Constitución Política de 1991, como también de disposiciones de la Convención americana sobre derechos humanos.

Por su parte los intervinientes y el señor Procurador General de la Nación coincidieron en argumentar la improcedencia de los cargos, basados fundamentalmente en que las facultades extraordinarias objeto de estudio deben ser analizadas frente a las normas constitucionales vigentes en el momento de su expedición, concretamente frente al numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Política de 1886, el cual, aseguran, no resulta vulnerado en modo alguno con la habilitación legislativa censurada.

Así las cosas, debe la Corte llevar a cabo el examen de los cargos estableciendo, en primer término, el marco normativo constitucional exigible a la habilitación legislativa bajo análisis, su conformidad con el principio de legalidad frente al orden jurídico interno y a las normas internacionales invocadas y, finalmente, verificar si respecto de la materia delegada existe, como lo pregona el actor, reserva legal alguna.

3. El examen respecto de facultades extraordinarias otorgadas en vigencia de la Constitución Política de 1886.

La demanda bajo examen plantea la supuesta transgresión de límites temáticos para la concesión de las facultades extraordinarias al Presidente de la República pues, a juicio del actor, no es posible que al amparo de esta figura el Congreso de la República se desprenda de una facultad legislativa que, en su criterio, le es reservada, como la de expedir normas de naturaleza sancionatoria en materia tributaria. Por la razón expuesta, afirma que se han vulnerado los principios de legalidad, de reserva de ley y del debido proceso previstos en la Constitución Política de 1991.

Por lo anterior, previamente, resulta necesario identificar el marco normativo constitucional frente al cual debe hacerse el análisis de los cargos formulados, tal como se advirtió por los intervinientes dentro del proceso. Al respecto, debe precisarse que, teniendo en cuenta que el precepto acusado fue expedido estando vigente la Constitución de 1886, los requisitos que rigen el otorgamiento y el ejercicio de las facultades extraordinarias bajo examen son aquellos dispuestos en el mencionado ordenamiento superior y, conforme a él es que se debe establecer la competencia del Congreso para realizar la habilitación legislativa y la competencia del Presidente para desarrollarla.

Sobre este punto, tanto la jurisprudencia constitucional de la Corte Suprema de Justicia proferida justo en el tránsito constitucional entre los textos de 1886 y 1991, como la de esta corporación desde sus inicios, ha sostenido de manera invariable esta tesis, advirtiendo que el fenómeno de la inconstitucionalidad sobreviniente no opera cuando se trata del examen sobre los requisitos necesarios para el otorgamiento de facultades extraordinarias. Sobre este punto se expresó:

“En primer lugar, necesario es reparar en que la investidura extraordinaria de poderes legislativos a favor del jefe del ejecutivo en últimas entraña una cuestión de competencia; porque lo que hace la ley de autorizaciones es precisamente trasladar a dicho funcionario la competencia de la que en principio carece, en forma eminentemente transitoria y por lo demás concurrente con la del legislador ordinario (Congreso), pues éste por ese solo hecho no pierde la capacidad normadora que le es inherente. Por ello, cuando una disposición dictada en razón de la delegación extraordinaria de funciones atacada por exceso en las mismas y no por otros motivos lo que se está alegando en el fondo es la falta de competencia del ejecutivo para expedirla.

En segundo término, considera la corporación que la valoración del ejercicio de una competencia, esto es, la definición acerca de si un órgano estatal obró o no de conformidad con las reglas que la fijan, debe hacerse necesariamente mediante el cotejo con los preceptos vigentes al tiempo en que se efectivizó, dado que por constituir éstos su fuente de validez son los que determinan la regularidad de su ejercicio. Mal podrían enervarse los efectos de lo que en su momento estuvo correctamente ejercido desde el punto de vista de la competencia, por el solo hecho de que en un momento ulterior se produjere un cambio normativo, pues ello equivaldría a asignarle efectos retroactivos al nuevo ordenamiento respecto de actos con cuya emisión, dentro del término y con los demás requisitos exigidos por el antiguo, ya se había consumado o agotado el ejercicio de la competencia correspondiente”.

En el mismo sentido la jurisprudencia de esta corporación expresó:

“En lo que respecta a la determinación sobre si fueron atendidas o desconocidas las formalidades a las que estaba sujeta la expedición de las normas en controversia, mal podría efectuarse la comparación con los requerimientos que establezca el nuevo régimen constitucional ya que éste únicamente gobierna las situaciones que tengan lugar después de iniciada su vigencia y, por ende, la constitucionalidad por el aspecto formal tiene que ser resuelta tomando como referencia el ordenamiento que regía cuando nacieron los preceptos en estudio (resaltado fuera de texto).

El tema específico de la acusación formulada en la demanda que se resuelve, esto es, el potencial abuso de las facultades otorgadas, no puede abordarse sino mediante la verificación de las normas que delimitaban la tarea del gobierno en el momento en que hizo uso de la habilitación legislativa” (10) .

(10) Sentencia C-416 de 1992. En este mismo sentido se expresó la Sentencia C-252 de 1999.

Ahora bien, no obstante que el actor dice controvertir aspectos de fondo respecto del precepto habilitante bajo examen, es lo cierto que ningún cargo en esa dirección resulta predicable de la norma acusada, como quiera que ésta se limita a conceder las facultades extraordinarias bajo algunos parámetros específicos, sin que se tipifique falta alguna, se describan procedimientos o se establezcan limitaciones concretas de las garantías derivadas del debido proceso. Por lo anterior, resulta evidente que el contenido normativo independientemente considerado no permite siquiera inferir la vulneración de las normas constitucionales invocadas y, en consecuencia, impide el examen frente a ellas, pues por el simple hecho de conceder facultades sobre estas materias no se advierte la limitación respecto de las garantías invocadas por el actor.

En efecto, cabe aclarar sobre este punto que la única circunstancia en la que el examen de constitucionalidad procedería con el cotejo de la norma acusada y el texto de la Constitución Política vigente, sería si su contenido —y no la forma como fue expedida y los requisitos de competencia— admitiera los reparos del actor. Se advierte, entonces, con claridad que la censura de la demanda no permite un examen de la norma frente a las normas constitucionales vigentes.

Así las cosas, no es posible, como lo pretende el demandante, hacer exigibles los límites temáticos dispuestos por la Constitución Política de 1991 —en especial los establecidos en el artículo 150-10— respecto de la competencia legislativa atribuida al Presidente de la República por la norma acusada al amparo de la Constitución de 1886, menos cuando aquélla agotó su objeto una vez se ejercieron las facultades otorgadas bajo dicho régimen jurídico. En este punto, cabe reiterar lo expresado por esta corporación así:

“En relación con el ejercicio de facultades extraordinarias y el tránsito constitucional, según reiterada doctrina de esta corporación, cuando los decretos dictados al amparo de la habilitación legislativa fueron expedidos antes de que entrase a regir la Constitución Política de 1991, el análisis de sus aspectos formales debe efectuarse con base en la preceptiva constitucional vigente al momento de su expedición, pues a los requisitos y procedimientos señalados en el ordenamiento superior derogado se hallaba sujeta la autoridad que produjo el respectivo decreto. Distinta es la situación cuando el estudio de constitucionalidad recae sobre la materia de las normas expedidas por el ejecutivo, ya que, en ese evento, se torna indispensable confrontar la preceptiva demandada con los contenidos de la nueva Constitución, debiéndose verificar si a luz del estatuto superior vigente en el momento de adelantar el análisis de constitucionalidad las disposiciones impugnadas pueden subsistir”. Sentencia C-647 de 1997

En el mismo sentido se expresó:

Si se acusa una norma preconstituyente por no cumplir con esas exigencias de forma, la preceptiva constitucional aplicable es la Carta de 1886 con sus respectivas reformas, pues la formación de un acto jurídico —como una ley— se rige por las reglas vigentes al momento de su expedición, y no por la normatividad posterior. En efecto, la regulación ulterior no puede generar una inconstitucionalidad sobreviniente por vicios de formación de un acto que fue regularmente expedido. Sentencia C-176 de 1996.

El actor deduce un presunto exceso de la ley habilitante, pues en su criterio desconoce que las materias sobre las cuales facultó al ejecutivo resultaban reservadas a la luz del orden jurídico constitucional vigente. Sin embargo, tal contradicción no se advierte del análisis del actual ordenamiento superior ni del vigente al momento en que fueron concedidas las facultades bajo examen, pues sobre la materia respecto de la que se hizo la habilitación legislativa no existe reserva en ninguno de los regímenes.

Justamente aun cuando en gracia de discusión se realizara el estudio sobre el contenido normativo enjuiciado frente al orden jurídico superior vigente, sería necesario concluir, igualmente, que ninguno de los requisitos o límites temáticos allí dispuestos resultan quebrantados con la habilitación legislativa bajo examen. Lo anterior, por cuanto, como cabe recordar, la posibilidad de conceder facultades extraordinarias para expedir normas de naturaleza sancionatoria administrativa ha sido avalada por la jurisprudencia constitucional, en tanto se ha advertido que no representa una temática reservada por la Constitución al legislador ordinario (11) .

(11) Cfr. entre otras, las sentencias C-430 de 2001, C-564 de 2000 y C-712 de 2001.

4. El principio de legalidad y la autorización al legislador extraordinario para expedir normas de naturaleza sancionatoria en materia de impuestos.

Respecto del cargo por la supuesta vulneración del principio de legalidad, el demandante plantea que se vulnera pues, al interpretar el artículo 29 de la Constitución, concluye que tratándose de la autorización para legislar sobre materias relacionadas con el derecho sancionador, el precepto superior exige que sea la ley formalmente expedida por el Congreso la que se ocupe del tema.

Si bien para responder este reparo bastaría con reiterar que el análisis en cuanto a los límites temáticos de las facultades extraordinarias bajo examen no es posible efectuarlo a partir de la interpretación de preceptos constitucionales vigentes, tal como se propone en este punto por el demandante, resulta pertinente insistir en que el alcance de la expresión ley del artículo 29 de la Constitución Política no constituye límite alguno al otorgamiento y ejercicio de facultades legislativas al Presidente de la República como equivocadamente se expone en la demanda. Al respecto, la jurisprudencia ha definido y aclarado lo siguiente:

“La cláusula de reserva de ley identifica constitucionalmente asuntos que deben ser de exclusiva competencia del legislador ordinario y frente a los cuales le está prohibido conceder facultades extraordinarias. El artículo 150 numeral 10 de la Constitución establece que el poder legislativo no podrá conceder facultades extraordinarias para expedir:

— Códigos, La doctrina entiende por código el conjunto de disposiciones sustantivas o procesales pertenecientes a una rama de la legislación. La acción de codificar consiste en reunir y ordenar de modo sistemático y metodológico, normas que integran un cuerpo prescriptivo.

— Leyes estatutarias. Se regularán por medio de leyes estatutarias los derechos y deberes fundamentales de las personas, los procedimientos y los recursos para proteger esos derechos, la administración de justicia, la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, el estatuto de la oposición, las funciones electorales, las instituciones y los mecanismos de participación ciudadana y los estados de excepción.

— Leyes orgánicas. Las leyes orgánicas son las que dicta el Congreso para establecer las normas a las cuales deberá sujetarse la actividad legislativa. Hacen parte de estas leyes las normas que definen el reglamento del Congreso y de cada una de sus Cámaras, las que fijan y adoptan el presupuesto y el plan de desarrollo, y las que asignan competencias a las entidades territoriales.

— Las normas por medio de las cuales se crean servicios administrativos y técnicos de las Cámaras.

Y según jurisprudencia de la Corte Constitucional las leyes marco a las que hace referencia el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política. Estas leyes establecen las normas de carácter general a las que debe sujetarse el gobierno para ejercer sus funciones constitucionales de inspección y vigilancia, organización del crédito público, regulación del comercio exterior, señalar el régimen de cambio internacional, modificar las disposiciones del régimen de aduanas, regular la actividad financiera, bursátil y aseguradora, regular cualquier actividad relacionada con el manejo, el aprovechamiento y la intervención de recursos captados del público, fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, establecer el régimen de prestaciones sociales mínimas para los trabajadores oficiales y modificar la estructura de ministerios, departamentos administrativos y demás organismos de la administración nacional (destacado fuera de texto).

En este sentido si se considera que la palabra ley utilizada en el artículo 29 de la Constitución atiende exclusivamente a las normas proferidas por el Congreso sería preciso afirmar que en la enumeración, previamente descrita, se encuentra prohibida la concesión de facultades extraordinarias al ejecutivo para expedir normas relacionadas con todas las formas del poder sancionador que puede ser punitivo, policivo, tributario, disciplinario y correctivo. Esta conclusión no se deriva de la reserva de ley prevista para el legislador ordinario en el numeral 10 del artículo 150 (12) .

(12) C-710 de 2001.

En este mismo sentido

“Corresponde entonces, al legislador ordinario, en ejercicio de la cláusula general de competencia (C.N., art. 150), o al legislador extraordinario, debidamente facultado para ello, dictar regímenes penales de cualquier índole (disciplinaria, contravencional, administrativa, penal, etc.) señalando el procedimiento para la aplicación de las sanciones que allí se contemplen. Sin embargo, no sobra recordar que el Congreso no puede otorgar facultades al Presidente de la República, para expedir códigos, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 150-10 del estatuto superior.

Así las cosas, bien podía el Congreso, sin violar disposición constitucional alguna, otorgarle facultades extraordinarias al Presidente para expedir el régimen sancionatorio aplicable a las infracciones cambiarias y el procedimiento para su aplicación, en los asuntos de competencia de la Dirección de Impuestos v Aduanas Nacionales, como se contempla en la norma impugnada” (13) .

(13) Sentencia C-052 de 1997.

Vale también aclarar en este punto que los decretos expedidos en ejercicio de facultades extraordinarias tienen rango y fuerza de ley, pues se trata de una habilitación legislativa del Presidente de la República que no por extraordinaria implica que el acto proferido carezca de naturaleza legislativa y en la que el primer mandatario no actúa como suprema autoridad administrativa sino como legislador (14) .

(14) Cfr. Sentencia C-1293 de 2001.

5. La supuesta vulneración de normas internacionales que integran el bloque de constitucionalidad.

5.1. Ya se advirtió al inicio del análisis que el precepto habilitante bajo examen dista mucho de configurar restricciones a las garantías procesales, en tanto su contenido normativo no tipifica falta alguna, ni describe procedimientos, como tampoco establece limitaciones de ninguna clase, pues su propósito no fue otro que delegar facultades legislativas al Presidente de la República bajo el marco normativo constitucional que se encontraba vigente en 1886.

Atendida la circunstancia anotada, no resulta explicable cómo el actor infiere la vulneración de los artículos 8º y 9º de la Convención americana sobre derechos humanos, los cuales, en su orden, enumeran las “Garantías judiciales” y consagran el principio “Principio de legalidad y de retroactividad”. Al respecto, cabe anotar que el simple hecho de habilitar al legislador extraordinario para expedir normas de naturaleza sancionatoria, no representa restricción alguna de las garantías aludidas.

Por lo anterior, la Corte debe concluir que el cargo del actor no resulta idóneo para discutir o verificar la conformidad de la norma enjuiciada con los preceptos internacionales aludidos que, en efecto, integran el bloque de constitucionalidad, pero frente a los que no es posible colegir contradicción alguna, si se toma en cuenta lo disímil de sus contenidos.

5.2. Por otra parte, yerra igualmente el demandante al citar la opinión consultiva relacionada con el artículo 30 de la Convención americana sobre derechos humanos, con el fin de argumentar el desconocimiento del principio de legalidad.

A este respecto es preciso detenerse a observar que la norma internacional interpretada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la opinión consultiva OC-6/86, dispone que las restricciones autorizadas por la misma convención (art. 27), al goce y ejercicio de los derechos y libertades, no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y, en relación con el concepto de éstas, la jurisprudencia internacional explica que deben ser entendidas como leyes formalmente expedidas por el Congreso de la República.

Teniendo en cuenta la anterior precisión, cabe interrogarse ¿cómo, entonces, puede la norma enjuiciada ser destinataria de la disposición internacional invocada y de las consideraciones hechas por el órgano llamado a interpretarla, si en ella no se dispone —ni mucho menos se autoriza al Presidente de la República para hacerlo— el establecimiento de restricciones o la suspensión de derechos?

En conclusión para la Corte es evidente que la mención hecha por el demandante no sirve al propósito de estructurar el cargo por supuesta vulneración del principio de legalidad, pues su contenido no permite enfrentarla al artículo 30 de la Convención americana sobre derechos humanos ni a la interpretación hecha por la Corte Interamericana de Justicia transcrita en extenso por el actor.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados en la presente providencia, el literal h) del numeral 1º del artículo 90 de la Ley 75 de 1986.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

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