Sentencia C-1047 de octubre 19 de 2005 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-1047 de 2005 

Ref.: Expediente D-5696

Magistrado Ponente:

Dr. Jaime Córdoba Triviño

Actores: Jaime Castro, Juan Camilo Restrepo, Pedro Medellín Torres, Clara Rocío Rodríguez Pico y Fabio Velásquez Carrillo.

Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 2 de 2004, “por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones”.

Bogotá, diecinueve de octubre de dos mil cinco.

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente

Sentencia

I. Antecedentes

Los ciudadanos Jaime Castro, Juan Camilo Restrepo, Pedro Medellín Torres, Clara Rocío Rodríguez Pico y Fabio Velásquez Carrillo, en ejercicio de su derecho político, demandaron la inconstitucionalidad del Acto Legislativo 2 de 2004, “por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones”.

Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre las demandas de la referencia.

II. Norma demandada

El siguiente es el texto del acto legislativo demandado, según fue publicado en el Diario Oficial 45.775 del 28 de diciembre de 2004.

“ACTO LEGISLATIVO 2

27/12/2004

Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

ART. 1º—Modificanse los incisos 2º y 3º del artículo 127 de la Constitución Política y adiciónanse dos incisos finales al mismo artículo, así:

A los empleados del Estado que se desempeñen en la rama judicial, en los órganos electorales, de control y de seguridad les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio. A los miembros de la fuerza pública en servicio activo se les aplican las limitaciones contempladas en el artículo 219 de la Constitución.

Los empleados no contemplados en esta prohibición solo podrán participar en dichas actividades y controversias en las condiciones que señale la ley estatutaria.

Cuando el Presidente y el vicepresidente de la República presenten sus candidaturas, solo podrán participar en las campañas electorales desde el momento de su inscripción. En todo caso dicha participación solo podrá darse desde los cuatro (4) meses anteriores a la fecha de la primera vuelta de la elección presidencial, y se extenderá hasta la fecha de la segunda vuelta en caso de que la hubiere. La ley estatutaria establecerá los términos y condiciones en los cuales, antes de ese lapso, el Presidente o el vicepresidente podrán participar en los mecanismos democráticos de selección de los candidatos de los partidos o movimientos políticos.

Durante la campaña, el Presidente y el vicepresidente de la República no podrán utilizar bienes del Estado o recursos del tesoro público, distintos de aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los candidatos. Se exceptúan los destinados al cumplimiento de las funciones propias de sus cargos y a su protección personal, en los términos que señale la ley estatutaria.

ART. 2º—El artículo 197 de la Constitución Política quedará así:

“ART. 197.—Nadie podrá ser elegido para ocupar la Presidencia de la República por más de dos períodos”.

No podrá ser elegido Presidente de la República o vicepresidente quien hubiere incurrido en alguna de las causales de inhabilidad consagradas en los numerales 1º, 4º y 7º del artículo 179, ni el ciudadano que un año antes de la elección haya ejercido cualquiera de los siguientes cargos:

Ministro, director de departamento administrativo, magistrado de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, del Consejo Superior de la Judicatura, o del Consejo Nacional Electoral, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Registrador Nacional del Estado Civil, comandantes de las Fuerzas Militares, Director General de la Policía, gobernador de departamento o alcaldes.

PAR. TRANS.—Quien ejerza o haya ejercido la Presidencia de la República antes de la vigencia del presente acto legislativo solo podrá ser elegido para un nuevo período presidencial.

ART. 3º—El artículo 204 de la Constitución Política quedará así:

“ART. 204.—Para ser elegido vicepresidente se requieren las mismas calidades que para ser Presidente de la República.

El vicepresidente podrá ser reelegido para el período siguiente si integra la misma fórmula del Presidente en ejercicio.

El vicepresidente podrá ser elegido Presidente de la República para el período siguiente cuando el Presidente en ejercicio no se presente como candidato.

ART. 4º—Adiciónanse al artículo 152 de la Constitución un literal f) y un parágrafo transitorio así:

f) La igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley.

PAR. TRANS.—El Gobierno Nacional o los miembros del Congreso presentarán, antes del 1º de marzo de 2005, un proyecto de ley estatutaria que desarrolle el literal f) del artículo 152 de la Constitución y regule además, entre otras, las siguientes materias: Garantías a la oposición, participación en política de servidores públicos, derecho al acceso equitativo a los medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético, financiación preponderantemente estatal de las campañas presidenciales, derecho de réplica en condiciones de equidad cuando el Presidente de la República sea candidato y normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la República.

El proyecto tendrá mensaje de urgencia y podrá ser objeto de mensaje de insistencia si fuere necesario. El Congreso de la República expedirá la ley estatutaria antes del 20 de junio de 2005. Se reducen a la mitad los términos para la revisión previa de exequibilidad del proyecto de ley estatutaria, por parte de la Corte Constitucional.

Si el Congreso no expidiere la ley en el término señalado o el proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses reglamentará transitoriamente la materia.

ART. 5º—El presente acto legislativo rige a partir de su promulgación.

El presidente del honorable Senado de la República,

Luis Humberto Gómez Gallo.

El secretario general del honorable Senado de la República,

Emilio Ramón Otero Dajud.

La presidenta de la Cámara de Representantes,

Zulema Jattin Corrales.

El secretario general de la Cámara de Representantes,

Angelino Lizcano Rivera.

República de Colombia - Gobierno Nacional

Publíquese y ejecútese.

Dado en Bogotá, D.C., a 27 de diciembre de 2004.

Álvaro Uribe Vélez

El Ministro del Interior y de Justicia,

Sabas Pretelt de la Vega.

III. La demanda

Los demandantes consideran que la totalidad del Acto Legislativo 2 de 2004 es inconstitucional, con base en dos cargos principales y un cargo subsidiario. El primero, relacionado con la violación de los requisitos establecidos en el título XIII de la Constitución Política en concordancia con otras disposiciones constitucionales y legales, debido a la existencia de vicios en el trámite legislativo. El segundo, relativo a la violación del artículo 374 Constitución Política y otras normas superiores, como consecuencia de la violación a los límites del poder de reforma constitucional del Congreso de la República. Igualmente, los actores expusieron un cargo que denominaron “subsidiario”, fundado en el hecho que el Congreso incurrió en un vicio que permite predicar la inconstitucionalidad del acto legislativo, “al no acompañar la reelección inmediata del Presidente de las modificaciones a la Carta Política necesarias para que la nueva institución resultase coherente con el bloque de constitucionalidad vigente, a efectos de salvaguardar el Estado democrático de derecho y pluralista”.

1. Cargo sobre vicios en el procedimiento legislativo.

Después de hacer una exposición sobre los requisitos para la aprobación de los actos legislativos, la demanda expone los vicios que, a su juicio, se presentaron durante el trámite previo a la aprobación de la norma acusada, los cuales son presentados de la siguiente manera:

1.1. Vicios en el trámite de los impedimentos y las recusaciones.

Para los demandantes, resultan violados los artículos 182 de la Constitución y los artículos 286 y 294 de la Ley 5ª de 1992-Reglamento del Congreso, en razón de que la decisión de los impedimentos contó con la participación, discusión y votación de congresistas que tenían interés directo en la decisión por motivos análogos y que, por tanto, también se habían declarado impedidos para votar el proyecto de acto legislativo.

Esta circunstancia invalidaba, en los términos del artículo 149 Constitución Política, las reuniones que celebraron y las decisiones que tomaron las cámaras, pues aquellas se habrían efectuado por fuera de las condiciones constitucionales y legales. Igualmente, esta conducta contraviene principios fundamentales como los de igualdad, debido proceso, imparcialidad, moralidad e instrumentalidad de las formas en el procedimiento de formación de la reforma constitucional, previstos en los artículos 1º, 13, 29, 93, 113, 133, 182, 209 y 375 de la Carta Política.

Como sustento fáctico de la existencia de los vicios mencionados, la demanda reseñó los siguientes apartados del trámite legislativo en los que era posible identificar la irregularidad en comento:

“En la Comisión Primera del Senado de la República, el día 28 de abril de 2004, según consta en el acta 32 de 2004, publicada en la gaceta 216 del jueves 20 de mayo, se declararon impedidos los senadores José Renán Trujillo, Roberto Gerlein, Claudia Blum, Mauricio Pimiento, Hernán Andrade, y Darío Martínez. Según consta en la página 21 del acta en mención, la presidencia de la comisión determinó votar por separado cada uno de los impedimentos con la sola exclusión del congresista cuyo impedimento estuviera siendo votado, con lo cual los demás congresistas que tenían o iban a presentar impedimentos intervinieron en la votación. El resultado de las votaciones fue el rechazo de los impedimentos por la mayoría de los miembros de la comisión.

En la plenaria del Senado (en primera vuelta) del jueves 13 de mayo de 2004, según consta en el acta 44, publicado en la gaceta 312 de junio 25 de 2004, págs. 31-46, cuarenta y dos senadores presentaron impedimentos por conflicto de interés. El presidente de la plenaria sometió a consideración cada uno de los impedimentos y fueron votados y rechazados en votaciones en las cuales solo se abstenía el senador cuyo impedimento estuviera siendo decidido. Los demás senadores que habían presentado impedimentos o iban a presentarlos, participaron en las votaciones sobre las inhibiciones de sus colegas, tal como había ocurrido en la comisión primera de la misma corporación.

En la Comisión Primera de la Cámara, sesión del 2 de junio de 2004, según consta en el acta 42 publicada en la Gaceta 369 del 21 de julio de 2004, se presentaron 11 impedimentos. En la página 12 consta que el representante Zamir Silva expresó inquietud en relación con la participación en la votación de representantes que se habían declarado impedidos y ahora votarían para decidir los impedimentos de sus colegas. El presidente no dio respuesta respecto a este punto concreto. Resolvió tramitar cada impedimento en forma individual. Luego se procedió a realizar las votaciones. En el acta (págs. 12-17) no se dejó constancia de la separación de la votación del representante cuyo impedimento se estuviera votando, y menos de la exclusión en ella de los colegas que también hubieran presentado sus propios impedimentos o fueran a presentarlos en el curso de la sesión.

Habiéndose resuelto los impedimentos y abierto el debate, en esta misma sesión se convocó para el día siguiente con el propósito de que se votara el proyecto de reforma constitucional. En la sesión de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes celebrada el jueves 3 de junio, de acuerdo con el acta 43 de 2004 publicada en la gaceta 370 del miércoles 21 de julio, la representante Yidis Medina fue recusada por el representante Germán Navas Talero por las declaraciones que aquella había concedido. Esta recusación no fue tramitada como tal sino como impedimento que fue presentado con posterioridad por ella misma y fue votado por la comisión con la participación de los demás representantes que también habían presentado sus propios impedimentos en la sesión del día anterior.

En la plenaria de la Cámara del 15 de junio, según consta en el acta 111 de 2004 publicada en la gaceta 392 del 28 de julio de 2004, se decidieron impedimentos con el voto de representantes que habían presentado o iban a presentar su propio impedimento. En esta misma sesión se votó proposición del representante Luis Fernando Duque que pedía dar traslado a la Comisión de Ética de todos los impedimentos que se presentaran en la plenaria para dar cumplimiento al artículo 59 del reglamento del Congreso que establece como función de dicha comisión conocer de los conflictos de interés. Tal proposición fue votada dos veces, ya que una de ellas fue anulada. En ambas ocasiones participaron y votaron representantes que habían o iban a presentar impedimentos.

En la sesión plenaria de la Cámara del miércoles 16 de junio, según consta en el acta 112 publicada en la gaceta 411 del 6 de agosto de 2004, se votaron impedimentos por parte de Representantes que también habían presentado o iban a presentar sus propios impedimentos por conflictos de interés. Incluso llegó a presentarse el caso de representantes que decidieron con su voto particular y propio impedimento, como el del representante Carlos Zuluaga cuyo voto debió ser retirado luego (Acta 112 citada, págs. 16 y 17)”.

Conforme lo anterior, a juicio de los demandantes, el trámite dado a los impedimentos que pusieron a consideración de las cámaras algunos congresistas durante la primera vuelta afectó, tanto el principio de transparencia, como la debida conformación del quórum exigido por el artículo 375 Constitución Política. A su juicio, “la conformación de ese quórum se vio afectada por los impedimentos planteados por los integrantes de las comisiones constitucionales permanentes y de las plenarias de las dos cámaras”, impedimentos que en criterio de los actores fueron tramitados indebidamente, pues los congresistas impedidos “no se abstuvieron de participar en la discusión de los impedimentos planteados por sus colegas, pese a carecer de la neutralidad, imparcialidad y desinterés necesarios para decidir con objetividad sobre la procedencia de tales impedimentos”.

Frente a esta situación, los demandantes advierten que lo razonable y constitucionalmente exigido, en aplicación de la doctrina del derecho vigente era que los congresistas que presentaban interés directo se hubieran apartado de la discusión y aprobación de los impedimentos de sus colegas y que, en caso que por este hecho no se hubiera podido integrar la mayoría necesaria para decidir acerca de la materia, fueran llamados quienes hacían parte de las listas de los congresistas impedidos y que no fueron elegidos, “para que fueran ellos y los demás miembros de la respectiva comisión o plenaria, quienes se ocuparan de resolver sobre la aceptación o rechazo de los impedimentos”. Para arribar a la anterior conclusión, los demandantes se apoyan en lo señalado sobre el tema por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el concepto del 16 de agosto de 2001, radicación 1356.

En el mismo sentido, los demandantes consideran que el trámite de los impedimentos en esas condiciones violó los derechos fundamentales de los congresistas que hacían parte de la minoría. Ello debido a que, analizadas las actas correspondientes, era posible inferir que los parlamentarios que manifestaron impedimentos hacían parte de la mayoría que estaba de acuerdo con la aprobación del proyecto de acto legislativo, por lo que, integrado irregularmente el quórum, se desconocieron los derechos a la igualdad de voto y el derecho a disentir, al igual que el principio democrático de conformación desinteresada de las mayorías. Bajo esa perspectiva, en apartado posterior de la demanda de constitucionalidad, los actores señalaron que “se desconoce flagrantemente el principio de pluralismo democrático y los derechos a la igualdad real y efectiva de las minorías políticas (C.P., art. 13), y al debido proceso en las actuaciones de las autoridades públicas (C.P., art. 29), cuando el quórum decisorio y las mayorías exigidas para la aprobación de una reforma constitucional, en particular la mayoría absoluta, se alcanzan mediante la participación de congresistas que se han declarado impedidos para votar y quienes deciden rechazar esos impedimentos son colegas suyos afectados por igual impedimento”.

La demanda hace énfasis en el caso del trámite de la recusación de la representante a la Cámara Yidis Medina, en el que, a juicio de los actores, se configuró un vicio de procedimiento adicional por parte de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. Para sustentar este argumento, los demandantes señalaron que dicha representante había sido recusada por su colega Germán Navas Talero, a quien la mesa directiva de la Cámara le exigió que presentara la recusación por escrito. Los actores manifiestan que “mientras el congresista Navas se retiraba para presentar por escrito la recusación, se hizo presente en el recinto la representante Medina, quien manifestó haberse enterado, por la transmisión televisiva, de la recusación presentada en su contra. En ese momento expresó que no creía estar inhibida, pero aun así, presentó un impedimento para que fuera resuelto. Acto seguido, el presidente de la comisión, en contra de lo establecido en el artículo antes citado, que lo obligaba a poner en consideración de la Comisión de Ética la recusación formulada para que ella se pronunciara dentro de los 3 días siguientes, puso el impedimento a consideración de la comisión, la cual, por mayoría lo denegó”.

Este procedimiento resultaba incorrecto, pues, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 294 del reglamento del Congreso, lo que debió realizarse fue tramitar la recusación ante la comisión de ética y estatuto del congresista de la Cámara de Representantes, en vez de que la plenaria resolviera el impedimento presentado con posterioridad a la recusación formulada por el representante Navas Talero. Este hecho, en criterio de los actores, era especialmente relevante, puesto que sin el voto de la representante Medina, el proyecto se hubiera archivado “al quedar empatada la votación entre sus partidarios y opositores”.

La demanda estimó que, en definitiva, la forma como se tramitaron los impedimentos y recusaciones constituía una “”contradicción preformativa” porque (los congresistas) votaron en contra de lo que habían manifestado cuando ellos mismos se declararon impedidos. Pusieron en conocimiento de la corporación situaciones que, a su juicio, los inhibían para participar en el trámite del proyecto, pero cuando fueron invitados a decidir sobre impedimentos de colegas suyos, que se fundaban en el mismo tipo de situaciones, con su voto, dijeron que tales situaciones no generaban ningún impedimento. En otras palabras: lo que en su propio caso era impedimento, no lo era en el de otros congresistas. Además, si creían de verdad que no estaban impedidos, no tenían porqué hacer la manifestación que hicieron (declarar que estaban inhibidos).

Se contradice quien afirma que no puede votar un proyecto por tener un conflicto de intereses, pero al mismo tiempo resuelve en forma negativa sobre el impedimento de personas que están en idéntica situación a la que los votantes adujeron en su propio caso. El artículo 286 de la Ley 5ª de 1992 ordena que el congresista en caso de conflicto de interés “deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas”, lo cual incluye, claro está, la participación en la decisión de admitir o rechazar el impedimento, tanto el propio como el ajeno” (negrillas propias del texto original.)

1.2. Vicio por ejercicio de la “función colegisladora” por parte del gobierno en relación con un proyecto que lo favorecía.

Los demandantes consideran que el ejecutivo, a través del uso de lo que denominan “función colegisladora” conferida por el artículo 208 de la Constitución Política, promovió e impulsó la aprobación del acto legislativo demandado debido a que le resultaba favorable pues permitía la reelección inmediata del Presidente en ejercicio. Este hecho resultaba acreditado por la activa participación del gobierno, en especial del Ministro de Interior y de Justicia, en cada una de las etapas del trámite legislativo previo a la aprobación de la norma demandada. Así, este funcionario ejerció diversas acciones destinadas a lograr la aprobación de la iniciativa, entre ellas, la lectura ante el Congreso de un documento a través del cual el gobierno abiertamente recomienda y apoya el proyecto de acto legislativo estudiado (1) .

Además, los actores sustentan el presente cargo, en una serie de declaraciones realizadas por consejeros presidenciales, embajadores y otros funcionarios respecto de la necesidad de permitir la reelección del Presidente en ejercicio para el período 2006-2010. Los demandantes señalan, que esos pronunciamientos ni siquiera recaían sobre la institución de la reelección como tal, sino concretamente en relación con el actual mandatario.

Según los demandantes, otro hecho indicativo del apoyo a la iniciativa por un interés particular, fue el hecho que el gobierno abandonara sus tareas en contra de la politiquería y el clientelismo, con el fin de asegurar la aprobación del acto legislativo demandado. Afirman además que cambió la agenda legislativa, pues otorgó prioridad a la reelección sobre otros temas de interés nacional.

Estiman, igualmente, que el Presidente se empleó a fondo para que el Congreso aprobara la reelección, realizando múltiples reuniones con congresistas, para asegurar de este modo el respaldo de la bancada “uribista” al proyecto de reelección durante las distintas etapas de su trámite legislativo.

En concepto de los demandantes, el acto acusado cambió sustancialmente las reglas de juego electorales, pocos meses antes de las elecciones presidenciales de 2006: es decir, “... en mitad del partido como se dice en el argot político-constitucional”. Para los actores, si la reforma constitucional no se hubiera dispuesto con el fin específico de lograr la reelección del Presidente en ejercicio, se habrían previsto sus efectos a partir del año 2010, de manera análoga como se hizo para el Acto Legislativo 1 de 1986, que reformó la Constitución anterior en el sentido de ordenar la elección popular de alcaldes, pero solo a partir de 1988.

En criterio de los demandantes, la participación activa del ejecutivo en el trámite legislativo previo a la aprobación de la norma acusada afecta su constitucionalidad, pues “en un Estado social de derecho, como Colombia (C.P., art. 1º), las reformas constitucionales no deben responder a los intereses particulares. Por el contrario, la prevalencia del interés general debe guiar las actuaciones a todo nivel. Una reforma personalista, pensada para beneficiar a un individuo no responde a lo que el constituyente primario pretendía al instituir los mecanismos de reforma a la Carta Política”.

1.3. Vicios derivados de la “ausencia y obstrucción de una deliberación sustantiva”.

Después de realizar un análisis de las normas que imponen el debate al interior del Congreso como presupuesto “sustancial y sustantivo” para la constitucionalidad del proceso de formación de las leyes y los actos legislativos, los demandantes indicaron que en el trámite de la norma acusada se omitió el debate en las siguientes etapas: (i) Tanto en la comisión primera como en la plenaria de la Cámara de Representantes durante la primera vuelta; y (ii) en las plenarias de Senado y Cámara respecto a la aprobación del informe de conciliación de los textos aprobados por ambas corporaciones en la segunda vuelta del trámite.

En primer lugar, los demandantes señalan que durante el trámite en comisión y plenaria de Cámara en la primera vuelta legislativa, se dejó de realizar una controversia entre los promotores y opositores del proyecto. Al respecto indican que a juicio de quienes apoyaban el acto legislativo resultaba indispensable omitir todo debate para evitar que el texto aprobado fuera distinto al texto aprobado en Senado. En efecto, una eventual diferencia hubiera podido afectar el cronograma que se imponía para que no se venciera el plazo constitucional exigido para que la reforma pudiera entrar en vigor para las próximas elecciones presidenciales. En este sentido señala la demanda “Si no se “respetaba” ese cronograma, la reelección inmediata no regiría a partir del año 2006 que era lo que buscaban, a toda costa y a cualquier precio, el gobierno y las mayorías del Congreso”.

La demanda señala que las limitaciones de tiempo para la aprobación del proyecto de acto legislativo por parte de la Cámara de Representantes ocasionaron que dicha célula legislativa no contara con “el tiempo que necesitaba para debatir y aprobar el proyecto en dos debates antes del 21 de junio de 2004 porque únicamente podía ocuparse de él quince días después de su aprobación por el Senado en segundo debate, hecho que ocurrió el 14 de mayo, y tenía que dejar que pasaran 8 días entre la aprobación en comisión, que tuvo lugar los días 2, 3 y 4 de junio, y el debate en plenaria que debía tener lugar antes del día 21 del mismo mes. Esa carrera contra-reloj obligó a la Cámara a actuar con celeridad inusitada, por lo cual se limitó a reproducir o replicar el texto que había aprobado el Senado. El proyecto solo se salvaba si se evitaba la conciliación”. Esta circunstancia resultaba probada, tanto por intervenciones de algunos representantes, como del Ministro de Interior y de Justicia, quienes manifestaron la necesidad de agilizar el trámite legislativo aprobando un texto idéntico al aprobado en Senado, a fin de cumplir con los 4 debates de la primera vuelta antes de finalizar el período de sesiones correspondiente (2) .

Para los demandantes, estas mismas circunstancias ocasionaron que no hubiera debate en la sesión plenaria de la Cámara celebrada el 17 de junio de 2004. Consideran que tal circunstancia resulta acreditada por distintos hechos, como el retiro de una de las bancadas opositoras al proyecto, en razón de la voluntad de la plenaria de ratificar, sin llevar a cabo debate alguno, el texto aprobado en comisión, al igual que la imposibilidad para “decenas de inscritos en la lista de oradores” de intervenir en la sesión y la limitación de la votación nominal que había sido solicitada por uno de los representantes.

Adicionalmente los demandantes consideran que se omitió el debate correspondiente de informe de conciliación en la plenaria de ambas cámaras. Al respecto, la demanda parte de considerar que la interpretación adecuada del artículo 161 de la Carta Política, en cuanto exige la repetición del segundo debate para la aprobación de tales informes, consiste en que la plenaria de las cámaras abran, ofrezcan y den la palabra a los congresistas que se hayan inscrito. Estas condiciones no fueron cumplidas en el caso de la plenaria de la Cámara de Representantes realizada el 14 de diciembre de 2004, pues en esa oportunidad “el presidente abrió el debate, lo cerró sin dar oportunidad de que se inscribieran los interesados en intervenir, a pesar de que desde su curul el representante Hugo Ernesto Zárrate (sic) pedía ser inscrito, y ordenó que el proyecto se votara, lo cual se hizo mediante la fórmula del conocido “pupitrazo””.

Una irregularidad de similares características, en criterio de los demandantes, sucedió en la plenaria del Senado de la República del 14 de diciembre de 2004, ya que en esa sesión (3) “se inició con quórum precario (apenas deliberatorio) por lo cual se decidió continuar evacuando el orden del día, mientras se conformaba el quórum decisorio. Cuando este se logró, sin que conste que el tema se haya debatido tal como debía hacerse, la presidencia de la corporación sometió “a consideración de la plenaria su aprobación (la del informe de conciliación) y esta responde afirmativamente con el quórum constitucional requerido”. Añaden los demandantes que dada esta situación, el senador Héctor Helí Rojas advirtió que el informe de conciliación no había tenido debate, lo que podría viciar el trámite de la iniciativa:

“Señor presidente mire, hagamos una cosa, esto está quedando sin segundo debate, el artículo 161 dice que hay que repetir el segundo debate cuando se trata de la conciliación, si quieren déjenlo así, para los enemigos de la reelección es un papayazo, perdónenme el término para decir que no tuvo debate. Aquí lo lógico sería reabrir y hacer el debate que corresponde a una conciliación de tamaña importancia señor Presidente, pero si quiere déjelo así”.

Quien presidía respondió:

“No honorable senador mire, el senador Mario Uribe Escobar va a dejar una constancia al respecto, porque con el quórum decisorio ya se había dado la deliberación respectiva”.

A continuación el senador Mario Uribe Escobar interpeló, y seguramente sin quererlo, hizo más evidente la irregularidad: “La constancia es así como usted lo señala señor presidente, acá al principio de esta sesión se abrió el debate y se cerró con quórum deliberatorio, ejercía la presidencia el senador Mesa, allí presente, él podrá dar el testimonio, pero se hizo el segundo debate y se cerró, esa conciliación de reelección y todas las demás que están en el orden del día tuvieron el mismo suceso y ahora se votaron.

Pero presidente para abundar en garantías han pedido la verificación nominal de la votación, pues verifíquela señor presidente”.

De acuerdo con la demanda, la omisión reseñada conduce a la inconstitucionalidad del acto legislativo acusado, en la medida en que se impidió que las minorías que estaban en contra del proyecto expresaran su posición, lo que también se manifestaba con “la exclusión irreglamentaria de la oposición en la integración de la comisión de ponentes para primer debate en primera vuelta (Senado de la República), como lo puso de presente el senador Darío Martínez en constancia que aparece en el acta 32 de 2004 (Gaceta 216/2004, pág. 61)”. Estas falencias en la aprobación del informe de conciliación, en suma, desconocían la obligación constitucional de contar con un debate sustantivo previo a la aprobación del proyecto de acto legislativo.

2. Cargo sobre vicio por falta de competencia del Congreso para tramitar y expedir el acto legislativo demandado.

La demanda, en este apartado, inicia con la síntesis de la doctrina constitucional sobre los límites al poder de reforma de la Constitución por parte del Congreso y sobre la competencia de la Corte Constitucional para conocer de los vicios por exceso en esa competencia. En especial la demanda reseña la doctrina contenida en las sentencias C-551 de 2003 y C-816 de 2004. Con base en tales reglas jurisprudenciales, los actores consideran que la norma acusada constituye no solo una reforma a la Carta Política, sino una sustitución de la misma, puesto que la posibilidad de la reelección presidencial inmediata “sin adoptar previa o simultáneamente las normas constitucionales que eviten el desconocimiento de los principios de la forma republicana y democrática de Estado —en la que el ejecutivo está sujeto a la ley y subsiste la separación del poder público en diversas ramas, órganos y funciones— y de Estado de derecho” resulta contraria al artículo 374 Constitución Política en consonancia con los artículos 1º y 3º Constitución Política.

Para los demandantes, el acto legislativo sujeto a estudio “cambia el sistema o régimen político porque cambia algunos de los valores y principios que orientan e informan la Constitución vigente. También transforma la naturaleza de algunas de las instituciones que integran el orden político, así como su comportamiento. Igualmente, crea situaciones e instituciones que cambian y transforman a fondo, de manera sustancial, la vida política y la forma de gobierno y, por esa vía, todo el sistema o régimen político”.

La sustitución planteada se configura como consecuencia de la reforma a instituciones político-constitucionales que los actores consideran centrales para la definición del sistema político previsto en la Constitución. Así, en concordancia con la metodología utilizada en la demanda, la Corte sintetizará cada uno de los componentes del cargo sobre falta de competencia.

2.1. Transformación del régimen presidencial en presidencialista.

La reforma constitucional tiene como efecto necesario el aumento excesivo de los poderes del ejecutivo, lo que trae como consecuencia la mutación del régimen presidencial previsto por la Carta a un régimen presidencialista. “Así ocurre porque a su cuádruple condición de Jefe de Estado, Jefe de Gobierno, Suprema Autoridad Administrativa y Comandante de las Fuerzas Armadas de la República, que permanece inalterable porque el Acto Legislativo 2 de 2004 no le introduce ninguna restricción o recorte, el Presidente suma nuevos poderes político-electorales. Por la misma razón el ejercicio de sus atribuciones tendrá fines electorales que son contrarios a los que, entre otros, le asignan al Estado los artículos 2º y 365 de la Constitución”.

La mayor concentración de poder a favor del presidente tendrá como consecuencia la alta probabilidad de obtener un segundo período. A raíz de lo cual, en la práctica, los períodos presidenciales serán de ocho años. Igualmente, la norma acusada, al permitir que el presidente participe en política cuatro meses antes de las elecciones presidenciales, le faculta para concurrir a las campañas políticas de Cámara y Senado, lo cual le permite trabajar en aras de asegurar sus mayorías en el Congreso y de esa manera, lograr que apoyen sus iniciativas y ejerzan moderado o nulo control político del gobierno.

2.2. Modificación del sistema de separación de poderes.

Las características anotadas, a juicio de los demandantes, llevan a que parte del poder político que ostentaba el Congreso pase a manos del Presidente de la República. Ello debido a que un Congreso elegido gracias a la colaboración y participación activa del Presidente que pretende su propia reelección, carecerá de la independencia suficiente para el ejercicio de sus funciones, en especial, aquellas relativas al control político del ejecutivo y al debate y aprobación de los proyectos de iniciativa gubernamental.

A juicio de los actores, “lo anterior desequilibra aún más el reparto de poderes ejecutivo-legislativo. Reduce hasta anular las funciones de inspección y vigilancia que las cámaras deben ejercer sobre los actos del gobierno y la administración y la conducta de sus funcionarios. Incide directamente en otro principio básico del sistema constitucional colombiano, la separación de poderes, que es uno de los presupuestos configurativos del Estado democrático de derecho y, por ende, elemento fundamental del orden constitucional (Sent. C-246/2004). Su propósito es impedir la concentración del poder en una sola persona o un solo órgano, para garantizar la libertad política de los coasociados a través de los mutuos controles estatales. Todo ello se explica porque el poder no solo debe dividirse para que no se concentre sino que también debe controlarse para que no se extralimite. El control es inmanente a la consagración constitucional de la división de poderes, pues aparece como el instrumento indispensable para que los derechos y la libertad, puedan ser realidad”.

2.3. “Retroalimentación” del poder.

La demanda expone que la norma acusada, en la medida en que faculta a los servidores públicos para tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos políticos, “politiza” la administración pública y hará que el aparato estatal esté dedicado de manera preeminente a fines electorales y a influir en el sentido del voto de los ciudadanos, lo que resulta contraria a la libertad de elección propia de los regímenes democráticos y reconocida por la jurisprudencia constitucional (4) .

2.4. Efectos en la autonomía de la Junta Directiva del Banco de la República.

El método de renovación parcial y sucesiva previsto en la Constitución Política para la elección de los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República garantiza, en criterio de los actores, la autonomía de la entidad, puesto que impide que ningún Presidente, durante el ejercicio de su período de cuatro años, pueda nombrar a la totalidad de la junta. El acto legislativo acusado, en cuanto permite la reelección presidencial inmediata, haría posible esta alternativa, eliminando dicha autonomía.

2.5. Politización de las fuerzas armadas.

El Presidente de la República tiene entre sus calidades constitucionales la de comandante supremo de las fuerzas armadas de la República. En ese sentido, posee las atribuciones de dirigir tanto la fuerza pública como las operaciones de guerra cuando así lo estime conveniente. Para los demandantes, la posibilidad de la reelección presidencial inmediata prevista en la norma demandada contrae el “riesgo de una extralimitación de poder porque el presidente-candidato utilice la comandancia de las fuerzas armadas y el manejo del orden público para favorecer sus intereses electorales y neutralizar a sus adversarios políticos, no puede estar presente en un ordenamiento constitucional pues no habría garantías para el ejercicio de la democracia”.

La reforma constitucional, en ese sentido, desnaturalizaría la función de las fuerzas armadas, puesto que además de velar por el mantenimiento del orden público, podría quedar al servicio de los intereses del Presidente que aspira a ser reelegido. Más aún cuando el acto legislativo acusado no previó disposición alguna relacionada con los límites y controles al ejercicio de la dirección del estamento militar por parte del Primer Mandatario.

2.6. Ruptura de la imparcialidad del Presidente de la República.

Las disposiciones normativas previstas en el acto legislativo resultan, a juicio de los demandantes, incompatibles con la investidura presidencial en cuanto representa la unidad de la Nación. En efecto, en el momento en que el Presidente en ejercicio manifiesta su intención de continuar por un nuevo período, se torna en candidato y, por tanto, no podrá representar a todos los colombianos, sino solo a quienes apoyan su causa política.

2.7. Desigualdad de condiciones entre los candidatos a la presidencia.

El acto legislativo demandado, en criterio de los actores, sustituye el principio constitucional que ampara el derecho ciudadano a pretender el ejercicio del poder político en igualdad de condiciones (C.P., arts. 13 y 40). Lo anterior gracias a que autoriza en la competición democrática, la participación de un Presidente en funciones, que es titular de buena parte de los poderes del Estado, mientras que ninguno de sus oponentes ostenta título parecido ni ejerce las importantes atribuciones que de esa condición se derivan. Esta desigualdad se perfecciona en la medida en que el acto legislativo estudiado permite al Presidente conservar la titularidad de sus atribuciones ordinarias y excepcionales sin límite ni control alguno durante la campaña, circunstancia que lo pone en una clara situación de ventaja electoral en relación con los demás candidatos.

2.8. Definición por parte del Presidente de las reglas para su propia reelección.

Al tener que reglamentar la ley estatutaria que en cumplimiento de lo dispuesto en el acto legislativo acusado deberá expedir el Congreso de la República y, de manera supletiva y transitoria, el Consejo de Estado, el Presidente regulará las reglas de juego que regirán la contienda electoral en la cual él será candidato. Esto, de acuerdo con la demanda, significa que el candidato definirá las reglas de juego que servirán de marco jurídico para el desarrollo de la campaña de la qué él es parte interesada.

2.9. Desconocimiento de la tradición constitucional colombiana.

Los demandantes hacen un recuento histórico de los textos constitucionales que han regido en Colombia que, a su juicio, permite inferir que la instauración de la reelección presidencial inmediata es un instituto ajeno a la tradición jurídica del país, pues solo se ha hecho presente en la Constitución de 1821. Esta conclusión hizo que la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 prohibiera la reelección presidencial en todas sus formas, argumento que para los actores prueba que el acto legislativo acusado sustituyó la Carta Política vigente.

2.10. Imposibilidad de distinción entre actos electorales y de gobierno.

La facultad que la norma demandada otorga al Presidente para presentarse como candidato para un nuevo período ocasiona la pérdida de claridad y distinción entre los actos oficiales del gobierno y los que son propios de una campaña electoral. Esta dificultad, a juicio de los demandantes, genera confusiones incompatibles con el ejercicio de la libertad del elector.

2.11. Cambio en las condiciones de representación.

Para la demanda, un régimen político representativo se caracteriza, entre otras cosas, por su temporalidad y periodicidad, lo que a su vez asegura la soberanía popular. En ese sentido, la duración del mandato previsto en el texto constitucional no puede ser definida por el poder constituyente derivado, pues ello constituye una atribución exclusiva del constituyente primario, en su calidad de soberano. Al establecer el Congreso la posibilidad de la reelección inmediata del actual Presidente, desconoce el mandato conferido por el pueblo como único soberano. Por tanto, la situación jurídica, política e institucional creada por el acto legislativo demandado no puede ser enmendada mediante ley estatutaria que dicte el Congreso o el Consejo de Estado, ni tampoco por interpretación constitucional que module el cúmulo de dificultades y desajustes introducidos por la mencionada norma.

2.12. Alteración del orden político institucional.

La reelección presidencial inmediata, dispuesta en el acto legislativo acusado, a juicio de los demandantes, altera el orden político e institucional del país de manera sustantiva, pues afecta las prácticas gubernamentales al estimular comportamientos que dan otras prioridades a la asignación de los recursos públicos. Además, subvierte el sistema de partidos al resquebrajarlos como instancias de intermediación política que sustentan el sistema democrático. Igualmente, agudiza la fractura del régimen electoral al profundizar los rasgos no competitivos de las elecciones en Colombia. Para los actores, toda reforma de la Constitución debe respetar el pluralismo y la participación democrática, así como la autonomía de la sociedad civil. El acto legislativo estudiado, en cuanto desconoce tales principios, no constituye una reforma sino una sustitución de la Constitución y como tal no podía ser adoptada por un poder derivado como es el Congreso de la República.

3. Cargo subsidiario por expedición de una “reforma constitucional incompleta”.

La demanda expresa un cargo subsidiario fundado en la falta de competencia del Congreso para expedir y aprobar el acto legislativo acusado, sin que el mismo estuviere acompañado de las reformas institucionales necesarias para asegurar la continuidad del Estado constitucional de derecho. En efecto, al respecto señalan que la inconstitucionalidad de la norma reside en el “ejercicio irregular de la competencia del Congreso al expedir una reforma constitucional incompleta, que desconoció valores y principios que surgen del bloque de constitucionalidad vigente”.

A juicio de los actores, si se llegara a aceptar que el acto legislativo demandado acusado no constituye una sustitución de la Constitución y que el Congreso era, por tanto, competente para aprobar la reforma que incluye la posibilidad de la reelección inmediata, de todas maneras las cámaras no ejercieron debidamente su competencia reformadora de la Constitución, ya que incorporaron una institución nueva sin armonizarla con el resto de la Carta, como era su obligación constitucional. Al respecto indican que al no acompañar el acto acusado de una normatividad que preservara el Estado social y democrático de derecho frente a abusos en el ejercicio del poder, se desconoce la lógica y la estructura interna de la Carta. Señalan que la reelección debe ser acompañada de normas que garanticen el respeto por los valores y principios sustanciales del bloque de constitucionalidad, normas que tampoco fueron previstas como parte de la ley estatutaria que debe dictar el Congreso o el Consejo de Estado. En otras palabras, en criterio de los demandantes se adoptó la reforma sin los “frenos y contrapesos” necesarios para preservar los valores y principios constitucionales y evitar con ello que el sistema político se desequilibrara y perdiera su identidad.

Para la demanda, el error más común en la interpretación de las constituciones consiste en considerar aisladamente cada uno de sus principios y reglas. “La relevancia o las implicaciones de cada norma, así como su función institucional, pueden ser mejor apreciadas en contexto o, desde la perspectiva inversa, los elementos de un determinado contexto son relevantes a la luz de las normas constitucionales pertinentes para resolver una cuestión jurídica”.

El silencio que guardó el acto acusado sobre temas de carácter constitucional que debían acompañar la reforma, constituyen un desconocimiento y violación del bloque de constitucionalidad. En este orden de ideas, la reelección presidencial inmediata tenía que acompañarse de una serie de disposiciones complementarias tendientes a evitar el abuso del poder, a sancionar severamente las posibles faltas en que incurrieran quienes participen en la campaña presidencial y finalmente, a asegurar condiciones de igualdad respecto de todos los posibles competidores.

Dichas medidas complementarias debían tomarse en el mismo acto que aprobó la reelección porque exigían, igualmente, reformar textos e instituciones de la Constitución. Por lo menos era necesario adoptar en ese mismo acto, los principios básicos y generales que luego el Congreso desarrollaría. La omisión sobre estos tópicos que guarda el acto legislativo, desequilibran la balanza del poder y afecta los fundamentos del Estado de derecho.

En criterio de los demandantes y de acuerdo con la argumentación expuesta, resultaba imprescindible acompañar el acto legislativo acusado de normas que regularan cuando menos, las siguientes materias:

— Ejercicio durante la campaña electoral de las atribuciones presidenciales que por Constitución y ley corresponden al Presidente en su múltiple condición de Jefe de Estado y de Gobierno, Suprema Autoridad Administrativa y Comandante de las Fuerzas Armadas.

— Forma de investigar y sancionar las faltas de los servidores públicos.

— Aplicación del fuero especial para la investigación y juzgamiento del Presidente durante la campaña electoral. Ello debido al hecho que el mandatario puede participar en las campañas electorales de los congresistas, lo que ocasionaría que las cámaras no gocen de la independencia necesaria para adelantar tal labor.

— Diseño de instancias para el ejercicio del control y vigilancia de las actuaciones del gobierno durante la campaña presidencial y determinación de los procedimientos para la imposición de sanciones ante la extralimitación de funciones por parte del Presidente en ejercicio.

IV. Intervenciones

Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia.

El señor Ministro de Interior y de Justicia intervino en el presente asunto con el fin de solicitar a la Corte la exequibilidad del acto legislativo demandado. Para ello, expuso distintos argumentos destinados a desestimar cada uno de los cargos planteados.

Cuestiones preliminares.

Luego de realizar una síntesis de la demanda, el ministerio expone algunas consideraciones preliminares, destinadas a (i) demostrar la ausencia de límites materiales expresos para el poder constituyente derivado y (ii) determinar el alcance del control de constitucionalidad sobre los actos de reforma realizados por ese mismo poder. Respecto al primer aspecto, señaló que ante la inexistencia de normas intangibles o cláusulas pétreas al interior de la Carta Política y las limitaciones al control constitucional previstas en el artículo 379 Constitución Política “una interpretación amplia del concepto de soberanía permite pensar que cuando no existen prohibiciones expresas en la Constitución es tan soberano el pueblo en el momento fundante, como lo es el constituyente derivado cuando actúa a través del procedimiento constitucional que le es propio, razón por la cual siempre que cumpliese con ese procedimiento, la voluntad que expresa el poder de reforma es la del soberano y, por tanto, el contenido de esa voluntad no puede ser controlado”.

En relación con el segundo aspecto, el interviniente parte de considerar que a partir de las propuestas discutidas en la Asamblea Nacional Constituyente, es razonable deducir que la competencia de la Corte en relación con el control de las reformas constitucionales se limita a los vicios de procedimiento. “Adicionalmente, la Constitución de 1991 no estableció ninguna restricción de índole material al poder de reforma y se limitó a establecer garantías en cuento al procedimiento que ha de seguirse para una reforma constitucional sin fijar límites al contenido de la misma. La Constitución colombiana es rígida en tanto consagra un procedimiento especial, distinto al de las leyes para su reforma, pero ello no convierte en pétreas ninguna de sus disposiciones”.

De allí que, para el interviniente, la jurisprudencia constitucional haya reconocido la amplia competencia del Congreso para reformar cualquier artículo de la Constitución; cambiar la redacción de los mismos sin modificar en esencia su contenido; hacer cambios fundamentales que contradigan de manera importante una norma constitucional, pues es esa precisamente la función de tales reformas; incidir sobre los componentes de la Constitución en su sentido material; y alterar los principios fundamentales aisladamente considerados (5) .

En conclusión, a juicio del ministro, para el caso colombiano el contenido material de los actos legislativos no está sujeto a control de constitucionalidad. Incluso, en el evento que se aceptara esa posibilidad, “es evidente que el acto legislativo demandado no implica una modificación de tal magnitud y trascendencia que resulte, como lo señala la misma Corte, manifiesto, que la Constitución original ha sido remplazada por una completamente diferente, y por tanto el Acto legislativo 2 de 2004 no comporta sustitución alguna de la misma, por lo que ninguna tacha podría derivarse de su contenido”.

Una vez planteadas estas cuestiones preliminares, el interviniente controvierte cada uno de los cargos de la demanda. Debe aclararse, empero, que el ministerio hace referencia adicional a otras censuras que fueron planteadas en otras demandas de constitucionalidad en contra del mismo acto legislativo. Con todo, solo serán reseñados los apartes que encuentran correspondencia con los cargos de la demanda de la referencia. Sin embargo los restantes argumentos serán recogidos por la Corte al estudiar las correspondientes demandas.

Estudio de los cargos formulados.

1. Inexistencia de vicios en el trámite de los impedimentos y en especial en la recusación de Yidis Medina.

En cuanto al vicio de procedimiento en el trámite de los impedimentos y recusaciones, el interviniente inició su análisis exponiendo el contexto en el cual se produjeron los impedimentos y recusaciones cuyo trámite, según los demandantes, afecta la constitucionalidad de la reforma. Por su relevancia se transcribe in extenso la descripción de dicho contexto realizada por el ministro: “el descomunal alcance que adquirió el tema de los impedimentos y las recusaciones con ocasión del trámite del acto legislativo no se debió precisamente a la existencia real de conflicto de intereses en cabeza de los parlamentarios que en representación de la voluntad popular y por amplias mayorías apoyaron el proyecto, sino a la utilización artificiosa de tales figuras como reflejo del obstruccionismo parlamentario ejercido por los opositores al proyecto para evitar la aprobación del acto legislativo”. De este modo, “precisamente basados en móviles políticos, los grupos de parlamentarios opositores al acto legislativo encontraron en la figura de los impedimentos y las recusaciones una forma práctica de dilatar el trámite del proyecto, que especialmente durante la primera vuelta se encontraba en riesgo de no alcanzar a finiquitar las cuatro vueltas que establece la Carta Política, teniendo en cuenta la brevedad del período ordinario que va desde el 16 de marzo hasta el 20 de junio”.

“De esta forma, como estrategia obstruccionista pretendieron interponer de manera indiscriminada recusaciones contra los congresistas que conformaban las mayorías que apoyaban el proyecto, ya que, independientemente de la existencia de un verdadero conflicto de interés desde el punto de vista jurídico, la decisión de la recusación demoraba 3 días hábiles que son los que otorga el artículo 294 del Reglamento del Congreso a la Comisión de Ética para el efecto. Así, con la interposición de recusaciones a un buen número de congresistas a favor del proyecto, aunque fueran infundadas, terminarían afectando el quórum para la aprobación del mismo, por lo que en la práctica la comisión y/o la plenaria terminaría aplazando su sesión hasta tanto la Comisión de Ética resolviera, muy seguramente de manera negativa las recusaciones, pero que dada la estrechez del tiempo con tal aplazamiento el resultado sería el hundimiento del proyecto de acto legislativo por términos.

Habida cuenta del conocimiento público que se tuvo de tal intención, las mayorías que acompañaban al proyecto para contrarrestar tal situación utilizaron con similar apego el reglamento del Congreso y se anticiparon a declarase impedidas, aunque igualmente no existiera objetivamente conflicto de interés, pues habiéndose presentado el impedimento no era viable interponer la recusación, evitando así el injustificado dilatamiento en el trámite legislativo que esta conllevaba.

Descontentos con la fallida estrategia frente a las mayorías que apoyaban al proyecto, intentaron entonces implementarla con uno de los suyos pero ampliando su interpretación sobre el “alcance jurídico” de la recusación. Fue así como resultó recusado el senador Héctor Helí Rojas por otro opositor del proyecto quien fundamentó la existencia del conflicto de interés en la “animadversión” por el Presidente Álvaro Uribe, pero como en este caso en nada se afectaban las mayorías para la aprobación del proyecto por posponerse 3 días hábiles la decisión de la Comisión de Ética, estructuraron una nueva teoría: la plenaria entera del Senado debía suspender el conocimiento del proyecto de acto legislativo hasta tanto la Comisión de Ética resolviera sobre la recusación, pues de lo contrario se le “violaba el derecho al voto” al senador recusado.

En criterio del demandante, resultaba importante señalar que esa “nueva” teoría era manifiestamente contraria a los principios de interpretación del reglamento del Congreso, toda vez que mal podía prevalecer una situación de carácter particular sobre el funcionamiento propio de la colectividad del Congreso en sus sesiones plenarias y de las comisiones constitucionales permanentes; circunstancia que se presentaría al pretender que las mayorías del Congreso suspendan el trámite de un proyecto por cuenta de situaciones individuales que se predican de algunos congresistas. Al consagrarse un régimen de conflicto de interés, precisamente lo que se quiso fue que el trámite y expedición de las leyes preservaran su fundamento en la justicia y el bien común, salvaguardándolas de la afectación por parte de intereses particulares. Por ello, reñiría con tal finalidad, hacer prevalecer el trámite de definición de tales situaciones personales puestas de manifiesto vía recusación, sobre el ejercicio de la función legislativa encargada al Congreso, al impedirle a los demás congresistas no incursos en conflicto de interés ejercerla en el entretanto (6) . Además, si el congresista recusado en su fuero interno considera que no se encuentra impedido y que por ello no lo hizo manifiesto, aunque haya sido recusado puede, si es su convicción interna, participar en el debate y votación del proyecto mientras la Comisión de Ética resuelve la recusación contra el presentada; luego tampoco habría ninguna “violación del derecho al voto”.

“Sin embargo, a ningún lado condujo tal controversia, pues la sesión plenaria en la que fue recusado el senador Héctor Helí Rojas, posteriormente fue declarada inválida por la plenaria al considerar que el mensaje de urgencia e insistencia que pesaba sobre el proyecto de ley estatutaria antiterrorismo implicaba que ningún otro asunto debía haberse considerado antes de la culminación de su trámite. Fue así como posteriormente se inició nuevamente la consideración del proyecto, repitiéndose lo relativo a impedimentos y recusaciones, pero en esta oportunidad no fue interpuesta tal recusación en consideración al riesgo que de todas formas aparejaba para la investidura de uno de los suyos el ponerlo como “conejillo de indias”; razón por la que, incluso, muchos de ellos terminaron declarándose impedidos.

Al igual que como se hizo en la demanda, el ministerio dedicó un apartado especial de su intervención al caso del trámite del impedimento de la representante Yidis Medina, para lo cual señaló que “sin renunciar a su cometido, el representante Germán Navas Talero recusó verbalmente a la representante Yidis Medina pero al haber presentado ella por escrito el impedimento sobre el mismo asunto, este fue radicado formalmente primero, luego por sustracción de objeto no hubo lugar a tramitar la recusación.

“No habiendo dado resultado sus tácticas recusatorias, se concentraron entonces en realizar interpretaciones tales al reglamento que condujeran a sustraer de las comisiones y/o plenarias la competencia para aceptar o no los impedimentos manifestados por los congresistas y de esta forma impedir o a lo sumo dilatar suficientemente el trámite del proyecto.

Fue así como, los opositores del proyecto pretendieron dar un nuevo alcance al tema de los impedimentos: Según la innovadora teoría era la Comisión de Ética, y no la respectiva Cámara o Comisión Constitucional Permanente, el organismo competente para la aceptación o negación de los impedimentos presentados por los congresistas; tesis que soportaban argumentando que el artículo 59 de la Ley 5ª de 1992 al indicar las funciones de la Comisión de Ética y estatuto del congresista precisa que esta “conocerá del conflicto de interés y de las violaciones al régimen de incompatibilidades e inhabilidades de los congresistas” (7) y que al establecer el efecto del impedimento el artículo 293 del reglamento del Congreso se limita a indicar “aceptado el impedimento” sin señalar la autoridad competente para el efecto; por lo cual debe entenderse que de conformidad con el artículo 59 es la Comisión de Ética”.

En tal sentido, la forma como se tramitó el impedimento de la representante Medina no resultaba, a juicio del interviniente, contraria al reglamento del Congreso. Esto debido a que “ningún deber jurídico de traslado a la Comisión de Ética se desconoció, toda vez que el impedimento fue radicado formalmente de manera previa a la presentación en igual forma de la recusación, tal como lo certificó el secretario y consta en el acta 43 de 2004 correspondiente a la sesión del 3 de junio de la Comisión Primera de la Cámara”. De esa manera, resultaba aplicable la regla expuesta por la jurisprudencia del Consejo de Estado, según la cual los impedimentos y recusaciones respecto a un mismo congresista son resueltos en el orden en que fueron presentadas y, en caso que se presente posterior recusación sobre la misma materia expuesta como impedimento, aquella pierda su razón de ser (8) .

A juicio del interviniente, el entendimiento de las normas aplicables al trámite de los impedimentos, según el cual debía haber participación durante el proceso de la comisión de ética y estatuto del congresista, era “hábil pero errónea: si bien el artículo 59 de la Ley 5ª de 1992 establece dentro de las funciones de la Comisión de Ética conocer de los “conflictos de interés y de las violaciones al régimen de incompatibilidades e inhabilidades de los congresistas...”, de conformidad con la naturaleza propia de esta comisión y con las normas que regulan el régimen del conflicto de intereses, ello no significa que le esté atribuyendo competencia para decidir sobre los impedimentos presentados:

“En efecto, la finalidad de la Comisión de Ética es la de dilucidar situaciones que impliquen una violación a la ética y la probidad que debe presidir la actuación de los congresistas (9) . En tal virtud corresponde a la Comisión de Ética la aceptación o rechazo de las recusaciones, bajo el supuesto de que las mismas son interpuestas cuando un congresista no cumple con su deber constitucional y legal de declararse impedido ante la existencia de un interés particular directo que de alguna manera lo afecte privándolo de la imparcialidad necesaria para tramitar un asunto de su competencia (10) . Por el contrario, no le corresponde pronunciarse sobre los impedimentos presentados, por cuanto el cumplimiento de tal deber por parte del congresista, lejos de comprometer su ética, refleja su compromiso con el interés general y el bien común evitando la materialización del conflicto de interés (11) .

Sin embargo, ante la existencia de abundante y reiterada jurisprudencia en la que se clarifica que de conformidad con los artículos 292 y 294, corresponde a la respectiva comisión o plenaria aceptar o no el impedimento (12) , no tuvo acogida tan exótica interpretación, aunque naturalmente sirvió para dejar las consabidas constancias de protesta por “vicios” en el trámite de los impedimentos.

En suma, para el Ministro del Interior, la Comisión de Ética no debe intervenir en el trámite de los impedimentos.

De otra parte, el ministro considera inapropiada la tesis según la cual el congresista que se ha declarado impedido no puede participar en la votación del impedimento que por causas similares ha solicitado otro congresista. Para fundamentar su tesis afirma lo siguiente: “Así las cosas, resignados a que legalmente las comisiones y/o plenarias eran las competentes para aceptar o negar los impedimentos, los opositores del proyecto se dedicaron entonces a enraizar la tesis según la cual los congresistas que se declararan impedidos no podían participar en la decisión de los demás impedidos, con lo cual pretendían que de manera exclusiva correspondiera a ellos la decisión sobre los mismos, y en tal virtud, la incidencia que consideraran a bien tener sobre la habilitación del quórum decisorio.

“Lo que calificaron con tintes de inmoralidad y denominaron ante la opinión pública como “carrusel de la felicidad” no es otra cosa que la regla procesal según la cual no existe impedimento para decidir impedimento”.

Para sustentar esta última afirmación, el interviniente propone una analogía entre el trámite de los impedimentos de los congresistas y la forma como esa materia es decidida por la Corte Constitucional. Así, estima que adoptar la posición defendida por la minoría opositora al proyecto de acto legislativo acusado, “sería tanto como descalificar a la honorable Corte Constitucional en los casos en que todos sus magistrados han sido recusados y la decisión de negar tales recusaciones ha sido adoptada por demás, igualmente recusados” (13) .

El interviniente señala que este trámite, lejos de ser ilegal, es el inherente al régimen de conflicto de intereses previsto en el reglamento de Congreso. En efecto, la votación de los impedimentos resultaba legítima, pues los congresistas que se declararon impedidos, una vez les era levantado el impedimento, podían votar el impedimento de los demás. Para sustentar este aserto, estimó que “la preceptiva legal del Código de Procedimiento Civil según la cual no hay impedimento para decidir impedimento, es clara al regular la temática específica requerida para dilucidar la votación de impedimentos durante el trámite del acto legislativo, luego por remisión del reglamento del Congreso es la norma que sustenta plenamente tal actuación, y no las que al subjetivo entender de los demandantes debieron haberse aplicado”.

Así, en la medida en que el artículo 151, inciso 4º de ese código establece que “No serán recusables, ni podrán declarase impedidos, los magistrados o jueces a quienes corresponde conocer de la recusación, ni los que deben dirimir los conflictos de competencia, ni los funcionarios comisionados”, resultaba forzoso concluir que “la votación de los impedimentos de otros congresistas, por parte de quienes a su vez se declararon impedidos no solo no es irreglamentaria, sino que goza de pleno respaldo legal, al no existir impedimento para decidir impedimento”.

Agregó el ministerio que los opositores durante el trámite, “como si fuera poco lo anterior, pretendieron presentar ante la opinión pública el tema basado en un discurso malintencionado que aludía a la compra de votos y conciencias, cuando en realidad sabían que los múltiples impedimentos, que no eran tales, se debieron precisamente a la necesidad de contrarrestar su comportamiento filibustero”. Bajo estas circunstancias, al presentar el cargo por vicio de procedimiento estudiado, los demandantes “no resignados a aceptar la voluntad de las mayorías, pretenden traer ahora el sofisma de los impedimentos y las recusaciones al juicio de constitucionalidad del acto legislativo, cuando en su esencia no sería del resorte del mismo”.

Para el interviniente, además, existen elementos de juicio suficientes para concluir que el régimen del conflicto de interés, con sus correlativos deberes y sanciones, es propio de la condición del congresista como tal (14) y no de la formación de la ley y los actos legislativos. Puesto que (i) “La manifestación de impedimentos, su consideración por las comisiones o las cámaras y las eventuales recusaciones que con ocasión de situaciones particulares y personales de los congresistas puedan presentarse, son actuaciones que si bien se surten con ocasión del trámite de un proyecto de ley o acto legislativo, tienen por fin determinar si en el caso concreto se configura conflicto de interés que torne parcial al respectivo congresista y que por ende “lo inhabilite para participar y votar en el proceso legislativo con la ecuanimidad, la ponderación y el desinterés que la actividad congresal le impone”, por lo que en sí mismas no forman parte del debate y votación de los proyectos de ley o acto legislativo”. (ii) “La violación del régimen sobre conflictos de interés tiene implicaciones que se circunscriben al campo de la responsabilidad individual del congresista, y por lo mismo no afectan la validez del trámite legislativo que surta la ley o acto legislativo del caso. Así, la consecuencia jurídica de la participación de un congresista impedido en el debate y votación de un proyecto de ley o acto legislativo, es la pérdida de su investidura, sin que ello a su vez configure un vicio en el trámite de la respectiva norma. Una interpretación diversa llevaría al absurdo de considerar como causal de inexequibilidad de las leyes y los actos legislativos el haberse decretado la pérdida de investidura de alguno de los congresistas que participó en la deliberación y votación respectiva”. Y (iii) Las controversias que puedan suscitarse con ocasión del trámite de impedimentos y recusaciones per se no forman parte del procedimiento legislativo propiamente dicho, y por ende no tienen la entidad de configurar un vicio sobre el mismo que comprometa la constitucionalidad de la ley o el acto legislativo. A lo sumo, le corresponderá dilucidar sobre ellas al Consejo de Estado como juez competente en los procesos de pérdida de investidura”.

2. La participación activa del Gobierno durante el trámite del proyecto de Acto legislativo no configura ningún vicio de procedimiento.

En cuanto al vicio por ejercicio de la “función colegisladora” por parte del gobierno, el interviniente indicó que tal circunstancia no constituía un vicio de inconstitucionalidad, sino que, por el contrario, se fundamentaba en “un supuesto jurídico equivocado, toda vez que de conformidad con el modelo flexible de separación de poderes contemplado en la Carta Política de 1991, el gobierno se encuentra facultado para participar activamente en el trámite legislativo, aunque se trate de proyectos que no son de su iniciativa legislativa”. Por lo tanto, “la participación del gobierno en el trámite legislativo no se agota con su participación en los proyectos de su autoría directa, pues de extraerse de la injerencia del gobierno materias que son de su interés y competencia cuando sean reguladas por proyectos de iniciativa congresional, se fraccionaria la unidad republicana y se restaría toda posibilidad de coordinación en el cumplimiento de las metas estatales. Además, para el ministerio la posibilidad de intervención del ejecutivo en los debates al interior del Congreso es consecuencia de las facultades atribuidas a aquel por los artículos 200 y 208 de la Carta Política. Por ende, “la sola circunstancia de tratarse de una reforma a la Carta Política, evidenciaba el campo de legítima injerencia del gobierno en su trámite, por conducto de su Ministro del Interior y Justicia, siendo el ministro de la política”.

Los antecedentes normativos expuestos, en la perspectiva del interviniente, hacían estimar que “sería un contrasentido el pretender plantear un conflicto de interés del gobierno en el trámite del acto legislativo al endilgar un interés personal y directo en el asunto, ya que sería tanto como vetar al gobierno de participar en los temas legislativos que se relacionan con la figura del Presidente de la República, como Jefe de Gobierno, de Estado y Suprema Autoridad Administrativa, por cuanto los mismos conllevarían siempre una afectación personal para quien se desempeñe como mandatario de turno.

Por último, en relación con el vicio planteado en la demanda, según el cual resultaba afectado el procedimiento legislativo por la presencia del Ministro del Interior y de Justicia en el recinto de las comisiones y las plenarias, el interviniente consideró que tal censura, en consideración a la jurisprudencia aplicable (15) , era una apreciación subjetiva que carecía de relevancia para el juicio de constitucionalidad. Igual consideración resultaba aplicable a las censuras fundadas en el presunto otorgamiento de dádivas por parte del gobierno para la aprobación del proyecto.

3. Improcedencia de los cargos fundamentados en la ausencia y obstrucción de una deliberación sustantiva.

El interviniente, luego de exponer algunas consideraciones preliminares relacionadas con las erradas premisas de las cuales, según su criterio, parten los demandantes, estimó que la totalidad del trámite administrativo cumplió con los requisitos exigidos. Para sustentar esta afirmación, haciendo relación al trámite dado por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes en primera vuelta, el ministro expresó:

“Así, no solo se observaron de manera estricta las exigencias constitucionales y las contenidas en el reglamento del Congreso para la configuración del debate, sino que en la práctica fue escenario de exposición de las diferentes vertientes de pensamiento político, en el que los parlamentarios contradictores manifestaron de manera amplia sus opiniones, lo cual se reflejó desde la propia elaboración de una ponencia negativa solicitando el archivo del proyecto y la realización de profusas intervenciones sobre la inconveniencia del proyecto, hasta la formulación de proposiciones al texto del mismo las cuales fueron sometidas a consideración. Por su parte, los eventos en que los contradictores se abstuvieron de participar no obedecieron a la ausencia de oportunidad para debatir, la cual en todo momento fue garantizada, sino a su libre autodeterminación.

En ninguna infracción constitucional se incurrió por la circunstancia de que, habiéndose desarrollado el debate con activa participación de las diferentes corrientes políticas, la decisión de las mayorías no acogió el querer de los contradictores, y en su lugar, reflejó la voluntad del pueblo soberano en torno a la conveniencia de la aprobación del acto legislativo.

Bajo tal entendido, en la oportunidad en análisis, la Cámara de Representantes decidió acoger un texto de articulado similar al aprobado en el Senado, en desarrollo de su facultad discrecional y autonomía legislativa. Lo anterior, toda vez que la facultad que le confiere el artículo 160 de la Carta Política a cada una de las cámaras de aprobar de manera diversa los textos de los proyectos, igualmente admite la posibilidad de que los adopten de manera análoga, como de hecho fue tradición en la Constitución de 1886.

No existiendo previsión normativa alguna de la cual pueda colegirse que la configuración del debate se encuentra condicionada a la adopción de las propuestas que presenten los parlamentarios que se oponen al proyecto en discusión, ni prohibición constitucional de que las respectivas plenarias, en ejercicio de su autodeterminación, decidan adoptar textos similares del proyecto sometido a su consideración, difícilmente puede argumentarse que se “omitió” el deber de conciliar el texto del proyecto en primera vuelta”.

Y en este mismo sentido señala:

“Así, según la jurisprudencia, para efectos del control de constitucionalidad sobre la existencia de debate, no hay lugar a evaluar el contenido mismo y la calidad e intensidad del debate; siendo ello propio del desarrollo parlamentario que se brinde en cada caso” (16) .

Según lo expuesto, entonces, carecen de sustento alguno los cargos sobre la elusión del debate en la Cámara de Representantes durante la primera vuelta del trámite legislativo, puesto que, a juicio del interviniente, en aquella oportunidad se contó con la debida participación ciudadana a través de una audiencia pública realizada el 1º de junio de 2004; existió debate por parte de los miembros de comisión, quienes votaron dos informes de ponencia que respectivamente solicitaban la aprobación y el archivo del proyecto; el debate fue debidamente abierto por el presidente de la comisión; los representantes opositores al proyecto contaron con amplios espacios para exponer sus puntos de vista y existió debate y votación de proposiciones sobre el articulado. Todo ello fue cumplido habida cuenta de la celeridad que la Carta Política impone para la aprobación de los proyectos de acto legislativo, “luego faltaría a la verdad el pretender atribuir a un interés ilegítimo de las mayorías parlamentarias la preocupación sobre el cumplimiento del curso del proyecto en determinado plazo, o considerar que la estrechez de los términos apareja la ausencia de deliberación, pues difícilmente se entendería que la propia Constitución haya establecido un mecanismo para su reforma que por estar ligado a un cumplimiento de plazos perentorios en su trámite, supusiera el no discernimiento sobre su contenido” (17) .

Similares consideraciones resultaban aplicables al trámite en la plenaria de la Cámara de Representante durante la primera vuelta. A juicio del ministerio, el proceso legislativo en esa etapa contó con el debate correspondiente, “lo cual no se entiende desvirtuado por la circunstancia de que los parlamentarios opositores al proyecto hubiesen por su libre decisión no participar con sus intervenciones en el mismo, justificando tal comportamiento en circunstancias que tampoco eran procedentes, pero que para efectos de precisar la realidad de los acontecimientos, no atribuyeron a la premura del tiempo como lo indican los actores de una cita descontextualizada, sino a la no transmisión de la tercera sesión del debate (17 junio) por Señal Colombia, lo cual consideraron “una falta de garantía para las minorías”. Habiendo condicionado su intervención a la transmisión televisiva por Señal Colombia y señalando que procederían a abandonar el recinto en caso de no cumplirse su petición, se retiraron del recinto cuando se reinició la sesión para proseguir el debate del proyecto luego del receso decretado, regresando con tapabocas puestos luego de cerrarse formalmente el debate general del proyecto y solo para ratificar por vocería del honorable representante Joaquín José Vives Pérez que no estarían presentes en el recinto mientras se tramitara el proyecto de acto legislativo”.

El interviniente agregó que en relación con el cargo por elusión del debate en la plenaria de la Cámara, los demandantes incurrían en notorias imprecisiones, pues “En primera instancia no aclaran que “las decenas de oradores no lograron intervenir”, no por habérseles negado la palabra por parte del presidente de la Cámara o desconocérseles la oportunidad para intervenir sino porque, en virtud de su propio albedrío, los inscritos renunciaron a su solicitud de intervenir. En segundo lugar, tampoco es cierto que la solicitud de votación nominal se hubiese limitado, pues precisamente fue con este tipo de votación que se aprobó tanto el informe de ponencia positivo como el articulado del proyecto, tal como consta en el acta 113 de 2004 publicada en la Gaceta del Congreso 401 de 2004”.

Por último, el ministerio expuso algunas razones adicionales con base en las cuales, a su juicio, no se omitió el debate durante la plenaria de la Cámara de Representantes, durante la primera vuelta del acto legislativo. Para este fin, estableció que (i) había existido apertura formal del debate como presupuesto para la deliberación; (ii) la discusión se desarrolló de conformidad con los parámetros reglamentarios, sin que fuera posible concluir que se violó el derecho a intervenir en los debates; y (iii) la legitimidad del cierre del debate general para proceder a la votación, ante el retiro de los oradores inscritos y sobre el supuesto de la suficiente ilustración.

En relación con el cargo fundado en la ausencia de debate del informe de conciliación, el interviniente parte de considerar que existían unas claras diferencias entre el debate en plenaria del proyecto y el de la plenaria en que se somete a consideración y aprobación el informe de conciliación. Esta diferencia tiene sustento en el hecho que las plenarias, en el segundo caso, tienen una competencia circunscrita a “aprobar o improbar el texto del informe presentado por la comisión de mediación, careciendo en tal virtud de la facultad de presentar proposiciones de modificación a lo allí contenido”. En esa medida, el segundo debate de que trata el artículo 161 Constitución Política se entiende cumplido con la aprobación del informe de conciliación en las respectivas cámaras. Para fundamentar su posición cita un aparte de la Sentencia C-198 de 2002 de la Corte Constitucional.

Además, debía entenderse aplicable el criterio de la suficiente ilustración respecto al debate de los informes de conciliación, puesto que las materias sobre las que versaba habían sido suficientemente debatidas tanto en las plenarias como en las comisiones de cada una de las cámaras.

Para el caso específico de la aprobación en la plenaria de la cámara, el ministerio señaló que sí “hubo tanto el requisito mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria al existir conocimiento previo tanto del informe de conciliación como del texto conciliado que se sometió a debate y votación, como la oportunidad de debatirlo, y su votación de acuerdo con las exigencias constitucionales y legales”. Ello debido a que en esa instancia la plenaria contó con el conocimiento previo al debate del informe de conciliación. Igualmente, el debate fue formalmente abierto, sin que se presentaran intervenciones por el simple hecho que no existían en ese momento oradores inscritos para ello. Además, se había contado con la aprobación del informe con las mayorías constitucionalmente exigidas.

En lo que trata a la aprobación del informe de conciliación por la plenaria del Senado, el interviniente consideró que tampoco allí era posible encontrar vicio alguno, puesto que (i) Los senadores conocieron con suficiente antelación el informe de conciliación; (ii) resultaba legítima la prórroga de la discusión y decisión del proyecto hasta la existencia de quórum decisorio; (iii) la plenaria del Senado discutió y aprobó por mayoría absoluta de sus miembros las materias que fueron objeto de modificaciones por la comisión accidental de conciliación y; (iv) El debate tanto en plenaria de Cámara como de Senado se cerró bajo el supuesto de suficiente ilustración.

4. No es cierta la falta de competencia del Congreso como constituyente derivado para tramitar y expedir el acto demandado.

En relación con el cargo sobre vicios por falta de competencia del Congreso para tramitar y expedir el acto legislativo demandado, el interviniente adoptó la misma metodología utilizada en la demanda y presentó distintos contraargumentos para cada una de las censuras propuestas por los actores.

4.1. Para el interviniente, el acto acusado no convirtió el sistema de gobierno vigente en un régimen presidencialista, puesto que la reforma constitucional dejó inalteradas las distintas disposiciones que limitan y controlan el poder del ejecutivo, entre ellas las consagradas en los artículos “114, 174, 175, 178, 198, 214, 215, 235, 237, 238, 277, 278, entre otros”.

Tampoco considera modificadas las normas superiores que regulan la organización electoral, el derecho ciudadano a formar partidos y movimientos políticos y a expresar por su conducto sus opiniones políticas y la autonomía de las entidades territoriales.

4.2. En cuanto al cargo sobre la concentración de poder político en el Presidente de la República como consecuencia de la reforma a la Carta introducida por el acto acusado, el interviniente consideró que dicha censura se fundó no en un análisis objetivo de la norma demandada, sino de la apreciación personal de los actores sobre la aplicación de la misma. Por tanto, no se está ante un cargo de inconstitucionalidad susceptible de estudio por parte de la Corte. Esta perspectiva en su criterio resulta igualmente aplicable a los cargos acerca de la modificación del sistema de separación de poderes y la “retroalimentación del poder”, más aún si se tenía en cuenta que el acto legislativo demandado no modificó las normas constitucionales destinadas a evitar la extralimitación del ejecutivo.

4.3. A juicio del interviniente el acto legislativo demandado no afecta la autonomía del banco central tal como lo exponen los demandantes. Así, consideró que la facultad de elección de los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República es solo uno entre múltiples factores que la doctrina especializada considera como parámetros para medir la independencia de la banca central. Además, para el ministerio, “el artículo 372 de la Constitución Política prevé que 5 de los miembros de la junta Directiva del Banco Central serán designados por el Presidente de la República, “para períodos prorrogables de cuatro años, reemplazados dos de ellos, cada cuatro años”. Conforme a esta disposición es claro que si el período de los miembros de la junta es prorrogable, la autonomía de esta no depende de su renovación cada 4 años” (negrillas propias del texto).

“Finalmente, la afirmación que hacen los demandantes conforme a la cual “con una junta proclive al Presidente de la República se podrá jugar con el poder adquisitivo de la moneda” además de carecer de un fundamento claro, presume la mala fe de los directores y miembros de la Junta Directiva del Banco de la República, así como del Procurador General de la Nación y del Fiscal General de la Nación. Ya ha dicho la Corte, con arreglo al artículo 83 de la Carta Política, que quien afirme la mala fe de un organismo o servidor del Estado debe probarla pues la presunción que consagra el sistema jurídico es cabalmente la contraria. El postulado constitucional prohíja unas relaciones de buena fe entre el Estado y los particulares; un clima de mutua confianza que exige presumir aquella en todas las actuaciones de uno y otros, siendo lo adecuado a la Constitución que las presunciones de mala fe se proscriban de los ordenamientos legales” (18) .

4.4. En cuanto a la politización de las fuerzas armadas derivada por los demandantes del contenido del acto legislativo demandado, para el interviniente es “claro que los actores fundan su cargo no solo en una presunción de mala fe sino en un hecho imaginario, y lo imaginario no vulnera principios o valores del ordenamiento superior. Frente a un cargo imaginario el mínimo sentido común indica que no se puede establecer una oposición a las normas que definen la identidad de la Carta y mucho menos una sustitución de esta”.

Similares consideraciones son aplicables al cargo sobre parcialidad del Presidente de la República, puesto que a juicio del interviniente, ese cargo tiene sustento exclusivo en la conveniencia o inconveniencia de la aplicación de la norma demandada. Igualmente, la afirmación que el Presidente por el hecho de ser candidato deja de simbolizar la unidad nacional y deja de ser guardián de los derechos y libertades de todos sus compatriotas, tiene una premisa subyacente y además perversa que consiste en la presunción a priori de la mala fe y al respecto, se reitera, la Corte ha sido enfática al afirmar que “quien afirme la mala fe de un organismo o servidor del Estado debe probarla pues la presunción que consagra el sistema jurídico es cabalmente la contraria. El postulado constitucional prohíja unas relaciones de buena fe entre el Estado y los particulares; un clima de mutua confianza que exige presumir aquella en todas las actuaciones de uno y otros, siendo lo adecuado a la Constitución que las presunciones de mala fe se proscriban de los ordenamientos legales” (19) ”.

4.5. En referencia al cargo sobre la desigualdad de condiciones entre los candidatos a la presidencia como consecuencia de la reelección inmediata, el interviniente consideró que, por el contrario, el acto legislativo acusado previó múltiples dispositivos para asegurar la disputa electoral en condiciones de plena igualdad.

4.6. Para el interviniente, el cargo relativo al desconocimiento de la historia constitucional colombiana no está sustentado en razones suficientes que permitan sostener que operó una sustitución de la Carta Política vigente, por lo que resultaría inepta. Con todo, agregó que el tema de la reelección fue materia de las discusiones al interior de la Asamblea Nacional Constituyente, lo que restaba fuerza al argumento del carácter ajeno de la reforma a la tradición jurídico-constitucional del país.

4.7. Frente al cargo fundado en el cambio de las condiciones de representación como consecuencia de la aplicación del acto legislativo acusado, el interviniente estimó que tal posibilidad era inadmisible, pues “el ejercicio del voto se mantiene como una manifestación de la libertad individual, en la medida en que la persona selecciona el candidato de su preferencia, que puede ser o no el gobernante cuyo período finaliza. Así mismo es el voto popular el que fundamenta la legitimidad de quien es reelegido”.

4.8. En relación con la censura relativa a la alteración del orden político institucional, el ministerio concluyó “que contrario a lo afirmado por los demandantes, con el Acto Legislativo 1 de 2004 el ordenamiento político e institucional del país se mantiene, las normas relacionadas con la asignación de recursos elaboración aprobación del presupuesto, plan de desarrollo transferencias etc., impiden que se cambien las reglas en la asignación de los recursos público: el régimen político no fue modificado ni se cambiaron las reglas del juego político e institucional”.

5. Cargo subsidiario: Ejercicio irregular de la competencia del Congreso al expedir una reforma constitucional incompleta.

Por último, el interviniente le solicitó a la Corte declararse inhibida para fallar de fondo lo relacionado con el cargo subsidiario por expedición de una reforma constitucional incompleta. En su criterio, “el control en esos casos está constitucionalmente limitado a los vicios de procedimiento en la formación del respectivo acto, razón por la cual considerada su específica materia, en el caso que nos ocupa el juez constitucional no está facultado para analizar la omisión”. Agregó que, en cualquier caso, era “claro que el Congreso no tenía razón alguna para adoptar en el acto acusado los principios básicos y generales que luego el Congreso desarrollaría, pues estos no fueron modificados y continúan formando parte de la Constitución vigente y en tal virtud tampoco es cierto que se esté dejando en manos del legislador las definiciones principales de todo lo que estructura y caracteriza el régimen político por cuanto esas definiciones forman parte del contexto constitucional dentro del cual se inscriben los enunciados contenidos en el Acto Legislativo 2 de 2004”.

Intervención del senador Luis Humberto Gómez Gallo- Presidente del Congreso de la República.

El senador Luis Humberto Gómez Gallo, en su condición de Presidente del Congreso de la República, intervino en el presente trámite, con el objeto de solicitar a la Corte la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada. Para ello, expuso algunas consideraciones relacionadas con (i) la inconveniencia de las tesis que apoyan la existencia de límites materiales al poder de reforma constitucional por parte del Congreso; (ii) la inexistencia en el texto superior de normas que prevean dichos límites; y (iii) la incompetencia de la Corte Constitucional para decidir acerca de vicios materiales o de fondo de los actos legislativos.

Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia.

Los ciudadanos Jaime Vidal Perdomo, Jorge Vélez García y Augusto Trujillo, miembros de la Academia Colombiana de Jurisprudencia presentaron intervención ante la Corte en el proceso de la referencia. Para ello, realizan un detallado análisis desde la teoría constitucional y la ciencia política, que les permite concluir que (i) el establecimiento de límites al poder de reforma constitucional del Congreso a través de actos legislativos hace parte de una tradición dualista que distingue entre Constitución y texto constitucional. Esta tesis, a su juicio, lleva a conclusiones que, desde el punto de vista jurídico político, carecen de sindéresis y abren la posibilidad de prácticas autoritarias fundadas en la imposición de campos vedados a la reforma constitucional; (ii) en todo caso, la reforma que permite la reelección constitucional inmediata no sustituye la Carta Política, puesto que las disposiciones que regulan la naturaleza del Estado, la separación de poderes, los mecanismos participativos y de representación, los instrumentos de control, los principios fundamentales y los derechos ciudadanos permanecen incólumes; y (iii) de conformidad con la intención del constituyente, la competencia de la Corte está restringida al juicio acerca de la validez del trámite impartido a la reforma, más no a su legitimidad. En ese sentido, toda evaluación del sentido material de las modificaciones al texto superior es materia propia del análisis político por parte del Congreso y no del control judicial de esta corporación.

Intervención de la Comisión Colombiana de Juristas.

El ciudadano Gustavo Gallón Giraldo, director de la Comisión Colombiana de Juristas presentó dos escritos de intervención, a través de los cuales coadyuva la pretensión de los demandantes, al considerar que el acto acusado resulta contrario a la Constitución.

En el primer escrito, el interviniente estimó que el trámite que precedió a la aprobación de la norma acusada fue viciado por la indebida participación del Presidente de la República, a través de sus ministros, con el objetivo de percibir beneficios personales, sustenta la afirmación en los siguientes argumentos: (i) la posibilidad de la reelección inmediata le genera al Presidente en ejercicio beneficios particulares, en cuanto adquiere las características privilegiadas de la doble condición de Presidente y candidato. Adicionalmente modifica los términos en los que fue conferido su mandato a través de la promoción de una reforma constitucional que permite que solo él pueda optar por la reelección inmediata; (ii) “(...) el Presidente, una vez recibido el mandato, en ejercicio del mismo, promovió el cambio de las reglas que regulan su mandato para tener atribuciones adicionales a las concedidas por el pueblo —las atribuciones de Presidente y candidato a la vez—. El presidente desconoció así los límites de su poder, que eran los establecidos por el contenido de su mandato, regulado por las normas constitucionales y legales que rigen sus funciones”; (iii) el Presidente ejerció sus facultades constitucionales de colegislador de manera plena en un asunto respecto de cual estaba en abierto conflicto de interés, pues es la única persona que puede resultar beneficiaria de la aplicación inmediata de la reforma constitucional; y (iv) el hecho que el Presidente no se hubiera marginado de la participación en el trámite del proyecto de acto legislativo configuró una desviación de poder que viciaba dicho procedimiento, fundada en la falta de certeza de que la discusión y aprobación de la reforma se hubiera regido por el bien común.

En el segundo documento, el interviniente identifica algunos vicios de procedimiento derivados del trámite de los impedimentos, que en su criterio ocasionan la inconstitucionalidad de la norma demandada.

En primer lugar, para el interviniente se configuró un vicio de trámite fundado en el hecho que los impedimentos hubieran sido sometidos a la votación de las corporaciones respectivas, cuando este procedimiento no está previsto por las normas que regulan la materia. Sobre este particular, señaló que la declaratoria de impedimento, por sí sola, inhabilitaba al congresista para participar en el debate y la aprobación del proyecto. Afirmó en este sentido que las células legislativas no tienen competencia para decidir acerca de los impedimentos. “Tal ausencia es natural porque las mayorías reunidas en una corporación no pueden, por simple votación, abolir la existencia real de un conflicto de intereses. Si la causal de impedimento existe, esta no deja de existir solo por el hecho de que una corporación la rechace por mayoría”. Concluye este argumento sosteniendo que las normas aplicables no establecen que los impedimentos deban o puedan someterse a votación.

En segundo lugar, considera que existió vicio de trámite debido a que participaron congresistas que se declararon impedidos, en la discusión y votación de similares impedimentos de otros congresistas. El interviniente consideró que las disposiciones que obligan a los miembros del Congreso a expresar sus conflictos de interés respecto a la discusión y aprobación de proyectos, eran plenamente aplicables para el trámite de los impedimentos de sus colegas. Sin embargo, en el caso bajo estudio tal prohibición fue incumplida, lo que era posible comprobar a partir del análisis de algunos ejemplos, correspondientes a la votación de impedimentos en las comisiones primeras de Senado y Cámara durante la primera vuelta.

Para el interviniente, la actuación parlamentaria expuesta, “Se trata de una práctica del Congreso que no se encuentra avalada por la Ley 5ª de 1992, sino que se ha asumido como una forma de permitir en los debates y votaciones de proyectos de ley y de acto legislativo la participación de congresistas posiblemente impedidos para evitar que se descompleten las mayorías. En el Congreso esa práctica es conocida como la “rueda” o el “carrusel de la felicidad”. De acuerdo a tal procedimiento, los impedimentos son votados contando con que las mayorías que votarán a favor el proyecto son las mismas que rechazarán el impedimento. De esa manera, en realidad en la votación no se considera el impedimento, solo se rechaza por las mayorías porque son las mismas mayorías interesadas en que el impedimento no proceda para que el proyecto a votar no descomplete los votos necesarios para que sea aprobado. Si los congresistas que apoyaban el proyecto de reelección hubieran aceptado el impedimento, el proyecto hubiera perdido las mayorías necesarias para aprobar el proyecto. Luego, la votación de quienes apoyan el proyecto no necesariamente obedece al análisis responsable de si existe o no un conflicto de intereses; obedece al interés de que no se pierda un voto indispensable para aprobar el proyecto de reforma constitucional y evitar su archivo. Además, buena parte de los representantes que participaron en la votación del impedimento habían puesto a consideración de la comisión primera su propio impedimento con respecto al mismo proyecto de acto legislativo. Es decir, tales parlamentarios tenían el interés de rechazar el impedimento pues así se había garantizado el rechazo de su propio impedimento. De acuerdo a todo lo anterior, los representantes incursos en un posible impedimento solicitan a la corporación, incluyendo a los representantes que se encuentran en situación similar, que rechacen su impedimento. El procedimiento de la “rueda” o el “carrusel de la felicidad” afecta, al igual que el primer cargo, la transparencia que debe regir el trámite de la discusión y toma de decisiones en el Congreso de la República y, particularmente, los artículos 286, 291 y 293 de la Ley 5ª de 1992 y 182 de la Constitución. Por consiguiente, genera la inconstitucionalidad del acto legislativo acusado”.

En tercer lugar y con base en lo anteriormente señalado, para el interviniente resulta claro que los votos de los congresistas que habían expresado su impedimento eran nulos, lo que afectaba la constitución de las mayorías y del quórum, al punto que con la exclusión de los parlamentarios excluidos, no se habrían reunido las mayorías exigidas para la aprobación del proyecto en los debates 1º, 2º, 3º, 5º, 6º y 7º. Esta circunstancia acarrearía la inconstitucionalidad del acto legislativo demandado, al no obtener las mayorías previstas en el inciso segundo del artículo 375 Constitución Política.

Intervención de los profesores Diana Patricia Quintero y Mario Cajas Sarria de la Universidad Icesi de Cali.

Los profesores Diana Patricia Quintero y Mario Cajas Sarria de la facultad de derecho y ciencias sociales de la Universidad Icesi de Cali, intervinieron en el presente proceso con el fin de exponer sus argumentos sobre el juicio de constitucionalidad del acto legislativo demandado.

Luego de una cuidadosa exposición de los cargos de la demanda, los intervinientes proceden a formular las respectivas consideraciones que se resumen brevemente en la parte que sigue de esta sentencia.

En primer lugar, en cuanto al cargo por trámite indebido de los impedimentos y recusaciones, consideran que la forma en que la Cámara de Representantes resolvió ese aspecto fue contraria a la justicia y el bien común, al igual que desconocía la verdadera voluntad de las mayorías. El trámite, en su criterio, fue antijurídico y contrario a la ética pública, puesto que los congresistas decidían acerca de impedimentos análogos a los propios, circunstancia que resulta incompatible con la imparcialidad connatural a la condición de jueces de sus colegas. De tal modo la votación de los impedimentos, en la medida en que estuvo dirigida a favorecer al congresista impedido “en detrimento de las mayorías que son representadas en el Congreso” carecía de validez. En el mismo sentido, esa actuación constituía un tratamiento discriminatorio (20) , pues “en la votación del proyecto se consideraron con igual derecho a voto congresistas impedidos, convalidados irregularmente, que aquellos congresistas plenamente habilitados para votar”, situación que era contraria no solo al derecho a la igualdad, sino a los principios de prevalencia del interés general, de transparencia y de confianza legítima de los ciudadanos respecto a las actuaciones del Congreso. Al respecto señalaron: “participar en la decisión sobre el impedimento de un congresista cuando la circunstancia que da origen al impedimento es una circunstancia análoga a la propia vulnera los más claros principios constitucionales referidos al carácter democrático y pluralista del Estado colombiano. Ello se entiende si consideramos que la voluntad ciudadana no puede coincidir nunca con el interés particular del representante en una cuestión determinada”.

Los intervinientes comparten con los actores el hecho que durante el trámite del proyecto de acto legislativo existió ausencia y obstrucción de una deliberación sustantiva en algunos de los debates, con lo cual se desvirtuó el principio democrático, el respeto a las minorías y la primacía del bien común. Además, tal omisión era contraria a los presupuestos de una democracia deliberativa, en la que la comprobación del debate resulta definitiva para la legitimidad de las decisiones políticas. A su juicio “la carencia de debate en algún momento del trámite demuestra la inexistencia de la imparcialidad necesaria en la consideración del asunto, y por el contrario el afán de llegar a una decisión que favoreciera unos intereses específicos y no el libre examen de la conveniencia o inconveniencia de la decisión, para que se consultara el bien común”.

Finalmente, estimaron que no resultaba necesario estudiar los cargos por sustitución de la Carta planteados por los actores, en la medida que desde una perspectiva minimalista de la decisión judicial, como fue la utilizada por la Corte en la Sentencia C-816 de 2004, la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma acusada podía sustentarse en los vicios de trámite descritos. Al respecto indicaron: “Sin duda los demandantes han cumplido con la carga argumentativa que la jurisprudencia constitucional les viene asignando en los fallos sobre vicios de competencia. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la Corte Constitucional ha adoptado en su precedente jurisprudencial una posición de self restraint, o auto restricción judicial. Para ilustrar esta afirmación es necesario recordar que después de proferida la Sentencia C-551 de 2003, en donde por primera vez se plantea el problema de los límites competenciales de reforma constitucional, se han proferido 19 sentencias sobre demandas contra actos legislativos. En nueve de estas demandas los ciudadanos han formulado cargos por sustitución de la Constitución y en ninguna de ellas la Corte ha resuelto a favor de estos cargos. A nuestro juicio este hecho manifiesta el respeto de la Corte por el principio mayoritario, de tal forma que decide dejar a las mayorías la decisión sobre la reforma de la Constitución, imponiendo un test estricto de sustitución para el examen de los actos legislativos”.

Intervención del señor Óscar José Dueñas Ruiz.

El ciudadano Óscar Dueñas Ruiz intervino en el proceso de constitucionalidad con el fin de defender la inexequibilidad de la norma acusada. Con este fin, señaló que la reforma constitucional incorporada por el Acto Legislativo 2 de 2004 no es una simple modificación aislada de la Carta, sino una sustitución de la misma, debido a que cambiaba, de manera objetiva, “proposiciones normativas de carácter constitucional”. Para acreditar tales afirmaciones, reiteró el contenido de algunos de los cargos de la demanda.

En el mismo sentido, expresó consideraciones sobre la legitimidad constitucional de la competencia de la Corte para conocer acerca de los límites a la competencia del Congreso en la aprobación y expedición de actos legislativos. Con base en ese reconocimiento, estimó que el acto legislativo acusado afectó la dimensión cualitativa del Estado social de derecho en cuanto Estado constitucional democrático, puesto que incorporó una condición privilegiada para el Presidente en ejercicio que opta por un segundo período, incompatible a su juicio, con la razonable competencia entre los distintos candidatos. Así, considera que, el Congreso excedió el ejercicio de su competencia al afectar un objetivo de la Constitución como la democracia representativa en el nombramiento del Presidente de la República sin posibilidad de reelección inmediata.

Por último, para fundamentar la elusión del debate del informe de conciliación en la plenaria del Senado, expuso algunas circunstancias fácticas, en especial entrevistas radiales a congresistas. Además, consideró que existía un vicio adicional relativo a la falta de acreditación de la mayoría constitucional requerida para la aprobación del mencionado informe en esa cámara legislativa, sin establecer con precisión las pruebas que permitieran comprobar tal hecho.

Intervención del señor Mauricio González Cuervo.

El ciudadano Mauricio González Cuervo presentó intervención ciudadana en la que solicitó a la Corte que se declarara “inhibida para decidir la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, por la improcedencia del control de constitucionalidad sobre supuestos vicios de competencia de los actos reformatorios de la Constitución Política expedidos por el Congreso de la República”.

Para sustentar esta afirmación, el interviniente concluyó que el tenor literal del artículo 374 Constitución Política no es fundamento normativo para limitar el poder constituyente del Congreso, por lo que resulta válido inferir la inexistencia de límites materiales a las reformas de la Carta Política, en la medida en que el poder que para ello tiene el legislativo es una “derivación” de la soberanía popular.

Intervención del señor Manuel Fernández Díaz.

El ciudadano Manuel Fernández Díaz, estudiante de la facultad de derecho de la Universidad Popular del Cesar, intervino el trámite con el fin de defender la constitucionalidad de la norma acusada. Con este fin, realizó una exposición de índole histórica que en su criterio permitía concluir que la posibilidad de la reelección presidencial inmediata era conveniente en tanto transformaba la forma de hacer política y modificaba los tiempos del presidencialismo.

Intervención del señor Wilson Guarnizo Carranza.

El ciudadano Wilson Guarnizo Carranza presentó escrito de intervención, en el cual solicitó a la Corte que declarara la exequibilidad del acto legislativo acusado. Para sustentar esta afirmación, expresó algunos argumentos destinados a corroborar que (i) la Corte no tenía competencia para pronunciarse sobre el “fondo” del acto legislativo demandado, puesto que no existía ninguna disposición constitucional que así lo previera; (ii) la Carta Política no establecía límites a la competencia del Congreso para reformar la Constitución, ni existían dentro de la misma cláusulas que fueran inmodificables; y (iii) no se configuraba una sustitución de la Constitución por el hecho de disponer la posibilidad de la reelección presidencial inmediata, en el entendido que el Congreso estaba facultad para realizar modificaciones a la Carta, incluso en sus aspectos básicos.

Luego, expuso una serie de razones de índole política de las cuales deduce la conveniencia de la reelección presidencial inmediata para el caso colombiano, entre ellas las señaladas tanto en la audiencia pública celebrada el 20 de abril de 2004 por la Comisión Primera del Senado como en el informe de ponencia para segundo debate en la misma corporación legislativa.

Intervenciones extemporáneas.

Una vez concluido el término para intervenir en el proceso, fueron allegados a la Corte documentos suscritos por los ciudadanos Juan Bautista Rivas Campos, Ramiro Bejarano Guzmán, Carlos Lozano, Yubely Muñoz y Anderson Rojas, quienes solicitaron la declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada.

También fuera del término se recibió escrito del ciudadano Angelino Garzón, gobernador del Valle del Cauca, quien solicitó a la Corte que en aplicación del derecho a la igualdad estableciera la posibilidad que los gobernadores y alcaldes presentaran sus candidaturas en iguales condiciones que el Presidente y el vicepresidente en ejercicio. A su turno, el ciudadano Luis Fernando Uribe Restrepo, decano de la escuela de derecho de la Universidad Pontificia Bolivariana, se abstuvo de intervenir en el trámite en razón de la disparidad de opiniones de su cuerpo docente.

V. Concepto del Ministerio Público

El señor Procurador General de la Nación, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución Política, el día 5 de julio de 2005, rindió el concepto correspondiente a la demanda de la referencia. En primer lugar, el procurador, solicita a la Corte que declare la exequibilidad del acto legislativo demandado por ausencia de vicios de competencia. En su criterio, no se violaron los límites materiales de reforma de la Constitución, salvo en lo que hace al inciso final del artículo 4º del acto legislativo demandado. En segundo lugar, solicita declarar inexequible el acto legislativo acusado, por cuanto, en su criterio, se vulneró el trámite previsto en la Constitución y en el reglamento del Congreso para la formación de los actos legislativos y con ello, se configuraron en su criterio vicios insubsanables.

Para sustentar su petición, la vista fiscal expone distintos argumentos destinados a apoyar o desvirtuar, según el caso, cada uno de los cargos expuestos en la demanda, razones que serán reproducidos en lo pertinente por la Corte.

1. Cargo por falta de competencia del Congreso.

En primer lugar, el señor procurador consideró que para resolver este cargo resultaba necesario que la Corte Constitucional estableciera con claridad el concepto de sustitución, a fin de determinar la competencia de esta corporación sobre el particular.

Lo anterior, debido a que para el Ministerio Público, era posible observar una variación de la doctrina constitucional sobre los límites al poder de reforma expuesta en la decisión C-551 de 2003 en las sentencias C-970 y C-971 de 2004. En efecto sostiene que a juicio de alguna doctrina modificó los criterios originales sobre el tema, con ocasión de un fallo inhibitorio (Sent. C-1200/2003) que, como tal, no podía en su criterio tenerse como precedente. Señaló varios argumentos destinados a sustentar la existencia de esa variación y concluyó con una solicitud hacia esta corporación, a fin que precisara y aclarara el concepto de sustitución de la Carta Política, pues de la situación por él planteada quedaba la inquietud acerca de si finalmente tal concepto fue modificado hasta el punto de que el poder de reforma haya quedado equiparado al constituyente primario, con lo que, en su criterio, la estabilidad de los fundamentos de la Constitución de 1991 estaría notablemente afectada.

No obstante advertir esa presunta modificación jurisprudencial, para la vista fiscal resultaba claro que el Congreso tenía, en cualquier caso, competencia para efectuar la reforma constitucional contenida en el acto legislativo acusado. A su juicio, la introducción de la reelección presidencial en el sistema constitucional colombiano es una modificación al texto constitucional de la Carta de 1991, propio del poder de reforma, más no su sustitución o subvertimiento, se analice este tema desde la perspectiva de la Sentencia C-551 de 2003 o en el de las sentencias C-970 y C-971 de 2004.

Con el fin de apoyar esta afirmación, el concepto estimó que el diseño institucional propuesto por el constituyente contempla un sistema de gobierno presidencial, con elección popular directa y enmarcado en un modelo de equilibrio entre los poderes públicos. Desde de esta perspectiva, la reelección presidencial inmediata no constituía un rasgo esencial del sistema mencionado, tanto así que es un instituto aceptado en otros países que, como el caso paradigmático de los Estados Unidos de América, han adoptado el modelo presidencial de ejercicio del poder político. Por tanto, la modificación de esta materia no podía considerarse, en ningún caso, como una desfiguración del sistema de gobierno previsto por el constituyente de 1991.

Respecto al cargo de sustitución por la indebida concentración de poderes en el ejecutivo derivada de la reforma constitucional, el Ministerio Público consideró que tal censura era desvirtuada tanto por estudios (21) que desde la ciencia política demostraban que la prohibición de la reelección inmediata era en realidad una falencia de aquellos Estados en los que el sistema había hecho tránsito a un régimen presidencialista, como por la opción de equilibrio entre el legislativo y el gobierno que fue implementada por el constituyente y que no había sufrido modificación sustancial alguna con el acto legislativo acusado.

En relación con el cargo sobre la sustitución de la Carta Política fundado en el argumento según el cual “la reelección presidencial inmediata y la permisividad a una determinada clase de empleados del Estado para tomar parte en las actividades políticas, determinarán un cambio de comportamiento de instituciones políticas básicas”. La vista fiscal advierte que se fundamenta no en el texto de la reforma constitucional ni en una interpretación que pudiera hacerse de sus disposiciones, sino en posibles aplicaciones indebidas de las facultades que tienen los funcionarios concernidos. Para el procurador, si bien “es cierto que la Corte Constitucional ha reconocido su competencia para determinar en algunas ocasiones cómo las distintas aplicaciones de una norma pueden resultar contrarias al texto constitucional, pero esas consecuencias han de desprenderse de la norma sometida a control y no de las posibles aplicaciones que de ella puedan hacer los que están llamados a aplicarla o a sus destinatarios”.

Similar conclusión resulta aplicable a los cargos de sustitución por los efectos normativos y fácticos de la reforma en la transformación del sistema político institucional. Para el procurador general, los efectos previstos por los demandantes, relacionados con el ejercicio de las facultades presidenciales para fines electorales, son contrarrestados “en sus efectos perniciosos” por el texto mismo del acto legislativo acusado. En su criterio, el Acto Legislativo 2 de 2004 no confirió potestades al ejecutivo en materia electoral, sino que, por el contrario, estableció restricciones para el uso de los recursos estatales a aquellos que tendrán en igualdad de condiciones, todos los candidatos y contempló la necesidad de regular la materia a través de ley estatutaria. En consecuencia, la alteración de los principios fundamentales que informan el sistema democrático no se predica del contenido normativo de la reforma, sino de su eventual aplicación irregular. Así, para el procurador general, la alteración del sistema político propuesta por los actores “no es predicable de la figura de la reelección presidencial en si misma considerada, ya que en su regulación, el constituyente derivado no modificó ni las funciones asignadas al gobierno ni los fines estatales señalados en el artículo 2º. No se le asignó función electoral alguna al Presidente de la República, a menos que se esté confundiendo con dicha función, la actividad electoral que aquel desarrollará en busca precisamente de ser reelegido, actividad que igualmente adelantaran sus oponentes, bajo el supuesto normativo de iguales condiciones a las del Presidente-candidato”.

En la misma línea argumentativa, tampoco considera admisible el cargo de afectación del principio de la alternancia en el poder, en la medida en que la norma acusada impone un límite temporal de dos períodos presidenciales y, en cualquier caso, el acceso al segundo período está mediado por la celebración de elecciones, lo que salvaguarda la vigencia del principio democrático. “Por tanto, no puede alegarse un desconocimiento de los fundamentos mismos de la democracia por la implementación de esta figura, cuando serán precisamente los ciudadanos en ejercicio de su derecho al voto, mecanismo directo de participación, en los términos del artículo 103 de la Constitución, los que han de determinar si alguien distinto al Presidente-candidato ha de regir sus destinos. En otros términos, el voto popular será en últimas el que determine la eficacia, eficiencia y conveniencia de esta figura dentro del sistema constitucional”.

El cargo de sustitución por la modificación del sistema de separación de poderes, a juicio del Ministerio Público, contrae el defecto antes identificado. A su juicio, la presunta afectación de la independencia de los miembros del Congreso por el hecho de la eventual colaboración del Presidente-candidato en sus campañas electorales y el relajamiento del control político a cargo del legislativo, son circunstancias que no pueden inferirse del acto legislativo acusado, sino de eventos “de orden político fáctico que a posteriori se darán y que no corresponde al órgano encargado de ejercer el control constitucional determinarlas de antemano, sobretodo cuando la norma que permite la participación del presidente en política y en campañas electorales no las contempla”.

Igualmente, la vista fiscal desestima el cargo de sustitución por el desconocimiento de la historia constitucional colombiana, en cuanto no ha admitido la posibilidad de reelección inmediata. Para ello, consideró que, precisamente, la facultad de introducir cambios a la Carta Política a fin de adecuarla a la realidad histórica de un momento determinado es una finalidad propia del poder de reforma. Estos fines, en su criterio, escapan del control de constitucionalidad de los actos reformatorios del texto superior, por lo que “no pueden tenerse como válidas las consideraciones sobre si se daban las circunstancias fácticas o históricas para introducir la reforma que se aprobó mediante el acto legislativo acusado”. Ello debido a que “ese control solo se puede materializar en el campo de lo procedimental, de ahí la importancia que cobra la forma en que se produjo la modificación al ordenamiento constitucional, pues son esas complejas reglas de aprobación las que garantizan que el Congreso como poder constituido no exceda ni desnaturalice su función de poder de reforma, ni que aquellas mayorías coyunturales dispongan a su antojo de la Constitución, introduciendo modificaciones no necesarias”.

El Ministerio Público, igualmente, expuso argumentos para desvirtuar el cargo según el cual la consagración constitucional de la reelección presidencial inmediata vulneraba el derecho a la igualdad. Sostuvo que si bien era admisible considerar que el Presidente en ejercicio que optara a un segundo período está en situación de ventaja respecto a los demás candidatos, debía tenerse en cuenta que el mismo acto legislativo acusado contiene una serie de disposiciones destinadas precisamente a evitar ese desequilibrio, en especial las que versan sobre la restricción para el uso de los bienes públicos durante la campaña presidencial y la regulación de las condiciones de igualdad electoral entre los candidatos a través de ley estatutaria. “Por ello considera el Procurador que la acusación formulada en ese sentido no es pertinente, por cuanto simple y llanamente no consulta el texto del acto reformatorio impugnado, razón por la cual se considera que tal acusación debe ser desestimada, ya que no puede hablarse de una trasgresión al límite del poder de reforma, cuando este poder no ha producido con dicho acto alteración ninguna del derecho invocado sino que, antes por el contrario, lo ha consagrado con la previsión de que se le dote de las garantías suficientes para su cabal realización”.

Agregó que las disposiciones contenidas en el acto legislativo demandado, que defieren en el legislativo la expedición de la ley estatutaria sobre garantías electorales, tienen por objeto salvaguardar el derecho fundamental a la igualdad, por lo que no es acertado concluir que la reforma afecta dicha prerrogativa. Para el procurador es evidente que el acto legislativo acusado no debía regular en detalle los distintos mecanismos para preservar las condiciones equitativas de los candidatos presidencial, pues esta tarea, en virtud de su especificidad, es propia de la actividad del legislador estatutario y no del poder de reforma constitucional. En este sentido, será la ley mencionada la que se encargará de determinar con el rigor suficiente los límites a las facultades del Presidente candidato, en aras de restablecer la desigualdad fáctica que genera la posibilidad que concurra a elecciones con miras a la obtención de un nuevo mandato.

En similar sentido, el procurador general estimó que carecían de sustento los cargos relacionados con el cambio de las reglas de juego para la elección presidencial, “pues el poder de reforma no está modificando el período de quien venía ejerciendo el cargo para que se mantenga en él, asunto que quebrantaría el principio fundamental de la alternancia en el poder, sino la posibilidad de someterse al escrutinio del sufragante para que este decida si puede o no ejercer otro mandato presidencial”.

No obstante advertir que la reelección presidencial inmediata es una materia que hace parte del poder de reforma constitucional del que es titular el Congreso, la procuraduría general consideró que la disposición contenida en el artículo 4º de la norma acusada, que otorga al Consejo de Estado la facultad supletoria y provisional para dictar la ley estatutaria sobre garantías electorales, desconoce los límites del mencionado poder y, por tanto, resulta inexequible.

Para sustentar la prosperidad del cargo, estimó que la concesión de facultades mencionada genera una sustitución de la Carta Política, en la medida en que resultan alterados principios y valores esenciales, tales como el principio democrático, el principio de separación de poderes y el principio de reserva de ley, los cuales, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional (22) , constituyen límites al ejercicio del poder de reforma.

Luego de recopilar el precedente sobre la constitucionalidad de la delegación temporal de la facultad legislativa estatutaria en el ejecutivo (23) , el Ministerio Público determinó que si bien resulta “armónico con el constitucionalismo democrático que rige las relaciones políticas en nuestro Estado, la figura de la delegación legislativa, la extrapolación de la misma al campo del poder de reforma no resulta apropiada”. En criterio de la vista fiscal, aceptar esa posibilidad confundiría dos escenarios diferentes. El primero, en el cual resulta legítima la delegación legislativa en cuanto versa sobre materias cuya regulación no es privativa del Congreso y que, por tanto, recae dentro del sistema flexible de separación de poderes. Y el segundo, en el que es la misma Carta Política la que prohíbe expresamente la delegación en otros órganos, por tratarse de materias que el constituyente reservó a la rama legislativa del poder público.

En criterio del procurador general, la decisión constitucional de identificar determinadas materias que deben ser reguladas a través del rigor propio de las leyes estatutarias, configura un límite al ejercicio del poder de reforma en cuanto a la delegación legislativa. Esto en razón de que la competencia del Congreso para expedir normas de esa naturaleza, que el Ministerio Público califica como cuasiconstitucionales, es una opción privativa del constituyente derivado, que se explica habida cuenta de las especiales características de las materias que exigen esa formalidad, que requieren del suficiente debate democrático dentro de las cámaras legislativas. Así, el Congreso, en ejercicio del poder de reforma constitucional, sustituyó elementos esenciales de la Carta al investir al Consejo de Estado para que expidiera, así fuera de manera transitoria y supletiva, leyes estatutarias.

Tal límite conserva su vigencia incluso si se aceptara la tesis según la cual existen circunstancias excepcionales que justifican la delegación legislativa en el ejecutivo. Sobre ese particular precisó el procurador general:

“(...) si bien la figura de la delegación legislativa en el ejecutivo no es ajena al esquema flexible de separación de poderes adoptado por la Constitución de 1991, esta figura no puede hacerse extensiva a aquellos casos en que por disposición del constituyente primario se han establecido expresas reservas de ley formal, por las razones aquí ya presentadas, esto es, por cuanto con ello se altera el principio democrático que informa nuestra Constitución.

En ese sentido, es pertinente señalar aquí que es la propia Corte en las mismas sentencias en que convalida la competencia del poder de reforma para delegar en el Presidente de la República la regulación de materias que son de reserva de ley, la que ha planteado que tal principio se conserva aun en el marco del sistema flexible de separación de poderes precisamente para preservar los elementos definitorios del sistema político democrático.

(...).

Ahora bien, el que existan normas constitucionales que permitan desarrollar la figura de la delegación legislativa en materias de reserva de ley estatutaria por vía de excepción ante la ocurrencia de circunstancias extraordinarias, considera el despacho que ello no da lugar a pensar que el poder de reforma esté habilitado para delegar esa función legislativa en órgano distinto al legislativo, pues tal competencia fue y puede ser ejercida por el constituyente primario, en su condición de tal.

De manera que si se le reconoce al poder de reforma transgredir los límites de su competencia, cual es la de reformar la Constitución, atribuyéndoles funciones propias del poder originario, nos encontraríamos ante el fenómeno del desdibujamiento de las fronteras entre uno y otro poder.

Ello sin contar con que, como lo reconoció la Corte una vez hizo referencia a las normas constitucionales en que se efectuó esa delegación, tal delegación se adoptó para atender, por el constituyente primario, circunstancias extraordinarias y especiales, como fueron las de asegurar el efectivo funcionamiento de las nuevas instituciones jurídicas adoptadas por el propio constituyente de 1991.

5.10.4. Restaría por preguntarse si la ocurrencia de circunstancias extraordinarias o el surgimiento de una coyuntura especial dan lugar y convalidan el quebrantamiento de la Constitución, cuando los límites de ese poder están configurados por los elementos conceptuales que define el ordenamiento superior. Y si en gracia de discusión aceptamos que esas circunstancias extraordinarias pueden convalidar esa delegación, se pregunta el despacho, ¿cuáles son esas circunstancias extraordinarias o especiales que en el caso del Acto Legislativo 2 de 2004, justifican entregar al Consejo de Estado la regulación de una materia vital para el sostenimiento de los principios democráticos, como es la de asegurar las garantías en el plano de la igualdad a quienes decidan participar como candidatos frente al Presidente-candidato? La verdad, el procurador general no encuentra ninguna, pues no existe argumento válido para afirmar que de no reglamentarse en un determinado plazo esas garantías, el sostenimiento del sistema y del modelo de Estado entre en crisis y menos admitir que si la Corte Constitucional en ejercicio de su función llegase a declarar la inconstitucionalidad el Congreso pierda así sea de forma temporal su competencia para regular un tema tan trascendental como el de las garantías electorales”.

Las anteriores razones resultan suficientes para que el Ministerio Público concluya que la delegación de facultades a un órgano de la rama judicial para que expida leyes estatutaria es una materia que excede los límites de la competencia del poder de reforma constitucional de que es titular el Congreso de la República. De este modo, es posible inferir que “al ordenársele al Consejo de Estado que regule materias que son de reserva de ley estatutaria podría decirse que con ello, se le estaría reconociendo, en virtud de una decisión del constituyente delegado, a un órgano de la rama judicial la condición de cuasiconstituyente, la que es finalmente la que tiene el Congreso de la República, cuando por mandato del constituyente primario, dicta leyes estatutarias, máxime cuando es ese mismo órgano el que en ejercicio su función judicial ha de arbitrar que se cumpla esa ley. Es decir, la separación de poderes en este caso no existe. Solo el Congreso está legitimado para ello, en su condición de titular indirecto de la soberanía popular y de órgano que ostenta la representación del pueblo. Con dicho orden, el poder de reforma genera una distorsión protuberante del orden político democrático al cambiar el escenario natural del debate democrático sobre los asuntos estratégicos de la sociedad y el Estado: en este caso el referido a las garantías electorales, que es uno de los pilares fundamentales del sistema democrático que nos rige”.

2. Cargo sobre vicios en el procedimiento legislativo.

2.1. Cargo sobre vicios por falta de debate en la plenaria de la Cámara de Representantes.

En este apartado, el concepto del Ministerio Público inicia con una exposición sobre el marco normativo y jurisprudencial aplicable al trámite de los actos legislativos reformatorios de la Constitución. Luego, expone una serie de elementos de juicio que sustentan, en su criterio, la ausencia de debate en la plenaria de la Cámara de Representantes durante la primera vuelta del trámite del acto legislativo. Para demostrar esta conclusión, la vista fiscal realizó el análisis fáctico siguiente, que la Corte estima conveniente reproducir de forma textual:

“7.2.1. Al comienzo de la sesión se suscitó una discusión en torno a la ausencia de transmisión del debate por Señal Colombia.

7.2.2. Hubo un receso de media hora para tratar de conseguir la transmisión pero resultó infructuoso.

7.2.3. Después del receso, los representantes del Partido Liberal, algunos liberales independientes, el Polo Democrático y Alternativa Democrática, entraron al recinto con tapabocas como símbolo de protesta, al considerar que: i) al no haber transmisión por Señal Colombia, no se garantizaba la transparencia del debate; ii) Tanto en la comisión primera como en la plenaria, se negó el uso de la palabra a varios parlamentarios de la oposición; iii) A pesar de encontrar reparos al articulado del proyecto aprobado por el Senado, las mayorías no admitían modificación alguna, pretendiendo convertir a la Cámara en una simple notaría del Senado de la República.

(...).

7.2.4. Acto seguido el representante Alonso Acosta, quien presidía, le pidió al secretario que certificara que en la sesión del día anterior había sido discutido el proyecto de acto legislativo, no obstante que hasta ese momento los únicos que habían intervenido eran los ponentes. Esto se deduce de la desgrabación que este despacho hizo del casete 1 de las pruebas. Sobre el particular se escucha:

Secretario: Proyecto de Acto Legislativo 267 de 2004-12 de 2004 Senado por la cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política. Este es el proyecto de reelección presidencial, señor presidente, quedaron en discusión las dos ponencias una positiva y otra negativa y terminó en el día de ayer sobre las 11 y 59 minutos de la noche el informe de los señores ponentes.

Presidente: Sírvase certificar señor secretario si ayer hubo ya discusión sobre este acto legislativo.

Secretario: Señor presidente la discusión del acto legislativo ayer empezó exactamente a las 9 y 10 minutos y se discutió hasta las 11 y 59 minutos.

Presidente: Eso es para quede la constancia que ha habido discusión de este acto legislativo. Han sido leídas las dos ponencias, si hay alguien más que vaya a intervenir, sino para someter a votación. Sírvase entonces, ya que no hay más personas interesadas en intervenir, someter a votación la ponencia negativa. Tiene el uso de la palabra Telésforo Pedraza.

7.2.5. El representante Telésforo Pedraza solicitó votación nominal.

7.2.6. No obstante, el representante Plinio Olano señaló que:

“(...) cuando se terminó la discusión en la noche del día de ayer había una lista de cerca de sesenta parlamentarios entre las personas que habíamos querido intervenir, señor presidente se encontraba el suscrito y algunos integrantes del grupo o de la bancada de acción legislativa. Señor presidente, en aras de la celeridad que hay que imprimirle a este proyecto de ley, me permito renunciar a la solicitud de intervenir, nosotros hemos explicado públicamente, nuestra posición y aprovechar esta oportunidad, señor presidente para que la votación nominal que ha sido solicitada nosotros la discutamos, porque el articulado lo dice que será nominal siempre y cuando no exista debate sobre la misma, y yo quisiera que se debatiera ese punto, porque no podemos otra vez, quedar en la posición del día de ayer de hacer múltiples votaciones que de una manera nominal, cuando no está funcionando el registro electrónico, nos van a demorar demasiado” (resaltado fuera del texto).

7.2.7. Con fundamento en la anterior solicitud, el presidente Acosta señaló:

“El registro electrónico está funcionando. Ya quedó claro de que nadie quería intervenir de los inscritos... se retiraron, las personas que iban a inscribir señor secretario, entonces ya teniendo en cuenta que nadie va a intervenir sírvase abrir el registro electrónico para someter a votación la ponencia negativa. El que vote si es aprobando la ponencia negativa, el que vote no es negando la ponencia negativa. Sírvase abrir el registro electrónico”.

7.2.8. Inmediatamente se procedió a votar la ponencia negativa:

Por el SÍ: 5

Por el NO: 84

Secretario: Fue negada la propuesta sustitutiva de archivar el proyecto.

7.2.9. Se votó ponencia positiva:

Por el SÍ: 88

Por el NO: 6

Secretario: Ha sido aprobado el informe de ponencia que solicita a la plenaria se le de segundo debate al acto legislativo.

Presidente: Señor secretario, continuamos con el orden del día.

Secretario: Señor presidente, articulado. El doctor Héctor Arango le iba a hacer una constancia...

Presidente: El debate está cerrado. Aquí se pidió a los parlamentarios quién mas quería intervenir, nadie más hizo el uso de la palabra, se cerró el debate y ahora estamos ya en votación. Las constancias se dejan por escrito. Señor secretario, continúe con el orden del día.

7.2.10. Se procedió a votar el artículo 1º.

Secretario: Articulado señor presidente. Cinco artículos. En su orden cronológico, el artículo 1º tiene una sustitutiva que dice: suprímase el artículo 1º del Proyecto de Acto Legislativo 12 del 2004 senado, y 267 del 2004 Cámara. Firma Zamir Silva. Como es sustitutiva, debe someterla primero señor presidente.

Presidente: En consideraciones la proposición sustitutiva. La aprueba o la niega la Cámara.

Secretario: Ha sido negada, presidente.

Presidente: Entonces a votación el artículo.

Secretario: Se abre el registro electrónico para votar el artículo 1º. SI es aprobando el artículo 1º.

Por el SÍ: 95

Por el NO: 7

Secretario: Ha sido aprobado el artículo 1º.

7.2.11. Votación del artículo 2º.

Secretario: El artículo 2º tiene dos propuestas sustitutivas.

Las leyó el secretario.

• La primera de Pedro Pardo, Germán Velásquez, Alirio Villamizar.

Se abre debate. Tiene la palabra Eduardo Enríquez Maya.

Representante Eduardo Enríquez Maya: Yo le solicitaría al ponente de la proposición que se sirva explicar el contenido y alcance de la proposición sustitutiva, muchas gracias presidente.

Presidente: Al no encontrarse queda cerrado el debate. Más nadie intervino, ¿Lo aprueba o lo niega la Cámara?

Secretario: Ha sido negada presidente.

” Siguiente sustitutiva al artículo 2º. Firma Zamir Silva.

Presidente: Se somete a consideración, está abierta, se abre su discusión, sigue abierto, queda cerrada. Nadie quiso intervenir. ¿La aprueba o la niega la Cámara?

Secretario: Ha sido negada presidente. Artículo 2º puede someterlo como viene en la ponencia presidente.

Presidente: Se somete el artículo 2º tal y como viene publicado en la ponencia, se abre su discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrado. Sírvase abrir el registro electrónico para que quede así certificada la votación secretario.

Por el SÍ: 94

Por el NO: 6

Secretario: Ha sido aprobado el artículo 2º.

7.2.12. Votación del artículo 3º.

Secretario: Señor presidente, el artículo 3º no tiene proposición, puede someterlo como viene en la ponencia.

Presidente: Entonces se abre la discusión del artículo 3º, tal como viene en la ponencia. Anuncio que está abierta, queda cerrada, señor secretario, sírvase abrir el registro electrónico para la votación del artículo 3º tal y como viene en la ponencia.

Por el SÍ: 92

Por el NO: 6

Secretario: Ha sido aprobado el artículo 3º.

7.2.13. Votación del artículo 4º.

Secretario: El artículo 4º, tiene una proposición del doctor Zamir que dice lo siguiente (...).

Presidente: En consideración la proposición, se abre su discusión, está abierta, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. ¿Lo aprueba o lo niega la Cámara?

Secretario: Ha sido negada presidente. Puede someter el artículo 4º como viene de la ponencia.

Presidencia: Se somete el artículo 4º tal y como viene de la ponencia.

SÍ: 95

NO: 6

Secretario: Ha sido aprobado el artículo 4º.

7.2.14. Votación del artículo 5º.

Secretario: El artículo 5º tiene una proposición sustitutiva de Zamir Silva.

Presidente: En consideración la proposición sustitutiva del artículo 5º, se abre su discusión, está abierta, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. ¿Lo aprueba o lo niega la Cámara?

Secretario: Ha sido negada, presidente.

Presidente: En consideración el artículo 5º tal y como viene en la ponencia.

Por el SÍ: 95

Por el NO: 6

Secretario: Ha sido aprobada la vigencia”.

Con base en la anterior transcripción, el procurador general arribó a las siguientes conclusiones:

(i) Aunque hubiera resultado pertinente la transmisión televisiva de la sesión correspondiente, “la decisión de las bancadas de la oposición de retirarse del mismo fue desafortunada en la medida en que la función del órgano de representación, no puede estar supeditada a la transmisión o no de las sesiones”. En ese sentido, si bien resultaba reprochable la actitud de algunos parlamentarios que se retiraron de la sesión, dificultando con ello el ejercicio del debate de conformidad con las previsiones constitucionales, ese hecho, por sí solo, no era causal de inexequibilidad del acto legislativo demandado.

(ii) Con todo, considera que en la sesión del 17 de junio de 2004, parcialmente transcrita, se pretermitió el debate tanto de los informes de ponencia como del articulado del acto legislativo acusado. Señala al respecto: “en consecuencia, lo adoptado no fue producto de la exposición de ideas, posturas y conceptos diversos, ni fruto del examen de las distintas posibilidades y la consideración colectiva, razonada y fundada, acerca de las repercusiones y de las modificaciones que en el marco constitucional habría de tener la decisión de incorporar la figura de la reelección presidencial. Debate que en los términos de la jurisprudencia de esa corporación es esencial para conservar el principio democrático, deliberativo y decisorio de las células legislativas”. Así las cosas, en criterio del Procurador durante el cuarto debate del proyecto se produjo un vicio por elusión del debate dada la premura de la plenaria de la Cámara en aprobar la iniciativa (24) .

A juicio del procurador general, este hecho deviene en un vicio insubsanable que acarrea la inexequibilidad del acto legislativo demandado. Esta conclusión persiste, inclusive bajo la aplicación de lo dispuesto en el artículo 108 del reglamento del Congreso, que permite el cierre del debate por suficiente ilustración, pues no existía prueba que una proposición en ese sentido hubiera sido puesta a consideración de la plenaria de la Cámara.

(iii) A pesar de las manifestaciones realizadas de la mesa directiva de la Cámara de Representantes, en el sentido de corroborar que durante el cuarto debate del proyecto de acto legislativo se había surtido el debate correspondiente (25) , para el Ministerio Público resulta claro que esto no era cierto, pues en la sesión del 16 de junio de 2004 solo se presentaron las dos ponencias que propugnaban por la aprobación y el archivo de la iniciativa, las cuales fueron votadas en la plenaria del día siguiente, sin que se hubiera abierto materialmente la discusión. En efecto dado que tales informes no fueron objeto de discusión, se vulneraron las reglas jurisprudenciales sobre ese particular, en especial las previstas en la Sentencia C-816 de 2004. Para sustentar esta afirmación el procurador general indicó:

“7.6.2. El artículo 176 del reglamento del Congreso consagra un debate general en torno al informe de ponencia, previo a su votación, pues puntualiza que presentada la ponencia, podrán tomar la palabra los congresistas y los ministros, “obviamente para señalar sus posiciones frente al contenido general del proyecto, no frente a artículos determinados, puesto que dicha discusión se hace posteriormente”.

Sobre la importancia de la discusión de los informes de ponencia, la Corte Constitucional ha señalado que dicho debate “permite que las comisiones y las plenarias analicen el sentido básico de un proyecto y sus propósitos, y de esa manera puedan debatir, en forma general, la conveniencia y la oportunidad de adoptar globalmente ese proyecto”, anotando que “la votación del informe de ponencia es un paso posterior de la discusión de la orientación general del proyecto” (Sent. C-816/2004)

Nótese que los ponentes Carlos Piedrahíta, Telésforo Pedraza, Jorge Luis Caballero, Griselda Yaneth Restrepo, y Eduardo Enríquez Maya, explicaron las ponencias positiva y negativa, es decir, la orientación general del proyecto en la sesión del 16 de junio de 2004, pero la plenaria no debatió ese informe, pues como ya se dijo, en la sesión del día siguiente, prevista para debatir y votar el proyecto, no intervinieron congresistas ni a favor ni en contra de dichos informes, sino que simplemente se procedió a su votación. El retiro de unos representantes, en ello se insiste, no es excusa para que no se diera cumplimiento al requisito del debate ni subsana el vicio que se produjo en esa sesión, pues pese a que los parlamentarios que se retiraron eran quienes se oponían al proyecto de reforma, también lo es que quienes lo apoyaban y que sí se quedaron en el recinto no podían eludir el cumplimiento de este requisito esencial, por el solo hecho de estar de acuerdo con la introducción de la figura de la reelección presidencial en el ordenamiento constitucional colombiano, pues, como ya se advirtió, la reforma involucraba otros aspectos, frente a los cuales muchos de los representantes presentes en la sesión no estaban de acuerdo o no se habían formado una opinión y, que por lo tanto debían ser objeto de deliberación.

El estar de acuerdo con la modificación llana y sencilla del artículo 197 de la Constitución, no excusaba a los representantes de la Cámara del deber de debatir tanto el informe de ponencia como el articulado del mismo, requisito fundamental al sistema democrático.

En efecto, resulta claro que no existió por parte de la plenaria de la Cámara de Representantes una mínima deliberación sobre los artículos que componían el proyecto de reforma, pues no hubo ni la más exigua confrontación de ideas al respecto, ni tampoco se plasmó la exposición de criterios, argumentos y puntos de vista propios del debate parlamentario. Debate que fue postergado para la segunda vuelta por falta de tiempo. En ese orden, fuerza concluir que el texto de las disposiciones aprobadas no fue producto de la deliberación y del consenso democrático, sino de unas mayorías interesadas en que el proyecto saliera avante como fuera, desconociendo la razón de ser de su función y del procedimiento agravado de la reforma”.

(iv) La falta de debate también se presentó respecto al trámite de las proposiciones sustitutivas al texto del articulado presentadas por algunos representantes. Estas proposiciones, sin discusión previa, fueron sujetas a votación por parte de la plenaria, situación que desconoce lo previsto en el artículo 114-2 del reglamento del Congreso, que estipula su discusión como paso anterior a la decisión por parte de la respectiva corporación. La elusión del debate de tales proposiciones, igualmente, es contraria al principio de consecutividad, pues la falta de discusión constituiría un vacío en el trámite legislativo susceptible de afectar la constitucionalidad de la iniciativa, en los términos previstos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-801 de 2003. En definitiva, la ausencia de debate de las proposiciones mencionadas demostraba la intención de las mayorías de evitar la introducción de modificaciones al proyecto de acto legislativo, pues esta circunstancia extendería en el tiempo el trámite de la iniciativa, lo que podría provocar su “hundimiento” por la imposibilidad de aprobarla en los plazos previstos por el artículo 375 Constitución Política (26) .

(v) Las consecuencias jurídicas de la actuación surtida por la plenaria de la Cámara de Representantes, en últimas, demuestran que durante el trámite se “incurrió en lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado “elusión del debate”, entendida esta como la renuncia que hace una comisión o la plenaria de una de las células legislativas de su deber de debatir un proyecto de ley, para que sea la otra célula legislativa o la plenaria la que aborde el estudio ponderado y juicioso del respectivo proyecto, elusión que genera un vacío en el trámite legislativo que vulnera el principio de consecutividad”. Por lo tanto, es válido inferir que la norma acusada solo surtió siete de los ocho debates previstos por la Constitución para la aprobación de los actos legislativos, circunstancia que constituye un vicio de procedimiento de naturaleza insubsanable, en tanto grave irregularidad en la formación de voluntad democrática.

2.2. Cargo sobre vicios por falta de debate de los informes de conciliación en las plenarias de las cámaras.

En cuanto al cargo por vicio de procedimiento consistente en la falta de debate del informe de conciliación en las plenarias de Senado y Cámara de Representantes, el procurador general, con una metodología similar a la expuesta, realizó un recuento de lo acaecido en las sesiones correspondientes y, con base en el análisis de la actuación de cada una de las células legislativas, concluyó que, al igual que para el caso anterior, también se había dejado de debatir el informe de conciliación en los términos del artículo 161 de la Carta. El recuento que hizo el Ministerio Público de lo acaecido en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes y del Senado de la República, ambas del 14 de diciembre de 2004, es el siguiente:

“8.2. Trámite de aprobación del informe de conciliación en la plenaria de la Cámara de Representantes.

8.2.1. La publicación del informe de conciliación se hizo oportunamente el 6 de diciembre de 2004, en la Gaceta 798 del Congreso.

8.2.2. Se efectuó la lectura del encabezado del informe de conciliación por el secretario, Angelino Lizcano. No se leyeron las conclusiones a las que llegó la comisión accidental ni tampoco el texto conciliado.

8.2.3. El representante Carlos Zuluaga, quien presidía la sesión, señaló que:

En consideración el informe de conciliación, leído oportunamente por el señor secretario, continúa en consideración ¿lo aprueba la Cámara?

8.2.4. El informe se aprobó de conformidad con el artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, es decir, mediante el golpe que el congresista da a su curul.

8.2.5. El secretario dejó constancia de que fue aprobado, según el registro en el tablero electrónico por 109 representantes y 12 registrados manualmente.

8.2.6. Los representantes Carlos Arturo Piedrahíta, Barlahán Henao, Jorge Homero Giraldo y Hugo Ernesto Zárate, dejaron constancia de que no se permitió el debate del informe de conciliación.

8.2.7. El representante Reginaldo Montes hizo una proposición para reabrir la discusión.

8.2.8. El representante Pedro José Arenas señaló que: i) para el debate no fue entregada a tiempo la gaceta en la que estaba impreso el informe de las comisiones; ii) no se leyó el informe de conciliación; y que, iii) no hubo debate porque no se le dio el uso de la palabra a aquellos que la estaban pidiendo.

8.2.9. Los representantes José Luis Arcila, Plinio Olano y William Vélez intervinieron para decir que el informe de conciliación se votó de conformidad con el reglamento, y para solicitar la votación de la proposición de reabrir el debate.

8.2.10. El representante José Herrera le sugirió a la presidencia una moción de orden para someter a votación la proposición de reabrir la discusión.

8.2.11. Siguen otras intervenciones como la de Germán Navas y Telésforo Pedraza.

8.2.12. Se votó la proposición de si se reabría la discusión del informe de conciliación: Por el SÍ: 17, por el NO: 100 votos. En consecuencia, fue negada la reapertura.

8.2.13. La representante María Isabel Urrutia dejó constancia de que el acta de conciliación no fue leída.

8.2.14. Finalmente, los representantes Venus Albeiro Silva y Alexander López dejaron constancia de que no se permitió el debate del informe de conciliación y los representantes Adalberto Jaimes y María Teresa Uribe dejaron constancia de que la votación se llevó a cabo de conformidad con el reglamento del Congreso.

Teniendo en cuenta el procedimiento descrito puede concluirse que en la sesión del 14 de diciembre, al igual que en la sesión del 17 de junio de 2004, la plenaria de la Cámara de Representantes omitió el deber de debatir el articulado conciliado.

8.3. Trámite de aprobación del informe de conciliación en la plenaria del Senado de la República

Del análisis de la gaceta 29 de 7 de febrero de 2005, en donde aparece publicada la sesión del 14 de diciembre del Senado de la República, aparece que dicha célula legislativa también omitió el debate del informe de conciliación. Veamos lo sucedido:

8.3.1. Secretario: Mire presidente, la secretaría le informa que han sido leídas y cerradas las discusiones de todas las conciliaciones con excepción del Proyecto de Ley 251, entraríamos a aprobar la conciliación del Proyecto de Acto Legislativo 12 de 2004 Senado, 267 Cámara. “por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones”. La presidencia somete a consideración de la plenaria su aprobación, y esta responde afirmativamente con el quórum constitucional requerido.

8.3.2. Posteriormente el senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona, manifestó:

Presidente, perdón, ¿es que la conciliación que se acaba de votar es la de reelección?

8.3.3. Acto seguido el senador Héctor Helí Rojas intervino para afirmar:

“Señor presidente mire, hagamos una cosa, esto está quedando sin segundo debate, el artículo 161 dice que hay que repetir el segundo debate cuando se trata de la conciliación, si quieren déjenlo así, para los enemigos de la reelección es un papayazo, perdónenme el término para decir que no tuvo debate.

Aquí lo lógico sería reabrir y hacer el debate que corresponde a una conciliación de tamaña importancia señor presidente, pero si quiere déjelo así”.

8.3.4. Quien presidía la sesión respondió:

“No honorable senador mire, el senador Mario Uribe va a dejar una constancia al respecto, porque con el quórum decisorio ya se había dado la deliberación respectiva”.

8.3.5. Posteriormente, el senador Mario Uribe Escobar señaló:

“La constancia es así como usted lo señala señor presidente, acá al principio de esta sesión se abrió el debate y se cerró con quórum deliberatorio, ejercía la presidencia el senador Mesa, allí presente, él podrá dar el testimonio, pero se hizo el segundo debate y se cerró, esa conciliación de reelección y todas las demás que están en el orden del día tuvieron el mismo suceso y ahora se votaron.

Pero presidente para abundar en garantías han pedido la verificación nominal de la votación, pues verifíquela señor presidente”.

8.3.6. Con fundamento en los hechos descritos, se procedió a abrir la votación nominal cuyo resultado fue:

Por el SÍ: 65

Por el NO: 20

Total: 85

8.3.7. El senador Jaime Dussán pidió la palabra para preguntar cuántas personas habían participado en el debate de la conciliación del acto legislativo que permite la reelección presidencial.

8.3.8. Quien presidía contestó:

“No, absolutamente nadie pidió (la palabra), y la pidió el senador Héctor Helí Rojos, quien intervino y se puso en consideración y cerró el señor senador la discusión” (paréntesis fuera de texto).

8.3.9. Ante la manifestación de la presidencia, se radicaron varias constancias que señalaron la falta de debate y la negativa de la presidencia a darles el uso de la palabra a los senadores.

8.3.9.1. El senador Jaime Dussán Calderón dejó la siguiente constancia:

“Bueno presidente la constancia que yo quiero dejar entonces, es que el señor presidente, el doctor Luis Humberto Gómez Gallo, no estaba en el momento de iniciarse la discusión y no existía quórum deliberatorio y en un acto legislativo de tanta importancia y de tanta trascendencia se apresuraron a cerrar la discusión sin estar presente los parlamentarios y que si 20 senadores votamos en contra de esta conciliación, seguramente varios íbamos a intervenir señor presidente y usted se apresuró a cerrar la votación de manera irresponsable e innecesaria.

Usted sabe señor presidente que la oposición estaba en contra de la reelección presidencial y lo dijo en las intervenciones del debate que se adelantó en la primera y la segunda vuelta en el país. Usted ha violado el reglamento teniendo en cuenta que tendría que abrirse la discusión y el señor presidente del senado, se apresuró a pedirle al señor secretario que se sirviera llamar a lista después de que el senador Héctor Helí Rojas insistió en la necesidad de hacer una votación nominal”.

8.9.9.2. El senador Juan Fernando Cristo Bustos dejó igualmente la siguiente constancia:

“Señor presidente para dejar una constancia en el mismo sentido del senador Dussán: yo tenía la intención de intervenir en la discusión de la conciliación, sobre todo teniendo en cuenta la grave equivocación que se cometió en la conciliación, de volver a entregarle al Consejo de Estado unas facultades legislativas que desde el punto de vista del ordenamiento constitucional en Colombia salta a la vista que no guarda el más mínimo examen por parte de la Corte Constitucional cuando entre a revisar este acto legislativo, quería llamar la atención en ese aspecto.

Y en segundo término, señor presidente, creo que le han añadido un vicio más de procedimiento y de trámite a los innumerables vicios con que viene ya el proyecto de acto legislativo de reelección presidencial, la Ley 5ª es absolutamente clara como lo dijo el senador Héctor Helí Rojas, que en las conciliaciones se abre nuevamente el debate y aquí debate no es simplemente abrir y cerrar la discusión, sino permitir que con quórum suficiente se haga un debate además no de un proyecto de ley cualquiera, sino de una reforma constitucional de la trascendencia que tiene esta para las instituciones políticas del país.

Dejo constancia que se impidió en ese m momento participar en el debate sobre esa acta de conciliación, sobre un punto específico que además es a todas luces inconstitucional dentro del proyecto que fue aprobado por la plenaria del Senado hace unos minutos y se nos negó el derecho a intervenir (...)”.

8.3.9.3. Igualmente, el senador Antonio Javier Peñalosa, manifestó:

“Señor presidente es que cuando el senador Dussán le preguntó a usted cuántos habían participado en el debate, usted anunció que usted había abierto el debate y lo había cerrado y que ninguna persona participó, y yo quiero dejar constancia que la Corte ha dicho que no solamente se debe abrir y cerrar el debate sino que deben haber intervenciones, deben haber deliberaciones y sino hubo intervención no hubo discusión, no hubo debate y por lo tanto hay un vicio”.

A partir de este análisis fáctico, el procurador general estimó que las plenarias de ambas corporaciones no llevaron a cabo debate alguno en relación con el texto conciliado, hecho que viciaba el trámite de la reforma constitucional sujeta a estudio de manera insubsanable, de conformidad con los presupuestos jurídicos a los que se hizo referencia al momento de estudiar la efusión del debate en la plenaria de la Cámara durante la primera vuelta. Para el Ministerio Público, el contenido normativo del artículo 161 de la Carta exige la repetición del debate al que alude artículo 157 Constitución Política respecto del contenido del texto sujeto a conciliación. Este debate no se cumplió, por lo que el articulado conciliado careció de la deliberación necesaria por parte del pleno de ambas cámaras. “Por este aspecto, estarían viciados los artículos 1º, 2º y el inciso final del artículo 4º del Acto Legislativo 2 de 2004, que fueron los que presentaron discrepancias entre lo aprobado por la plenaria del Senado de la República y la plenaria de la Cámara de Representantes, según consta en el informe de conciliación publicado en la Gaceta del Congreso 29 de febrero 7 de 2005”.

2.3. Cargo sobre vicios en el trámite de los impedimentos y recusaciones.

En este apartado el Ministerio Público, de manera similar a los anteriores acápites, inició con una exposición sobre el régimen legal aplicable a los conflictos de interés de los congresistas y la forma de resolver los impedimentos. Dicho análisis tuvo como principal conclusión que, conforme a lo señalado en los artículos 59, 292 y 293 del reglamento del Congreso, estos últimos debían tramitarse con la participación de la Comisión de Ética y estatuto del congresista, cuyo concepto era un requisito necesario para la aprobación del impedimento por parte de la comisión o plenaria correspondiente. Para sustentar esta afirmación, el procurador general manifestó:

“10.4.1. Tal y como consta en las gacetas del Congreso 216 de 20 de mayo de 2004, 312 de 25 de junio de 2004, 227 de 28 de mayo de 2004, 369 de 21 de junio de 2004, 392 de 28 de julio de 2004, 4 de 25 de enero de 2005 y 44 de 14 de febrero de 2005, todos los impedimentos presentados por los senadores y los representantes fueron decididos de plano por las comisiones y las plenarias respectivas y en ningún caso la Comisión de Ética conoció los conflictos de interés que motivaron a los parlamentarios a declararse impedidos.

10.4.2. De conformidad con lo anterior, es necesario analizar si los impedimentos por conflicto de interés podían ser discutidos y resueltos por las comisiones y las plenarias sin que fuese necesario un estudio previo por parte de la Comisión de Ética. Al respecto conviene detenerse en el análisis del procedimiento que prevé la Constitución y la ley para los impedimentos.

10.4.2.1. Deber de apartarse del conocimiento del asunto cuando el congresista observe la existencia de un conflicto de intereses: El artículo 182 de la Constitución señala que los congresistas deben poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración.

En el mismo sentido el artículo 286 del reglamento del Congreso prevé que cuando exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho los congresistas deberán declararse impedidos de participar en los debates o votaciones respectivas.

10.4.2.2. Comunicación del impedimento: el artículo 292 del reglamento señala que “Advertido el impedimento, el congresista deberá comunicarlo por escrito al presidente de la respectiva comisión o corporación legislativa donde se trate el asunto que obliga al impedimento”.

10.4.2.3. Decisión del impedimento: El artículo 59 señala que la Comisión de Ética y estatuto del congresista conocerá del conflicto de interés y de las violaciones al régimen de incompatibilidades e inhabilidades de los congresistas. Así mismo, del comportamiento indecoroso, irregular o inmoral que pueda afectar a alguno de los miembros de las cámaras en su gestión pública, de conformidad con el Código de Ética expedido por el Congreso. Y si fuere el caso, de los funcionarios o empleados que en ella presten sus servicios.

Por otra parte, el inciso final del artículo 59 de la Ley 5ª prevé que “Las plenarias serán informadas acerca de las conclusiones de la comisión y adoptarán, luego del respectivo debate si a ello se diere lugar, las decisiones que autorizan y obligan la Constitución Política y las normas de este reglamento”. Y el artículo 293 de la misma normativa señala que “Aceptado el impedimento se procederá a la designación de un nuevo ponente, si fuere el caso. Si el conflicto lo fuere respecto del debate y la votación, y aceptado así mismo el impedimento, el respectivo presidente excusará de votar al congresista”.

10.4.3. Así pues, de la lectura armónica de los preceptos enunciados, puede colegirse que la decisión de los impedimentos tiene un procedimiento claro: concepto previo de la Comisión de Ética que no es obligante y la decisión por parte de la respectiva comisión o plenaria”.

La mencionada interpretación de las normas sobre el trámite de los impedimentos resultaba acertada, en criterio del Ministerio Público, incluso ante lo expresado por algunos congresistas, quienes fundados en decisiones del Consejo de Estado (27) , consideraron que la competencia para decidir acerca de los impedimentos correspondía solo a la respectiva cámara. En contrario, lo expresado en esa decisión no podía entenderse como la exclusión del trámite ante la Comisión de Ética y, en cualquier caso, era un apartado jurisprudencial que no hacía parte de la ratio decidendi del fallo y, por tanto, carecía de carácter vinculante. Además, era una conclusión distinta a lo señalado por otras decisiones de la misma corporación judicial, que reconocían el papel de la mencionada comisión en el trámite de los impedimentos (28) .

Acto seguido, la vista fiscal hizo un recuento del trámite de los impedimentos presentados con ocasión del acto legislativo acusado, para concluir que los impedimentos fueron irregularmente tramitados. Este hecho, a su juicio, resta validez a las sesiones correspondientes, pues se tramitaron por fuera de las condiciones constitucionales previstas en el artículo 149 de la Carta.

Señala el procurador que esta posición fue claramente expuesta en las sesiones respectivas e incluso algunos congresistas dejaron constancias respecto a la decisión irreglamentaria de someter los impedimentos de forma directa a consideración de las plenarias (29) . De este modo, persistió el equivocado argumento, auspiciado por el presidente de la Cámara de Representantes, según el cual la intervención de la comisión citada operaba solo en el caso de las recusaciones, más no de los impedimentos. “Así mismo, no entiende el Ministerio Público cuales fueron los fundamentos que llevaron al presidente de la Cámara a señalar que el trámite de los impedimentos y de las recusaciones era diverso, para concluir que la Comisión de Ética solo podía conocer de las recusaciones. La diferencia entre impedimentos y recusaciones no está en el órgano competente para conocer de ellos, sino en el carácter obligante de la misma, pues en el primer evento la comisión presenta las conclusiones que le servirán a la comisión o plenaria para decidir sobre los impedimentos, mientras que en el caso de las recusaciones dichas conclusiones son obligatorias (L. 5ª/92, art. 294) y como tal no son susceptibles de ser debatidas por la plenaria de la comisión o de la corporación, mientras que en el caso de los impedimentos, la Comisión de Ética informa a las plenarias sus conclusiones para que estas democráticamente acojan o no la decisión correspondiente (art. 59 inc. 3º)”.

En criterio del procurador, tampoco resultaba admisible el argumento, expuesto por un representante, en el sentido que la Comisión Primera de la Cámara tenía carácter constitucional, mientras que la Comisión de Ética apenas poseía naturaleza legal, lo que permitía inferir que en razón de esa condición de prevalencia, la Comisión Constitucional, podía resolver sobre los impedimentos de sus miembros. Para el Ministerio Público, si bien la Comisión de Ética tiene sustento jurídico en lo dispuesto por el artículo 55 del reglamento del Congreso, ejerce funciones de rango cuasiconstitucional, relacionadas con el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los congresistas. “Ahora bien, con el propósito de que las reglas constitucionales tendientes a garantizar la transparencia del Congreso adquiriesen pleno sentido, era necesario el establecimiento de un mecanismo interno que velara y asegurara su recto cumplimiento, función esta nada más ni menos asignada a la Comisión de Ética”.

En relación con la forma en que fueron votados los impedimentos, el procurador general consideró que la fórmula acogida por las presidencias de las comisiones y plenarias, en el sentido que los congresistas tuvieran que declararse impedidos de votar únicamente su propio impedimento resultaba contraria a los principios de moralidad, probidad, independencia, ecuanimidad e imparcialidad que informan el proceso democrático. “Desde la perspectiva anotada, los parlamentarios impedidos deben apartarse de cualquier asunto sometido a su consideración mientras esa circunstancia de tipo moral o económico no sea desestimada, pues en el entretanto existe la posibilidad de que el funcionario respectivo no esté actuando conforme a los principios que la ética pública exige. Así, para el Ministerio Público es claro que hasta tanto la respectiva comisión o corporación no habilite al congresista para participar en el asunto, este no puede hacer parte en la toma de ninguna decisión que tenga relación directa y concreta con este, en este caso los impedimentos. En ese orden, el congresista que advirtió una causal de conflicto de intereses y cuya situación respecto del asunto no ha sido resuelta no puede válidamente participar en la adopción de las decisiones que tengan origen igual o similar al que lo llevó a declararse impedido. Es por ello que el procurador general considera que un congresista no puede participar en la votación de los impedimentos de sus colegas cuando las causas del impedimento manifestado por aquel son iguales o similares, porque esa participación, sin lugar a duda, implica que está asumiendo posición en causa propia, en tanto que su actuación, al votar esos impedimentos, estaba influida por su propia situación”.

La vista fiscal reconoce que no existe precepto alguno que establezca cómo y quiénes deben participar en la decisión acerca de los impedimentos. Con todo, considera que ese vacío normativo carecía de un alcance tal que validara la negación mutua de impedimentos de similar naturaleza, pues ese comportamiento es contrario a lo previsto en el artículo 182 Constitución Política, que obliga a que los congresistas se separen de la discusión y votación de asuntos en los que tengan conflicto de intereses. “En efecto, lo reprochable en este caso y lo que determina un tratamiento indebido de los impedimentos durante el trámite del acto legislativo analizado es que los congresistas impedidos no cumplieron con su obligación de mantenerse por fuera del asunto mientras era resuelta su situación por quienes sí estaban habilitados para decidir y con ello actuaron en causa propia, auto habilitándose frente a una condición subjetiva que tornaba parcial la respectiva decisión, lo que implicó, ni más ni menos, un trueque en las habilitaciones”.

La irregularidad en que se incurrió al votar los impedimentos por parte de congresistas que a su vez se habían declarado impedidos, en criterio del procurador general constituye un vicio que genera la inconstitucionalidad del acto legislativo demandado, pues “si se dice que, por una parte, los congresistas deberán actuar consultado la justicia y el bien común y, por otra, que el objeto de los impedimentos y las recusaciones es imposibilitar que una decisión sea determinada por el interés particular en detrimento del interés público, quiere decir que una irregularidad en el trámite en el que se decide si respecto de un congresista se configura o no un conflicto de intereses compromete de manera inequívoca el fundamento mismo de la función porque quedando en entre dicho la capacidad subjetiva del parlamentario, igualmente queda en tela de juicio el acto proferido, pues está latente la posibilidad de que este esté motivado por intereses distintos a los que guían la función. En consecuencia, debe darse aplicación al artículo 149 de la Constitución, reiterado por el artículo 5º del reglamento del Congreso, según el cual “Toda reunión de miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer funciones propias de la rama legislativa del poder público, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de validez; a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones, serán sancionados conforme a las leyes”. Esto porque una de esas condiciones constitucionales es que exista transparencia en la adopción de las decisiones, razón por la que se considera que este requisito sí vulnera principios y valores caros al Estado de derecho, máxime cuando ese régimen de impedimentos, recusaciones y conflictos de intereses fueron diseñados por el Constituyente de 1991, para devolverle al Congreso la confianza por parte de sus representados”.

Finalmente, en lo que respecta al cargo por la ilegalidad en el trámite de la presunta recusación presentada en contra de la representante Yidis Medina, la vista fiscal estimó que dicho procedimiento fue irregular, en la medida en que la mesa directiva de la Cámara de Representantes permitió que la citada congresista expresara su impedimento extemporáneamente, esto es, con posterioridad al momento en que fue recusada. Sin embargo, aunque esta situación resultaba contraria a las normas del reglamento del Congreso que regulan la materia, carecía de un alcance tal que afectara la composición del quórum mayoritario para la aprobación de la iniciativa. Por tanto, a juicio del Ministerio Público, tal irregularidad no afectó la formación de la voluntad democrática al interior de las cámaras legislativas.

2.4. Cargo por vicio en el ejercicio de la “función colegisladora” por parte del gobierno.

En relación con el vicio planteado por los demandantes, según el cual el acto acusado es contrario a la Constitución por cuanto el Ejecutivo ejerció de manera indebida su función colegisladora, el Ministerio Público solicitó a la Corte que se declarara inhibida para resolver esa censura. Ello debido a que, en su criterio, el cargo estaba sustentado en una interpretación subjetiva de los actores y no en razones ciertas, claras, específicas y suficientes, exigidas por la jurisprudencia constitucional para la adecuada formulación de esta clase de cargos.

VI. Consideraciones de la Corte

Competencia de la Corte Constitucional.

1. La Corte Constitucional es competente para conocer sobre las demandas promovidas contra el Acto Legislativo 2 de 2004, de conformidad con las facultades conferidas por los artículos 241-1 y 379 de la Constitución Política.

Caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad.

2. El artículo 379 de la Carta establece que los actos reformatorios de la Constitución solo podrán ser demandados ante esta corporación dentro del año siguiente a su promulgación. La demanda de la referencia fue promovida dentro del término previsto en la norma citada, habida cuenta que el Acto Legislativo 2 de 2004 fue promulgado el 27 de diciembre de 2004, por lo que procede su examen.

Resumen de la demanda, cosa juzgada y cargos a estudiar en la presente providencia.

3. Los demandantes plantean, en resumen, los siguientes cargos:

1. Cargo sobre vicios en el procedimiento legislativo:

1.1. Vicios en el trámite de los impedimentos y las recusaciones;

1.2. Vicio por ejercicio de la “función colegisladora” por parte del gobierno en relación con un proyecto que lo favorecía;

1.3. Vicios derivados de la “ausencia y obstrucción de una deliberación sustantiva”. (i) elusión del debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes durante el primer período; (ii) elusión del debate en la plenaria de la Cámara de Representantes durante el primer período; (iii) elusión del debate del informe de conciliación en la plenaria del Senado de la República en el segundo período; (iv) elusión del debate del informe de conciliación en la plenaria de la Cámara de Representantes en el segundo período legislativo.

2. Cargo sobre vicio por falta de competencia del Congreso para tramitar y expedir el acto legislativo demandado:

2.1. Transformación del régimen presidencial en presidencialista;

2.2. Modificación del sistema de separación de poderes;

2.3. “Retroalimentación” del poder;

2.4. Efectos en la autonomía de la Junta Directiva del Banco de la República;

2.5. Politización de las fuerzas armadas;

2.6. Ruptura de la imparcialidad del Presidente de la República;

2.7. Desigualdad de condiciones entre los candidatos a la presidencia;

2.8. Definición por parte del Presidente de las reglas para su propia reelección;

2.9. Desconocimiento de la tradición constitucional colombiana;

2.10. Imposibilidad de distinción entre actos electorales y de gobierno;

2.11. Cambio en las condiciones de representación;

2.12. Alteración del orden político institucional.

3. Cargo subsidiario por expedición de una “reforma constitucional incompleta”. La demanda expresa un cargo subsidiario fundado en la falta de competencia del Congreso para expedir y aprobar el acto legislativo acusado, sin que el mismo estuviere acompañado de las reformas institucionales necesarias para asegurar la continuidad del Estado constitucional de derecho. En efecto, al respecto señalan que la inconstitucionalidad de la norma reside en el “ejercicio irregular de la competencia del Congreso al expedir una reforma constitucional incompleta, que desconoció valores y principios que surgen del bloque de constitucionalidad vigente”.

Cosa juzgada constitucional.

4. A través de la Sentencia C-1040 de 2005 (30) La Corte Constitucional se pronunció sobre los cargos 1.1; 1.3 (iii); 1.3 (iv) y 2 antes enunciados. Respecto al cargo relativo al eventual exceso de competencia del Congreso, la Corte, con la excepción que adelante se menciona, encontró que el acto legislativo demandado no había sustituido al régimen constitucional y, en consecuencia, no se configuraba el citado vicio. Para llegar a esta conclusión, la corporación analizó, entre otras cosas, la posible ruptura del principio de separación de poderes, del régimen político, del sistema de gobierno, de la forma de Estado y encontró que las transformaciones efectuadas no sustituían al sistema constitucional. Adicionalmente, la corporación consideró que no se había producido ninguno de los restantes vicios de procedimiento antes mencionados. Por estas razones la corporación consideró que el acto legislativo demandado no era inexequible por razón de estos cargos, con excepción del siguiente aparte contenido en el inciso tercero del parágrafo transitorio del artículo 4º del citado acto legislativo: “si el Congreso no expide la ley en el término señalado o el proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, en Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses reglamentará transitoriamente la materia”, que fue declarado inexequible.

En consecuencia, respecto de los cargos señalados ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional y así será declarado en la parte resolutiva de la presente sentencia.

5. A través de la Sentencia C-1041 de 2005 (31) La Corte Constitucional se pronunció sobre el cargo correspondiente a la presunta falta de debate del proyecto en la plenaria de la Cámara de Representantes en la primera vuelta legislativa (cargo 1.3.ii). En dicha decisión, la Corte consideró que el acto legislativo demandado no era inexequible por razón de este cargo. En consecuencia, respecto del mismo ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional y así será declarado en la parte resolutiva de la presente sentencia.

6. Resta a la Corte estudiar los siguientes tres cargos: (1) elusión del debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes durante el trámite del tercer debate del acto legislativo demandado; (2) actividad “colegisladora” del gobierno en beneficio particular y (3) el llamado cargo subsidiario por expedición de una “reforma constitucional incompleta”.

Cargo por elusión del debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes durante la primera vuelta legislativa.

7. Los demandantes sostienen que en las sesiones llevadas a cabo en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes durante el trámite de la primera vuelta del acto legislativo demandado se omitió el debate para evitar que el texto aprobado fuera distinto al texto aprobado en Senado. En consecuencia, consideran que existió elusión del debate.

Para resolver el cargo formulado resulta relevante, en primera instancia, estudiar el trámite legislativo cuestionado de forma tal que pueda definirse si existió realmente una verdadera elusión del debate legislativo. Procede la Corte al estudio de dicho trámite.

Trámite legislativo surtido en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes durante el tercer debate del proyecto de acto legislativo.

8. En el informe de ponencia positiva presentado por los representantes Roberto Camacho, William Vélez Mesa, Eduardo Enríquez Maya y Jorge Luis Caballero, para tercer debate al Proyecto de Acto Legislativo 12 de 2004 Senado, 267 de 2004 Cámara (32) , los ponentes señalaron:

“4. Observaciones y sugerencias al proyecto.

Los suscritos ponentes tenemos algunos reparos de orden técnico respecto al proyecto aprobado por la plenaria del Senado y hemos visualizado fórmulas para superarlos. Sin embargo, conscientes de los angustiosos plazos constitucionales que quedan para la aprobación de este proyecto y de que cualquier demora en el trámite pone en peligro su tránsito a la segunda vuelta, hemos decidido no proponer nuevas modificaciones a dicho texto y guardar nuestras sugerencias para la próxima legislatura. En consecuencia, nos abstendremos de presentar pliego de modificaciones al proyecto, pero, en cambio, dejamos expresadas las siguientes observaciones críticas y propuestas, para que obren como constancias en el debate y puedan ser retomadas luego” (33) .

9. El 1º de junio de 2004, la Comisión Primera de la Cámara de Representantes celebró audiencia pública, sobre “el Proyecto de Acto Legislativo 267 de 2004 Cámara, 12 de 2004 Senado, por el cual se reforman algunos artículos de la constitución Política y se dictan otras disposiciones” (34) . Entre los participantes se encuentran: Pedro Pablo Camargo, Fernando Navas, Guillermo Botero, Guillermo Alberto Constain, Guillermo Cardona, Jesús Vallejo Mejía, Saúl Peña Sánchez, Manuel Valderrama, René Rueda, Elizabeth Ungar, Luis Alejandro Motta, Eugenio Marulanda, Armando Novoa, Jaime Castro, Pedro Medellín, Fabio Arias, Ramón Salvarrieta, Clara Rocío Rodríguez, Pablo Molina, Álvaro José Restrepo, Jimmy Borda, Hernán Vargas y Mauricio Hernández.

10. En la sesión de 2 de junio la Comisión Primera de la Cámara (35) , una vez decididos los impedimentos, abrió, como sigue, el debate sobre las ponencias presentadas:

“Presidente:

Se abre el debate, entregamos la palabra a los ponentes, se aclara que hay dos ponencias radicadas y debidamente publicadas, ustedes dirán qué procedimiento proponen” (36) .

No obstante lo anterior, los representantes solicitaron que se levantará la sesión ante la falta de transmisión del debate por televisión. Sobre el particular, intervinieron los representantes: Luis Fernando Velasco, Nancy Patricia Gutiérrez, Telésforo Pedraza, Roberto Camacho, Adalberto Jaimes, Milton Rodríguez, Javier Ramiro Devia, Barlahán Henao, Eduardo Enríquez, Germán Navas, Myriam Paredes y Jorge Luis Caballero, así como el Ministro del Interior y de Justicia (37) . La sesión fue efectivamente levantada y convocada para el día 3 de junio.

11. Al día siguiente, la Comisión Primera de la Cámara sesionó (38) . En esta oportunidad se definieron, como siguen, las reglas para la intervención durante el debate:

“Presidente:

Como hay dos ponencias, vamos a fijar unas reglas de juego para la sesión. Primero, en las barras estará la prensa, los medios de comunicación, les recuerdo también a las barras el silencio para que la comisión pueda concentrarse, a los miembros del gobierno los hemos invitado, estarán aquí al lado derecho.

Solamente estaremos en el recinto los miembros de la comisión primera y los parlamentarios de las otras comisiones que aquí en la entrada se acrediten, no podrá entrar nadie más a este recinto porque el recinto es pequeño y los congresistas me han pedido que tengamos este espacio.

Muy buenos días para todos los colombianos, a partir de este momento se transmite la sesión de la comisión primera en la cual se va a discutir y votar el proyecto sobre reelección presidencial, queremos agradecerle al gobierno, al Congreso de la República, a Inravisión la colaboración con la transmisión.

A partir de este momento se fijarán algunas reglas sobre el desarrollo de la sesión para el orden de la misma y empezaremos por supuesto con la presentación de las ponencias por parte de quienes sean designados por los ponentes, a continuación daremos la palabra a quienes se vayan inscribiendo en secretaría y así vamos desarrollando la sesión” (39) .

12. Luego de la discusión sobre un artículo publicado en periódico El Tiempo, comenzaron las exposiciones de los representantes ponentes. Al respecto señaló el presidente:

“Presidente:

Pero le dimos la palabra a las personas que querían expresarse sobre este incidente de la foto, quiero informarle al país, este proyecto tiene ocho ponentes, el doctor Jorge Caballero, el doctor William Vélez, el doctor José Luis Flórez, los doctores Roberto Camacho, Eduardo Enríquez, Telésforo Pedraza, la doctora Griselda Janeth Restrepo y el doctor Carlos Arturo Piedrahíta.

Existen dos ponencias, una favorable al proyecto, una desfavorable al proyecto.

La ponencia favorable al proyecto fue radicada en el tiempo primero que la otra y en ese orden de ideas vamos a entregarle la palabra a quién la comisión de ponentes de ese proyecto así lo solicite” (40) .

(...).

“Presidente:

Bueno muchas gracias al doctor Jorge Caballero. ¿Qué disponen el resto de los ponentes? ¿Vamos a rotar? Correcto. ¿Quién ha sido designado?” (41) .

En virtud de lo anterior intervinieron en su calidad de ponentes los representantes: Jorge Luis Caballero, Carlos Arturo Piedrahíta, Roberto Camacho, Telésforo Pedraza, Eduardo Enríquez, Griselda Janeth Restrepo, William Vélez Mesa, José Luis Flórez.

Una vez terminadas las intervenciones de los ponentes, intervinieron sobre distintos asuntos los representantes Barlahán Henao Hoyos, Dixon Tapasco, Lorenzo Almendra, Nancy Patricia Gutiérrez, Jorge Homero Giraldo, Milton Rodríguez, Myriam Alicia Paredes, Gina Parody, Luis Fernando Velasco, Germán Navas Talero.

13. Terminadas estas intervenciones el presidente da la palabra a los representantes inscritos previa la definición de algunas reglas de juego. Se transcriben las intervenciones correspondientes:

“Presidente:

Gracias doctor José Luis. Tenemos quince inscritos hasta el momento, les voy a proponer una fórmula, con todo el respeto a los compañeros, dieciséis con el doctor Reginaldo, de diecisiete doctor Velasco, no, usted ya está inscrito de once, doctor Velasco.

Muy bien, creo que los ocho ponentes han hecho sus intervenciones con profundidad, realmente uno se puede hacer a una idea de este tema con todos los estilos de los colegas que han hablado hoy.

Le pediría a quienes van a intervenir que no repitiéramos, obviamente, que todos pueden intervenir, pero sí les pido que ante veinte intervenciones que hay me parecería que no vale la pena repetir argumentos sólidos, compártanse o no, pero sólidos de ambos lados.

Propondría a quienes van a intervenir, temas nuevos o simplemente, fijar posiciones políticas o jurídicas frente al proyecto, pero en la parte histórica y todo esto veo que estamos bastante ilustrados y les pediría eso con el fin de agilizar la sesión.

Le voy a dar la palabra al doctor Barlahán, primero que todo, le repito que es una petición muy especial de la mesa que seamos concretos, que no repitamos.

El señor presidente concede el uso de la palabra al honorable representante Barlahán Henao:

Concretemos unos minutos por cada uno de los oradores inscritos y nos proponemos respetarlo, puede ser con un minuto adicional señor presidente. Pueden ser cinco minutos y uno adicional.

Presidente:

Les pido el favor, dejen que él haga la propuesta y les doy la palabra para que (...).

Continúa interviniendo el señor presidente:

(...) Cada uno proponga el tiempo, pero no me hablen al tiempo por favor porque usted propone ¿qué doctor?

Continúa interviniendo el honorable representante Barlahán Henao Hoyos:

Propongamos diez minutos por orador con la posibilidad de uno adicional.

Presidente:

¿Qué propuesta hay adicional a esa? Diez minutos, pongámosle diez minutos y si en algún momento, pero creo que es un buen término, son veinte intervenciones. Avancemos doctor Barlahán, faltando un minuto se le avisa” (42) .

(...).

“Presidente:

Doctor Milton, se alista la doctora Myriam Paredes. Antes de su intervención excúsenme, están inscritos la doctora Myriam, la doctora Gina, doctor Velasco, Navas, el doctor Jota, doctor García, el doctor Amín, el doctor Torres, el doctor Reginaldo, la doctora Rosmery, el doctor Benedetti , el doctor Cuervo y el doctor Zamir Silva.

La presidencia anuncia que va a cerrar las inscripciones para efecto de darle orden a la sesión, de manera que por eso leo quienes están inscritos, una vez se cierre la lista de inscritos ese es el orden que se le dará.

Entonces se anuncia que quedan cerradas las inscripciones para intervenir, salvo los ponentes por supuesto” (43) .

14. Inmediatamente después intervinieron sucesivamente los representantes Milton Rodríguez, Myriam Paredes, Gina Parody, Carlos Arturo Piedrahíta, Luis Fernando Velasco. Durante las intervenciones el ponente Jorge Luis Caballero aclaró:

“El señor presidente concede el uso de la palabra al honorable representante Jorge Luis Caballero, como ponente:

Quisiera que el doctor Piedrahíta que es un acucioso intérprete de los documentos que como bien ha señalado, profundamente ha leído, quisiera decirle que ahí mismo en la ponencia hay unas observaciones que los ponentes hacemos en el sentido de que por la precariedad de los términos, dejamos para la segunda vuelta la posibilidad de modificar o de suprimir ese artículo.

Entonces quiero que sea absolutamente verás con esta comisión de reconocer que en la ponencia lo dice así” (44) .

15. Terminada la anterior intervención se presentó la recusación del representante Germán Navas, quien recusó a la representante Yidis Medina. La representante ingresó al recinto y presentó su impedimento.

16. Luego de la decisión sobre el impedimento se reanudó el debate con la intervención de los representantes Jaime Amín, José Ignacio García, Zamir Silva, Hernando Torres, Reginaldo Montes Álvarez, Armando Benedetti, Rosmery Martínez y Javier Ramiro Devia.

17. Concluida la lista de oradores se procedió al cierre del debate. Inmediatamente después el presidente ordenó la votación de los informes de ponencia presentados, proceso que se surtió en los siguientes términos:

“Presidente:

Muchas gracias doctora Rosmery. Hemos culminado las intervenciones, solamente me había dicho el doctor José Luis Flórez que quería alegrarnos, doctor Devia usted está inscrito, va a intervenir? Correcto, usted estaba inscrito, pero me dicen que no iba a intervenir.

(...).

Presidente:

Muchas gracias. Bueno señor secretario. Vamos a votar.

(...).

Presidente:

Señor secretario por favor leemos los informes con que terminan las ponencias.

Secretario:

Sí señor presidente, la secretaría informa a la opinión pública nacional que para este proyecto de acto legislativo se presentaron dos ponencias, la primera en el tiempo, la positiva suscrita por los honorables representantes Roberto Camacho, William Vélez Mesa, Eduardo Enríquez Maya y Jorge Luis Caballero, termina con la siguiente proposición:

Por lo anteriormente expuesto los suscritos ponentes concluimos el trabajo de ponencia con la siguiente proposición que sometemos a la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. Dese primer debate al Proyecto de Acto Legislativo 12 de 2004 Senado, 267 de 2004 Cámara, “por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones”.

Señor presidente ha sido leído la primera proposición con que termina una de las ponencias, la segunda ponencia suscrita por los honorables representantes Carlos Arturo Piedrahíta, Telésforo Pedraza Ortega, Griselda Janeth Restrepo, José Luis Flórez Rivera, dice de la siguiente manera:

Proposición

Por las motivaciones anteriormente expuestas y dada la inconveniencia de la instauración de la figura de la reelección inmediata y la modificación de la Carta Constitucional, proponemos a la Comisión Primera Constitucional de la honorable Cámara de Representantes, archivar el Proyecto de Acto Legislativo 267 de 2004 Cámara, 12 de 2004 Senado, “por la cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.

Señor presidente han sido leídos los dos informes de ponencia.

Esta proposición de esta ponencia está suscrita por los honorables representantes Carlos Arturo Piedrahíta, Telésforo Pedraza Ortega, Griselda Janeth Restrepo, José Luis Flórez Rivera.

Presidente:

¿Cuál se pone en consideración y votación de primero? ¿La sustitutiva?

Secretario:

La sustitutiva señor presidente.

Presidente:

Léala señor secretario.

Secretario:

Han sido leídas las dos señor presidente, tanto la afirmativa como la negativa.

Presidente:

Entonces la del archivo, leámosla por favor.

Secretario:

Proposición

Por las motivaciones anteriormente expuestas y dada la inconveniencia de la instauración de la figura de la reelección inmediata y la modificación de la Carta Constitucional, proponemos a la Comisión Primera Constitucional de la honorable Cámara de Representantes, archivar el Proyecto de Acto Legislativo 267 de 2004 Cámara, 12 de 2004 Senado, “por la cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.

De los honorables representantes cordialmente, Carlos Arturo Piedrahíta, Telésforo Pedraza Ortega, Griselda Janeth Restrepo, José Luis Flórez Rivera.

La secretaría señor presidente igualmente informa que el día de hoy junio 3 de 2004 a este despacho llegó la siguiente proposición:

Proponemos a la Comisión Primera Constitucional de la honorable Cámara de Representantes archivar el Proyecto de Acto Legislativo 267 de 2004 Cámara, 12 de 2004 Senado, “por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.

De los honorables representantes a la Cámara Carlos Arturo Piedrahíta, Telésforo Pedraza Ortega, Griselda Janeth Restrepo, José Luis Flórez Rivera, Dixon Ferney Tapasco, Joaquín José Vives Pérez, Carlos Germán Navas, Lorenzo Almendra Velasco, Luis Fernando Velasco, Yidis Medina Padilla, Rosmery Martínez, Tony Jozame Amar, Teodolindo Avendaño, Clara Isabel Pinillos, Jesús Ignacio García, Zamir Eduardo Silva Amín, Barlahán Henao Hoyos y Jorge Homero Giraldo.

Han sido leídas las proposiciones señor presidente.

Con la venia de la presidencia interviene el honorable representante Reginaldo Montes, para una moción de orden:

Gracias señor presidente. Comoquiera que no pueda haber sustitutiva de sustitutivas, hay que someter a consideración es la proposición de la ponencia que solicita el archivo señor Presidente muchas gracias.

Presidente:

Doctor Reginaldo, lo que pasa no es una sustitutiva de la sustitutiva, es simplemente un documento que acompaña de las firmas de las personas, eso no es. Votación nominal ¿cierto?

Con la venia de la presidencia interviene el honorable representante Barlahán Henao Hoyos:

Si es tan amable si la secretaría me informa si hay excusa de parlamentarios no presentes y que hacen parte de esta comisión.

Secretario:

Honorable representante. La secretaría no registra haber recibido ninguna excusa de ningún honorable representante de esta comisión.

El señor presidente concede el uso de la palabra al honorable representante Luis Fernando Velasco:

Como constancia, para dejar propuesto un acuerdo muy humanitario, yo casi que comprometería mi voto por la reelección si me dicen donde está Teodolindo.

Presidente:

Votación nominal.

Secretario:

Sí señor presidente. Honorables representantes, se va a votar la proposición sustitutiva o sea la que pretende archivar el proyecto de acto legislativo, de tal forma los que voten afirmativamente estarían aprobando la proposición sustitutiva del archivo, los que voten negativamente la estarían negando.

Se llama a los honorables representantes miembros de la Comisión Primera Constitucional:

(...).

Se deja constancia que se llamó a los treinta y cinco miembros de esta comisión y que se ha cerrado la votación (...).

Continúa interviniendo el señor secretario:

(...) señor presidente la votación ha sido la siguiente: Por el SÍ, dieciséis honorables representantes, por el NO, dieciocho honorables representantes, en consecuencia la proposición sustitutiva que pretendía archivar el proyecto de acto legislativo ha sido negada.

Presidente:

Muy bien, continuamos.

Secretario:

Leemos la proposición inicial.

El señor presidente concede el uso de la palabra al honorable representante Joaquín José Vives:

Presidente. Este fue el mismo debate que tuvimos en las conjuntas cuando el estatuto antiterrorista de si la proposición de los ponentes es dar debate, es obligatorio o no es obligatorio. El haber negado el archivo, desde luego no sustituye esta que era la principal, podríamos asumir desde luego la discusión del articulado válidamente de una vez o si usted quiere.

Entonces frente a lo que sucedió en el estatuto terrorista, que quede constancia de que sí es válido hacerlo.

Presidente:

Vamos a dejar todo claro, leamos la otra ponencia o votamos directamente, ya esta leída, vamos a votarla y queda listo todo.

Continúa interviniendo el honorable representante Joaquín José Vives:

Al estatuto antiterrorista le negaron valor a esa votación y aquí si no.

Presidente:

Se va a votar honorables representantes la proposición principal que concluye con dar primer debate a este proyecto de acto legislativo, los que estén votando por el SÍ, estarían aprobando esta proposición, los que voten NO, la estarían negando.

Se llama a los honorables representantes:

(...).

Señor presidente. Habiendo llamado a los 35 miembros de la comisión primera, se cierra la votación. El resultado es, por el SI, dieciocho honorables representantes, por el NO, dieciséis honorables representantes. La proposición ha sido aprobada” (45) .

18. Aprobado el informe de ponencia positivo, se procedió a debatir y votar cada uno de los artículos del proyecto, en los siguientes términos:

Presidente:

“Muy bien artículo primero

(...).

El señor presidente da el uso de la palabra al honorable representante Joaquín José Vives Pérez:

(...) Hubiera sido bueno que el señor secretario leyera el artículo antes pero

Presidente:

Con mucho gusto. Tranquilo doctor Benedetti.

ART. 1º—Modificasen los incisos segundo y tercero del artículo 127 de la Constitución Política y adiciónase dos incisos finales al mismo artículo así:

A los empleados del Estado que se desempeñen en los órganos judicial, electoral, de control y organismos de seguridad, les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio.

A los miembros de la fuerza pública en servicio activo se les aplican las limitaciones contempladas en el artículo 219 de la Constitución.

Los empleados no contemplados en esta prohibición solo podrán participar en dichas actividades y controversias en las condiciones que señale la ley estatutaria.

Cuando el Presidente y vicepresidente de la República presenten sus candidaturas, solo podrán participar en actividades de carácter político, partidista y electoral, desde el momento de su inscripción.

Durante la campaña el Presidente y el vicepresidente de la República no podrán utilizar bienes del Estado o recursos del tesoro público, distintos a aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los candidatos en los términos que señale la ley estatutaria.

Se exceptúan los destinados al cumplimiento de las funciones propias de sus cargos y a su protección personal.

Señor presidente, ha sido leído el artículo primero.

Presidente:

Está en consideración de la comisión, el artículo primero, ¿quiénes van a intervenir? doctor Vives, el doctor Jesús Ignacio, el doctor Homero Giraldo, el doctor Zamir” (46) .

En la discusión sobre el artículo primero, participaron los representantes: Joaquín José Vives, William Vélez, Zamir Silva Amín, Jorge Homero Giraldo, Milton Arlex Rodríguez, Jorge Luis Caballero, Griselda Janeth Restrepo, Luis Fernando Velasco y Telésforo Pedraza. Al respecto, se reseñan algunas intervenciones que hicieron alusión a la voluntad de no modificar el texto aprobado en el Senado en el trámite de primera vuelta en la Cámara de Representantes. En este sentido se dijo:

“El señor presidente concede el uso de la palabra al honorable representante Joaquín José Vives:

(...).

Invitaría a los ponentes a que sean abiertos en este tema, porque la ponencia deja un mensaje muy lastimoso, no sugerimos modificaciones a pesar de que podrían haberlas porque la precariedad del tiempo nos haría difícil hacer una conciliación.

De manera que por favor aprobemos lo que viene del Senado sin modificaciones y dejemos las constancias, pero por favor esta Cámara no es una notaría del Senado, aquí no venimos a certificar lo que aprobaron en el Senado, nuestra capacidad de deliberación dónde queda? Miren sobre el mismo artículo señor presidente, si leemos el último inciso dice: Durante la campaña, el Presidente y el vicepresidente de la República no podrán utilizar bienes del Estado o recursos del tesoro público distintos a aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los colombianos en los términos que señale la ley estatutaria” (47) .

(...).

“El señor presidente otorga el uso de la palabra al honorable representante William Vélez:

Señor presidente. Aquí hemos trabajado con unas reglas de juego muy claras y de cara al país, con su buen manejo del debate, lo reconozco señor presidente, también la ponencia es honrada, los ponentes somos honrados señor presidente y se dice claramente en ella de que aquí hay un problema de tiempo y se deja una constancia clara y concreta.

Por ejemplo no estoy de acuerdo con el artículo quinto aprobado en el Senado de la República, fue una disposición que revive una norma exacta en el referendo, que ya el pueblo colombiano se pronunció y muy mayoritariamente, no olvidemos que fue una de las preguntas que más votos negativos tuvo en contra.

Pero la ponencia es honrada repito, para que a pesar de que los ponentes consideramos de que no es conveniente ese artículo quinto y otra apreciación muy clara y concreta que hacemos en la propia ponencia, solicitamos que por la premura del tiempo, se adopte el texto como fue aprobado en el Senado de la República.

Ello no significa de que si se da la segunda vuelta de esta iniciativa, se tenga en consideración no solamente la propuesta de los ponentes, la que yo había anunciado el artículo quinto, sino de las importantes sugerencias que en ese sentido ya ha hecho el doctor. Con mucho gusto con la venia de la presidencia señor representante Pedraza.

Con la venia de la presidencia interpela el honorable representante Telésforo Pedraza:

Con la venia de la presidencia, pero honorables representante Vélez. Comprendo perfectamente el Interés de las mayorías a favor por supuesto de esta iniciativa, pero desde luego eso no nos puede privar de poder presentar unas proposiciones sustitutivas y entonces lo invito más bien a que como usted y los demás amigos que han votado favorablemente la reelección están deseosos de que el proyecto sea votado, pues entonces démosle trámite a las proposiciones y démosle curso de tal manera que igual nosotros podamos dejar las constancias del caso sobre este particular.

Continúa interviniendo el honorable representante William Vélez:

Correcto doctor Pedraza y es más con el compromiso y estoy seguro que en esto me acompañarían los demás ponentes de que se estudie en la segunda vuelta estas interesantes propuestas en caso de que el proyecto sea también aprobado en la Cámara de Representantes en los próximos días. Esas son las razones señor presidente, muchas gracias” (48) .

(...).

“El señor presidente concede el uso de la palabra al honorable representante Jorge Homero Giraldo:

Señor presidente. No la he presentado por escrito, pero creo que no vale la pena, aquí el doctor William Vélez nos ha dicho que no presentemos proposiciones, que las intervenciones sean cortas, ¿por qué? Porque se quiere pasar el proyecto como viene y cuando el doctor Zamir Silva juiciosamente va a leer una sentencia, ¿quién le estaba poniendo cuidado? El doctor William, los demás interesados es en pasar esto como venga, así.

Le creería a este proyecto si ya estuviéramos estudiando para la ley estatutaria que hablará del régimen de los partidos, del funcionamiento del Congreso, de la participación ciudadana, de la revocatoria, la financiación de las campañas, si esto fuera a la par, porque es que aquí nos están mandando, no los congresistas, porque sé que para ellos no es esto, sino para el pueblo colombiano.

Porque aquí están interesados en pasar esto como viene del Senado, como que si nosotros fuéramos amanuenses de los senadores y no tuviéramos derecho a intervenir, no tuviéramos derecho a estudiar cada uno de los incisos de este articulado, por ejemplo los empleados no contemplados en esta prohibición, solo podrán, oigan bien una cosa tan abierta que se la dejan a una ley estatutaria que ni siquiera hay un borrador para saber qué es lo que va a presentar el gobierno, a quién va a beneficiar, con qué características.

Por ejemplo dice, durante la campaña del Presidente, debía decir durante la campaña el funcionario público, porque ahí en la ley estatutaria nos pueden incluir a todos los funcionarios y aquí van a decir solamente el Presidente y el vicepresidente no podrán utilizar, entonces los demás sí podrán utilizar los recursos del tesoro público? Entonces yo no creo que esto amerite y lo estoy diciendo que conozco la administración pública por dentro, los ordenadores del gasto por Dios, cómo le van a dejar una ventana, unas puertas, una avenida para que la corrupción campee, esto lo que produce en el país es la desarticulación de la administración pública.

Por eso me limito señor presidente, a dejar esta constancia de que este articulado lo quieren pasar como viene, que no quiere que haya discusión porque aquí se va a dejar el centro de la impunidad, aquí se le va a dar la patente para que se pueda hacer política libremente sin ningún contrapeso y sin ninguna garantía para los que puedan en un momento, si es que acaso se podrá en este país hacer oposición.

Por eso señor presidente, lo mejor es que lo coloque en consideración en bloque y lo aprueben y nos retiremos y puedan quedar tranquilos los Parlamentarios y el gobierno. Muchas gracias” (49) .

(...).

“El señor presidente otorga el uso de la palabra al honorable representante Milton Arlex Rodríguez:

Concreto presidente. Simplemente para que no quede la sensación en el país de acuerdo a lo que dijo el doctor Homero, de que es que nosotros no queremos debatir, que no queremos hacerle modificaciones a lo del Senado, no, mire aquí se fijaron unas reglas de juego claras con los ponentes de la posición mayoritaria y aquí hay un antecedente, les voy a contar.

El antecedente de la reforma política. En la reforma política se aprobó en primer debate como venía presentado y en la segunda vuelta, en la primera vuelta se aprobó como venía presentado y en la segunda vuelta se le hicieron las modificaciones, igual se le pueden hacer las modificaciones en la segunda vuelta, todas las que se pretendan hacer, pero lo que no podemos es hundir este proyecto por trámite porque yo ya sé el juego también, de que si hay conciliación y como tenemos plazo hasta el 20 de junio, entonces ustedes quieren jugarle a que se hunda habiendo conciliación.

Presidente:

Un momento, bueno primero hagamos silencio y le damos orden a la sesión. Honorables representantes, un momento, mientras no haya silencio no otorgo la palabra a nadie.

Vámonos serenamente doctor Milton, creo que este no es el cuento. Hay un derecho de réplica, el doctor Caballero como ponente me pidió la palabra, la doctora Griselda y el doctor Velasco. Doctor Caballero, ¿usted me permite le damos la palabra para el derecho de réplica a ellos?

Con la venia de la presidencia interviene el honorable representante Jorge Luis Caballero:

A ver presidente. De alguna manera lo felicito por la manera como ha llevado a cabo la dirección de este debate, tengo que recordarle que cuando los ponentes le solicitamos la palabra nos debe dar prioridad.

Hubiese querido intervenir antes de que se hubiese solicitado esta polémica, para decir simplemente que así como es potestad de todos y cada uno de los miembros de la corporación presentar proposiciones sustitutivas, modificativas, aditivas al contenido del proyecto, también es potestad de los ponentes en un determinado momento no proponerlas.

Ustedes están en toda la libertad de proponer lo que a bien tengan y nosotros tenemos el deber moral y civil y reglamentario de atender todas y cada una de las proposiciones que ustedes sometan a consideración y serán las mayorías las que determinarán si se incluyen o no se incluyen, entonces no entremos, soy respetuoso, tengo que reconocer en el Partido Liberal y en las fuerzas independientes que hubo juego limpio, no creo que aquí nadie esté en intención de hundir el proyecto por trámites, así que en lo posible quiero llamar nuevamente a la cordura y a retomar el curso del debate para no entretenernos en lo que no es fundamental y que continuemos con la discusión” (50) .

(...).

“Con la venia de la presidencia interviene la honorable representante Griselda Janeth Restrepo:

Señor presidente. No se preocupe que usted ha tenido un excelente manejo de la sesión y le entiendo sus razones.

Presidente. Quiero hacer como una reflexión y perdón mi teniente, perdón doctor Milton, ¿usted me deja intervenir?

Simplemente quería hacer una reflexión, es que la última persona que intervino en el debate fue justamente el doctor Javier Ramiro y le interpreté a él cuando él hizo su intervención que quería que todos los sectores comprometidos en el país y que tienen asiento en el Congreso, participaran presentando propuestas para la modificación del articulado para que este tuviera mayores garantías.

Nosotros lo intentamos hacer doctor Javier Ramiro, pero no nos dejan y el argumento no lo puedo aceptar doctor William Vélez, porque hemos tenido primero un debate de mucha altura, que el país se tiene que sentir seguramente hoy con la certeza de que sabe por qué razones quienes pedimos el no u optamos por el no, lo hicimos y por qué razones ustedes votaron por el sí.

Pero dejamos mucho que desear cuando terminamos diciendo que tiene inconveniencias inclusive ustedes lo aceptan en la ponencia en el artículo quinto, debería de ser modificado pero dejémoslo porque tenemos un problema de tiempo, no se puede legislar así en el país, eso no es serio y usted lo sabe como lo sé yo.

Le estamos mandando un mensaje muy equivocado a los colombianos, mire doctor William, compañeros, tienen las mayorías y tienen las mayorías en la primera que era donde se generaba la mayor discusión, por supuesto que en la Plenaria las tienen, pero ustedes no pueden que so pretexto de los términos empezar a atropellar el procedimiento, porque la verdad es que se va el proyecto con dificultades.

Nosotros quisimos, queremos hacer propuestas, nos convocaron a eso, pero nos impiden hacerlas.

Quería dejar esa constancia, porque me parece de pésima presentación” (51) .

19. En el curso de esta discusión se presentaron distintas proposiciones. Todas fueron leídas, discutidas y votadas. Durante la votación de las proposiciones del artículo primero el representante Jorge Homero Giraldo, manifestó:

“Ya la dejé oficialmente radicada. Entiendo que cuando hay unas mayorías se puede hacer este tipo de actuaciones que van en contra de la democracia, que van en contra de los principios políticos, que van en contra del desarrollo constitucional, me estoy basando en nuestra Constitución Nacional, un término y es legal, es constitucional, pero aquí se están esgrimiendo otras razones de tipo politiquero, ¿pero qué se busca con ello? Que se apruebe también y ahí no haya conciliación.

De modo que si aquí unos honorables representantes como lo pide el doctor Camacho, uno honorable representante en uno de sus artículos descubre un error de buena fe de un parlamentario o en este caso del Senado de la República y propone algo sano y se niega, con esto me retiro inmediatamente de la discusión porque veo que no hay garantías, qué tal será cuando vamos a discutir el estatuto o la ley estatutaria que va a reglamentar este acto legislativo por Dios.

Va a ser la misma situación y no vamos a tener los colombianos, no van a tener las partes que son aquellos que nos están viendo hoy, que son los funcionarios públicos, que son los empleados ni siquiera decir pío, porque aquí van a quedar hundidos en este proceso. Muchas gracias” (52) .

20. Una vez terminadas las intervenciones y las proposiciones pertinentes, la comisión continuó con la votación del artículo primero. El resultado de la votación fue registrado por la secretaría de la comisión primera así:

“Secretario:

Han pedido verificación de la votación.

Presidente:

Para que no se exalten los ánimos, todas las votaciones se van a verificar para que no se molesten y estoy hablando de la verificación que venimos dando, lo que estoy diciendo es que yo anuncio que se cierra, queda cerrado, aprueban el artículo e inmediatamente lo que se procede es a la verificación para que no vayan a creer que no se va a verificar, no es llamando a lista.

Secretario:

Así se hará señor presidente. Honorables representantes que estén por el artículo primero tal como viene en la ponencia, en el texto aprobado por el Senado.

Por la afirmativa dieciocho votos por la afirmativa.

Honorables representantes que estén por la negativa del artículo primero, por favor levantar la mano.

Dieciséis honorables representantes. Se ha cerrado la votación” (53) .

21. Votado el artículo primero se presentaron varias proposiciones supresivas de algunos apartes de este artículo. Al respecto presentaron proposiciones e intervinieron en el debate Joaquín José Vives, Jorge Homero Giraldo, Germán Navas Talero, Griselda Janeth Restrepo, Myriam Alicia Paredes, Reginaldo Montes, William Vélez. No obstante, ante la posición de la mayoría en el sentido de votar exactamente el mismo texto que venía aprobado del Senado, el representante Giraldo —cuya proposición se estaba discutiendo— anunció que se retiraría del recinto. Ante el anuncio del retiro del representante Giraldo, intervinieron los representantes Joaquín Vives y Griselda Janeth Restrepo en el siguiente sentido:

“El señor presidente concede el uso de la palabra al honorable representante Joaquín Vives:

Doctor Navas y doctor Homero, les pediría por favor que me escuchen un minuto. Lamento el retiro de los compañeros, quería intervenir solo para hacerle un sereno llamado a mi copartidario el doctor Jorge Homero Giraldo que permaneciera aquí, nos hemos comprometido a participar en la deliberación.

Uno tiene que saber cuando no tiene los votos, a mí me parece que ustedes quienes han consolidado hoy una mayoría cometen un error, uno no puede ir al extremo ni de Milton ni de Jorge Homero, ni entender que es que si deliberamos ampliamente ya hay diferencias; conciliar es un mecanismo dilatorio, cuando es una figura constitucional y tenemos el tiempo, ni tampoco creer que evitarlo es una acto de politiquería.

El doctor Javier Ramiro Devia nos invitaba y se dirigió especialmente al Partido Liberal, a que este no fuera la expresión de un acto de mayorías sino de consenso, pero ustedes cometen un error al convertir a esta Cámara en una notaría del Senado, nosotros nos quedamos aquí para dejar constancia de esto, no nos vamos a retirar porque es un tema en el que no nos cansaremos de insistirles que el país se polariza, no como consecuencia de que se apruebe la institución de la reelección, sino como consecuencia que se aprueben unas reglas como la expresión de una minoría que excluye a importantes sectores políticos del país, del rediseño de las fórmulas de acceso al poder público. Tengan mucho cuidado con eso.

El señor presidente da el uso de la palabra a la honorable representante Griselda Janeth Restrepo:

Señor presidente yo sí quiero de verdad rechazar la posición de las mayorías, me están dando por supuesto y a todos nosotros mayores argumentos para saber que no podemos dejar en manos de unas mayorías irracionales el país de esa manera.

La ley estatutaria va a estar igual en manos de esas mayorías, esas mayorías que hoy están impidiendo que tenga modificaciones artículos que tienen problemas, miren les vuelvo a decir, doctor Javier Ramiro, usted que convocó, convoque a su bancada, invite a su bancada, la bancada uribista a que no hagan esto, le estamos demostrando al país que no somos serios en la discusión y el debate.

Cómo justifican ustedes que la comisión primera esté catorce horas interviniendo, presentando unos debates, haciendo unas exposiciones y que cuando llegamos a la más importante que es el articulado asuman esta actitud, una actitud que no da espacios para nada, yo quedo más preocupada, yo no me imagino la ley estatutaria de la reelección inmediata en manos de unas mayorías absolutas como las que hoy están pretendiendo presentar aquí de esta manera tan irracional” (54) .

Posteriormente, intervinieron para referirse tanto al contenido de la proposición como a la posición de la mayoría, Myriam Alicia Paredes y Reginaldo Montes. Terminadas las intervenciones se sometió a votación la proposición del representante Homero, que resultó negada.

22. El presidente abrió el debate sobre el artículo 2º. En esta oportunidad se presentaron distintas proposiciones e intervenciones sobre el contenido del artículo. Al respecto quedaron registradas las intervenciones de Carlos Arturo Piedrahíta, Javier Ramiro Devia y Zamir Silva. Al momento de someter a votación las proposiciones se presentó una discusión sobre la forma de votación. Al respecto dijo el presidente:

“Un momento. No miren no nos enredemos con eso, si quieren se reabre y se vota otra ve pero no nos vamos a enredar con eso. ¿Le pregunto a la comisión se reabre la discusión?”.

La comisión negó la reapertura de la discusión y en consecuencia prosiguió como venía la votación de las proposiciones sobre el artículo 2º del proyecto (55) .

23. Luego la comisión continuó con la discusión y votación del artículo 3º de la siguiente forma:

“Presidente:

Muy bien. Artículo tercero. ¿Hay proposiciones?

Secretario:

No, señor presidente.

Presidente:

En consideración el artículo tercero, se abre la discusión, ¿lo aprueba la comisión? Verificación, ¿va a intervenir?

El señor presidente concede el uso de la palabra al honorable representante Joaquín José Vives:

Muchas gracias señor presidente. Por demás lo que ha pedido la Corte Constitucional cuando se trata de reformas a la Carta, es que se haga el debate de verdad.

Sobre este artículo tengo una observación, el vicepresidente de la República no puede aspirar a ser Presidente de la República si lo aspira el Presidente, hasta cierto punto me parece lógico para evitar esas circunstancias de un vicepresidente enfrentado al Presidente de la República que no le hace ningún bien a las democracias donde se presentan.

Pero lo que sí no me parece lógico en el artículo doctor Montes, es que el vicepresidente de la República solo pueda aspirar a reelegirse como vicepresidente con ese Presidente, es decir si el doctor Francisco Santos quiere ser candidato a vicepresidente de Germán Vargas Lleras, no siendo candidato Álvaro Uribe Vélez a su reelección, ¿por qué no?

Sin embargo ahí queda absolutamente prohibido, solo puede repetir como vicepresidente en caso de que sea en la misma fórmula, debería poder aspirar en ausencia de la aspiración del Presidente, hacer fórmula vicepresidencial con cualquiera.

De manera que por esa razón no les acompaño en la votación de este artículo.

Terminada la intervención del representante Vives el artículo fue sometido a votación. Resulto aprobado tal y como venía en la ponencia (56) .

24. En el debate y aprobación del artículo 4º se presentaron algunas proposiciones e intervenciones. Al respecto, intervinieron los representantes Zamir Silva Amín y José Joaquín Vives. Sobre el particular, se transcriben los siguientes apartes:

“El señor presidente concede el uso de la palabra al honorable representante Zamir Silva Amín:

Señor presidente. Esta proposición tiene por finalidad como las anteriores, permitir la discusión de este artículo, el debate y la discusión con el propósito de recoger en la segunda vuelta la posibilidad de modificarlo por las siguientes razones (57) :

(...).

Presidente:

Como la proposición trae, es mixta, no vamos a fallar en esto, el texto, la proposición principal y el literal f), la proposición del doctor Zamir dice igual, creo que no habría problema.

¿Aprueba la comisión el literal f), del artículo cuarto?

Secretario:

Sí lo aprueba señor presidente.

Presidente:

Si es que la proposición del doctor Zamir coincide. El parágrafo inciso primero, dice igual. Doctor Zamir ¿igual? ¿Aprueba la comisión?

Secretario:

Ha sido aprobado el parágrafo transitorio con los votos negativos de los doctores Clara Pinillos, Jesús Ignacio García, el doctor Vives.

Presidente:

Señor ministro mire le aclaro. Es para hacer una aclaración, lo que aprobamos de primero es en el artículo cuarto el f), que es igual señor ministro (...).

Con la venia de la presidencia interviene el señor Ministro del Interior y de Justicia:

(¿) Habría que leer allí adiciónase el artículo ta... ta ¿F y terminar allí, no es literal f), porque esto no es un literal del ¿(sic).

Presidente:

No, es que nos estamos refiriendo es a que el texto que viene en la proposición principal es igual al que propone el doctor Zamir en su propuesta.

Con la venia de la presidencia interviene el señor Ministro del Interior y de Justicia:

Habría que leer lo que se aprueba por favor señor presidente. Adiciónase el artículo 152 de la Constitución, continúa la lectura, con un literal f) y un parágrafo transitorio así, F.

Presidente:

Señor ministro. Sí exactamente eso fue lo que se aprobó.

Con la venia de la presidencia interviene la honorable representante Nancy Patricia Gutiérrez:

Es una pregunta, ¿reglamentariamente no es factible poner en consideración la integrabilidad de la proposición que ha presentado el doctor Zamir? No hay sino una, ya la explicaron, la explico el señor secretario, la explicó el doctor Zamir Silva, ¿por qué no la pone toda en consideración?

Presidente:

Por una razón muy sencilla, porque hay una parte que es supresiva y la otra no, entonces la parte.

Continúa interviniendo la honorable representante Nancy Patricia Gutiérrez:

Pero está toda considerada en una sola proposición.

Presidente:

Prefiero inciso por inciso, porque hay gente que quisiera votar, pero doctora Myriam, que hay de problema en votar, es que hay personas que quisieran votar un inciso sí y otro no.

Por ejemplo el parágrafo transitorio ya lo acabamos de votar, se estaban dejando las constancias negativas, yo dejo mi constancia negativa por ejemplo, ¿quién más?

Secretario:

Con los votos negativos para el inciso primero del parágrafo transitorio del doctor Tony Jozame, Clara Pinillos, Jesús Ignacio García, el doctor Vives, el doctor Velasco, el doctor Piedrahíta, el doctor Barlahán Henao, la doctora Griselda Janeth, el doctor Dixon Tapasco, el doctor Almendra.

Ha sido aprobado con esos votos negativos señor presidente.

Presidente:

El inciso dos, leamos (...).

Prosigue así la lectura, debate y votación de cada uno de los incisos del artículo 4º del proyecto. Respecto de otros incisos se presentaron, durante el trámite, proposiciones de distinta naturaleza. Todas fueron adecuadamente leídas y sometidas a votación.

25. Votado y aprobado el artículo 4º se sometió a debate y votación el artículo 5º (que no hace parte del proyecto de acto legislativo aprobado). Al anunciar la apertura del debate de dicho artículo intervinieron los representantes Carlos Arturo Piedrahíta y Zamir Silva para presentar algunas proposiciones. Posteriormente intervino el representante William Vélez quien ratificó que la posición de la ponencia es la de no introducir modificaciones al articulado aprobado por el Senado de la República pese a que algunos de los ponentes no están de acuerdo con este artículo:

“El señor presidente concede el uso de la palabra al honorable representante William Vélez como ponente:

No puede quedar ninguna duda doctor Piedrahíta, la ponencia es muy clara, hemos decidido no proponer nuevas modificaciones a este texto y guardar nuestras sugerencias para la próxima legislatura y a renglón seguido hacemos tales observaciones críticas son las siguientes, para que también quede constancia en la propia ponencia y en la segunda vuelta si la hay podamos hacer la respectiva supresión del artículo quinto.

En la ponencia usted que la leyó con tanto juicio, claro que ya a esta hora no recordamos la ponencia, lo dice en la página, no sé en la gaceta, pero en la ponencia que se entregó en la secretaria es la página número doce primer inciso, antes de entrar al capítulo de las observaciones críticas que hacemos los ponentes, entre ellas la del artículo quinto que lo he dicho públicamente y coincidimos los demás ponentes también de que se debe suprimir pero ya en la segunda vuelta.

Hay que hacer esa claridad señor presidente, por lo tanto pedimos que se vote tal como viene en la ponencia, en el texto aprobado en el Senado de la República.

El señor presidente da el uso de la palabra al honorable representante Jorge Luis Caballero:

No, simplemente para aclararle al doctor Piedrahíta que en la página catorce, la primera parte de la página catorce dice: La segunda observación critica se refiere al mecanismo de incorporación de partidas en los presupuestos estatales, artículo quinto del proyecto.

Continúa interviniendo el honorable representante Carlos Arturo Piedrahíta:

Sí, pero lo que me acaba de expresar el doctor William, era lo que metía en la segunda vuelta, es que en ninguna parte dice. A ver léamelo por favor que no lo encuentro.

Interviene nuevamente el honorable representante Jorge Luis Caballero:

Dice. Los suscritos ponentes tenemos algunos reparos de orden técnico, respecto al proyecto aprobado por la plenaria del Senado y hemos visualizado fórmulas para superarlos, sin embargo, consciente de los angustiosos plazos constitucionales que quedan para la aprobación de este proyecto y de que cualquier demora en el trámite pone en peligro su tránsito a la segunda vuelta, hemos decidido no promover nuevas modificaciones a dicho texto y después desarrolla las observaciones doctor.

El señor presidente concede el uso de la palabra al honorable representante Luis Fernando Velasco:

Señor presidente. Aunque a mí me gusta el artículo tengo que ser consecuente con lo que los colombianos se manifestaron en un referendo, es que no fueron dos o tres millones, fueron más del 50% de los colombianos habilitados para votar que no quisieron aprobar ese artículo.

Entonces a mí me parece que revivirlo por la puerta de atrás es inconsecuente con las gentes que ya se han expresado y por ello señor presidente, pido como una constancia para la historia que lo votemos nominalmente, además porque es que me parece inconcebible que los mismos ponentes estén reconociendo que es un artículo que a ellos no les gusta, pero simplemente tengan que plegarse a lo que dice el Senado por una supuesta falta de tiempo señores, es que hay más de nueve días para no solo debatir este proyecto en las cámaras, en donde evidentemente pueden haber mayorías, sino para hacer la conciliación.

Sí creo que es una inconsecuencia política que debe quedar notariada para saber quienes votan en contra de sus propias conciencias” (58) .

Sobre el particular, la representante Nancy Patricia Gutiérrez agregó:

“El señor presidente concede el uso de la palabra a la honorable representante Nancy Patricia Gutiérrez:

Presidente. Básicamente para dejar dos constancias planteadas, la primera que creo que se logró el objetivo establecido por los ponentes en el sentido de que el tema se debatiera, fuera parte de la discusión de esta sesión, y, en segundo lugar destacar que ha sido una posición muy sincera de parte de los ponentes y de la bancada que estamos respaldando el proyecto, por cuanto no estamos utilizando ni las mayorías ni tapando la decisión de que el proyecto no tenga modificaciones, sino que sea en la segunda vuelta la oportunidad para adelantar estas modificaciones.

Y frente a lo que se ha manifestado, que este tema no se podría revivir porque fue negado por el pueblo colombiano en el referendo, esto no es exacto, ese artículo no fue negado en el referendo, no alcanzó los votos necesarios, ni fue aprobado ni fue negado, hubo solamente un artículo del referendo que alcanzó los votos necesarios y que por lo tanto fue expresamente aprobado.

Tenía el pueblo colombiano dos alternativas, aprobarlo o negarlo expresamente. Y en segundo lugar quiero también manifestar que la discusión planteada como lo dijera tal vez el doctor Vives, este artículo fue incluido en el debate de la Comisión Primera del Senado por un destacado miembro del Partido Liberal, razón por la cual lamentablemente se fue el presidente del partido que por aquí lo vimos, para que sea parte de la agenda en la próxima reunión y se pongan de acuerdo y puedan tener una posición unificada al respecto” (59) .

Intervinieron adicionalmente sobre el contenido del artículo 5º Joaquín José Vives, Jesús Ignacio García, Griselda Janeth Restrepo, Clara Isabel Pinillos y Luis Fernando Velasco. Al momento de cerrar el debate se solicito votación nominal. El artículo fue aprobado tal y como venía en la ponencia original.

26. Siendo las once y cincuenta y cinco minutos se levanta la sesión y se convoca para las cero y cinco del día 4 de junio de 2004 para continuar la discusión y votación del proyecto.

27. Iniciada la sesión del día 4 de junio se procedió a votar las tres proposiciones supresivas que habían sido presentadas y discutidas al finalizar la sesión del 3 de junio. Al finalizar esta votación, el representante Milton Arlex Rodríguez, señaló sobre el acuerdo de no modificaciones:

“El señor presidente le concede el uso de la palabra al honorable representante Milton Arlex Rodríguez, para una constancia:

Gracias señor presidente. Abusando de la generosidad y la confianza de los colegas, pero quiero explicar el sentido de mi voto respecto al artículo quinto, sé que pues tengo que ser leal aquí con el acuerdo que se hizo de no introducirle modificaciones al texto para que no se vayan a presentar problemas de términos con las conciliaciones, pero sí dejar en claro que en la segunda vuelta donde vamos a tener la oportunidad de discutir esto ampliamente, quiero dejar sentada mi posición que estoy de acuerdo con que se suprima el artículo, porque es entronizar los auxilios parlamentarios nuevamente y estoy en desacuerdo con que el Congreso se encargue de distribuir los presupuestos al menudeo, porque me parece que esa no es una función que le corresponda al parlamento.

Dejar esa constancia y decir que la segunda vuelta anuncio mi voto positivo por la supresión de ese artículo que ya fue tratado en el referendo” (60) .

28. El presidente pregunta si se han presentado propuestas sobre artículos nuevos. Al respecto el secretario lee un artículo presentado por los representantes Jesús Ignacio García y Clara Pinillos. Se somete a consideración la proposición del artículo nuevo. Al respecto interviene el representante Luis Fernando Velasco. Posteriormente se somete a votación. El artículo nuevo es negado. Se da lectura a una segunda propuesta de nuevo artículo Suscrita por Clara Pinillos. Resulta finalmente negado. El Secretario lee una tercera propuesta de artículo nuevo presentada por Joaquín José Vives. El representante Vives interviene para explicar su propuesta. La misma resulta negada. Posteriormente se presenta una propuesta de nuevos artículos suscrita por la representante Alexandra Moreno Piraquive. El representante Vives interviene para una moción de orden. Luego de aclarar el procedimiento a seguir, las proposiciones son sometidas a votación y negadas. Se leen algunas constancias sobre la posición respecto de los artículos nuevos que están siendo votados.

29. Finalmente, se somete a consideración y votación, por separado, el artículo sexto del proyecto, el título del mismo y la voluntad de que el proyecto tenga segundo debate en primera vuelta. Todo lo anterior resulta aprobado.

¿Existió elusión del debate en la Comisión Primera de la Cámara durante la primera vuelta del trámite legislativo?

30. A partir de la lectura integral de las actas cuyos apartes fundamentales han sido transcritos y la visualización de los casetes de video de la sesión de 3 de junio y de audio de 4 de junio de 2004, resulta claro para la Corte Constitucional que durante el tercer debate del proyecto de acto legislativo, surtido en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, el presidente y en general la mesa directiva dieron a los integrantes de la Comisión las garantías necesarias para que pudieran intervenir, con suficiencia, tanto en el debate de la ponencia como en el debate del articulado. A este respecto, no sobra recordar que, con excepción del trámite que se dio a la recusación presentada contra la representante Yidis Medina, no existen manifestaciones en contrario por parte de los representantes que asistieron a dicho debate. Por el contrario, como se mencionará adelante, representantes de todas las bancadas —incluyendo las bancadas de la oposición al proyecto— dejaron constancia de su satisfacción por la forma imparcial como el presidente condujo el debate legislativo que se estudia. En consecuencia, el debate entendido como una garantía institucional que apareja la “oportunidad de hacer efectivo el principio democrático en el proceso de formación de la ley, en cuanto posibilita la intervención y expresión de las minorías” (61) parece haber sido garantizado.

31. Ahora bien, es cierto que quienes consideraban necesario aprobar el proyecto no estaban dispuestos a hacer modificación alguna al texto que había sido aprobado en segundo debate en el Senado de la República. En efecto, incluso quienes consideraban que tal texto debía sufrir algunas modificaciones, se abstuvieron de presentarlas, discutirlas y votarlas favorablemente. Consideraban que la discusión y votación de tales propuestas debía darse en el segundo período —o segunda vuelta—, para no arriesgar el tránsito exitoso del proyecto en la primera vuelta. En consecuencia, se limitaban a dejar las constancias del caso entendiendo que con ello se cumplía el requisito de que trata el artículo 375 de la Constitución. El afán en la discusión y votación por la “premura de tiempo”, marcó todo el trámite legislativo.

32. Podría en este sentido llegar a sostenerse que se produjo un vicio por elusión del debate dado que las mayorías decidieron que no votarían reforma alguna al texto que había sido aprobado por el Senado para evitar una posible frustración del trámite legislativo. Esta tesis podría soportarse en la doctrina de la Corte según la cual se entiende como elusión del debate “la votación en bloque de todo un proyecto de ley o de acto Legislativo compuesto por varios artículos, y por supuesto la votación fundada exclusivamente sobre la base de acuerdos políticos externos a la sesión misma, celebrados por grupos, partidos o coaliciones, con la pretensión de imponer una mayoría sin previo debate, atropellando los derechos de las minorías o impidiendo el uso de la palabra o la discusión a los congresistas no participantes en tales formas de concierto previo” (62) .

33. No obstante, la doctrina transcrita no puede ser interpretada en el sentido de sostener que un acuerdo de bancada de lugar a la elusión del debate. Por el contrario, la Constitución, —especialmente con posterioridad a la llamada reforma política—, promueve la solidez de los partidos y movimientos políticos y su actuación legislativa coherente y consistente lo cual puede suponer acuerdos de bancada realizados por fuera del debate parlamentario. Lo que prohíbe la Constitución es que estos cuerdos de mayorías se consoliden o se impongan a través de la violación de los derechos de las minorías y, en especial, de la garantía institucional del debate. En otras palabras, lo que la constitución reprocha es la existencia de pactos cuyo objetivo sea imponer arbitrariamente y con vulneración de los derechos de las minorías la decisión de las mayorías. Al respecto como se indica en la sentencia parcialmente transcrita, lo que se prohíbe es que las decisiones se adopten “sin previo debate, atropellando los derechos de las minorías o impidiendo el uso de la palabra o la discusión a los congresistas no participantes en tales formas de concierto previo” (63) .

34. Por las razones anteriores, el dato verdaderamente relevante para la Corte es si la presidencia dio a todos los representantes que consideraban necesario archivar o modificar el proyecto presentado, una oportunidad real, efectiva, material, de intervenir en la formación de la voluntad de la comisión y controvertir el acuerdo de mayorías destinado a aprobar el proyecto tal y como había sido aprobado por la plenaria del Senado.

Revisadas las pruebas que obran en el expediente, lo cierto es que no hay, al menos en este punto, una conducción arbitraria del respectivo trámite. Como se explica adelante, en dichas sesiones ningún congresista interesado en intervenir fue privado del uso de la palabra. No se vulneraron ni las normas de la Ley 5ª de 1992, ni las que el mismo presidente impuso para la conducción del debate. No se traicionó la confianza legítima de los miembros de la comisión en las reglas del juego previamente definidas. En suma, pese al acuerdo existente entre los miembros de la mayoría en el sentido de no modificar el proyecto, quienes no compartían esta posición tuvieron la oportunidad real de intervenir en cada momento del trámite para controvertir la posición de las mayorías y el contenido del proyecto.

En particular cabe resaltar el hecho de que, en la etapa que se estudia, la mesa directiva cumplió con las garantías reglamentarias para que ate pudiera satisfacer la finalidad que lo justifica. En efecto, del estudio del acta resulta claro que durante toda la discusión se permitió, materialmente, la presentación de proposiciones y enmiendas respecto de los distintos artículos, dando así aplicación a lo dispuesto en el artículo 150 de la Ley 5ª de 1992. Adicionalmente, la etapa del debate fue sustancialmente diferente a la etapa de la votación. Se sometió a debate y votación, de manera separada, el informe de ponencia, los textos normativos que integraban la iniciativa y las respectivas proposiciones. Las garantías reglamentarias del debate se aplicaron en lo pertinente tanto a la discusión de los informes de ponencia como a la discusión sobre los artículos que componían el proyecto. Finalmente, el presidente solo cerró el debate de cada una de las cuestiones sometidas a consideración de la comisión cuando todas las personas que querían participar lo habían hecho y, en consecuencia, ninguno de los oradores inscritos o interesados en hablar dejó de hacerlo en el momento en el cual lo solicitó. En este sentido es relevante para la Corte el hecho de que, con excepción de algunas protestas por el trámite dado a la recusación presentada contra la representante Yidis Medina, los miembros de todas las bancadas presentes en la comisión hubieren felicitado a la presidencia por el manejo adecuado que dio al debate del proyecto de acto legislativo en cuestión. En efecto, tal y como se deriva del estudio de las actas antes transcritas, con la excepción mencionada, ninguna decisión de la presidencia con respecto al trámite del debate legislativo parece apresurada, arbitraria, o destinada a cumplir formalmente con un requisito mientras materialmente se impide que este satisfaga la función para la cual fue establecido. Las formas legislativas y los principios que estas formas protegen parecen haber sido cabalmente garantizados por quien presidía el debate.

Por las razones antes advertidas, la Corte considera que en el trámite del acto legislativo surtido en la Comisión Primera de la Cámara en la primera vuelta del trámite legislativo no se produjo el vicio por elusión del debate.

Inhibición de la Corte respecto al cargo por actividad colegisladora del gobierno en beneficio particular y por el llamado cargo subsidiario por expedición de una “reforma constitucional incompleta”.

35. Los cargos formulados por la actividad colegisladora del gobierno en beneficio particular y por el llamado cargo subsidiario por expedición de una “reforma constitucional incompleta” por las razones que adelante se explican darán lugar a una decisión inhibitoria de la corporación.

Sobre las razones que en general deben dar lugar a la inadmisión de la demanda o a una sentencia inhibitoria, en la Sentencia C-1052 de 2001, dijo la Corte:

“3.4. Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma determinada, debe referir con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. Estos son los tres elementos, desarrollados en el texto del aludido artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y por la Corte en sus pronunciamientos, que hacen posible el pronunciamiento de fondo por parte de este tribunal.

3.4.1. Así, tendrá que identificar, en primer lugar, el objeto sobre el que versa la acusación, esto es, el precepto o preceptos jurídicos que, a juicio del actor, son contrarios al ordenamiento constitucional (...).

3.4.2. El segundo elemento de toda demanda de inconstitucionalidad es el concepto de la violación, que supone la exposición de las razones por las cuales el actor considera que el contenido de una norma constitucional resulta vulnerado por las disposiciones que son objeto de la demanda. En este orden de ideas, al ciudadano le corresponderá (i) hacer “el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas” (D. 2067/91, art. 2º, num. 2º), pues “si bien cada ciudadano es libre de escoger la estrategia que considere conveniente para demostrar la inconstitucionalidad de un precepto (siempre y cuando respete los parámetros fijados por la Corte), considera la Corte que... el (particular) tiene el deber de concretar el o los cargos contra las disposiciones acusadas, lo que implica realizar un esfuerzo por identificar de manera relativamente clara las normas constitucionales violadas” (64) . Este señalamiento supone, además, (ii) la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas, es decir, manifestar qué elementos materiales del texto constitucional son relevantes y resultan vulnerados por las disposiciones legales que se impugnan (65) . No basta, pues, con que el demandante se límite a transcribir la norma constitucional o a recordar su contenido.

Finalmente, (iii) tendrán que presentarse las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución (D. 2067/2000 (sic), art. 2º num. 3º). Esta es una materia que ya ha sido objeto de análisis por parte de la Corte Constitucional y en la que se revela buena parte de la efectividad de la acción pública de inconstitucionalidad como forma de control del poder público. La efectividad del derecho político depende, como lo ha dicho esta Corporación, de que las razones presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes (66) . De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra “la expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional” (67) .

La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, (por regla general), releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el estatuto fundamental” (68) , no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.

Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente (69) “y no simplemente (sobre una) deducida por el actor, o implícita” (70) e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda (71) . Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella (otra) encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden” (72) .

De otra parte, las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada” (73) . El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales” (74) que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad (75) .

La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales (76) y doctrinarias (77) , o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico” (78) ; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia (79) , calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa” (80) a partir de una valoración parcial de sus efectos.

Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (D. 2067/91, art. 2º num. 4º), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y estas sean tan solo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prima facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”.

36. Los demandantes consideran que la “función colegisladora” del gobierno durante el trámite del acto legislativo demandado vulneró la Constitución. En su criterio dicha actividad gubernamental origina un vicio en el trámite del acto legislativo, dado que el gobierno promovió e impulsó la aprobación de una reforma constitucional con la única finalidad de obtener un beneficio particular en cabeza del presidente en ejercicio y no para promover el interés general, tal y como es su deber constitucional. Con ello el gobierno extralimitó sus funciones e hizo incurrir en vicio insubsanable el mencionado trámite.

Este hecho resulta acreditado, según la demanda, por la excepcionalmente activa participación del gobierno, en especial del Ministro de Interior y de Justicia, en cada una de las etapas del trámite legislativo previo a la aprobación de la norma demandada (81) . Los actores sustentan el presente cargo, en una serie de declaraciones realizadas por consejeros presidenciales, embajadores y otros funcionarios respecto de la necesidad de permitir la reelección del Presidente en ejercicio para el período 2006-2010. Los demandantes señalan, que esos pronunciamientos ni siquiera recaían sobre la institución de la reelección como tal, sino concretamente en relación con el actual mandatario.

Según los demandantes, otro hecho indicativo del apoyo a la iniciativa por un interés particular, fue el hecho que el gobierno abandonara sus principios y directrices en contra de la politiquería y el clientelismo, con el fin de asegurar la aprobación del acto legislativo demandado. Afirman además que cambió la agenda legislativa, pues otorgó prioridad a la reelección sobre otros temas de interés nacional.

Estiman, igualmente, que el Presidente se empleó a fondo para que el Congreso aprobara la reelección, realizando múltiples reuniones con congresistas, para asegurar de este modo el respaldo al proyecto de reelección durante las distintas etapas de su trámite legislativo.

Otro dato relevante para los demandantes, es el hecho de que el acto acusado hubiera cambiado sustancialmente las reglas de juego electorales, pocos meses antes de las elecciones presidenciales de 2006: es decir, “... en mitad del partido como se dice en el argot político-constitucional”. Para los actores, si la reforma constitucional no se hubiera dispuesto con el fin específico de lograr la reelección del Presidente en ejercicio, se habrían previsto sus efectos a partir del año 2010, de manera análoga como se hizo para del Acto Legislativo 1 de 1986, que reformó la Constitución anterior en el sentido de ordenar la elección popular de alcaldes, pero solo a partir de 1988.

En criterio de los demandantes, la participación activa del ejecutivo en el trámite legislativo previo a la aprobación de la norma acusada afecta su constitucionalidad, pues “en un Estado social de derecho, como Colombia (C.P., art. 1º), las reformas constitucionales no deben responder a los intereses particulares. Por el contrario, la prevalencia del interés general debe guiar las actuaciones a todo nivel. Una reforma personalista, pensada para beneficiar a un individuo no responde a lo que el constituyente primario pretendía al instituir los mecanismos de reforma a la Carta Política”.

37. El Ministerio Público solicitó a la Corte que se declara inhibida para resolver el presente cargo. Ello debido a que, en su criterio, el cargo estaba sustentado en una interpretación subjetiva de los actores y no en razones ciertas, claras, específicas y suficientes, exigidas por la jurisprudencia constitucional para la adecuada formulación de esta clase de cargos.

38. Corresponde a la Corte controlar la regularidad del procedimiento legislativo establecido en la Constitución. Para ello debe cuidar con atención que se cumplan la totalidad de los requisitos diseñados para garantizar la oportunidad real de todos los grupos representados en el Congreso para participar, informadamente, en la deliberación plural y pública que ha de llevar a una decisión colegiada. Sin embargo, no cabe dentro del radio de acción de la Corte el control de las motivaciones internas de quienes, como el gobierno, tienen a su cargo funciones de impulso o iniciativa de la actividad legisladora.

En efecto, la Corte debe limitarse a controlar el respeto integral de los procedimientos legislativos sin que pueda evaluar la conveniencia de las razones subjetivas que motivaron la actividad “colegisladora” del gobierno. En este sentido, la Constitución deposita su confianza en el control riguroso de los procesos de deliberación plural y pública que deben preceder a su reforma. Mientras estos procedimientos se cumplan a cabalidad, mientras exista respeto por los derechos que la Constitución y la ley asigna a las minorías legislativas y se cumplan en general las garantías de publicidad, transparencia, derechos de minorías y regla de mayorías que impone el principio democrático, nada puede oponer la Corte Constitucional al trámite surtido. El control a los fines de cada actor político se debe efectuar en los procesos democráticos de deliberación pública y no en el proceso judicial.

En otras palabras, si bien la función fundamental del procedimiento constitucional es la de evitar que quien ejerza el poder pueda cambiar las reglas del juego para su propio beneficio, el control de las cortes y tribunales constitucionales se centra en el rigor de dichos procedimientos y no en las motivaciones internas de quienes los impulsaron. De otra manera, el control de constitucionalidad daría lugar a una censura política o de conveniencia que no le corresponde, en un Estado de derecho, a la Corte Constitucional.

En virtud de todo lo anterior, parece claro que la demanda solicita a la Corte la realización de una tarea que no le corresponde realizar y expone para ello razones que, como lo indica el Procurador General de la Nación, no resultan claras, específicas y suficientes en los términos descritos en el fundamento 35 de esta providencia. Por los motivos antes expuestos, este tipo de cuestiones escapan al control de constitucionalidad.

En consecuencia, la corporación se deberá declarar inhibida respecto del presente cargo.

Cargo subsidiario fundado en la presunta expedición de una reforma constitucional “incompleta”.

39. Finalmente resta estudiar el último cargo de la demanda según el cual se adoptó la reforma sin los “frenos y contrapesos” necesarios para preservar los valores y principios constitucionales y evitar con ello que el sistema político se desequilibrara y perdiera su identidad.

Como se advierte fácilmente, se trata de un cargo generado por una presunta omisión legislativa, pues lo que objeta es el hecho de que el legislador, en su calidad de constituyente derivado, hubiere introducido un instituto como la reelección presidencial omitiendo adoptar los ajustes institucionales necesarios para lograr “mantener la identidad del Estado social de derecho”.

40. Para que sea admisible una demanda de inconstitucionalidad contra una omisión legislativa relativa presuntamente originada en un acto legislativo, resulta necesario que el actor demuestre que tal omisión tiene como efecto una sustitución de la Constitución. En otras palabras, para que un cargo de tal naturaleza pueda dar lugar a una decisión de fondo se requiere que se demuestre que el silencio del legislador comporta una regla implícita que, al menos en principio, subvierte el orden constitucional y sustituye el modelo vigente.

41. Como ya fue mencionado la Corte consideró que la introducción de la figura de la reelección no sustituye el modelo político-constitucional y por lo tanto no resulta inconstitucional por este concepto. En esa medida si bien pueden parecer prudentes o adecuados algunos ajustes institucionales, lo cierto es que los mismos no son necesarios para garantizar la no sustitución de la Constitución. En esta medida resultan improcedentes los cargos que directa o indirectamente se refieran a la presunta violación de la competencia por parte del Congreso, pues sobre los mismos la Corte ya adoptó una decisión que reviste fuerza de cosa juzgada (82) .

42. Adicionalmente, la demanda considera que a través de la expedición del acto legislativo cuestionado, el legislador incurrió en una omisión legislativa relativa que vulnera derechos fundamentales como el derecho a la igualdad, así como el “bloque de constitucionalidad”. En este caso, por las razones que se explican adelante, la decisión que procede adoptar es una decisión inhibitoria. En efecto, como lo ha reiterado la Corte, los cargos contra un acto legislativo deben referirse a la violación del procedimiento legislativo que se siguió para adoptar el trámite demandado, lo que incluye la posible extralimitación del congreso por sustitución de la Constitución. En esta medida, conducen al rechazo de la demanda o, en su defecto, a una decisión inhibitoria, los cargos por violación de normas constitucionales sustanciales como, por ejemplo, el derecho a la igualdad o los restantes derechos que integran el “bloque de constitucionalidad” (83) .

43. No sobra recordar que no es tarea de esta corporación pronunciarse sobre las eventuales omisiones legislativas absolutas que se pongan de presente en las demandas de constitucionalidad. Al respecto, ya ha dicho la Corte (84) , que las omisiones que consisten en la falta total de regulación sobre algún aspecto no pueden ser objeto de control de constitucionalidad.

44. En suma, la demanda que se estudia considera que el acto legislativo impugnado es inexequible porque el legislador lo adoptó sin introducir los “frenos y contrapesos” necesarios para preservar los valores y principios constitucionales y evitar con ello que el sistema político se desequilibrara y perdiera su identidad. Sin embargo, sobre la presunta sustitución del modelo constitucional ya existe decisión de la Corte con fuerza de cosa juzgada absoluta, en consecuencia, por esta razón, la presente decisión deberá estarse a lo resuelto en la Sentencia C-1040 de 2005.

Por otra parte, el cargo se funda en una presunta violación del algunos derechos fundamentales, como el derecho a la igualdad, contemplados en el bloque de constitucionalidad. Como se mencionó, este cargo resulta improcedente en tratándose de actos legislativos. Por esta razón, la Corte deberá inhibirse respecto de la presunta violación del “bloque de constitucionalidad” por la expedición de una “reforma constitucional incompleta”.

Finalmente, si de lo que se trata es de indicar que debe reformarse de fondo y sustancialmente todo el modelo institucional, lo cierto es que se trataría de una omisión legislativa absoluta contra la cual no procede la acción pública de inconstitucionalidad. Por estas razones, la Corte se declarará inhibida respecto del cargo estudiado.

VII. Decisión

Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE el Acto Legislativo 2 de 2004 “Por medio del cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”, por el cargo analizado en esta oportunidad correspondiente a la presunta elusión del debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes durante el primer período legislativo.

2. Declararse INHIBIDA, por las razones señaladas en esta providencia, para decidir sobre los cargos fundados en la actividad “colegisladora” adelantada por el gobierno durante el trámite del acto legislativo demandado y por el llamado en la demanda cargo “subsidiario” fundado en la presunta expedición de una reforma constitucional incompleta.

3. En relación con el resto de cargos impetrados, ESTARSE A LO RESUELTO en las sentencias C-1040 de 2005 y C-1041 de 2005, mediante las cuales se declaró la constitucionalidad del Acto Legislativo 2 de 2004, salvo el siguiente aparte contenido en el inciso tercero del parágrafo transitorio del artículo 4º del citado acto legislativo: “si el Congreso no expidiere la ley en el término señalado o el proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses reglamentará transitoriamente la materia”, que se declaró INEXEQUIBLE.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

Magistrados: Manuel José Cepeda Espinosa—Jaime Araújo Rentería (con salvamento de voto)—Alfredo Beltrán Sierra (con aclaración de voto)—Jaime Córdoba Triviño—Rodrigo Escobar Gil—Marco Gerardo Monroy Cabra—Humberto Sierra Porto (con aclaración de voto)—Álvaro Tafur Galvis—Clara Inés Vargas Hernández.

Marta Sáchica Méndez, Secretaria General (no firma).

Iván Humberto Escrucería Mayolo, Secretario General ah-hoc.

(1) La demanda remite en este punto a la Gaceta del Congreso 216 del 20 de mayo de 2004, página 48.

(2) Sobre tales intervenciones, la demanda textualmente indicó:

“En la correspondiente a la sesión de la comisión primera celebrada el 3 de junio (Gaceta 370/2004), el representante William Vélez Mesa manifestó: “a pesar de que los ponentes consideramos que no es conveniente ese artículo 5º (que había aprobado el Senado) solicitamos que por la premura del tiempo, se adopte el texto como fue aprobado en el Senado de la República” (negrillas fuera de texto).

En esa misma sesión el representante Milton Rodríguez, amigo de la iniciativa, dijo: “lo que no podemos es hundir este proyecto por trámite porque... si hay conciliación (el proyecto de hunde pues solo) tenemos plazo hasta el 20 de junio”.

Por eso, un opositor de la iniciativa, el representante Jorge Homero Giraldo, a manera de constancia, expresó: “aquí están interesados en pasar esto como viene del Senado... como... si no tuviéramos derecho a intervenir... a estudiar cada uno de los , incisos de este articulado... lo quieren pasar como viene, para que no haya discusión...”.

El propio gobierno urgió la aprobación del proyecto. El señor Ministro del Interior y de Justicia se opuso a la propuesta que pedía aplazar el debate para el semestre siguiente con lo cual el Presidente Uribe perdía la posibilidad de presentar su candidatura en el 2006, con estas palabras: “ (...) pero también por cuestiones de tiempo (...) habría que terminar a mediados del año entrante, cuando ya hubiesen empezado con seguridad las campañas a la Presidencia de la República, estarían superpuestas las campañas (...) a las discusiones de los proyectos que tienen que ver por ejemplo con la ley estatutaria (...) pero eso no puede estar simultáneamente cursando en el Congreso y ya los candidatos a la Presidencia de la República o si el Presidente de turno decidiese presentar su nombre, estar esperando una decisión en el Congreso de tal manera que se hace necesario culminar este año la discusión de la reforma constitucional” (Gaceta 216, mayo 20/2004, negrillas fuera de texto)”.

(3) La demanda remite al contenido de la Gaceta del Congreso 29 del 7 de febrero de 2005.

(4) La demanda hace referencia a las sentencias T-324 de 1994, T-446 de 1994, C-337 de 1997.

(5) Sobre este particular, la intervención remite a las sentencias C-551 de 2003, C-1200 de 2003 y C-971 de 2004.

(6) De conformidad con la normatividad constitucional y legal que regula el conflicto de interés, para que este se configure y dé lugar al deber de declararse impedido oportunamente y en su defecto posibilite que un tercero realice la recusación, el interés personal del respectivo congresista debe ser “directo”, además de concreto y específico. Al ser condición esencial del conflicto de interés su carácter personal y concreto, forzoso es concluir que igualmente lo es el respectivo impedimento o su recusación, predicándose con carácter restrictivo del congresista afectado.

(7) ART. 59.—Funciones. La Comisión de Ética y estatuto del congresista conocerá del conflicto de interés y de las violaciones al régimen de incompatibilidades e inhabilidades de los congresistas.

Así mismo, del comportamiento indecoroso, irregular o inmoral que pueda afectar a alguno de los miembros de las cámaras en su gestión pública, de conformidad con el Código de Ética expedido por el Congreso. Y si fuere el caso, de los funcionarios o empleados que en ella presten sus servicios.

Las plenarias serán informadas acerca de las conclusiones de la comisión y adoptarán, luego del respectivo debate si a ello se diere lugar, las decisiones que autorizan y obligan la Constitución Política y las normas de este reglamento.

(8) La intervención hace referencia a la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 9 de noviembre de 2004 C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié. Rad. 11001-03-15-000-2003-00584-00.

(9) “Precisamente con el objeto de incorporar dentro del ámbito del funcionamiento normal del poder legislativo una instancia propia de control sobre el acatamiento de las disposiciones acerca del régimen de los congresistas, en la Ley 5ª de 1992 —por la cual se expidió el reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes—, se contempló, dentro de las comisiones legales señaladas para cada Cámara legislativa, una Comisión de Ética y estatuto del congresista.

... La Comisión de Ética y estatuto del congresista tiene por fin ejercer un control interno en el Congreso sobre el comportamiento de los legisladores. Su misión es, entonces, fundamental, en tanto que ha de contribuir a la depuración del órgano legislativo y de las costumbres políticas del país... “y refiriéndose a sus atribuciones ha indicado: “... A su turno, en el artículo 59 se contienen las funciones de la comisión... En concordancia con esta disposición, el artículo 277 de la misma ley señala que la Comisión de Ética rinde ante la respectiva Cámara legislativa un dictamen acerca de la solicitud de suspensión de un congresista, cuando esta es ordenada por una autoridad judicial; igualmente, la comisión debe pronunciarse en los casos en los cuales un congresista es recusado a causa de un impedimento que aquel no le había comunicado oportunamente a la Cámara respectiva. En este caso, la decisión de la Comisión tiene carácter vinculante (negrilla fuera de texto). Corte Constitucional. Sentencia C-011 de 1997. M.P Eduardo Cifuentes Muñoz”.

(10) “Ley 5ª de 1992. ART. 294.—Recusación. Quien tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún congresista, que no se haya comunicado oportunamente a las cámaras legislativas, podrá recusarlo ante ellas. En este evento se dará traslado inmediato del informe a la Comisión de Ética y estatuto del congresista de la respectiva corporación, la cual dispondrá de tres (3) días hábiles para dar a conocer su conclusión, mediante resolución motivada.

La decisión será de obligatorio cumplimiento”.

(11) “Adicionalmente, las funciones atribuidas por la Ley 5ª de 1992 a la Comisión de Ética deben entenderse armónicamente con lo preceptuado en cuanto a la pérdida de investidura ya que “Las normas constitucionales sobre pérdida de la investidura tienen un sentido eminentemente ético. Buscan preservar la dignidad del congresista y, aunque se refieran a conductas que puedan estar contempladas en la legislación como delictivas, su objeto no es el de imponer sanciones penales, sino el de castigar la vulneración del régimen disciplinario impuesto a los miembros del Congreso en razón a la función que desempeñan” (C. Const. Sent. C-247/95. M.P. José Gregorio Hernández). En tal sentido señala la Constitución y en desarrollo de la misma el reglamento del Congreso:

C.N. “ART. 183.—Los congresistas perderán su investidura:

1. Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses”.

Ley 5ª de 1992. “ART. 296.—Causales. La pérdida de la investidura se produce:

3. Por violación al régimen de conflicto de intereses”.

(12) “Entre otras Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia septiembre 3 de 2002. Rad. (PI-044) M.P. Roberto Medina López”.

(13) Se cita el caso del Auto 080 A/2004.

(14) Incluso las disposiciones sobre conflicto de interés contenidas en la Ley 5ª de 1992 se encuentran incluidas en el capítulo XI. “Del estatuto del congresista”.

“El especial celo del constituyente en establecer todo un conjunto de normas con arreglo a las cuales habrá de ser ejercido el cargo de congresista se explica no solo por la importancia intrínseca del Congreso en el Estado de derecho sino por la trascendencia de la investidura de quien, escogido en las urnas para integrar la rama legislativa, tiene en su cabeza la representación del pueblo.

Tales normas responden a las necesidades de asegurar los cometidos básicos de la institución y de preservar la respetabilidad de quienes la componen, merced al sano desempeño de las delicadas funciones que se les confían.

Entre los objetivos buscados por esta normativa se halla el de garantizar a los gobernados que las personas a quienes se ha distinguido con tan alta dignidad no abusarán de su poder, aprovechándolo para alcanzar sus fines personales, pues la actividad a ellos encomendada debe estar exclusivamente al servicio del bien público.

En ese contexto se ubica el régimen de incompatibilidades de los congresistas, el cual, como ya lo subrayó esta Corte en Sentencia C-349 del 4 de agosto de 1994, es pieza fundamental dentro del ordenamiento constitucional de 1991 y factor de primordial importancia para lograr los propósitos estatales, pues mediante ellas se traza con nitidez la diferencia entre el beneficio de carácter público, al cual sirve el congresista, y su interés privado o personal. C. Const. Sent. C-319 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara. En el mismo sentido entre otras C-139 de 1994, C-349 de 1994, C-497 de 1994, C-985 de 1999.

(15) El ministerio refiere a la Sentencia C-387 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz.

(16) El interviniente remite a C-473 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

(17) Incluso, el ministerio considera que las motivaciones que tuviera la Cámara para agilizar el trámite, cualquier que fuera su fundamento, resultaban irrelevantes para determinar la constitucionalidad del acto acusado. En su criterio, “si la motivación subjetiva que llevó a los ponentes a no proponer modificaciones al texto aprobado por el Senado fue la “premura” con la que se requería culminar la primera vuelta dentro del período ordinario respectivo, o si lo fue cualquier otro motivo de convicción, los mismos no inciden sobre la observancia de los requisitos del procedimiento legislativo, pues constitucional y legalmente tanto los ponentes como los demás parlamentarios se encontraban facultados tanto para proponer como para no proponer enmiendas al texto del proyecto, sin que el haber escogido esta última opción implicara una afectación para la configuración jurídica del “debate”, el cual sí tuvo lugar como fue antes explicado”.

(18) C-231 de 1998.

(19) Sentencia C-231 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

(20) Para sustentar esta afirmación, el interviniente propone un test de proporcionalidad respecto a la forma en que se tramitaron los impedimentos, de acuerdo con el cual concluye que la participación de los congresistas a su juicio impedidos no era una actuación adecuada a los fines constitucionales y legales de preservación de la voluntad de las mayorías, ni resultaba necesaria para el fin de proteger el principio democrático, como tampoco existía una relación proporcional entre la participación viciada de los congresistas y la consecución de fines constitucionales como la participación de las minorías y el derecho a una adecuada representación política.

(21) El concepto del señor procurador hace referencia al estudio realizado por Juan Linz y Arturo Valenzuela publicado por la John Hopkins University Press, citado por Scout Mainwaring y Mattew Soberg Shugart en “Presidencialismo y democracia en América Latina”. Editorial Paidós.

(22) El concepto refiere a la Sentencia C-551 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

(23) El procurador se centra en el análisis de las sentencias C-970 de 2004 y C-971 de 2004.

(24) El concepto refiere a las sentencias C-222 de 1997, C-760 de 2001, C-1056 de 2003 y C-474 de 2004.

(25) Sobre este particular señaló el concepto: “Llama la atención del despacho que quien presidía la sesión del 17 de junio, le pidiera al secretario que certificara “(...) si ayer hubo ya discusión sobre este acto legislativo”, a lo que secretario contestó “Señor presidente la discusión del acto legislativo ayer empezó exactamente a las 9 y 10 minutos y se discutió hasta las 11 y 59 minutos”. La discusión jamás se llevó a cabo, pues ese día, el 16 de junio, se insiste, solo se alcanzaron a presentar las dos ponencias, tal como minutos antes lo había manifestado el mismo secretario al señalar: “Proyecto de Acto Legislativo 267 de 2004-12 de 2004 Senado por la cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política. Este es el proyecto de reelección presidencial, señor presidente, quedaron en discusión las dos ponencias una positiva y otra negativa y terminó en el día de ayer sobre las 11 y 59 minutos de la noche el informe de los señores ponentes”. Es decir, el 16 de junio a las 11 y 59 de la noche terminó el informe de los ponentes, nada más sucedió.

“Lo anterior le sirve de fundamento al presidente para concluir “Eso es para quede la constancia que ha habido discusión de este acto legislativo” (grabaciones de las sesiones de la Cámara de Representantes casetes 1 y 2), certificación innecesaria si efectivamente el debate se hubiese producido. En otros términos, se pasó de la presentación del informe de las ponencias y su correspondiente explicación a la votación, votación que se dio en relación no solo de los informes sino del articulado del proyecto de acto legislativo, sin mediar debate alguno”.

(26) Al respecto indicó el procurador general: “En el mismo sentido, debe recordarse que aun cuando los mismos ponentes del proyecto tanto en comisión como en plenaria no estuviesen de acuerdo con varias de las disposiciones aprobadas por el Senado, la votación en la Cámara de Representantes durante la primera vuelta, estuvo marcada por la decisión de los ponentes y de la mayoría de representantes de aplazar para la segunda vuelta cualquier modificación del articulado para evitar el hundimiento del proyecto por preclusión de los plazos constitucionales para aprobarlo, toda vez que cualquier discrepancia que presentara el texto por ellos aprobado frente al del Senado, requeriría de una conciliación.

Lo anterior significa que las coaliciones mayoritarias a favor de la figura de la reelección presidencial vedaron el debate en la Cámara de Representantes por un aspecto de tiempo, argumento este que se esgrimió tanto en la comisión primera como en la plenaria, en donde los ponentes y la mayoría de congresistas consideraron que de introducir modificaciones al proyecto del Senado, se imponía la reunión de una comisión de conciliación para zanjar las diferencias que presentaría el proyecto aprobado en Cámara y en Senado, asunto que conduciría al “hundimiento del proyecto”, toda vez que la reunión de la comisión implicaría que no se pudieran cumplir los términos constitucionales, en el sentido de aprobar la reforma en dos períodos ordinarios y consecutivos.

Obsérvese como, en la sesión de la comisión primera celebrada el 3 de junio (Gaceta 370/2004), el representante William Vélez Mesa señaló que “a pesar de que los ponentes consideramos que no es conveniente ese artículo 5º (que había aprobado el Senado) solicitamos que por la premura del tiempo se adopte el texto como fue aprobado en el Senado”. Y el representante Milton Rodríguez, dijo que “lo que no podemos es hundir este proyecto por trámite porque si hay conciliación el proyecto de hunde pues solo tenemos plazo hasta el 20 de junio”.

Efectivamente, los términos para la aprobación en primera vuelta del proyecto de reforma eran apremiantes, pues después de su aprobación en Senado, el proyecto se aprobó el 6 de junio en la Comisión Primera de la Cámara y el 17 de junio en plenaria. Es decir, a tres días que concluyera el período ordinario de sesiones.

(...).

7.8. Así pues, es evidente que la mesa directiva actuó de manera irreglamentaria al entender que con la simple presentación de las ponencias, se había surtido el correspondiente debate, para proceder apresuradamente a su votación y además con motivo de la decisión de los ponentes y de las mayorías de aplazar el debate para la segunda vuelta, se violaron en forma flagrante los artículos 157 y 375 de la Constitución, por cuanto el procedimiento agravado de la reforma constitucional precisamente por su naturaleza, exige que en el seno de las células legislativas la reforma tenga una amplia y reforzada discusión, de allí la imposición de los ocho (8) debates.

(27) Cfr. Consejo de Estado, sentencia del 3 de septiembre de 2002, expediente 11001-03-15-000-2001-0447-01 (PI-044), proferida con motivo de una demanda de pérdida de investidura contra la senadora Claudia Blum de Barberi.

(28) “En el mismo sentido, procede anotar que contrario a lo afirmado, la Sala Plena del Consejo de Estado ha señalado lo siguiente:

“Se recuerda que los congresistas tienen el deber de dar a conocer las situaciones morales o económicas que tengan; al respecto el numeral 6º del artículo 268 de la Ley 5ª de 1992, reglamento del Congreso, indica como uno de los deberes del congresista “Poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración”. Y que tales situaciones, de existir, son objeto de conocimiento administrativo ante la “Comisión de Ética y estatuto del congresista” y causa para que se promueva la solicitud de pérdida de investidura ante el Consejo de Estado, en función jurisdiccional, entre otros” (Sent. PI-0580, mar. 15/2003)”.

(29) Indica al respecto el concepto del procurador general:

“10.5.3. En relación con la irregularidad en comento, obran constancias radicadas en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 16 de junio de 2004, como la siguiente:

“Dejamos constancia de nuestro retiro temporal de la sesión en que se debate el Proyecto de Acto Legislativo 267 Cámara, 12 de 2004 Senado, para no participar en la votación de los impedimentos por considerar que el trámite dado a los mismos es violatorio del reglamento puesto que en la mayoría de ellos se evitó su debate y no se trasladaron a la instancia competente para resolverlos que es la Comisión de Ética según el artículo 59 del reglamento. Bogotá, junio 16 de 2004, firman Jesús Ignacio García, Yaneth Restrepo, Carlos Arturo Piedrahíta, Germán Aguirre, Guillermo Santos, Fredy Sánchez, Jorge Carmelo Pérez, Clara Pinillos, Barlahan Henao, Luis Fernando Duque, Guillermo Rivera, y siguen más firmas ilegibles, dejamos esta constancia señor presidente, porque luego de nuestro registro como asistentes a la sesión y tan pronto comenzó la votación de los impedimentos nos retiramos, por eso no aparecemos votando y ahora reingresaremos a la sesión para participar en el debate, muchas gracias” (Gaceta del Congreso 411, ago. 6/2004, pág. 83 y cinta magnetofónica 6)”.

(30) Sentencia C-1040 de 2005, Ms.Ps. Manuel José Cepeda, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy cabra, Humberto Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández. El magistrado Humberto Sierra Porto salvo parcialmente su voto al considerar que el Congreso no tiene límites competenciales a la hora de reformar la Constitución. El magistrado Jaime Córdoba Triviño salvó parcialmente su voto al considerar que existió un vicio en el trámite de los conflictos de interés y elusión del debate de los informes de conciliación tanto en la plenaria de la Cámara como en la plenaria del Senado. El magistrado Alfredo Beltrán Sierra salvó integralmente su voto al considerar que en el proceso estudiado se produjo tanto un vicio por exceso de la competencia del Congreso como en el trámite de los impedimentos y recusaciones. Adicionalmente consideró que se había producido elusión del debate. En el mismo sentido, en salvamento separado, se pronunció el magistrado Jaime Araújo Rentería quien encontró que en el trámite del acto legislativo demandado se habían producido vicios de trámite consistentes, entre otros, en la elusión del debate, el inadecuado trámite de impedimentos y recusaciones, la inadecuada integración de la mesa directiva en uno de los debates.

(31) Sentencia C-1041 de 2005, Ms.Ps. Manuel José Cepeda, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández. En salvamentos separados, los magistrados Jaime Córdoba Triviño, Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araújo Rentería se apartaron de la decisión mayoritaria al encontrar la existencia de una elusión del debate en la plenaria de la Cámara de Representantes en la primera vuelta del trámite legislativo.

(32) Publicado en la Gaceta del Congreso 234 de 1º de junio de 2004.

(33) Gaceta del Congreso 234 de 2004, pág. 5.

(34) Acta publicada en Gaceta del Congreso 371 de 21 de julio de 2004.

(35) Gaceta 369 de 21 de julio de 2004, donde se publicó el Acta 42 de 2004. El Acta 42 fue aprobada por la Comisión Primera de la Cámara en la sesión celebrada el 3 de junio de 2004, según consta en el Acta 43 de 2004 que fue publicada en Gaceta del Congreso 370 de 21 de julio de 2004, pág. 6.

(36) Ibídem, pág. 17.

(37) Ibídem, págs. 17 a 20.

(38) Gaceta 370 de 21 de julio de 2004, donde se publicó el Acta 43 de 2004. El Acta 43 fue aprobada por la Comisión Primera de la Cámara en la sesión celebrada el 24 de agosto de 2004, según consta en el Acta 6 de 2004 que fue publicada en Gaceta del Congreso 502 de 8 de septiembre de 2004, pág. 10.

(39) Ibídem, pág. 2.

(40) Ibídem pág. 6

(41) Ibídem pág. 9

(42) Ibídem, pág. 34

(43) Ibídem, pág. 39.

(44) Ibídem, pág. 43.

(45) Ibídem, págs. 64-66.

(46) Ibídem, pág. 66.

(47) Ibídem, pág. 67.

(48) Ibídem, pág. 68.

(49) Ibídem, pág. 69.

(50) Ibídem, pág. 69.

(51) Ibídem, pág. 70.

(52) Ibídem, pág. 72.

(53) Ibídem, pág. 70.

(54) Ibídem, pág. 73.

(55) Ibídem, págs. 73-74.

(56) Ibídem, pág. 75.

(57) Ibídem, pág. 75

(58) Ibídem, págs. 77 y 78.

(59) Ibídem, pág. 79.

(60) Gaceta del Congreso 371 de 2004. pág. 2.

(61) C-760 de 2001.

(62) C-222 de 1997.

(63) C-222 de 1997.

(64) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-142 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Se inhibió la Corte en esta oportunidad para conocer de muchos de los cargos formulados contra algunos numerales de los artículos 223 y 226 del Código Contencioso Administrativo, pues el actor no identificó claramente las disposiciones constitucionales que resultaban vulneradas.

(65) Cfr. Ibíd. Sentencia C-142 de 2001. En dicha oportunidad, tal y como fue referido, la falta de claridad en la identificación de las normas constitucionales que se consideraban vulneradas, que sirvió de base para inhibir a la Corte de realizar un pronunciamiento de fondo tuvo que ver con el siguiente hecho: el actor consideró que las normas acusadas contrariaban 76 disposiciones constitucionales, no obstante, la Corte encontró que solo respecto de 10 de ellos el actor hizo manifiesta una contradicción posible entre el sentido de la disposición constitucional infringida y las normas demandadas, sobre el que precedía un pronunciamiento de este tribunal.

(66) Cfr., entre varios, el auto de Sala Plena 244 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). En dicha oportunidad la Corte, al resolver el recurso de súplica presentado por el actor, confirmó los autos en los que se inadmitió la demanda por no presentar razones “específicas, claras, pertinentes y suficientes”.

(67) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-898 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. La Corte se inhibió de conocer la demanda contra algunos apartes de los artículos 186, 196, 208 y 214 del Decreto 1355 de 1970 por ineptitud en la demanda.

(68) Cfr Corte Constitucional Sentencia C-143 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández. Estudió la Corte en aquella ocasión la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 16 y 20 de la Ley 3ª de 1986, 246, 249 y 250 del Decreto 1222 de 1986. En el mismo sentido puede consultarse la Sentencia C-428 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(69) Así, por ejemplo en la Sentencia C-362 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis, la Corte también se inhibió de conocer la demanda contrademanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5º del Decreto 2700 de 1991, pues “del estudio más detallado de los argumentos esgrimidos por el demandante, como corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse que los cargos que se plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son realmente contra ella”.

(70) Sentencia C-504 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. La Corte se declaró inhibida para conocer de la demanda presentada contra el artículo 16, parcial, del Decreto 0624 de 1989 “por el cual se expide el estatuto tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales”, pues la acusación carece de objeto, ya que alude a una disposición no consagrada por el legislador.

(71) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1544 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. La Corte se inhibe en esta oportunidad de proferir fallo de mérito respecto de los artículos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse ineptitud sustancial de la demanda, debido a que el actor presentó cargos que se puedan predicar de normas jurídicas distintas a las demandadas. En el mismo sentido C-113 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-1516 de 2000, M.P. Cristina Pardo Schlesinger, y C-1552 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(72) En este mismo sentido pueden consultarse, además de las ya citadas, las sentencias C-509 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-1048 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-011 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), entre otras.

(73) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-568 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. La Corte se declara inhibida para resolver la demanda en contra de los artículos 125, 129, 130 y 131 de la Ley 106 de 1993, puesto que la demandante no estructuró el concepto de la violación de los preceptos constitucionales invocados.

(74) Estos son los defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación. Cfr. los autos 097 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y 244 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y las sentencias C-281 de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-519 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-013 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-380 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-177 de 2001 (M.P. Fabio Morón Díaz), entre varios pronunciamientos.

(75) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-447 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero. La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 del Decreto-Ley 1228 de 1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo.

(76) Cfr. la Sentencia C-447 de 1997, ya citada.

(77) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-504 de 1993, Ms.Ps. Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz. La Corte declaró exequible en esta oportunidad que el Decreto 100 de 1980 (Código Penal). Se dijo, entonces: “Constituye un error conceptual dirigir el cargo de inconstitucionalidad contra un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto, carente de obligatoriedad por no ser parte del ordenamiento jurídico. La doctrina penal es autónoma en la creación de los diferentes modelos penales. No existe precepto constitucional alguno que justifique la limitación de la creatividad del pensamiento doctrinal —ámbito ideológico y valorativo por excelencia—, debiendo el demandante concretar la posible antinomia jurídica en el texto de una disposición que permita estructurar un juicio de constitucionalidad sobre extremos comparables”. Así, la Corte desestimaba algunos de los argumentos presentados por el actor que se apoyaban en teorías del derecho penal que reñían con la visión contenida en las normas demandadas y con la idea que, en opinión del actor, animaba el texto de la Constitución.

(78) Cfr. Ibíd. Sentencia C-447 de 1997.

(79) Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-269 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Este fallo que se encargó de estudiar la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 61 de 1993 artículo 1º literales b) y f), es un ejemplo de aquellos casos en los cuales la Corte desestima algunos de los cargos presentados por el actor, puesto que se limitan a presentar argumentos de conveniencia.

(80) Son estos los términos descriptivos utilizados por la Corte cuando ha desestimado demandas que presentan argumentos impertinentes a consideración de la Corte. Este asunto también ha sido abordado, además de las ya citadas, en la C-090 de 1996 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), C-357 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-374 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) se desestiman de este modo algunos argumentos presentados por el actor contra la Ley 333 de 1996 sobre extinción de dominio, C-012 de 2000 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), C-040 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), C-645 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-876 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-955 de 2000 (M.P. (sic)), C-1044 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), C-052 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-201 de 2001 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).

(81) La demanda remite en este punto a la Gaceta del Congreso 216 del 20 de mayo de 2004, pág. 48.

(82) Cfr. C-1040 de 2005.

(83) Ibídem.

(84) C-543 de 1996; C-405 de 1997; C-745 de 1998; C-067 de 1999; C-215 de 1999; C-369 de 1999; Sentencia C-635 de 2000; C-041 de 2002.

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