Sentencia C-1047 de octubre 4 de 2001 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Sentencia C-1047/2001 

Ref.: Expediente D-3456

Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 116 de la Ley 633 de 2000.

Actores: Alba Lucía Orozco Jaramillo y Santiago Pardo Ramírez

Magistrado Ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra

Bogotá, D.C., 4 de octubre de 2001.

EXTRACTOS «II. Texto de la norma demandada

A continuación se transcribe el texto de la disposición acusada:

“Ley 633 de 2000

“Por la cual se dictan normas en materia tributaria, se dictan disposiciones sobre tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda de interés social y se introducen normas para fortalecer las finanzas de la rama judicial”.

“ART. 116.—Las empresas agroindustriales ubicadas en la zona donde tienen derechos a solicitar los beneficios tributarios establecidos en el Decreto 1264 de 1994, en la Ley 218 de 1995, en la 383 de 1997 y demás normas concordantes, que hubieren solicitado licencia ambiental a autoridad competente antes del 1º de enero de 1999 y no la hubieran obtenido a la fecha de aprobación de esta ley en el Congreso, perderán de manera definitiva dichos beneficios fiscales”.

(...).

V. Consideraciones de la Corte

Competencia

1. Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del artículo 2116 de la Ley 633 de 2000, ya que se trata de una demanda en contra de una disposición que forma parte de una ley de la República.

Lo que se debate

2. De conformidad con los cargos de la demanda, la disposición acusada, en cuanto exige a una cierta categoría de empresas y no a todas, la aprobación en cierto tiempo de la licencia ambiental como presupuesto para la obtención de los beneficios tributarios reconocidos a los contribuyentes que establezcan industrias en la zona afectada por la avalancha del río Páez, desconoce los principios superiores de igualdad, de irretroactividad de la ley tributaria y de buena fe.

La única intervención ciudadana desestima la demanda, señalando que la norma que se acusa de inconstitucional persigue la obtención de un objetivo constitucionalmente válido, cual es la preservación del medio ambiente, y que desde este punto de vista desarrolla adecuadamente la Carta Política. Además, aduce que el plazo exigido a las empresas destinatarias de la disposición para obtener la referida licencia, resulta lógico si se tiene en cuenta el término que normalmente se toma tramitarla, y otras disposiciones legales que fijan plazos perentorios para materializar la inversión en la zona afectada por la catástrofe natural. Así, teniendo en cuenta que para materializar la inversión en la zona del Páez dentro del plazo legal concedido para ello, es menester haber obtenido la licencia en cierto tiempo, encuentra justificada la disposición acusada.

La vista fiscal, en cambio, aboga por la inexequibilidad de la disposición que considera discriminatoria, o subsidiariamente por su exequibilidad condicionada a que su aplicación se restrinja al caso de las empresas que han solicitado la licencia ambiental, habiéndoseles negado su otorgamiento.

En lo que tiene que ver con el cargo según el cual la norma demandada desconoce la buena fe y el principio de irretroactividad tributaria, tanto la intervención ciudadana como el concepto del señor Procurador lo estiman inconducente toda vez que la pérdida de los beneficios tributarios que se produce por la no obtención de la licencia requerida por la disposición, sólo se presenta en el futuro, lo cual se infiere de la redacción de la misma. Tampoco encuentran fundamentado el cargo de desconocimiento de la buena fe, con base en la libertad que le asiste al legislador para modificar las normas que conceden beneficios tributarios, facultad que puede ser ejercida por él en todo momento.

Así las cosas, la Corte debe estudiar si el nuevo requisito exigido por la norma demandada sólo a algunas empresas, resulta lógico dada la obligatoriedad de solicitar y obtener en cierto plazo licencia ambiental para establecer una industria. Así mismo debe determinar si el trato diferencial consagrado en la disposición reprochada respecto de ciertas empresas agroindustriales, persigue un fin constitucionalmente válido, y si el medio utilizado para alcanzar tal fin, esto es la restricción al derecho a la igualdad, resulta adecuada para esos efectos, no implicando además un sacrificio de derechos desproporcionado frente al valor constitucional que se pretende alcanzar.

Los beneficios tributarios concedidos a las empresas establecidas en la zona del río Páez

3. A raíz del desastre natural que constituyó el desbordamiento del río Páez, el Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades conferidas en el artículo 215 de la Constitución Política, mediante Decreto 1178 del 9 de junio de 1994 declaró el estado de emergencia por razones de grave calamidad pública; en desarrollo de dicho decreto, “con miras a conjurar la crisis y restablecer el orden económico, social y ecológico del país” expidió posteriormente el Decreto 1264 del mismo año, por medio del cual se establecieron exenciones en materia de impuesto sobre la renta y complementarios para estimular el establecimiento de nuevas empresas que condujeran a reactivar la zona afectada; el decreto en mención señaló que las exenciones de impuestos que en él se establecían tendrían vigencia hasta el 31 de diciembre de 1995, y determinó los municipios que conformaban la zona afectada por el fenómeno natural, en los cuales se concederían los beneficios tributarios referidos. Éstos, fueron precisados por el artículo 2º del decreto, en los siguientes términos:

“ART. 2º—Exención del impuesto a la renta y complementarios. Estarán exentas del impuesto de renta y complementarios hasta el 31 de diciembre de 1995, las nuevas empresas agrícolas o ganaderas, así como los nuevos establecimientos industriales y mineros que no se relacionen con la exploración o explotación de hidrocarburos, siempre y cuando se establezcan a partir de la fecha de entrada en vigencia de este decreto y antes del 31 de diciembre de 1995, y generen el 80% o más de su producción total en la zona afectada por el fenómeno natural indicado en el artículo 1º de este decreto. La exención será del ciento por ciento (100%)”.

Para la obtención de los beneficios tributarios aludidos, el artículo 3º del decreto en comento reiteró la condición que exigía que las “nuevas empresas” estuvieran establecidas antes del 31 de diciembre de 1995, y definió cuándo se consideraba “establecida” una empresa. En efecto, dicho artículo precisó que el establecimiento de una empresa se entendía efectuado por la manifestación de la intención de establecerla:

“ART. 3º—Requisitos previos para la viabilidad de la exención y concepto de nueva empresa en la zona afectada. Para los efectos del artículo 1º del presente decreto, se entiende establecida la empresa cuando ésta o el empresario si no es persona jurídica, manifiesta su intención de establecerla antes del 31 de diciembre de 1995, en memorial dirigido a la administración de impuestos y aduanas nacionales respectiva, en el cual se señale detalladamente la actividad económica a que se dedicará, el capital de la empresa, el lugar de ubicación de las instalaciones y la sede principal de sus negocios” (negrillas fuera del original).

Ahora bien, a pesar de que el establecimiento de la nueva empresa se efectuaba de la manera que se acaba de explicar, para poder beneficiarse cada año gravable de las exenciones tributarias concedidas, era menester que la empresa estuviera “materialmente” montada. El requisito de estar materialmente montada se acreditaba así:

“ART. 4º—Requisitos para cada año en que se solicite la exención. Para que proceda la exención sobre el impuesto de renta y complementarios de que trata el presente decreto, a partir del año gravable de 1994 los contribuyentes deberán enviar a la administración de impuestos y aduanas nacionales que corresponda a su domicilio o asiento principal de sus negocios, antes del 30 de marzo del año siguiente al gravable, los siguientes documentos e informaciones:

1. Certificación expedida por el alcalde respectivo, en la cual conste que la empresa o establecimiento objeto del beneficio se encuentra establecida físicamente en jurisdicción de uno de los municipios a que se refiere el artículo 1º de este decreto.

(…)” (negrillas fuera del original).

Por medio de la Ley 218 de 1995, el Congreso Nacional modificó el Decreto 1264 de 1994, anteriormente comentado, señalando que las exenciones de impuestos que se habían concedido mediante este último tendrían vigencia hasta el 31 de diciembre del año 2003. La nueva ley, además, extendió el área geográfica en la cual se reconocerían beneficios tributarios por el establecimiento de nuevas empresas.

Respecto de las empresas beneficiarias de las exenciones tributarias, el artículo segundo de la nueva ley precisó que lo serían “Las nuevas empresas agrícolas, ganaderas, microempresas, establecimientos comerciales, industriales, turísticos, las compañías exportadoras y mineras que no se relacionen con la exploración o explotación de hidrocarburos, que se instalen efectivamente en la zona afectada por el sismo y avalancha del río Páez, y aquellas preexistentes al 21 de junio de 1994 que demuestren fehacientemente incrementos sustanciales en la generación de empleo…” (se destaca en negrillas la novedad introducida por la L. 218/95).

Sobre lo que debía entenderse por nueva empresa, la Ley 218 de 1995 eliminó el condicionamiento referente a que éstas tuvieran que estar establecidas antes del 31 de diciembre de 1995, pero señaló que para efectos de solicitar la exención, no podía transcurrir un plazo superior a cinco años entre la fecha del establecimiento de la empresa y el momento en que empezara la fase productiva. Sobre el particular el artículo 3º de la nueva ley precisó:

“ART. 3º—Modifícase el artículo 3º del Decreto 1264 del 21 de junio de 1994 el cual quedará así:

Para los efectos del inciso primero del artículo 2º del presente decreto, se considera efectivamente establecida una empresa cuando ésta, a través de su representante legal, si es persona jurídica o del empresario, si es persona natural, en memorial dirigido a la administración de impuestos y aduanas nacionales respectiva, manifiesta su intención de acogerse a los beneficios otorgados por este decreto, detallando la actividad económica a la que se dedica, el capital de la empresa, su lugar de ubicación y la sede principal de sus negocios.

Las sociedades comerciales se considerarán establecidas desde la fecha de inscripción de su acto administrativo en el registro mercantil. Las demás personas jurídicas desde la fecha de su constitución.

PAR. 1º—Para gozar de la exención no podrá transcurrir un plazo mayor de cinco (5) años entre la fecha del establecimiento de la empresa y el momento en el que empieza la fase productiva” (negrillas fuera del original).

Sobre este mismo punto referente a cuándo debía entenderse que estaba establecida la empresa, el parágrafo del artículo 12 indicó:

“PAR.—Para los efectos establecidos en esta ley, se entiende por instalación de nueva empresa aquella que se constituya dentro de los cinco (5) años posteriores a la promulgación de la presente ley, para lo cual el empresario deberá manifestar ante la administración de impuestos respectiva, la intención de establecerse en la zona afectada, indicando el capital, lugar de ubicación y demás requisitos que mediante reglamento, establezca la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”.

Es decir, la Ley 218 de 1995, otorgó un plazo de cinco años contados a partir de su vigencia para efectos de establecer las nuevas empresas. Éstas, de su parte, se entenderían establecidas cuando el empresario manifestara a la DIAN su intención de establecer en la zona afectada. No obstante, para la obtención efectiva de los beneficios tributarios, entre el momento del establecimiento de la empresa, y la llegada a la fase de producción, se impuso un plazo de cinco años.

Las modificaciones a este régimen, introducidas posteriormente por la Ley 383 de 1997, consistieron entre otras cosas en reducir a tres años el plazo antes fijado en cinco, que se establecía como tiempo máximo que podía transcurrir entre el establecimiento de la nueva empresa y su llegada a la fase de producción (1) . Esta ley precisó nuevamente la zona geográfica dentro de la cual operaban las exenciones tributarias, y creó otros beneficios para quienes invirtieran capital en las empresas ya establecidas en el área.

(1) Ley 383 de 1997, artículo 38:

Modifícase el parágrafo primero del artículo 3º del Decreto 1264 de 1994, el cual quedará así:

“PAR. 1º—Para gozar de la exención no podrá transcurrir un plazo mayor de tres (3) años entre la fecha del establecimiento de la empresa y el momento en que empieza la fase productiva”.

A propósito de las reformas introducidas por la Ley 383 de 1997, la interviniente en nombre de la DIAN afirma que el artículo 40 de la Ley 383 de 1997 ordena “que la materialización de la inversión en la zona deprimida, deberá realizarse dentro de los doce meses siguientes a partir del 1º de enero de 1998”. A juicio de la Corte esta afirmación debe ser explicada, toda vez que dicho artículo y el anterior, regulan los beneficios tributarios que pueden obtener quienes inviertan en las empresas establecidas en la zona del río Páez. El artículo 40 se refiere, por lo tanto, a la materialización de la inversión de un tercero en la empresa establecida en tal zona, y no a la materialización del establecimiento de la empresa, que es la interpretación que parece darle la interviniente. Adicionalmente, a juicio de la Corte, no señala el plazo que ella menciona (2) .

(2) El texto de los artículos 39 y 40 de la Ley 383 de 1997, es el siguiente:

ART. 39.—Modifícase el artículo 5º de la Ley 218 de 1995, el cual quedará así:

“Las empresas domiciliadas en el país que realicen durante los cinco años siguientes a 1994, inversiones de capital en efectivo en el patrimonio de las empresas determinadas en el artículo 2º del Decreto 1264 de 1994, podrán optar en el período gravable en el cual efectuó la inversión, por uno de los siguientes beneficios tributarios:

a) Descontar el impuesto sobre la renta y complementarios a su cargo, el cuarenta por ciento (40%) del valor de las inversiones que haya efectuado en las empresas determinadas en el artículo 2º del Decreto 1264 de 1994, y

b) Deducir de la renta el ciento quince por ciento (115%) del valor de las inversiones que haya efectuado en las empresas determinadas en el artículo 2º del Decreto 1264 de 1994.

PAR.—Los beneficios aquí previstos son excluyentes. La solicitud concurrente o complementaria de los beneficios basada en el mismo hecho, ocasiona la pérdida de los dos beneficios solicitados, sin perjuicio de las sanciones que por inexactitud a que haya lugar”.

ART. 40.—Las empresas determinadas en el artículo 2º del Decreto 1264 de 1994, receptoras de inversiones, deberán destinar la totalidad de los recursos de capital correspondiente a la inversión recibida a la adquisición de planta, equipo, inventarios de materias primas y demás activos que se relacionen directamente con el desarrollo del objeto social, dentro de los doce (12) meses siguientes a la fecha en la cual los inversionistas hayan efectuado la inversión de capital.

Cuando las condiciones técnicas y operativas de la empresa receptora de la inversión requieran la utilización de un término mayor al previsto en el inciso anterior, la administración de impuestos y aduanas nacionales correspondiente podrá ampliarlo mediante acto motivado, teniendo en cuenta las circunstancias específicas demostradas por la empresa. En ningún caso, dicha ampliación podrá ser superior al período improductivo señalado por el reglamento.

En el evento de que la empresa receptora de la inversión no destine la totalidad de la inversión recibida, en la forma y plazo previstos en el presente artículo, o el inversionista no conserve la inversión de capital que realice en el patrimonio de las empresas determinadas en el artículo 2º del Decreto 1264 de 1994, por lo menos durante cinco años, el inversionista deberá reintegrar en la declaración de renta correspondiente al año gravable en el cual se produzca el incumplimiento del destino de la inversión, el valor de los beneficios tributarios obtenidos en virtud de la Ley 218 de 1995 que corresponde a la parte no invertida, más los intereses moratorios por cada mes o fracción de mes calendario, calculados sobre dicho valor desde la fecha del vencimiento del plazo para declarar, correspondiente al año gravable en el cual se hizo uso del beneficio, aumentados estos últimos en un cincuenta por ciento (50%).

PAR.—Para los efectos previstos en este artículo, el reintegro de los beneficios consistirá en su utilización como renta líquida por recuperación de deducciones, cuando ha sido tratada como deducción y como mayor valor del saldo a pagar o menor valor del saldo a favor, cuando ha sido tratada como descuento tributario.

4. De lo hasta aquí dicho se concluye que actualmente la ley dispone que las nuevas empresas que se constituyan en el área afectada por el desastre natural de la zona del río Páez, podrán obtener los beneficios tributarios que se han señalado, siempre y cuando se hayan establecido antes del plazo de cinco años contados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 218 de 1995, es decir antes del 22 de noviembre de 2000 (3) , dicho establecimiento se entiende hecho por la manifestación hecha por el empresario a la DIAN de la intención de ubicarse en la zona afectada. Ahora bien, para hacer efectivas las exenciones mencionadas, adicionalmente debe haberse llegado a la fase productiva de la empresa en un término no mayor a tres años, contados a partir de su establecimiento.

(3) La Ley 218 de 1995, entró en vigencia el día de su publicación en el Diario Oficial, acaecida el 22 de noviembre de 1995, Diario Oficial 42.117 de 1995.

Dentro de este contexto normativo debe estudiarse la nueva exigencia introducida por la disposición acusada, que, se recuerda, es del siguiente tenor:

“ART. 116.—Las empresas agroindustriales ubicadas en la zona donde tienen derechos a solicitar los beneficios tributarios establecidos en el Decreto 1264 de 1994, en la Ley 218 de 1995, en la 383 de 1997 y demás normas concordantes, que hubieren solicitado licencia ambiental a autoridad competente antes del 1º de enero de 1999 y no la hubieren obtenido a la fecha de aprobación de esta ley en el Congreso, perderán de manera definitiva dichos beneficios fiscales”.

Es decir, conforme a la norma transcrita, a los requisitos comentados sobre la necesidad de manifestar dentro del término fijado por la ley la intención de establecer la industria, y de haber llegado a su fase productiva en cierto tiempo, se añade uno nuevo exigido sólo a ciertas empresas, que consiste en haber obtenido la aprobación de la licencia ambiental de la autoridad competente antes del 29 de diciembre de 2000, fecha en la cual fue aprobada por el Congreso la Ley 633 de ese año. Juzga entonces la Corte que es oportuno recordar en qué consiste la licencia ambiental y cuál es el trámite que debe adelantarse para obtenerla.

Trámite para la obtención de la licencia ambiental

5. Al tenor de lo dispuesto por el artículo 49 de la Ley 99 de 1993 (4) , “(l)a ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad, que de acuerdo con la ley y los reglamentos, pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje requerirán de una licencia ambiental”.

(4) Las normas reglamentarias de la Ley 99 de 1993 relativas al otorgamiento de la licencia ambiental, recobraron vigencia después de la Sentencia C-923 de 1999, mediante la cual esta corporación declaró inexequible el Decreto-Ley 1122 de 1999, que regulaba el trámite respectivo en forma más sencilla. El pronunciamiento de la Corte obedeció, a su vez, a la declaración de inconstitucionalidad del artículo 120 de la Ley 489 de 1998, que había otorgado facultades extraordinarias al ejecutivo para la adopción del referido Decreto 1122 de 1999.

Por su parte, por licencia ambiental se entiende, según la definición dada por el artículo siguiente de la misma ley, “la autorización que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecución de una obra o actividad, sujeta al cumplimiento por el beneficiario de la licencia de los requisitos que la misma establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada”.

Las licencias ambientales, se otorgan “por el Ministerio del Medio Ambiente, las corporaciones autónomas regionales y algunos municipios y distritos (5) ”, de conformidad con lo previsto en la Ley 99 de 1993 en comento.

(5) Aquellos que constituyen las “grandes ciudades” esto es los municipios, distritos y áreas metropolitanas cuya población urbana sea superior a un millón de habitantes.

Sobre el procedimiento que debe seguirse para la obtención de la licencia ambiental cuando ella es requerida, el artículo 58 de la Ley 99 de 1993, dispone lo siguiente:

“ART. 58.—Del procedimiento para otorgamiento de licencias ambientales. El interesado en el otorgamiento de una licencia ambiental presentará ante la autoridad ambiental competente la solicitud acompañada del estudio de impacto ambiental correspondiente para su evaluación. La autoridad competente dispondrá de 30 días hábiles para solicitar al interesado información adicional en caso de requerirse. Allegada la información requerida, la autoridad ambiental dispondrá de 15 días hábiles adicionales para solicitar a otras entidades o autoridades los conceptos técnicos o informaciones pertinentes, que deberán serle remitidos en un plazo no mayor de 60 días hábiles. Recibida la información o vencido el término del requerimiento de informaciones adicionales, la autoridad ambiental decidirá mediante resolución motivada sobre la viabilidad ambiental del proyecto o actividad y otorgará o negará la respectiva licencia ambiental en un término que no podrá exceder de 60 días hábiles.

“PAR.—El Ministerio del Medio Ambiente dispondrá hasta de 120 días hábiles para otorgar la licencia ambiental global y las demás de su competencia, contados a partir del acto administrativo de trámite que reconozca que ha sido reunida toda la información requerida, según el procedimiento previsto en este artículo”.

La disposición anterior debe ser estudiada armónicamente con el artículo precedente, que se refiere al estudio de impacto ambiental que es necesario acompañar a la solicitud de licencia, cuyos términos de referencia son fijados por la autoridad ambiental, que para el efecto dispone de sesenta días hábiles contados a partir de la solicitud del interesado, los cuales deben sumarse a los plazos de que dispone para autorizar conceder o negar la licencia ambiental, con el fin de tener una idea del cómputo total del plazo del que disponen las autoridades para otorgarla (6) .

(6) El texto del artículo 57 de la Ley 99 de 1993, es el siguiente:

ART. 57.—Del estudio de impacto ambiental. Se entiende por estudio de impacto ambiental el conjunto de la información que deberá presentar ante la autoridad ambiental competente el peticionario de una licencia ambiental.

El estudio de impacto ambiental contendrá información sobre la localización del proyecto, y los elementos abióticos, bióticos y socioeconómicos del medio que puedan sufrir deterioro por la respectiva obra o actividad, para cuya ejecución se pide la licencia, y la evaluación de los impactos que puedan producirse. Además, incluirá el diseño de los planes de prevención, mitigación, corrección y compensación de impactos y el plan de manejo ambiental de la obra o actividad.

La autoridad ambiental competente para otorgar la licencia ambiental fijará los términos de referencia de los estudios de impacto ambiental en un término que no podrá exceder de 60 días hábiles contados a partir de la solicitud por parte del interesado.

Del estudio de todas las normas que regulan el proceso que debe seguirse para la solicitud, trámite y otorgamiento de la licencia ambiental, contenidas en la ley anteriormente mencionada y en el Decreto 1753 de 1994 que la reglamentó, la Corte concluye que el término que puede transcurrir entre la solicitud y la obtención final de la misma, es variable, dependiendo de la autoridad competente para otorgarla (es mayor si se trata del Ministerio del Medio Ambiente), y del tiempo que pueda tomar al peticionario el satisfacer los requerimientos de la autoridad ambiental. De cualquier manera, del simple cómputo de los plazos otorgados a la administración, sin contar los que pueda tomar atender a sus requerimientos, concluye que el trámite de la licencia ambiental demora como mínimo un año calendario aproximadamente, cuando se observan rigurosamente los términos legales.

No obstante, debe tenerse en cuenta que la resolución que niegue tal licencia puede ser objeto de los recursos de ley por la vía gubernativa (7) , y posteriormente de las acciones pertinentes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Así mismo, también debe tenerse en cuenta que es posible que por culpa de la administración no se cumplan los términos legales para otorgarla, sin que pueda operar en tales circunstancias el silencio administrativo positivo, el cual, respecto de la solicitud de otorgamiento de licencia ambiental, fue considerado inexequible por esta corporación. En efecto, al decidir sobre la constitucionalidad del artículo 38 del Decreto 350 de 1993 que permitía tal posibilidad en algunos casos, la Corte dijo:

(7) Decreto 1753 de 1994, artículo 30, numeral 9º:

“9. Contra la resolución por la cual se otorga o se niega la licencia ambiental procede el recurso de reposición ante la misma autoridad ambiental que profirió el acto, y el recurso de apelación ante el Ministerio del Medio Ambiente cuando el acto sea expedido por las demás autoridades ambientales competentes”.

“Sin embargo, la última parte de esta norma que establece un silencio administrativo positivo, en favor de quienes presentan la solicitud de licencia ambiental ante las corporaciones autónomas regionales, presenta problemas de inconstitucionalidad. En principio, pudiera pensarse que esta institución estaría acorde con la finalidad de agilizar la actividad administrativa bajo criterios de celeridad y eficiencia, más claro aún, tratándose de una situación de emergencia. El silencio administrativo positivo constituye sin duda, además de una garantía para los particulares para una pronta resolución de sus peticiones y reclamos ante las autoridades, una verdadera sanción para la administración morosa. No obstante, la norma autoriza emprender una obra sin que se haya pronunciado de fondo la correspondiente autoridad ambiental, con lo cual estarían en conflicto la eficacia y celeridad de la administración y la prontitud que exige la ejecución de los proyectos de reconstrucción en la zona cafetera, con la protección del ambiente y de los recursos naturales de la misma.

“Por lo anterior, se declarará exequible el artículo 38 del Decreto 350 de 1993, salvo la expresión “Vencido este término se entenderá que la decisión es positiva”, la cual se declarará inexequible” (8) .

(8) Sentencia C-328 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano. En el mismo sentido, confróntese la Sentencia C-328 de 1995. También el h. Consejo de Estado ha descartado la operancia del silencio administrativo positivo respecto de la solicitud de licencia ambiental. CF. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Sentencia de 3 de febrero de 2000, M.P. César Hoyos Salazar.

El somero estudio anterior, relativo al procedimiento que debe agotarse para la obtención de la licencia ambiental, demuestra que el requisito impuesto por la norma demandada a ciertas empresas para acceder a los beneficios tributarios reconocidos a las empresas establecidas en la zona del río Páez, en ciertos casos puede significar la imposición de un plazo máximo para la obtención de los referidos beneficios, ligado a la obtención de la licencia mencionada, plazo que no es fijado para las demás empresas no cobijadas por la exigencia, a quienes para ello sólo se les impone el haber llegado a la fase productiva de la empresa en un término no mayor a tres años, contados a partir de su establecimiento. Destaca la Corte que la exigencia se hace sólo a las “empresas agroindustriales… que hubieren solicitado licencia ambiental a autoridad competente antes del 1º de enero de 1999 y no la hubieren obtenido a la fecha de aprobación de esta ley en el Congreso”, con lo cual se produce una diferencia de trato entre las empresas agroindustriales que solicitaron la licencia ambiental antes del primero de enero de 1999 sin haber obtenido su aprobación el 29 de diciembre de 2000 (fecha en la cual fue aprobada por el Congreso la Ley 633 de ese año), y las que no se encuentran en esta situación.

Juicio de igualdad y proporcionalidad de la disposición demandada

6. Como se acaba de decir, el requerimiento adicional introducido por la norma acusada, no se hace a todos los empresarios que se hayan establecido en la zona afectada por el desastre natural, sino solamente a aquellos que tienen el carácter de empresas agroindustriales y que, además, hubieren solicitado licencia ambiental a la autoridad competente antes del 10 de enero de 1999 y no la hubieren obtenido el 29 de diciembre de 2000. Debe entonces la Corte verificar si ello en sí mismo, como lo afirma la demanda y lo admite la vista fiscal, constituye una violación del principio de igualdad, o si el trato discriminatorio está justificado constitucionalmente.

El derecho a la igualdad frente a la ley, impone al legislador otorgar el mismo tratamiento a todas las personas que están en el mismo supuesto de hecho que él pretende regular. Por lo tanto, para establecer si una disposición legal concreta es discriminatoria, el primer presupuesto lógico que el juez constitucional debe verificar es que tal disposición realmente otorgue un trato diferente a personas colocadas en la misma situación de hecho. Si ello efectivamente ocurre, entonces debe examinar si ese tratamiento desigual persigue alguna finalidad constitucionalmente importante que lo justifique, comprobado lo cual debe establecerse si la limitación al derecho a la igualdad era adecuada para alcanzar tal finalidad. Además, para que dicha restricción sea conforme con la Constitución, se requiere que sea ponderada o proporcional stricto sensu. “Este paso del juicio de proporcionalidad se endereza a evaluar si, desde una perspectiva constitucional, la restricción de los derechos afectados es equivalente a los beneficios que la disposición genera. Si el daño que se produce sobre el patrimonio jurídico de los ciudadanos es superior al beneficio constitucional que la norma está en capacidad de lograr, entonces es desproporcionada y, en consecuencia, debe ser declarada inconstitucional” (9) .

(9) Sentencia C-448 de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Sobre este tema también pueden consultarse entre otras, las sentencias C-271 de 2000, C-110 de 2000, C-093 de 2001, C-068 de 1999, C-309 de 1997 y C-741 de 1999.

No sobra aclarar que la jurisprudencia constitucional ha reconocido que las personas jurídicas también pueden ser titulares de ciertos derechos fundamentales, entre ellos el derecho a la igualdad. En efecto, reiteradamente la Corte ha hecho ver cómo estos entes pueden reclamar aquellos derechos fundamentales que por su naturaleza pueden ser ejercidos por ellas, “en cuanto estrechamente ligados a su existencia misma, a su actividad, al núcleo de las garantías que el orden jurídico les ofrece y, por supuesto, al ejercicio de derechos de las personas naturales afectadas de manera transitiva cuando son vulnerados o desconocidos los de aquellos entes en que tienen interés directo o indirecto” (10) . Entre esta gama, ha reconocido que las personas jurídicas son titulares de los derechos al debido proceso, a la igualdad, a la inviolabilidad de domicilio y de correspondencia, a la libertad de asociación, a la inviolabilidad de los documentos y papeles privados, al acceso a la administración de justicia, el derecho a la información, el habeas data y el derecho al buen nombre, entre otros (11) .

(10) Sentencia SU-182 de 1998.

(11) Sobre derechos fundamentales de las personas jurídicas, pueden consultarse, entre otras, las siguientes sentencias: C-003 de 1993, SU-067 de 1993, T-445 de 1994, T-133 de 1995, T-138 de 1995, T-395 de 1995, T-474 de 1995, A-018 de 1996, A-024 de 1996, T-142 de 1996, T-238 de 1996, T-304 de 1996, T-360 de 1996, T-472 de 1996, T-377 de 1997, T-462 de 1997, T-681 de 1998, T-415 de 1999, T-971 de 1999, T-1013 de 1999. Concretamente sobre derecho a la igualdad de las personas jurídicas, consúltese la Sentencia SU-182 de 1998.

De lo anterior se deduce que el legislador no puede desconocer el principio de igualdad cuando establece regulaciones a las que deben someterse las personas jurídicas destinatarias de la ley, por lo cual estas leyes pueden ser objeto de examen de constitucionalidad por este aspecto, como sucede en la presente oportunidad.

7. En cuanto al presupuesto básico para que el juez constitucional pueda examinar una norma legal por violación al principio de igualdad, cual es el que ésta dispense un trato distinto a personas situadas en la misma situación de hecho, la Corte encuentra que en el presente caso este presupuesto sí se da. En efecto, como se dijo anteriormente, el nuevo requisito exigido para acceder a los beneficios tributarios por el establecimiento de industrias en la zona del río Páez, requisito que consiste en haber obtenido la aprobación de la licencia ambiental de la autoridad competente, antes del 29 de diciembre de 2000, sólo se hace a una categoría de empresarios y no a todos. La disposición acusada sólo cobija a las empresas agroindustriales ubicadas en esa zona, que hubieren solicitado licencia ambiental a autoridad competente antes del 1º de enero de 1999. Con ello se dispensa un trato distinto a estas empresas frente al otorgado a aquellas empresas agroindustriales que solicitaron la licencia ambiental con posterioridad al 1º de enero de 1999, todas las cuales se encuentran en la misma situación.

8. Establecida la diferencia de trato, procede averiguar si ella persigue en sí misma una finalidad constitucionalmente válida. La interviniente a nombre de la DIAN considera que el nuevo requerimiento introducido por la disposición acusada es exequible, y no obedece a un capricho del legislador, por cuanto con él se asegura la defensa del medio ambiente, lo cual es un objetivo acorde con los principios superiores. El anterior argumento explica el fundamento constitucional de la norma, es decir muestra cómo ella desarrolla el interés ecológico que animó al constituyente, mas no aclara por qué dicho desarrollo de las normas superiores sólo se hace respecto de una categoría de personas y no de todas las colocadas en la misma situación. Es decir, dicho argumento demuestra la finalidad superior que se perseguía, pero no explica por qué la restricción al derecho de igualdad era adecuada para alcanzarlo. En otras palabras, si bien el condicionamiento impuesto para acceder a los beneficios tributarios contribuye al logro de la preservación del medio ambiente, la diferencia de trato no parece ser el medio apropiado para alcanzar dicho objetivo. Antes bien, si la misma exigencia se hubiere hecho a todos los empresarios y no sólo a unos de ellos, la defensa del medio ambiente hubiera quedado mejor garantizada. Desde este último punto de vista, la discriminación introducida por la norma bajo examen no resulta razonable ni proporcionada.

La Corte encuentra entonces que no se requería introducir la distinción de trato contemplada en la norma, y que la misma tampoco resulta adecuada para la obtención de los objetivos constitucionales de preservación del medio ambiente, sino que al contrario, el hecho de exigirse sólo a algunos empresarios la obtención pronta de dicha licencia, más bien entorpece la consecución de dichos logros. No avizora cuál pudo haber sido la razón por la cuál el legislador estimó que la carga de la defensa del medio ambiente debía asumirse en desigualdad de condiciones por las distintas clases de empresarios, señalando que solamente ciertas empresas agroindustriales tendrían que haber obtenido la licencia ambiental en cierto tiempo para poder acceder a los beneficios tributarios.

La interviniente a nombre de la DIAN, respecto de la razón por la cual tal requerimiento sólo se hace a las empresas agroindustriales que hubieren solicitado licencia ambiental antes del 1º de enero de 1999 y no la hubiere obtenido el 29 de diciembre de 2000, estima que ella radica en que el plazo de que dispone la autoridad competente para otorgarla, no supera el término de dos años comprendido entre las mencionadas fechas, por lo cual razonablemente debe entenderse que por carecer de la referida licencia la nueva empresa no puede establecerse y hacerse acreedora a los beneficios tributarios.

A juicio de la Corte, dicho argumento resulta insuficiente pues parte de la base de que el tiempo requerido para la obtención de la licencia ambiental es menor de dos años, lo cual no es estrictamente cierto, como se vio en las consideraciones precedentes en las cuales se analizó el proceso de obtención de la mencionada licencia, tal y como lo regula la legislación vigente. Como entonces se dijo, las autoridades ambientales cuentan con ciertos plazos para la adopción de sus decisiones, que sumados llegan a contabilizar aproximadamente un año calendario, pero a este tiempo es menester agregar el necesario para que los solicitantes atiendan sus requerimientos, y también, en ciertos casos, el tiempo que pueda durar el agotamiento de la vía gubernativa en lo contencioso administrativo. Además, el argumento no contempla la posibilidad de que las autoridades incumplan los términos de ley, caso en el cual, no procede el silencio administrativo positivo. Pero sobre todo, dicho argumento no explica la razón última por la cual el requerimiento de obtener la licencia en cierto plazo no se formula respecto de todos los empresarios establecidos en la zona del río Páez.

9. De esta manera, aun considerando la amplia libertad de configuración legislativa para el establecimiento de exenciones y beneficios tributarios, la Corte aprecia que la discriminación introducida no se encuentra justificada. En efecto, a la hora de establecer los requisitos exigidos para acceder a ciertos beneficios tributarios, el Congreso tiene la facultad de examinar la conveniencia y oportunidad de imponerlos, pero tal facultad debe respetar los postulados de equidad y justicia que son fundamento de nuestro régimen constitucional. Así lo ha hecho ver la Corte en ocasiones anteriores en las cuales sentó la siguiente jurisprudencia:

“Para la Corte es claro que, al definir quiénes pagan y quiénes no un determinado tributo, el Congreso, mientras se ajuste a los principios, valores y mandatos de la Constitución, adopta una decisión que sólo a él corresponde en el Estado social de derecho, con base en criterios que corresponden al ámbito de la política tributaria que le compete, previa evaluación de elementos de juicio diversos así como de las conveniencias y circunstancias en las cuales el gravamen ha de ser aplicable. Al fin y al cabo, el Congreso ejerce una representación política: está llamado a defender los intereses del Estado pero también los del pueblo al que representa; tiene que examinar la conveniencia, oportunidad y bondad de los tributos, y ha de apreciar los eventos en los cuales sea admisible la exoneración de ellos, con base también en el análisis de la realidad a la cual se aplican los impuestos.

Desde luego, también se ha destacado en la jurisprudencia que tal posibilidad legislativa no es absoluta y que debe ejercerse dentro de los límites de equidad, justicia, eficiencia y proporcionalidad que la Constitución Política exige (C.P., art. 363), según los dictámenes e imperativos que el constituyente previó; y también con arreglo al principio general de la igualdad (C.P., art. 13), aunque en la aplicación de este último no puede acogerse a un criterio de cerrada equivalencia aritmética, ni tampoco al del igualitarismo ciego, sino, en forma predominante, teniendo presentes objetivos económicos y sociales de la tributación, la concepción constitucional de igualdad real y material, que debe armonizar la medida en su sustancia con la diversidad de situaciones e hipótesis frente a las cuales se encuentra” (12) .

(12) Sentencia C-291 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

Como se ha dicho, la norma acusada dispensa a ciertas empresas agroindustriales (las que solicitaron la licencia ambiental a la autoridad competente antes del 1º de enero de 1999 y no la habían obtenido para el 29 de diciembre de 2000) un trato diferente, que no es adecuado de cara al logro de objetivos superiores, frente al que se concede a las demás especies de empresas que no se encuentran en esa situación, como por ejemplo pueden serlo las de esa misma especie que solicitaron la referida licencia el 2 de enero de 1999. En tales condiciones, la Corte estima que dicha disposición no supera el juicio de proporcionalidad a que deben ser sometidas las normas acusadas de violar el artículo 13 de la Constitución Política, pues, como lo ha dicho en otras ocasiones, “no obra el legislador dentro de los parámetros constitucionales cuando de manera caprichosa decide favorecer a quienes por una mera cuestión de azar se hallaban en una circunstancia que él resuelve calificar de privilegiada” (13) .

(13) Sentencia C-1404 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz, Álvaro Tafur Galvis.

No obstante, es claro que la declaratoria de inexequibilidad que decretará, no exime a las empresas agroindustriales de cumplir la exigencia de obtención de licencia ambiental, obligación que les compete en virtud de las normas legales vigentes.

10. Finalmente, habiendo prosperado el cargo de violación del artículo 13 superior, la Corte estima que no es menester pronunciarse respecto de las demás acusaciones de inconstitucionalidad esgrimidas en contra de la disposición acusada, por violación de los artículos 363 y 338 de la Constitución Política.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar INEXEQUIBLE el artículo 116 de la Ley 633 de 2000.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

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