Sentencia C-1053 de octubre 4 de 2001 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

REQUISITOS PARA OBTENER EL TÍTULO DE ABOGADO

LA LEY NO EXIGE EXÁMENES PREPARATORIOS

SENTENCIA C-1053/2001 

Ref.: Expediente D-3473

Magistrado Ponente:

Dr. Álvaro Tafur Galvis

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2º de la Ley 552 de 1999.

Actor: Miller AIfonso Ramírez Solórzano

Bogotá, D.C., cuatro de octubre del año dos mil uno.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcribe el texto de la Ley 522 publicado en el Diario Oficial 43.839 del 31 de diciembre de 1999 y se subraya el artículo demandado.

“Ley 552 de 1999

(Diciembre 30)

Por la cual se deroga el título I de la parte quinta de la Ley 446 de 1998,

El Congreso de Colombia

DECRETA:

ART. 1º—Derógase el título primero de la parte quinta de la Ley 446 de 1998, relativa al servicio legal popular.

ART. 2º—El estudiante que haya terminado las materias del pénsum académico antes de la entrada en vigencia de la presente ley, elegirá entre la elaboración y sustentación de la monografía jurídica o la realización de la judicatura.

ART. 3º—La presente ley rige a partir de su promulgación.

(...).

V. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 de la Constitución Política esta corporación es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, porque el artículo 2º de la Ley 552 está contenido en una ley de la República.

2. Problema jurídico planteado.

La Corte deberá resolver si, como lo plantea el actor, el artículo 2º de la Ley 552 quebranta los artículos 13 y 25 constitucionales, porque habría suprimido el requisito de presentar exámenes preparatorios para optar el título de abogado en beneficio de algunos egresados de la carrera de derecho y en perjuicio de otro sector de la misma población. Circunstancia que redundaría, a la postre, en que se estaría concediendo a los beneficiados con la medida la posibilidad de acceder a los puestos de trabajo con exclusión de otros con igual derecho y, además, negando a algunos el derecho a demandar las condiciones laborales otorgadas a los otros.

Sin embargo, la Corte considera necesario, previas algunas consideraciones sobre la facultad legislativa de exigir títulos de idoneidad para el ejercicio de las profesiones, dilucidar qué requisitos para obtener el título de abogado están vigentes y a quién corresponde cumplirlos, aspecto éste respecto del que no hay claridad, toda vez que los intervinientes insisten en que la Ley 446 no derogó los que habían sido establecidos por el Decreto 1221 de 1990 y la vista fiscal asume que la Ley 552 los habría restablecido. Y, al relacionar los mentados requisitos los intervinientes se apartan de la normatividad que afirman está vigente por cuanto todos ellos omiten la opción del ejercicio profesional, y el representante del Icfes incluye el servicio social obligatorio, que en las otras intervenciones no se menciona.

3. Consideraciones preliminares.

3.1. El legislador puede imponer requisitos para el ejercicio profesional a los egresados de la carrera de derecho, siempre que los mismos estén encaminados a proteger el interés general involucrado en dicho ejercicio.

3.1.1. El artículo 26 constitucional reconoció la libertad de escoger profesión y oficio, como una expresión del derecho al trabajo. Naturalmente, como lo requieren todos los derechos de proyección social, tal libertad quedó sujeta a la regulación del legislador, en cuanto éste puede exigir para autorizar el ejercicio de profesiones u oficios “títulos de idoneidad”, y a la inspección de las autoridades quienes pueden vigilar de dicho ejercicio —C.P., arts. 25 y 26—.

Así mismo la Constitución Política garantiza las libertades de enseñanza, aprendizaje investigación y cátedra, las que al igual que la libertad de escoger profesión y oficio son expresiones del derecho a la autodeterminación, razón por la que han sido entendidas por la jurisprudencia constitucional, en su dimensión personal, como “(...) la actualización de sus potencialidades y en el desarrollo de sus capacidades donde el individuo realiza el perfeccionamiento al que es llamado por su condición humana, tanto en el beneficio de la comunidad como en el suyo propio” (1) —C.P., arts. 25, 26 y 27—.

(1) Sentencia C-505 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, en igual sentido consultar C-177 de 1993 y C-606 de 199 (sic).

Además el artículo 69 constitucional reconoció a las universidades autonomía, la que ha sido entendida por esta corporación como “(…) capacidad de autorregulación filosófica y de autodeterminación administrativa (2) y por ello al amparo del texto constitucional cada institución universitaria ha de contar con sus propias reglas internas (estatutos), y regirse conforme a ellas; designar sus autoridades académicas y administrativas; crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales; otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos, adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional (3)(4) .

(2) Ver Sentencia T-310 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(3) Ver entre otras las sentencias T-492 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-589 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(4) Sentencia C-008 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

En consecuencia, la atribución legislativa de exigir títulos de idoneidad debe acompasarse con el desarrollo de las libertades antes mencionadas, con el fin de asegurar que, sin el menoscabo del interés general, involucrado en su ejercicio, se protejan las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra y la autonomía universitaria, con el fin de que las universidades puedan diseñar, implantar y finiquitar los planes y programas académicos propuestos y los educandos desarrollar sus intereses profesionales y académicos sin interferencias innecesarias por parte del Estado —C.P., arts. 25, 26 y 27—.

Al respecto debe recordase que la Asamblea Nacional Constituyente discutió y aprobó la autonomía universitaria “con todas las posibilidades que ésta tiene” que en materia académica fue planteada para “poder abrir sus programas, (...) determinar el número de cupos, definir los perfiles de investigación y los perfiles de docencia e investigación (…) para responder a las necesidades de la comunidad, en el momento en que se necesita y no antes”, toda vez que se consideró que los planes y programas elaborados por el Gobierno Nacional, no respondían a una política gubernamental educativa coherente con las necesidades sociales imperantes en la materia (5) .

(5) Sesiones Comisión I de mayo 9, 10 y 15, Sesiones Plenaria junio 10, 14 y 29, en gacetas constitucionales 132, 133, 134, 136, 142 del 24 de mayo, 25 y 29 de octubre, 11 de noviembre y 21 de diciembre de 1991.

Por ello la jurisprudencia constitucional en materia de autonomía universitaria ha precisado que los establecimientos de educación superior no sólo están autorizados para “darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas (…) así como establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional”. Sino también “(...) para crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes (…)” (6) .

(6) Sentencia C-1509 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En igual sentido consultar T-492 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-589 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz, T-310 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-509 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-08 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis.

Razón por la cual esta corporación ha considerado que “(...) el artículo 69 de la Constitución garantiza la autonomía universitaria, la cual encuentra fundamento en la necesidad de que el acceso a la formación académica de las personas tenga lugar dentro de un clima libre de interferencias del poder público tanto en el campo netamente académico como en la orientación ideológica, o en el manejo administrativo o financiero del ente educativo” (7) (resalta el texto).

(7) Sentencia T-492 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

De tal suerte que las universidades son autónomas para diseñar e implantar sus planes de estudio con miras a formar profesionales que respondan a una propuesta académica determinada, teniendo como premisa la formación de los educandos en los derechos humanos, la paz y la democracia, sin perjuicio de la inspección y vigilancia del Estado con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos, la que debe ejercer el Presidente de la República en los términos establecidos en la ley —C.P., arts. 67, 68 y 189.21—.

Y, están obligadas a otorgar a sus educandos los títulos a los cuales se han hecho acreedores por haber alcanzado las metas académicas propuestas, reconocimiento que además de hacer realidad las garantías constitucionales antes descritas, permite a los establecimientos educativos, profesores y alumnos fundamentar su propia estima en el reconocimiento que la sociedad otorga a sus miembros por el solo hecho de acceder al conocimiento.

Porque en materia de otorgamiento de títulos académicos esta Corte ha considerado que la regla general es su libre expedición, de tal suerte que los requisitos que el legislador imponga para su expedición deben responder a objetivos claros de protección del interés general, por razón del ejercicio de la actividad aprendida, atribución que además de restrictiva es indelegable.

Para el efecto resulta pertinente traer a colación esta providencia:

“(...) la regla general es la libertad y la excepción a las restricciones. De modo que, si la ley no exige títulos de idoneidad, la profesión o el oficio deben poderse ejercer, claro está bajo la vigilancia y el control del Estado, el cual, a través de la administración, está llamado a garantizar que con él no se cause daño a las personas ni se perturbe el orden jurídico.

Justamente en razón de ese criterio constitucional, que hace prevalecer la libertad, la exigencia de títulos de idoneidad es una excepción de estricto alcance. Y, en garantía de aquélla, sólo el legislador está autorizado para prever los requisitos ordenados a la formación de los profesionales que deben obtener título, y para hacerlo indispensable con miras al ejercicio afectivo de la correspondiente actividad.

La Constitución ha reservado esa competencia a la ley, motivo por el cual no puede la administración asumirla total ni parcialmente.

De allí que el artículo 84 de la Constitución exprese que, cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio, principio recogido también, en materia de libertad de empresa, por el artículo 333 de la Carta.

Tal competencia del Congreso es indelegable” (8) .

(8) Sentencia C-509 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En igual sentido C-606 de 1992, C-226 de 1994, C-619 de 1996, C-034 de 1997.

3.1.2. En ejercicio de las atribuciones constitucionales ya referidas se expidió la Ley 30 el 28 de diciembre de 1992 “por la cual se organiza el servicio público de la educación superior”, uno de cuyos objetivos consiste en “garantizar la autonomía universitaria y velar por la calidad del servicio público a través del ejercicio de la suprema inspección y vigilancia de la educación superior” y derogó los decretos-leyes 80 y 81 de 1980.

Ahora bien, con ocasión del examen de constitucionalidad a que fueron sometidos los incisos primero y segundo del artículo 25 y el inciso primero del artículo 26 de la ley en mención, esta corporación tuvo la oportunidad de referirse a la competencia del legislador para exigir títulos de idoneidad y a la del gobierno para reglamentar tal exigencia, ocasión en la cual, además, esta Corte reiteró la jurisprudencia relativa a la facultad de las universidades, entre otros aspectos, para crear y desarrollar sus programas académicos y otorgar los títulos correspondientes, como una emanación de la autonomía universitaria que les reconoce el artículo 69 constitucional, sin desconocer la competencia del legislador para exigir títulos de idoneidad para el ejercicio profesional, en aquellos casos que dicho ejercicio implique riesgo social, y del gobierno para reglamentar la expedición de dichos títulos, dentro de la función de inspección y vigilancia que le atribuye la Constitución (9) .

(9) Sentencia C-1509 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

De tal suerte que si el legislador considera que para el ejercicio de determinada profesión u oficio, se requiere ostentar un “título” que denote la idoneidad que a su juicio tal ejercicio requiere, puede exigirlo, porque está autorizado por el artículo 26 constitucional y, con base en idéntica facultad, podría aceptar el otorgado por los establecimientos universitarios que imparten tal formación, sin prejuicio de establecer requisitos adicionales y valoraciones que comprueben los conocimientos y aptitudes del egresado de acuerdo con la necesidad social imperante.

Respecto del otorgamiento de títulos, “entendido como el reconocimiento expreso, de carácter académico, otorgado a una persona natural, a la culminación de un programa, por haber adquirido un saber determinado en una institución de educación superior”, la ley en comento dispuso que “(...) es de competencia exclusiva de las instituciones de ese nivel de conformidad con la presente ley”, como manifestación de la autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política, y reconocida por la misma ley —arts. 24 y 28—.

Así mismo el parágrafo 2º del artículo 25 de la ley en mención previó que “El Gobierno Nacional, de acuerdo con las leyes que rigen la materia, reglamentará la expedición de los títulos de que trata este artículo, previo concepto favorable del Consejo Nacional para la Educación Superior, CESU”; que las aptitudes y conocimientos de los egresados de los programas ofrecidos por las instituciones de educación superior, debían comprobarse mediante las pruebas académicas que denominó “exámenes de Estado”, las que serían practicadas por el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, para todos los egresados de la educación superior, previa reglamentación propuesta al Gobierno Nacional por el Consejo Nacional de Educación Superior, CESU. Y previó que sería el consejo nacional de acreditación el encargado de garantizar a la sociedad la calidad de la formación que imparten las instituciones del “sistema” —arts. 27, 36, 38 y 53—.

3.2. Reseña de los requisitos que debieron cumplir quienes cursaron la carrera de derecho para obtener el título de abogado hasta la expedición de la Ley 446 de 1998.

3.2.1. El Acto Legislativo 1 de 1918 extendió la facultad de exigir títulos de idoneidad para el ejercicio profesional, inicialmente sólo para las profesiones médicas y similares, a la profesión de abogado —inc. 3º art. 44 C. P. 1886—.

En consecuencia, el 16 de octubre de 1928, el Congreso de la República expidió la Ley 62 del mismo año en la que dispuso que dos meses después de sancionada no podrían ser “admitidos” como apoderados en los asuntos civiles, penales, “administrativos o contenciosos administrativos” sino los abogados “recibidos” que hubieran obtenido la matrícula, la que debía expedirse de conformidad con las disposiciones de la misma ley.

Así mismo, la disposición en comento relacionó las circunstancias que daban derecho a solicitar la inscripción de abogado, entre las que, para efecto del estudio que ocupa a la Corte, vale destacar: i) haber obtenido título de “doctor o licenciado en derecho o jurisprudencia de una facultad o universidad privada colombiana que haya existido con anterioridad a esta ley; o en instituto, facultad o universidad extranjera de reconocidas fama y notoriedad, cuando quiera que el título correspondiente haya sido expedido a favor de un ciudadano colombiano, con anterioridad a esta ley”, y ii) ejercido la profesión de abogado de manera “honorable y competente”, por un término no menor de cinco años, antes de la vigencia de la ley.

Ahora bien, la disposición en comento no se detuvo en los requisitos que debían cumplir quienes en ese entonces cursaban la carrera de derecho para optar el título profesional de abogado pero los admitió, toda vez que distinguió a aquellos que habiendo terminado estudios no habían obtenido el título de quienes sí lo ostentaban, para permitirles a los primeros ser inscritos como abogados y ejercer la profesión por el término de dos años, contados a partir de la finalización de estudios —art. 22 L. 62/28—.

A su vez, el Decreto 2399 de 1928, reglamentario de la ley en cita, dispuso, que, para efectos del artículo antes mencionado, por terminación de estudios debía entenderse haber cursado y aprobado el “pénsum académico”, aunque no se hubieran presentado los exámenes preparatorios de grado —art. 28—.

Más adelante, la Ley 21 de 1931 reguló lo relativo a la forma en que debían demostrar la competencia exigida por el numeral 5º del artículo 3º de la Ley 62 de 1928 quienes sin título de abogado habían ejercido tal profesión durante un período no menor de cinco años, antes de la vigencia de dicha normatividad, determinando que debían presentar un examen en cualquiera de las facultades de derecho nacionales, departamentales, o particulares con personería jurídica que funcionaban en Bogotá, y que el mismo debía versar sobre las materias que integraban los exámenes preparatorios de grado, conforme los reglamentos expedidos por dichas instituciones educativas para el efecto.

3.2.2. La reforma constitucional de 1936, aunque garantizó la libertad de enseñanza, mantuvo en el Estado el deber de inspeccionar y vigilar a los institutos docentes con miras a difundir la cultura y lograr una mejor “formación intelectual, moral y física de los educandos” —art. 41 C.P. 1886— por ello el Gobierno Nacional —D. 260/36— dispuso que las universidades privadas que aspiraran a sus reconocimientos debían sujetar sus programas y planes de enseñanza, entre otros parámetros, a los reglamentos de la Universidad Nacional, establecimiento que desde 1868 exigía a quienes habían cursado el plan de estudios correspondiente a la escuela de jurisprudencia presentar exámenes preparatorios para obtener el título de doctor.

3.2.3. El artículo 71 del Acto Legislativo 1 de 1945 —art. 40 Constitución 1886— dispuso que en adelante sólo serían inscritos como abogados los que tuvieran título profesional y autorizó al legislador para establecer excepciones a tal regla, las que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 69 de 1945 y por el Decreto 1209 de 1954, reglamentario del Decreto 3518 de 1949, expedido con fundamento en el artículo 121 de la anterior Carta Constitucional, se limitaron a permitir el ejercicio profesional de la abogacía a aquellas personas que con anterioridad al 16 de febrero de 1945 habían sido recibidas como abogados de conformidad con las leyes 62 de 1928 y 21 de 1931.

Así mismo, la Ley 69 de 1945 derogó, entre otros, el artículo 22 de la Ley 62 de 1928, que —como se dijo— facultaba a los egresados de las facultades de derecho que habían terminado estudios, para ejercer temporalmente la profesión y por ende el artículo 22 del Decreto Reglamentario 2399 del mismo año, en lo relativo a los exámenes preparatorios, y los artículos 6º y 7º de la Ley 21 de 1931 referentes a la presentación del examen de competencia ya referido.

3.2.4. El 18 de junio de 1970 el Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades que le habían sido concedidas por la Ley 16 de 1968, expidió el Decreto-Ley 970 destinado a reformar los estudios de derecho, el Decreto-Ley 1390 del mismo año, aclaratorio del anterior y los decretos reglamentarios 971 y 1391 ídem.

El decreto primeramente nombrado dispuso que satisfechos los requisitos establecidos por la respectiva entidad docente la misma debía otorgar al egresado el título profesional de abogado. Así mismo distinguió, respecto de los requisitos para obtener dicho título, entre aquellos estudiantes que iniciarían estudios con posterioridad a la vigencia del decreto y aquellos que se encontraban cursando la carrera de derecho, porque, aunque ambos debían culminar previamente el plan de estudios, a los primeros correspondía, además, presentar exámenes de aptitud académica y científica o proseguir cursos de especialización e investigación y presentar tesis, conforme al reglamento de la institución, en tanto los segundos podían acogerse al régimen de exámenes preparatorios, tesis y examen de grado, u optar por los requisitos establecidos para los anteriores —arts. 16, 21 y 22—.

No obstante la Corte Suprema de Justicia, mediante Sentencia de 14 de diciembre de 1970 declaró inexequibles, entre otras, las anteriores disposiciones. Y, a raíz de tal declaratoria, perdieron su vigencia (10) los artículos 12 del Decreto Reglamentario 971 de 1970 y 11 del Decreto Reglamentario 1391 del mismo año que, en su orden, calificaban a los exámenes preparatorios como las pruebas de aptitud académica necesarias para obtener el título de abogado, y permitían a los egresados de la carrera de derecho a su elección, con tal fin, optar por presentar tales pruebas o adelantar un curso de especialización o investigación con duración no inferior a un año, sin perjuicio de que, cualquiera hubiese sido la elección, el egresado debía, además, presentar una tesis sobre un tema jurídico específico de novedad y actualidad.

(10) Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero Ponente Dr. Jorge Dávila Hernández, 17 de mayo de 1974, Anales del Consejo de Estado, año XLIX, tomo LXXXVI, páginas 80 a 85.

Ahora bien, la Corte Suprema de Justicia, en la sentencia en mención, consideró que las facultades extraordinarias para que el Presidente de la República pudiera reglamentar el ejercicio profesional debían ser conferidas en forma expresa, en razón de que se trataba de una restricción a la libertad personal, conferida en forma exclusiva y precisa por el artículo 39 de la anterior Constitución Política al legislador. Para el efecto trajo a colación las consideraciones de la Sentencia de 5 de agosto de 1970 (11) , en la que, con ocasión del estudio de la constitucionalidad de algunos artículos del Decreto 320 de 1970, esa misma corporación había hecho referencia a la reglamentación de las profesiones y oficios distinguiendo la facultad de exigir títulos de idoneidad, como la necesidad de habilitar los expedidos por las universidades para efectos de su ejercicio, confiada al legislador, de la facultad de inspeccionar tal ejercicio, asignada al poder ejecutivo, providencia que, además, adicionó en los siguientes términos:

(11) Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, agosto 5 de 1970, M.P. Eustorgio Sarria, Gaceta Judicial, tomo CXXXVII BIS, número 238 Bis, páginas 300 a 308.

“Los incisos primero y segundo adoptan tres normas fundamentales sobre la materia, que son derrota para el legislador y el encargado de valorar, interpretar y aplicar la ley:

a) Libertad de escoger profesión y oficio;

b) Facultad del legislador de exigir, por medio de ley, títulos de idoneidad y de reglamentar el ejercicio de las profesiones, y

c) Deber de las autoridades de inspeccionar, además de las profesiones, los oficios, en lo que respecta con la moral, la seguridad, y la salubridad públicas, adoptando los reglamentos adecuados a ese fin.

La reglamentación y la idoneidad de los títulos miran a las profesiones; los oficios son objeto, únicamente, de inspección y ambas constituyen una limitación al principio general de la libertad.

La reglamentación de las profesiones constituye un imperativo de la seguridad social y una garantía de los derechos humanos. Con este criterio se ha legislado en todos los países: “Para el ejercicio de algunas profesiones las instituciones de los Estados civilizados exigen la prueba de idoneidad por medio de títulos universitarios o académicos (subraya la Corte). Tales son las de abogado, médico, cirujano, dentista, farmaceuta y comadrón”.

“La reglamentación se refiere a las profesiones de tipo universitario o académico que exigen estudios regulares, controlados, que culminan con el respectivo título de idoneidad.

Esta doctrina la mantiene en vigor la Corte y la adiciona así: El artículo 39, inciso 1º comprende dos competencias legislativas; una exigir títulos de idoneidad, y otra, regular el ejercicio de las profesiones.

a) En cuanto a la facultad constitucional de exigir títulos de idoneidad, ésta conlleva la de definirlos, clasificarlos y señalarles su valor legal. En otras palabras: Es la ley la que debe cumplir éstas dos actividades. bien directamente, bien indirectamente a través de precisas autorizaciones extraordinarias del Congreso al Presidente de la República. Ningún otro acto jurídico emanado del ejercicio del poder público puede realizar esta función que toca nada menos que con la libertad humana y los derechos que de ella se desprenden, y

b) Mas, una cosa es que el título profesional sea o represente la culminación de estudios, y otra, bien distinta, el valor legal de ese título y la habilitación que se le dé para el ejercicio de la respectiva profesión. Lo primero es cuestión académica en armonía con los niveles científicos del caso; lo segundo es problema de orden legislativo que corresponde al órgano encargado de esta función” (12) .

(12) Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, 14 de diciembre de 1970, M.P. Eustorgio Sarria, Gaceta Judicial, tomo CXXXVII Bis, número 238 Bis, páginas 472 a 482.

3.2.5. El 12 de febrero de 1971 el Gobierno Nacional, “en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 16 de 1968, y atendiendo el concepto de la comisión asesora establecida en ella” expidió el Decreto 196 del mismo año conforme al cual para ser abogado se requiere haber obtenido el correspondiente título universitario de acuerdo con las exigencias académicas y legales, para ejercer dicha profesión se debe estar inscrito como tal —sin perjuicio de las excepciones establecidas en el mismo decreto— y para tener derecho a dicha inscripción debe haberse obtenido el título antes mencionado —arts. 3º, 4º, 5º ídem—.

El Gobierno Nacional, mediante el Decreto 1229 de 1974, “por el cual se reglamenta el discernimiento del título de doctor en derecho” dispuso que para obtener tal título el estudiante debía haber aprobado todas las asignaturas del plan de estudios, presentado los exámenes preparatorios o adelantado un curso de especialización, escrito una tesis de grado y prestado un año de judicatura o de servicio profesional obligatorio.

El Decreto 1837 de 1974, expedido por el Gobierno Nacional “en uso de sus facultades constitucionales y legales y en especial las que le otorga el artículo 11 del Decreto 970 de 1970” derogó expresamente el decreto anterior y, con el fin de reglamentar el título de doctor en derecho, determinó que el estudiante debía cursar y aprobar todas las asignaturas del programa académico, superar los exámenes preparatorios o los cursos de especialización y escribir una tesis de grado o prestar un año de judicatura o de servicio profesional. En relación con el año de judicatura o de servicio profesional dispuso que debían realizarse siempre con posterioridad a la aprobación de todas las asignaturas y, respecto de su vigencia, que las disposiciones les serían aplicables a quienes terminasen estudios después de la fecha de su expedición.

A su vez el Decreto 2670 de 1974 modificó el Decreto 1837 del mismo año en relación con los requisitos para optar el título de abogado, estableció las opciones a que los egresados podían acogerse para acceder a tal título y determinó que sus disposiciones se aplicarían tanto a quienes terminaran sus estudios de derecho después de su expedición, como a aquellos que hubiesen egresado con anterioridad porque, para tener derecho a una de las opciones que el decreto planteaba, sólo interesaba que el estudiante hubiera cursado y aprobado todas las asignaturas del programa académico.

Las opciones a que se hace referencia fueron: i) presentar exámenes preparatorios y escribir una tesis de grado, ii) aprobar un curso de especialización en una de las áreas de derecho político, derecho penal, derecho privado o derecho laboral y escribir una tesis de grado, iii) desempeñar durante un año uno de los cargos que señalaba el artículo 1º del Decreto 1837 de 1974, o prestar servicio profesional, por períodos continuos o discontinuos.

No obstante el Decreto 1837 antes nombrado fue declarado nulo, en su integridad, por el Consejo de Estado mediante Sentencia de 15 de octubre de 1976, de la cual la Corte considera pertinente reproducir los siguientes apartes:

“El articulado del Decreto 1837 de 1974 contiene un verdadero plan mínimo sobre exámenes preparatorios y sobre cursos de especialización optativos y subsidiarios de aquellos, sobre requisitos también mínimos para las tesis de grado y la judicatura o el servicio profesional sustitutivo de aquella, a elección del interesado. Todo ello constituye una reglamentación técnica de los estudios de derecho en su fase final, o sea la que precede inmediatamente a la obtención del título que, a juicio de la Sala puede considerarse como un desarrollo de los principios básicos prescritos en los artículos 10 a 15, del Decreto-Ley 970 de 1970, que el gobierno está habilitado para dictar en ejercicio de su función propia y permanente de reglamentar las leyes. En tal virtud no es fundado el cargo de “abuso de poder o vicio de competencia”.

Afirma el ministerio que no se consultó a las entidades que señala el artículo 9º del Decreto-Ley 970 de 1970 porque el decreto contiene un plan o programa mínimo de estudio del derecho sino una reglamentación administrativa para el discernimiento del título, pero la verdad es que el acto acusado contiene un plan mínimo de exámenes preparatorios, señala sus finalidades, prevé un plan también mínimo de especialización como sucedáneo de tales exámenes y consagra una serie de exigencias académicas como la tesis de grado y, en subsidio de ésta, instituye el año de judicatura o de servicio profesional a opción del interesado. Todas esas disposiciones significan que las facultades de derecho han de optar sus planes y programas de estudios a esas condiciones, que de esta suerte, vienen a constituir en estricto rigor un plan mínimo de estudios que comprende la etapa de pregrado. En consecuencia la Sala considera que para expedir el decreto acusado, el gobierno debió consultar a las entidades que le señala el artículo 9º antes citado, así el concepto que emitieran no fuese obligatorio. Como omitió este requisito, el decreto acusado adolece de un vicio formal que lo hace ilegal, razón por la cual la Sala concluye que este cargo, a diferencia de los restantes, es fundado.

(...).

Como quiera que del texto del artículo 9º del Decreto-Ley 970 de 1970 sólo subsiste la exigencia de la consulta al Consejo Superior de la Administración de Justicia y a la Academia de Jurisprudencia (...)” (13) (entre comillas en el texto).

(13) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 19 de octubre de 1976, C.P. Carlos Galindo Pinilla, expediente 2223, Anales del Consejo de Estado, tomo XCI, páginas 197 a 204.

3.2.6. A raíz de la declaratoria de nulidad del Decreto 1837 de 1974, el 3 de febrero de 1977, el Gobierno Nacional, “en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las que le confieren los numerales 3º y 12 del artículo 120 de la Constitución Nacional, con base en el plan de estudios determinado por el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, y previa consulta con los organismos señalados en el artículo 9º del Decreto 970 de 1970” dictó el Decreto 225 de 1977, mediante el cual estableció el plan de estudios para la carrera de derecho y los requisitos para obtener el título de abogado.

Respecto de estos últimos dispuso que además de haber cursado y aprobado el correspondiente plan de estudios de derecho, el egresado requería aprobar los exámenes preparatorios y hacer un año continuo o discontinuo de judicatura o de servicio profesional.

En relación con los exámenes preparatorios determinó que debía presentarse uno por cada uno de los grupos de materias establecidos en el decreto y que el estudiante podía iniciar su presentación a partir el último año de carrera, siempre que hubiera cursado y aprobado todas las materias que componían el grupo respectivo.

Sobre el año de judicatura o de servicio profesional, el decreto en cita dispuso que el primero se podía desempeñar en uno de los cargos relacionados en la misma disposición y que el segundo podía prestarse en el consultorio jurídico de universidad donde se habían cursado los estudios o mediante dos años de ejercicio profesional. Además permitió compensar la judicatura con la aprobación de un curso de especialización y un trabajo monográfico, ambos relacionados con el grupo de materias optativas cursadas durante la carrera.

De otra parte, el artículo 14 del decreto en comento, transitorio, reguló la manera en que debían acceder al título de abogado aquellos que habían cursado y aprobado todas las materias de la carrera con anterioridad a su vigencia —22 de febrero de 1977—, para el efecto dispuso la aprobación de exámenes preparatorios y la presentación y sustentación de una tesis de grado, los primeros podían sustituirse con un curso de especialización y la segunda con un año de judicatura o de prestación del servicio profesional —la forma en que se podía prestar este último fue regulada por el Decreto 765 de 1977—.

El artículo 14 del Decreto 225, antes mencionado, de carácter transitorio —como se dijo—, fue sustituido por el artículo 4º del Decreto 1018 de 1977, dictado por el “Presidente de la República en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las que le confieren los numerales 3º y 12 del artículo 120 de la Constitución Política”, disposición que previó para quienes habían cursado y aprobado la totalidad de las materias de la carrera con anterioridad al 31 de diciembre de 1977 en programas anuales, o al 31 de julio de 1978 en programas semestrales, los mismos requisitos establecidos para quienes habían cursado y aprobado todas las materias de la carrera de derecho antes del 22 de febrero de 1977.

Al respecto, debe recordarse que los decretos 2534 de 1978 y 2189 de 1979, dictados por el Presidente de la República en uso de las mismas facultades relacionadas al expedir el decreto anterior, ampliaron, en su orden, el plazo que había establecido el artículo 4º del Decreto 1018, primeramente hasta el 31 de diciembre de 1978, luego hasta el 31 de julio de 1979, según se hubiera cursado la carrera en un programa de período académico anual o semestral respectivamente, y por último hasta el 31 de diciembre de 1979, para ambos programas.

3.2.7. El Decreto 3200 de 1979 “por el cual se dictan normas sobre la enseñanza del derecho” dictado por “[e]l Presidente de la República de Colombia, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales”, el 21 de diciembre del mismo año, entre otros asuntos, “señala los requisitos para obtener los títulos académicos correspondientes” y derogó los decretos 1189 de 1974, 225 de 1977 y las demás disposiciones que le fueran contrarias.

Respecto de los requisitos para obtener el título de abogado los artículos 20 y 21 del decreto antes mencionado determinaron que a quienes iniciaran sus estudios de derecho, a partir del 1º de enero de 1980, se les exigiría haber cursado y aprobado el respectivo plan de estudios, aprobado los exámenes preparatorios presentados sobre cuatro grupos de materias conformados según el mismo decreto y presentado un “trabajo de investigación dirigida”, desarrollado durante los seminarios del programa y acogido por el jurado que para el efecto designe el “centro de investigaciones jurídicas, políticas y sociales”, de la misma universidad.

Las “unidades académicas” de las universidades podían eximir de la presentación de los exámenes preparatorios a los estudiantes que sin haber perdido ninguna materia del programa, hubieran acreditado un promedio general de calificación no inferior a 4.25 o su equivalente. Y el requisito de la “investigación dirigida”, se podía “compensar” realizando una práctica o servicio profesional en uno de los cargos establecidos en el mismo decreto.

Además, la disposición en mención concedió a quienes habían cursado y aprobado todas las materias del programa de derecho con anterioridad al 31 de diciembre de 1979 el derecho de obtener el título de abogado, “durante el año de 1980”, cumpliendo con los requisitos que habían sido establecidos por el artículo 14 del Decreto 225 de 1977, en la forma en que fue modificado por el artículo 4º del Decreto 1018 del mismo año —ya relacionados—. Y les permitió a los mismos estudiantes, al igual que a quienes habían iniciado el programa de derecho antes de la misma fecha, compensar los exámenes preparatorios o el trabajo de investigación dirigida con un año continuo o discontinuo de “práctica de servicio profesional” en los cargos que el mismo decreto señalaba, o con dos años de ejercicio profesional en los términos del artículo 31 del Decreto 196 de 1971 —arts. 22 y 23—.

3.2.8. El 24 de enero de 1979 el Congreso de la República, mediante la Ley 8ª del mismo año revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias para, entre otros asuntos, definir la naturaleza del sistema de educación postsecundaria con el fin de unificar el régimen y los programas de los centros educativos, fijar los requisitos y procedimientos para su creación y desarrollo y determinar las autoridades encargadas de su orientación y vigilancia —art. 1º— (14) .

(14) La Corte Suprema de Justicia, mediante Sentencia de 13 de mayo de 1980, con ponencia del Dr. Carlos Medellín declaró inexequible la expresión “entre otras cosas” que hacía parte del artículo en mención, el resto de la disposición no fue demandada. Gaceta Judicial, tomo CLXII, número 2403 páginas 80 a 87.

En ejercicio de las facultades a que se hizo referencia, el 22 de enero de 1980 se expidió el Decreto 80 de 1980 “por medio del cual se organiza el sistema de educación postsecundaria”.

Respecto de los requisitos para obtener el título de abogado el artículo 31 (15) del decreto en comento determinó que la modalidad de “formación universitaria (...) conduce al título en la respectiva disciplina” y que dicho título “en el caso de las profesiones habilita para su ejercicio legal”, además dispuso que la denominación de estos títulos, entre los que relaciona el de abogado, “será el que corresponde al nombre de la respectiva profesión o disciplina académica”.

(15) Exequible según sentencia de marzo de 1981, Corte Suprema de Justicia, M.P. Ricardo Medina Moyano, Gaceta Judicial CXLIV 1981, número 2405, páginas 54 a 62.

Además el decreto que se reseña dispuso que para ofrecer o adelantar los programas en las diferentes modalidades educativas de que trataba el artículo 25 de la misma disposición —formación intermedia profesional, tecnológica, universitaria, avanzada o de postgrado—, al igual que para otorgar los títulos respectivos se requería la expresa autorización previa por parte del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes —art. 41—; autorizó al Gobierno Nacional para establecer el servicio social obligatorio como requisito para optar el título de tecnólogo o de formación universitaria; dispuso que hasta el año de 1985 podrían ingresar a los “programas de especialización en derecho” los estudiantes que habían cursado y aprobado las materias del plan de estudios de derecho, quienes, no obstante la autorización, para obtener el título debían acreditar la calidad de abogado (16) ; y previó que no se concederían nuevas prórrogas al régimen transitorio para obtener el título de abogado de que trataban los decretos 1018 de 1977, 2189 y 3200 de 1979, al que se hizo referencia —art. 190—.

(16) Ídem.

Cabe precisar que aunque el decreto en referencia derogó expresamente el Decreto 970 de 1970, antes relacionado, tal derogatoria en nada influyó sobre los requisitos que dicha disposición había previsto para que los egresados de las facultades de derecho pudieran obtener el título de abogado, puesto que los artículos relativos al tema habían sido declarados inexequibles por la Corte Suprema de Justicia —como quedó dicho al reseñar este decreto, en el punto 3.2.4 de esta providencia—.

También, el Decreto 81 de 1980, expedido por el Gobierno Nacional, el 22 de enero del mismo año, “en uso de sus facultades constitucionales” y de las que le habían sido conferidas “por la Ley 8ª de 1979”, asignó a la junta directiva del Icfes, entre otras funciones las de “d) Determinar, con la aprobación del Gobierno Nacional, los requisitos mínimos para la creación y funcionamiento de los programas de educación superior, así como los contenidos mínimos de los mismos” y “e) Determinar la nomenclatura de los programas y de los títulos correspondientes, así como las condiciones en que éstos pueden ser otorgados” —art. 6º—.

Ahora bien, el literal e) del artículo en mención fue declarado inexequible. Para el efecto la Corte Suprema de Justicia reiteró la jurisprudencia en la que había fundamentado la declaratoria de inexequibilidad de algunos artículos del Decreto 970 de 1970, que reglamentaban el otorgamiento del título de abogado, en los siguientes términos:

“4.—La norma acusada es por tanto contraria a la Constitución Nacional. El hecho de legislar sin las facultades pertinentes por parte del ejecutivo conlleva un obvio exceso en el ejercicio del poder, con el quebrantamiento consiguiente del ordinal 8º del artículo 118 de aquélla.

(...).

5.—Pero si lo anterior resultara discutible, importa añadir que, frente al ejercicio de las facultades provenientes del artículo 76.12 de la Constitución, no solamente existen los límites de materia y de temporalidad ya citados, sino que a ellos deben agregarse los que la propia Constitución señala al Congreso y al ejecutivo; y que en el presente caso se traducen en la determinación de cuál es la forma prevista en la Carta Fundamental para legislar en materia de títulos de idoneidad profesional.

Y esta forma, al tenor de lo dispuesto en el artículo 39 de la Constitución, no es otra que la ley, ya de manera directa o indirecta por medio de precisas facultades; lo cual excluye por consiguiente que tal cosa pueda realizarse meramente a través de un establecimiento público como el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior en este caso. Por consiguiente este artículo de la Constitución Nacional también ha sido transgredido por la norma acusada”.

A continuación, la providencia que se transcribe reproduce apartes de la sentencia que reitera —transcritos en el punto 3.2.4 de esta providencia— y concluye así:

“6.—Por último debe tenerse en cuenta que, dada la naturaleza jurídica y la índole de las funciones desarrolladas por el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, tampoco resulta ajustado a la Constitución otorgarle las facultades contempladas en la norma sub examine(17) .

(17) Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, mayo 27 de 1981, M.P. Ricardo Medina Moyano, Gaceta Judicial CXLIV, 1981, páginas 184 a 189.

Sin embargo, antes de la anterior declaratoria —6 de agosto de 1980— el Presidente de la República, “en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales”, había expedido el Decreto 2022 de 1980 con el propósito de dictar “normas relacionadas con títulos correspondientes a programas de educación superior” mediante el cual dispuso que los egresados de los diferentes programas de educación superior, que con anterioridad al 26 de febrero de 1980 habían cumplido los requisitos de grado previstos en la legislación que les fuera aplicable, podían recibir el título con la denominación que la institución lo venía otorgando.

Cabe recordar que el decreto que se reseña había dispuesto que quienes cursaron y aprobaron las materias del programa de derecho con anterioridad al 31 de diciembre de 1979 y además culminado, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, el curso de especialización de que trataba el artículo 22 del Decreto 3200 de 1979, podían “cumplir con posterioridad con los demás requisitos y recibir el título en la fecha que determinen de acuerdo con las directivas de la institución”.

Así mismo, antes de la declaratoria de inexequibilidad a la que se hizo referencia, el Presidente de la República “en uso de sus facultades legales” había dictado el Decreto 2743 de 1980 que aprobaba el Acuerdo 122 del 5 de agosto del mismo año de la junta directiva del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior contentivo del estatuto general de dicha entidad, en el que le asigna a la misma, entre sus funciones, la de “determinar la nomenclatura de los programas y de los títulos correspondientes así como las condiciones en que éstos pueden ser otorgados”.

Ahora bien, el Consejo de Estado declaró la nulidad del artículo 1º del decreto antes referido, en cuanto aprobó la parte del numeral 7º del artículo 9º del Acuerdo 122 del 5 de agosto de 1980, de la junta directiva del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación, Icfes, que dijo: “(...) Y de los títulos correspondientes así como las condiciones que éstos pueden ser otorgados”, al encontrarlo “(…) idéntico al texto de la norma declarada inexequible” por la Corte Suprema de Justicia (18) .

(18) Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Libardo Rodríguez Rodríguez, 29 de agosto de 1996, expediente 3349.

3.2.9. El Presidente de la República, “en uso de sus atribuciones constitucionales y legales y en especial las que le confiere el artículo 120, ordinal 12, de la Constitución Nacional y el literal del artículo 6º del Decreto 80 de 1980”, dictó el Decreto 1221 de 1990 “por el cual se aprueba el Acuerdo 60 de 124 (sic) de mayo de 1990 emanado de la junta directiva del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, por el cual se determinan los requisitos mínimos para la creación y funcionamiento de los programas de derecho”. El que, respecto de los requisitos para obtener el título de abogado dispuso:

“ART. 21.—Para obtener el título profesional de abogado deberán cumplirse los siguientes requisitos concurrentes:

1. Haber cursado y aprobado la totalidad de las materias que integran el plan de estudios.

2. Haber presentado y aprobado los exámenes preparatorios.

3. Haber elaborado monografía que sea aprobada, igual que el examen de sustentación de la misma o haber desempeñado, con posterioridad a la terminación de estudios, durante un año (1) continuo o discontinuo uno de los cargos previstos en las disposiciones pertinentes o haber prestado el servicio jurídico voluntario regulado por el Decreto 1862 de 1989 o haber ejercido durante dos (2) años la profesión en las condiciones señaladas en el artículo 31 del Decreto 196 de 197 (sic).

ART. 22.—Los exámenes preparatorios son pruebas de aptitud académica y profesional, que habrán de auscultar el criterio y la madurez del estudiante en el manejo y aplicación del ordenamiento jurídico, por medio de interrogaciones orales o escritas en las siguientes ramas del derecho: (…).

ART. 23.—Se podrán presentar los exámenes preparatorios una vez aprobadas las materias que integran la respectiva rama. (...).

ART. 24.—La monografía consistirá en un trabajo socio-jurídico o jurídico de investigación dirigida.

ART. 25.—Compete al Ministerio de Justicia el control del desempeño de los cargos, del servicio y del ejercicio profesional mencionado, así como certificar sobre el cumplimiento de dicho requisito para que la universidad pueda otorgar el título profesional.

ART. 31.—Tanto quienes a la fecha de la entrada en vigor de la presente reglamentación hubiesen concluido el plan de estudios; como quienes lo concluyan luego podrán acogerse en cuanto a requisitos de grado, a su elección, a las disposiciones del Decreto 3200 de 1979 o a las consagradas en el capítulo V del presente acuerdo”.

3.2.10. Mediante Sentencia del 16 de febrero de 1995, ante la pretensión de varios ciudadanos de que se declarara la nulidad de los artículos 21 numeral 2º, 22 y 23 del Decreto 1221 de 1990, ya reseñados, por quebrantamiento de los artículos 13, 27, 69 y 84 de la Constitución Política de 1991; 3º, y 4º, 24, 28, 30, 32 literal a) y 144 de la Ley 30 de 1992, el Consejo de Estado negó “las súplicas de la demanda” entre otras razones por las siguientes (19) :

(19) Consejo de Estado, Sección Primera, 16 de febrero de 1995, Consejero Ponente Ernesto Rafael Ariza Muñoz, expediente 2918 —jurisprudencia reiterada en Sala Plena Sentencia de 3 de junio de 1997, C.P. Libardo Rodríguez—.

En relación con la violación de los derechos a la igualdad, la autonomía universitaria y la educación, determinó que i) “el hecho de que para obtener el título de abogado se establezca como requisito la presentación y aprobación de los exámenes preparatorios no implica discriminación alguna por cuanto dicha exigencia se hace respecto de todos los estudiantes que se encuentran cursando estudios de derecho, es decir, frente a todas las personas que se encuentran en un mismo supuesto de hecho o condición (...) La explicación procedente descarta la transgresión de los derechos a la autonomía universitaria y a la educación por cuanto el demandante la supedita a la del derecho a la igualdad”; ii) “no es cierta la afirmación del actor en cuanto a que el poder de reglamentación en materia de educación no lo tiene el gobierno sino el Congreso, dado que de una interpretación sistemática de los artículos 150 numeral 8º y 189 numeral 21 de la Constitución Política de 1991 se deduce que es al gobierno a quien corresponde la inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a la ley, y, en este caso, la Ley 30 de 1992 en el parágrafo 2º del artículo 25 facultó al gobierno para reglamentar la expedición de los títulos, de acuerdo con las leyes que rigen la materia, previo concepto favorable del Consejo Nacional para la Educación Superior, CESU”.

Respecto del quebrantamiento de la Ley 30 de 1992 la corporación en cita adujo que el actor “no formula propiamente una censura, pues al desarrollar ésta se limita a hacer el comentario de que el Gobierno Nacional al reglamentar la expedición de títulos debe respetar las normas constitucionales y legales vigentes, pero en ningún momento aduce la incompetencia del Icfes para hacer las regulaciones a que se contraen las normas acusadas, razón por la cual no está llamado a prosperar. Además que, de haberlo hecho, no podría la Sala entrar a analizar el fenómeno de la ilegalidad sobreviniente puesto que ésta genera la derogatoria del acto mas no su nulidad, ya que ésta sólo puede descansar, para el caso, según lo prescribe el artículo 84 del C.C.A., en las normas legales en que deberían fundarse, vale decir, vigentes al momento de su expedición. En cuanto concierne al 4º cargo observa la Sala que el demandante se limitó a aducir el fenómeno de la ilegalidad e inconstitucionalidad sobrevinientes, sin precisar en qué consisten una y otra. Ahora, si la censura se relaciona con los cargos de violación antes analizados, son válidas las consideraciones precedentes”.

Para responder al cargo formulado contra el acuerdo en comento, porque se habría expedido con fundamento en una disposición declarada inexequible, la misma corporación afirmó que: “Si lo que quiso el actor fue plantear una especie de falsa motivación, por aducirse como fundamento de la expedición del acto una norma que reproducía otra declarada inexequible, ni lo manifestó así expresamente ni indicó como fundamento de su pretensión el artículo 84 del C.C.A., que consagra tal causal de anulación de los actos administrativos por lo cual no está llamado a prosperar este cargo”.

Así mismo, la corporación en cita, el 29 de agosto de 1996, atendiendo la pretensión de nulidad formulada contra las mismas disposiciones, en la providencia en la que declaró la nulidad del artículo 1º del Decreto 2743 de 1980 —ya referida— negó tal pretensión, considerando, entre otras razones, que para expedir el Decreto 1221 el Gobierno Nacional no se fundamentó en el literal e) del artículo 6º del Decreto-Ley 81 de 1980, que había sido declarado inexequible sino “(...) en uso de sus atribuciones constitucionales y legales y en especial a las que le confiere el artículo 120, ordinal 12 de la Constitución Nacional, y el literal d) del artículo 6º del Decreto 80 (léase 81) de 1980 (...)”, disposiciones que en el momento de su expedición se encontraban vigentes. Además consideró que no era procedente detenerse en el estudio de la inconstitucionalidad sobreviniente propuesta, en razón de que en la demanda se citaron los artículos constitucionales presuntamente violados, pero con referencia a otro de los decretos demandados (20) .

(20) Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. C.P. Libardo Rodríguez Rodríguez, 29 de agosto de 1996, expediente 3349. De la misma corporación, Sala y Sección, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa, 2 de octubre de 1997, declara probada la excepción de cosa juzgada propuesta por el Icfes contra la pretensión de que se declare la nulidad de los artículos 20, numeral 2º, 21, 22 y 23 del Decreto 3200 de 21 de diciembre de 1979, al igual que la de los artículos 21 (parcialmente), 22 y 23 del Acuerdo 60 de 1990, aprobado por el Decreto 1221 de 1990.

3.3. Recapitulación.

En suma, respecto de los requisitos para obtener el título de abogado antes de la expedición de la Ley 446, puede afirmarse que cuando el título I de la parte V de esta disposición entró a regir —8 de julio de 1999—, para obtener el título de abogado todos los estudiantes de derecho debían haber cursado y aprobado las materias que conformaban el plan de estudios de la carrera de derecho; pero en relación con los demás requisitos para alcanzar tal título, existían tres regímenes, según la fecha de iniciación del plan de estudios, dos optativos y uno obligatorio, este último para quienes ingresaron al programa después del 12 de junio de 1990, en razón de que aquellos que lo hicieron antes de esta fecha pudieron elegir entre cumplir los requisitos establecidos en el Decreto 1221 de 1990 o sujetarse al régimen que estaba vigente a la fecha en que terminaron sus estudios, a saber:

a) Quienes iniciaron el programa de estudios de la carrera de derecho antes del 31 de diciembre de 1979, habiendo terminado dicho programa o no, podían compensar los preparatorios o el “trabajo de investigación” ejerciendo, con posterioridad a la terminación del plan de estudios, durante un año, continuo o discontinuo, uno de los cargos relacionados en la misma disposición, o la profesión de abogado durante dos años, en las condiciones establecidas por el artículo 31 del Decreto-Ley 196 de 1971 —D. 3200/79, art. 23, D. 1221/90, art. 31—.

No obstante, si los arriba nombrados a 31 de diciembre de 1979 habían cursado y aprobado todas las materias del plan de estudios de derecho pudieron acogerse para acceder al título de abogado, durante el año de 1980, a los requisitos que habían sido establecidos por el Decreto 225 de 1977 para obtener dicho título, esto es presentar exámenes preparatorios y cumplir con un año de judicatura o servicio profesional, requisito que podía ser compensado con un curso de especialización, el que, si se aprobaba antes del 31 de diciembre de 1980 permitía a la institución conceder el título, porque los exámenes preparatorios podían presentarse con posterioridad —D. 3200/79, D. 2022/80—;

b) Quienes iniciaron el mismo programa entre el 1º de enero de 1980 y el 12 de junio de 1990 debieron aprobar exámenes preparatorios por cada uno de los cinco grupos de materias establecidas en el Decreto 3200 de 1979 —derecho político, derecho penal, laboral, privado I y II—; con la posibilidad de resultar eximidos según su rendimiento académico. Y elaborar un “trabajo de investigación dirigida”, durante el desarrollo de los seminarios del programa, el que podía ser compensado con la práctica o el servicio profesional —D. 3200/79, art. 20, D. 1221/90, art. 31—;

c) Quienes ingresaron a la carrera de derecho después del 12 de junio de 1990 —fecha en que el D. 1221 de 1990 fue publicado— debían presentar exámenes preparatorios, y, a su elección, i) elaborar y aprobar una monografía, al igual que el examen de sustentación de la misma, ii) desempeñar, con posterioridad a la terminación de estudios, durante un año (1), continuo o discontinuo, uno de los cargos previstos en las disposiciones pertinentes, iii) prestar el servicio jurídico voluntario regulado por el Decreto 1862 de 1989, o iv) ejercer durante dos (2) años la profesión de abogado en las condiciones señaladas en el artículo 31 del Decreto 196 de 197 (sic) —D. 1221 de 1990—.

3.4. El Decreto 1221 de 1990 fue derogado por la Ley 446 de 1998.

El 7 de julio de 1998, el Congreso de la República expidió la Ley 446 “por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas normas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia”.

Desde la exposición de motivos de la ley en estudio se vislumbra la intención del legislador de “generar en los futuros profesionales de abogado la conciencia de servicio social que debe animar el ejercicio del derecho” (21) de ahí que se hubiera hecho énfasis en la necesidad de establecer la judicatura como un requisito obligatorio “además de la terminación de materias, los preparatorios y la tesis de grado” (22) . Propuesta que se mantuvo incólume a lo largo del debate parlamentario y fue acogida en los siguientes términos:

(21) Gaceta del Congreso 118, martes 6 de mayo de 1997, página 5.

(22) Ídem.

"PARTE V

De la asistencia legal popular

TÍTULO I

Del servicio legal popular

Disposiciones generales

ART. 149.—El servicio legal popular es un servicio social de carácter obligatorio para optar el título profesional de abogado, en los términos y durante el tiempo señalado en la presente ley.

Este servicio deberá cumplirse de manera concurrente con la terminación y aprobación de las materias del pénsum académico, la presentación y aprobación de los exámenes preparatorios y la elaboración y sustentación de la monografía de acuerdo con la ley. Los requisitos legales en ningún caso serán susceptibles de omisión, homologación, ni sustitución.

ART. 160.—Régimen transitorio. Las disposiciones del presente título se aplicarán a quienes terminen sus estudios universitarios doce meses después de la entrada en vigencia de la presente ley”.

Al parecer de la Corte, contrario a lo afirmado por los intervinientes el artículo antes transcrito no realizó una simple enunciación de los requisitos ya existentes que, conjuntamente con la prestación del servicio legal popular, darían derecho a obtener el título de abogado, porque la disposición en cita no solamente estableció un nuevo requisito para acceder a dicho título, sino que modificó radicalmente los establecidos en el Decreto 1221 de 1990 y en el Decreto 3200 de 1979 al suprimir la posibilidad de omitir, sustituir u homologar los existentes, opción que se encontraba en las mencionadas disposiciones y al tener como parámetro para el cumplimiento de los requisitos no la iniciación sino la terminación de estudios.

Por lo anterior, a partir del 8 de julio de 1999, sin distingo de la fecha de iniciación de estudios, todos los estudiantes de derecho, para obtener el título de abogado debían haber terminado el plan de estudios, presentado y aprobado los exámenes preparatorios, presentado y sustentado la monografía jurídica y prestado el servicio legal.

En efecto fue suprimida la opción de compensar los preparatorios o el trabajo de especialización —concedida a quienes iniciaron los estudios de derecho antes del 31 de diciembre de 1979—, la posibilidad de ser eximidos de los exámenes preparatorios y compensar el trabajo de investigación —reconocida a quienes iniciaron los mismos estudios entre el 1º de enero de 1980 y el 12 de junio de 1990—, y la monografía jurídica dejó de ser una opción, para quienes ingresaron a la carrera de derecho después del 12 de junio de 1990.

Ahora bien, esta corporación con ocasión de la Sentencia C-247 de 1999 mediante la cual desestimó, entre otros, los cargos que les fueron formulados a los artículos 149 y 160 de la Ley 446, por desconocimiento de los derechos adquiridos de los estudiantes de derecho que habían iniciado sus estudios cuando dicha ley entró a regir, y por quebrantamiento de la autonomía universitaria, sostuvo que estas disposiciones se circunscribían a establecer un requisito previo para la obtención del título de abogado, y no a regular otros aspectos académicos, aunque de los mismos se hiciera alusión.

No obstante, en la misma providencia también se hizo claridad respecto de que el pronunciamiento no incluía el estudio del Decreto 1221 de 1990 por cuanto se afirmó que “ello exigiría pronunciarse acerca del decreto mismo, lo cual es evidentemente inconducente en este proceso de constitucionalidad. En efecto, el control de constitucionalidad sólo puede dirigirse contra las normas cuestionadas y aquellas respecto de las cuales es necesario realizar la unidad normativa. Este no es el caso”.

De tal suerte que de las consideraciones de la sentencia en cita no es dable concluir que el artículo 21 del Decreto 1221 de 1990 se mantuvo incólume tras la expedición de la Ley 446 de 1998, como lo insinúa el representante del Ministerio de Justicia, porque en aquella oportunidad la Corte se circunscribió a estudiar el servicio legal como un nuevo requisito para obtener el título de abogado y la posibilidad de hacer extensiva tal exigencia a quienes habían iniciado la carrera de derecho cuando la disposición entró a regir —arts. 149 y 160— sin detenerse en los efectos de tales disposiciones respecto de los requisitos entonces vigentes, como la misma providencia lo expuso con claridad.

3.5. La Ley 552 de 1999 derogó íntegramente el artículo 149 de la Ley 446 de 1998.

No obstante su claridad, al parecer de la Corte, no resulta suficiente afirmar que por su título y contenido la Ley 552 derogó en su integridad el artículo 149 de la Ley 446, porque los intervinientes insisten en que la expresión “relativa al servicio legal popular”, contenida en el artículo 1º de aquella disposición, estaría indicando que sólo se suprimía tal requisito, dejando incólumes los relacionados en el inciso segundo del artículo de la Ley 446 en cita, para obtener el título de abogado.

Por lo anterior resulta pertinente recurrir a la historia legislativa de la disposición, la que permite desvirtuar la antedicha interpretación. Veamos:

En la exposición de motivos, el senador Juan Martín Caicedo Ferrer, autor de la iniciativa, puso de presente las razones que justificaban los artículos 1º y 2º del proyecto tendientes a derogar el título I de la parte quinta de la Ley 446, dejando en claro que los estudiantes de derecho “continúan contando con la opción de realizar una monografía o adelantar la llamada judicatura. Con ello se garantizará que aquellos que escojan la segunda alternativa sean quienes tengan vocación definida de servicio a la comunidad a través del ejercicio del derecho” (23) sin aclarar que de conformidad con la propuesta, que el mismo presentaba, tal alternativa sólo sería aplicable a “El estudiante que haya terminado las materias del pensum académico antes de la entrada en vigencia de la presente ley”.

(23) Gaceta del Congreso 329, 24 de septiembre de 1999, páginas 10 y 11.

Es más, en las ponencias para primero (24) y segundo (25) debate del Proyecto de Ley 112 de 1999 Senado, que luego se convertiría en la Ley 552, el senador José Renán Trujillo, encargado de las mismas, muestra “en términos de conveniencia ciudadana” la necesidad de derogar “el título I de la parte quinta de la Ley 446 de 1998”, informando los requisitos para obtener el título de abogado contenidos en las normas que se habrían de derogar, toda vez que se expresó en los siguientes términos:

(24) Gaceta del Congreso 373, 13 de octubre de 1999, páginas 10 a 14.

(25) Gaceta del Congreso 397, 27 de octubre de 1999, páginas 5 a 9.

“En el pasado reciente el Decreto 1221 de 1990, establecía como requisitos para optar el título de abogado, la terminación de las respectivas materias, los exámenes preparatorios y la monografía jurídica o la judicatura.

Posteriormente como es de todos conocido, la Ley 446 de 1998 aumentó sustancialmente estos requisitos. De tal manera estableció como condiciones para optar el título de abogado, la terminación de materias, los exámenes preparatorios, la monografía de grado y el servicio legal popular (26) .

(26) Notas 15 y 16.

También la Cámara de Representantes fue consiente de que al acoger la iniciativa parlamentaria dejarían de ser legalmente exigibles el servicio legal popular, los preparatorios, la judicatura y la monografía para obtener el título de abogado, porque el representante Germán Navas Talero, uno de los que se opuso a la iniciativa, lo advirtió en el debate que sobre el Proyecto 112/99 Senado y 167/99 Cámara se adelantó en la Comisión Primera Constitucional, sin que su advertencia hubiera sido contradicha y sin que la misma hiciera a los miembros de dicha corporación legislativa desistir de convertir el mentado proyecto en ley de la República.

Dijo así el representante ya mencionado:

“(…).

Y quinto, yo quiero explicar algo que va más allá; a aquellos que quieren y respetan su profesión les quiero mostrar algo que me tiene preocupado a mí: A mí no me tiene tan preocupado la derogatoria de la Ley 446. Me tiene preocupado que al derogar esta ley, 446, automáticamente se caen los requisitos de grado como son preparatorios y tesis. Se caen ...

Mire, por favor, doctora. si alguien más me interrumpe pido que saquen las barras. Yo no estoy peleando contra nadie; estoy explicando jurídicamente qué está pasando. Pero exijo respeto.

Si miramos el artículo 149 de la Ley 446, establece (…).

Esto lo hicieron, un estudio que hicieron los profesores de la Universidad de Santo Tomás.

Entonces quiere decir: que el artículo 149 recoge todas las disposiciones que regulaban la manera como se obtenía el título de abogado.

En estas condiciones, al derogar como se está derogando todo el título, se deroga la disposición que reglamentaba los preparatorios y la tesis.

Y quiero recordarles a los compañeros el artículo 14 de la Ley 153 de 1887 ... —dice—:

“Una ley derogada no revivirá por la sola referencia que a ella se haga ni por haber sido abolida la ley que la derogó.

Una disposición derogada sólo recobrará su fuerza en la forma en que aparezca reproducida en una ley nueva”.

El afán de legislar sobre la 446 hace que se acaben los requisitos para obtener el título de abogado; entonces, bastará: sentarse y terminar el último examen y salir graduado.

Yo le digo a los escépticos que consulten un poquito la Ley 153 del 87 y miren cómo la Ley 446 deroga las disposiciones que le sean contrarias, y la que es contraria es aquella que precisamente reglamentaba lo atinente a preparatorios y a tesis” (27) .

(27) Gaceta del Congreso, 6 de abril de 2000, página 13.

4. Examen de los cargos.

Como ha quedado establecido, a partir del 30 de diciembre de 1999 sólo los estudiantes que en tal fecha habían terminado el plan de estudios de la carrera de derecho deben cumplir, para obtener el título de abogado, a su elección, con uno de los dos requisitos establecidos en el artículo 2º de la Ley 552 del mismo año: la elaboración y sustentación de la monografía jurídica o la realización de la judicatura —opción que se mantuvo, al decir del autor de la iniciativa que dio origen a la ley en cita —como quedó dicho—, para que sea elegida por aquellos estudiantes que “tengan vocación definida de servicio a la comunidad a través del ejercicio del derecho”—.

Ahora bien, está previsto que para ser abogado se requiere haber obtenido el correspondiente título universitario, de acuerdo con las exigencias académicas y legales y estar inscrito como tal —arts. 3º, 4º, 5º D.L. 196/71—, que las autoridades pueden practicar el “examen de Estado” para evaluar las aptitudes y conocimientos mínimos de los egresados de la carrera de derecho, como de todos los egresados de la educación superior —art. 27, L. 30/92— y que al Consejo Nacional de Acreditación le corresponde garantizar la calidad de la formación que las instituciones de educación superior imparten —art. 53, ídem—.

En consecuencia se debe establecer si —como el actor lo plantea— el artículo 2º de la Ley 552 quebranta el derecho a la igualdad de los egresados de la carrera de derecho en cuanto impone a los establecimientos educativos el deber de exigir a quienes ya habían terminado sus estudios de derecho cuando la disposición entró a regir —30 de diciembre de 1999— el cumplimiento de uno de dos requisitos para otorgarles el título de abogado, porque se estaría quebrantando el derecho a la igualdad de dichos egresados en cuanto tal reconocimiento, en muchas ocasiones, es requisito para acceder a los puestos de trabajo y en otras para obtener mejores condiciones en el mismo.

El artículo 2º de la Ley 552 de 1999 quebranta los artículos 13 y 25 constitucionales

La disposición en estudio distingue entre “el estudiante que haya terminado las materias del pénsum académico antes de la entrada en vigencia de la presente ley” y aquellos que culminaron las mismas materias después de dicha fecha, diferencia que cuestiona el demandante por cuanto considera que se estaría beneficiando a algunos al permitirles que se gradúen sin exámenes preparatorios.

No obstante, habiendo establecido la Corte que dichos exámenes no se encuentran entre los requisitos impuestos por el legislador para que las universidades puedan otorgar el título de abogado —aunque pueden estar consignados en los planes de estudios diseñados y desarrollados por las universidades con el mismo fin— corresponde evaluar la constitucionalidad de la distinción existente, en cuanto impone a algunos de los estudiantes que culminaron las materias del plan de estudios de derecho, optar por la elaboración de una monografía jurídica o el desempeño de la judicatura.

Criterio de distinción que debe ser valorado con el fin de establecer si resulta acorde con los mandatos constitucionales, que atribuyen al legislador la posibilidad de exigir títulos de idoneidad para el ejercicio de las profesiones, imponer requisitos sólo a aquellos que ya habían terminado las materias del plan académico propuesto, cuando la disposición en cuestión entró a regir.

Para el efecto debe recordarse que la jurisprudencia de esta corporación tiene definidos los elementos que conforman el test de igualdad, tal como lo denota la siguiente decisión:

(...) El principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta permite conferir un trato distinto a diferentes personas siempre que se den las siguientes condiciones:

— En primer lugar, que las personas se encuentren efectivamente en distinta situación de hecho;

— En segundo lugar, que el trato distinto que se les otorga tenga una finalidad;

— En tercer lugar, que dicha finalidad sea razonable, vale decir, admisible desde la perspectiva de los valores y principios constitucionales;

— En cuarto lugar, que el supuesto de hecho —esto es, la diferencia de situación, la finalidad que se persigue y el trato desigual que se otorga— sean coherentes entre sí o, lo que es lo mismo, guarden una racionalidad interna;

— Y en quinto lugar, que esa racionalidad sea proporcionada, de suerte que la consecuencia jurídica que constituye el trato diferente no guarde una absoluta desproporción con las circunstancias de hecho y la finalidad que la justifican.

Si concurren pues estas cinco circunstancias, el trato diferente será admisible y por ello constitutivo de una diferenciación constitucionalmente legítima; en caso contrario, el otorgar un trato desigual será una discriminación contraria a la Constitución” (resaltado del texto) (28) .

(28) Sentencia C-530 de 1993, Alejandro Martínez Caballero.

Recordados estos elementos conviene puntualizar que la Corte restringirá el juicio igualdad al cargo propuesto, es decir en cuanto la norma estaría limitando a algunos de los estudiantes que culminaron las materias de la carrera de derecho la posibilidad de acceder a los puestos de trabajo y obtener mejores condiciones en los mismos, sin detenerse en los requisitos exigidos y en otros aspectos que se desprenden de la disposición, porque sólo la diferencia de trato por razón de la fecha de terminación de estudios fue objeto del debate constitucional que corresponde adelantar en los juicios de constitucionalidad.

Sea lo primero afirmar que quienes terminaron las materias del pénsum académico de la carrera de derecho, antes de que entrara en vigencia la Ley 552 de 1999 se encuentran en distinta situación de hecho, con respecto de aquellos que terminaron las mismas materias después del 1º de enero de 2000, porque estos últimos no deben cumplir con requisitos adicionales a su plan de estudios, en tanto que a los primeros les corresponde cumplir, además, con uno de los dos requisitos legales impuestos, esto es presentar una monografía jurídica o desempeñar un cargo válido para judicatura.

Diferencia de trato que no tiene justificación, porque no consulta los mandatos del artículo 26 constitucional imponer sólo a quienes habían terminado las materias del pensum académico “antes de la entrada en vigencia de la presente ley”, el cumplimiento de requisitos adicionales a los previstos en el plan de estudios, porque si de medir la idoneidad de quienes terminaron materias del pénsum académico de la carrera de derecho se tratara, con miras a determinar su idoneidad para el ejercicio profesional, la monografía jurídica o la judicatura, correspondía implementarlas como requisito obligatorio para todos los aspirantes a ejercer la mencionada actividad.

Además, no resulta razonable que se recurra a la fecha en que entró en vigencia la ley, para establecer una diferencia de trato respecto de los requisitos para optar el título profesional, entre los estudiantes de la carrera de derecho, porque, tal como lo ha considerado esta corporación, al azar no se le puede atribuir la Constitución, y tampoco la consolidación de los derechos (29) .

(29) Sentencia C-1404 de 2000, M(s). P(s). Carlos Gaviria Díaz y Álvaro Tafur Galvis.

Ahora bien, los intervinientes y la vista fiscal justifican la norma en cuestión, por razón de la protección de los derechos adquiridos, pero este planteamiento no resulta válido toda vez que, precisamente, se está perjudicando a quienes demandarían, en virtud de tal garantía constitucional, un trato prevalente —C.P., art. 58—.

Tampoco hay coherencia entre la diferencia de trato que impone el artículo en estudio, con los fines que la ley que lo contiene persigue, toda vez que de acuerdo con su título se estaría derogando el “título I de la Ley 446 de 1998”, pero, cumplido dicho objetivo —art. 1º— se restablecen dos requisitos, esta vez sólo para quienes, “a la entrada en vigencia de la presente ley” “haya[n] terminado las materias del pénsum académico”.

No obstante, en aras de salvaguardar la facultad constitucional asignada al legislador de exigir títulos de idoneidad para el desarrollo de determinadas actividades y en razón de que el ejercicio de tal facultad no fue cuestionado, como tampoco lo fueron los requisitos que la norma sub examine impone, sólo será excluida del ordenamiento jurídico la expresión “antes de la entrada en vigencia de la presente ley”, contenida en el artículo 2º de la Ley 552 de 1999, porque —como se dijo— quebranta el derecho a la igualdad de quienes terminaron las materias del pénsum académico de la carrera de derecho antes del 30 de diciembre de 1999 —arts. 13, 25 y 26 constitucionales—.

5. Conclusión.

La expresión “antes de la entrada en vigencia de la presente ley”, contenida en el artículo 2º de la Ley 552 de 1999 debe ser excluida del ordenamiento jurídico, porque, aunque no impone los exámenes preparatorios, sólo para algunos —debido a que este requisito fue derogado al dejar sin vigencia el art. 149 de la L. 446/98, como quedó explicado—, como lo plantea el actor, quebranta el derecho a la igualdad de los que terminaron las materias del pénsum académico de la carrera de derecho antes del 30 de diciembre de 1999, en cuanto les impone el cumplimiento de uno de dos requisitos —monografía jurídica o judicatura—, que no tienen que cumplir quienes terminaron idéntica tarea después de dicha fecha.

No obstante cabe precisar que los establecimientos educativos que imparten formación a quienes aspiran a obtener el título de abogado, pueden exigir los exámenes preparatorios u otros requisitos distintos a los vigentes para otorgar el título de abogado de acuerdo con sus planes de estudios, con miras al cumplimiento de los objetivos y propósitos de los mismos, en ejercicio de la autonomía universitaria que les reconoce el artículo 69 constitucional.

Por lo demás, el cumplimiento de exigencias por parte de las universidades para otorgar el título de abogado no exime al Estado de su deber de comprobar la aptitud y los niveles mínimos de competencia de quienes obtienen tal reconocimiento —L. 30/92— como tampoco le impide al Gobierno Nacional ejercer en forma permanente vigilancia e inspección, tanto sobre el ejercicio profesional de quienes demostraron idoneidad para hacerlo, como respecto de la calidad de la formación impartida —C.P., arts. 26 y 189.21— porque las instituciones educativas están en la obligación de impartir a sus educandos la formación moral, intelectual y física que los capacite para asumir debidamente las responsabilidades que en el ejercicio de la actividad aprendida les corresponde afrontar —C.P., art. 67—.

VI. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el artículo 2º de la Ley 552 de 1999, salvo la expresión “antes de la entrada en vigencia de la presente ley”, que se declara INEXEQUIBLE.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO

Respetuosamente discrepo de la decisión mayoritaria adoptada en la parte resolutiva del fallo en referencia, pues considero que el artículo 2º de la Ley 552 de 1999, ha debido ser declarado exequible en su integridad sin necesidad de haber retirado del ordenamiento jurídico las expresiones “antes de la entrada en vigencia de la presente ley” que, por las razones que consigno a continuación, las encuentro ajustadas a la ley fundamental.

En mi criterio, el límite temporal establecido en la mencionada disposición se ajusta a la Carta Política, puesto que constituye una medida adoptada por el legislador en desarrollo del mandato consagrado en el artículo 26 del estatuto superior, que lo habilita para regular en forma ordinaria y permanente lo concerniente a los títulos de idoneidad profesional.

En efecto, cuando la norma en cuestión dispone que el estudiante que haya terminado las materias del pensum académico antes de la entrada en vigencia de la Ley 552 de 1999, puede elegir entre la elaboración y la sustentación de la monografía jurídica y la realización de la judicatura, no hace otra cosa que señalar las condiciones que deben cumplir estas personas para acceder al título de abogado, determinación ésta que además fue justificada por la necesidad de despejarle a dichos estudiantes las posibilidades de trabajo que les habían sido limitadas con la implantación del servicio legal popular de carácter obligatorio y gratuito en la Ley 446 de 1998 (1) .

(1) Cfr. Gacetas del Congreso Nos. 516 y 542 de diciembre de 1999.

De ahí que al establecer un límite temporal el legislador no quisiera instituir un trato diferencial injusto e irrazonable en relación con los estudiantes que terminen sus materias después de la vigencia de la Ley 552 de 1999, toda vez que, se repite, el propósito fundamental de la enmienda contenida en el artículo 2º de dicho ordenamiento, consistió en favorecer aquellos estudiantes a los que se les había impuesto una carga académica desproporcionada como era el servicio legal obligatorio y gratuito.

Esta circunstancia hacía improcedente el juicio de igualdad adelantado por la Corte, puesto que en ningún momento el legislador pretendió con la medida en cuestión abolir o hacer más flexibles los requisitos académicos para optar al título de abogado, en relación con los estudiantes que terminen sus materias con posterioridad a la citada ley. En este caso, el test de igualdad partió de una suposición y no de la situación fáctica real en la que se encuentran dichos estudiantes.

Al respecto resulta cuestionable la ausencia de una argumentación diáfana y consistente que justificara la inconstitucionalidad de las expresiones “antes de la entrada en vigencia de la presente ley”, puesto que para fundamentar esta decisión tan solo se adujo que “no resulta razonable que se recurra a la fecha en que entró en vigencia la ley, para establecer la diferencia de trato respecto de los requisitos para optar el título profesional”, porque “al azar no se le puede atribuir la constitución y tampoco la consolidación de los derechos”.

Finalmente quiero expresar que aunque en la sentencia se anuncia el deseo de dejar a salvo la facultad del legislador para establecer los requisitos de idoneidad profesional, la determinación que se adopta en la parte resolutiva de la sentencia se aparta notoriamente de este objetivo, en la medida en que hacia el futuro restringe esta competencia legislativa en lo concerniente al señalamiento de los requisitos y condiciones que deben cumplirse para obtener el título de abogado.

Clara Inés Vargas Hernández 

SALVAMENTO DE VOTO

Con el respeto acostumbrado por las determinaciones de esta corporación, los suscritos magistrados nos vemos precisados a salvar nuestro voto de la decisión mayoritaria por cuanto en ella se manifiesta que las universidades pueden, en desarrollo de la autonomía universitaria, exigir preparatorios como requisitos de grado. A nuestro juicio, éste y otros requisitos sólo pueden ser establecidos por el legislador, por tratarse de un derecho fundamental, respecto del cual existe reserva de ley, como pasamos a demostrarlo:

Derecho fundamental violado: artículo 26 Constitución Política.

El derecho fundamental que ha sido conculcado ha sido el derecho fundamental al libre ejercicio de la profesión de abogado.

Este derecho se encuentra protegido por el artículo 26 de la Constitución Política Colombiana y por las normas concordantes con él.

El artículo 26, que no es del caso reproducir, establece una regla general y una excepción: la regla general es la libertad de profesiones u oficios y de su ejercicio; excepcionalmente el legislador puede exigir requisitos para el ejercicio de una determinada profesión.

Como la regla general es la libertad, la excepción debe ser expresa, no puede ser implícita, no pueden aplicarse en el Estado de derecho excepciones por analogía ni interpretarse extensivamente y, en caso de duda entre la libertad y la excepción (no libertad o prohibición), hay que aplicar la regla general y no la prohibición.

Esta regla general no sorprende si se tiene claro que en el Estado social de derecho, como el colombiano, la posición del individuo es completamente opuesta a la de la autoridad, ya que el supuesto fundamental es que el individuo goza de una libertad en principio ilimitada, mientras las autoridades tienen unas competencias limitadas. La única manera de restringir la libertad de las personas es por medio de la ley (lo que excluye que el gobierno o ejecutivo pueda limitar la libertad de las personas).

Desde Guillermo Federico Hegel, en su filosofía del derecho, quedó claro que las libertades del hombre no son más que una consecuencia de la libertad ilimitada que, en principio, tiene como ser libre por naturaleza: yo tengo la libertad de locomoción como consecuencia de ser un ser libre (valga la redundancia); o dicho de otra manera: mi libertad de ejercer una profesión no es más que una manifestación concreta de mi carácter de ser libre.

Al individuo, al ciudadano lo que no le está expresamente prohibido le está permitido. Al funcionario público lo que no le está expresamente atribuido, le está prohibido. Al particular le basta con saber que su conducta no está prohibida para que pueda realizarla, en cambio, al gobernante no le sirve este mismo argumento; para que él pueda actuar, necesita mostrar la norma que lo faculte para actuar y, si no existe esa norma, para él está prohibida esa actuación. Este esquema fundamental de relaciones entre gobernante y gobernado del Estado de derecho, es consecuencia del principio de que la libertad del hombre es en principio ilimitada, y de que el hombre era libre antes de entrar en relaciones políticas y debe continuar siéndolo dentro de estas relaciones.

Otro elemento fundamental que se debe tener en cuenta es el hecho de que por tratarse de una manifestación concreta de la libertad (en este caso de ejercer profesiones u oficios), no puede ser regulada sino por el legislador, ya que en materia de libertad siempre existe reserva de ley y cuando los constitucionalistas hablamos de reserva de ley, queremos decir que está excluida la regulación del ejecutivo en esa materia o, dicho de otro modo, que solo puede tocarla el legislador. En este sentido ya se ha pronunciado nuestra honorable Corte Constitucional.

a) La libertad de profesiones u oficios.

La Constitución Política Colombiana, en su artículo 26, establece como regla general la libertad que tienen las personas para escoger profesión u oficio; excepcionalmente, el legislador puede exigir títulos de idoneidad. Así lo dejó claramente establecido la Honorable Corte Constitucional, mediante sentencia C-606 de diciembre 14 de 1992, M.P. Ciro Angarita. En esta providencia se señala que las limitaciones a la regla general, o sea las excepciones, sólo puede imponerlas el legislador y que en esta materia existe la reserva de ley; es entonces “el legislador el único competente para establecer los títulos de idoneidad que deben acompañar en cada caso el ejercicio de tareas que exigen formación académica”. Existiendo reserva de ley, es claro que sólo el legislador puede exigir requisitos para el grado; contrario sensu, no pueden exigir requisitos ni el gobierno mediante decretos, ni mucho menos las universidades, bajo el pretexto de la autonomía universitaria (que es para otra cosa y no para usurpar funciones del legislador).

Queremos dejar claro que las facultades de inspección y vigilancia que tiene el gobierno o los órganos administrativos no implican la de dictar requisitos para el grado, ya que las funciones de inspección o vigilancia sólo se limitan a vigilar que la ley se cumpla y a sancionar al infractor cuando la viola, pero nunca implican la facultad de modificar la ley. Es claro entonces que por la vía de la inspección y vigilancia, no se pueden establecer requisitos adicionales a los señalados por el legislador.

b) Los requisitos para el grado de abogado.

Estudiando la evolución de los requisitos, los encontramos en diversas normas, de distinta jerarquía, aspecto importantísimo, pues hemos demostrado que existe reserva de ley y que no puede hacerlo el gobierno y, en caso de conflicto, debe primar la norma de mayor jerarquía, en este caso la ley.

La primera norma relacionada con el tema es el Decreto-Ley 196 de 1971, que reglamentó el ejercicio de la abogacía. Esta ley, curiosamente, no estableció requisitos para el grado y sólo se limitó a decir en su artículo tercero que “es abogado quien obtiene el correspondiente título universitario de conformidad con las exigencias académicas y legales”. Es claro entonces que el Decreto-Ley 196 de 1971 no estableció requisitos para el grado, y lo que hizo fue utilizar una técnica de remisión a otra norma (lo que hizo fue remitir al legislador o a otra ley).

Con posterioridad se dictó el Decreto 3200 de 1979, que en su artículo 1º dice señalar los requisitos para obtener el título académico. Inmediatamente debemos observar que la Constitución no habla de títulos académicos sino de títulos de idoneidad y que cualquiera que sea el nombre que utilice el legislador (títulos académicos, idoneidad o cualquier otro, sólo puede establecerlos la ley y no el gobierno, pues existe reserva de ley). Este decreto, que no tiene fuerza de ley y es una norma de inferior jerarquía a la ley, es en nuestro sentir inconstitucional, ya que sólo el Congreso puede exigir requisitos en esta materia.

Después encontramos el Decreto 1221 de 1990, el cual recoge y aprueba un acuerdo del Icfes, que en su capítulo V, artículo 21 y siguientes, establece requisitos de grado. El Icfes es un órgano administrativo, nunca legislativo y cumple funciones de inspección y vigilancia del gobierno nacional. Y sabemos que la inspección y vigilancia permiten verificar que se cumpla la ley pero no conllevan el poder para reformarla; sabemos también que, siendo funciones del presidente o del gobierno, no puede ir más lejos de lo que está atribuido al gobierno y si éste no puede establecer requisitos, mucho menos puede hacerlo un acuerdo del Icfes.

Nuestro concepto es que tanto el Decreto 3200 de 1979, como el Decreto 1221 de 1990 son inconstitucionales, pues no son leyes e invadieron una competencia exclusiva del Congreso y se les debe aplicar la excepción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 4º de la Constitución, que pedimos expresamente sea aplicada en este caso.

Después del Decreto-Ley 196 de 1971, la primera ley que estableció, indirectamente, requisitos para obtener el título de abogado fue la 446 de 1998, concretamente en el artículo 149. Los requisitos eran: el servicio legal popular; la terminación y aprobación de las materias del pensum académico; la presentación y aprobación de los exámenes preparatorios y la elaboración y sustentación de la monografía.

A su vez, el artículo 167 de la Ley 446 de 1998, derogó todas las normas que le eran contrarias; esta derogatoria cobijaba a todas las leyes anteriores y con mayor razón a otras normas de inferior jerarquía, como son los decretos 3200 de 1979 y el Decreto 1221 de 1990 que, como sabemos, son normas dictadas por el gobierno, cuando debían ser dictadas por el legislador. Una ley puede derogar no sólo a leyes anteriores sino también a normas de inferior jerarquía anteriores, mucho más cuando ellas están usurpando funciones del Congreso.

El artículo 149 de la Ley 446 de 1998, al establecer todos los requisitos para el título de abogado, reguló íntegramente la materia del título profesional de abogado y, en consecuencia de conformidad con el artículo 3º de la Ley 153 de 1887, derogó todas las normas anteriores, legales o reglamentarias, ya que por mandato de ella, cuando exista una ley nueva que regule íntegramente la materia, la ley anterior queda derogada aunque no se diga de manera expresa.

La ley actualmente vigente es la 552 de 1999, que en su artículo 1º derogó de manera expresa todo el título primero de la parte V de la Ley 446 de 1998, incluido el artículo 149, que había establecido los requisitos para optar al título profesional de abogado. Al derogar el artículo 149, derogo todos los requisitos que él establecía.

El artículo 2º de la Ley 552, de manera clara y expresa, reguló la situación de una categoría especial de estudiantes de derecho los que habían terminado todas las materias del pensum académico antes de la entrada en vigencia de esa ley, que ella misma estableció a partir de su promulgación, hecho que se cumplió el día 31 de diciembre de 1999, como consta en el Diario Oficial Nº 43.839 de esa fecha; y que además debían hacer la tesis o realizar la judicatura. Ningún otro requisito estableció el legislador para esta categoría de estudiantes. No sobra recordar, como arriba demostramos y lo tiene establecido la Corte Constitucional, que la regla general en esta materia es la libertad de profesiones y oficios y que la exigencia de requisitos para ejercer alguna profesión es la excepción; que toda excepción debe ser expresa, pues no hay excepciones tácitas; que como excepciones hay que interpretarlas restrictivamente y que, al no mencionarlas el legislador, no se presumen; que al no establecer requisitos adicionales, lo que hizo fue dejar la materia dentro de la regla general, la cual es, en este caso, que no se necesitan más requisitos para ejercer las profesiones, pues ellas son libres.

c) La autonomía universitaria no permite regular profesiones (los preparatorios).

El artículo 69 de la Constitución garantiza la autonomía universitaria y ésta se aplica para darse sus directivas y regirse por sus estatutos. Toda esta autonomía se ejercita, por mandato de la Constitución, dentro de la ley. Esto es lógico ya que la autonomía no supone estar como el monarca absoluto en la edad media, legibus solutus (suelto de la ley, por encima de la ley); la autonomía, en cualquier caso, expresa un poder limitado que se integra dentro de otro poder, que es un poder superior (el de la soberanía, que sólo se predica del Estado y que no tiene ningún ente dentro de él). Por esa razón, la autonomía sólo se predica de entidades integradas dentro de la organización estatal y a cuya unidad no pueden oponerse, y sometidas a la Constitución y leyes del Estado.

En este mismo orden de ideas es que podemos afirmar que autonomía y control no son incompatibles pues, como sabemos, la autonomía no implica soberanía, sino que predica la pertenencia a un orden o todo superior, de ahí que para garantizar la unidad de ese todo, el ordenamiento jurídico prevea especiales poderes de control sobre esas entidades aunque sean autónomas y esos poderes de control pueden ser más o menos intensos. Para citar un solo ejemplo, si las universidades tuvieran una autonomía absoluta no existiría el Icfes, que es el órgano de control del Estado sobre las universidades.

No pueden entonces las universidades, so pretexto de la autonomía, no cumplir la Constitución y las leyes de Colombia o violar las que existen, modificarlas o agregarles requisitos.

La historia de la autonomía universitaria fue una conquista de las universidades, sobre todo públicas, que buscaba fundamentalmente darse sus propias directivas, sin la injerencia del gobierno y con la sola participación de los estamentos universitarios: profesores, alumnos y personal administrativo, para evitar que el gobernante de turno politizase la universidad. Pero a nadie se le ha ocurrido, entonces ni ahora, que en las universidades no se cumplan ni la Constitución ni las leyes del Estado.

La autonomía universitaria no da fundamento para establecer preparatorios, ya que éste es un requisito para ejercer una profesión que sólo puede establecer el legislador. Se hace necesario referirse a algo que se encuentra detrás de la persistencia de las universidades en violar la ley, agregándole un requisito que ella no contempla, como son los preparatorios: Estos son una de las fuentes de ingresos económicos importantes para las universidades y que por lo mismo, no quieren perderla. No se puede, bajo la fementida autonomía universitaria, seguir defendiendo los ingresos de las universidades a costa de los alumnos.

Si se permitiera que cada universidad estableciese unos requisitos de grado, de tal manera que unas no pidieran preparatorios, otras solo algunos y otras todos, se estaría violando el artículo 13 de la Constitución, ya que los requisitos de grado serían diversos respecto de una misma profesión, en este caso la de abogado.

Que los preparatorios eran requisito para optar el título de abogado y que por lo mismo sólo podía regularlos el propio legislador y no las universidades bajo el pretexto de su autonomía, quedó claramente establecido en la Ley 446 de 1998, en su artículo 149, que regulaba los requisitos para ser abogado; ésta es la prueba mayor de que los preparatorios los pone o los quita el legislador, pero no las universidades.

d) Consideraciones psicológicas e interpretativas.

1. Tumbemos el muro de Berlín de los prejuicios. 

Para que este asunto hubiera podido resolverse de manera imparcial y justa, se requería que los honorables magistrados se desprendiesen de una serie de prejuicios que obnubilan su recto entendimiento y les impide fallar de una manera ajustada a la ley.

2. Los abogados ya graduados, no quieren nuevos abogados. 

Esta afirmación es una verdad que no queremos aceptar y que envuelve un prejuicio del que somos víctimas, consciente o inconscientemente. El abogado ya graduado considera que con él ya existen suficientes abogados y que la sociedad no necesita más; que otros abogados perjudican a la sociedad y a él mismo; que aumenta la competencia dentro de la profesión, lo que pone en peligro sus ingresos y sus oportunidades. La manera más fácil que se le ocurre para mantener su status económico y social no es aumentando su calidad de abogado, su excelencia profesional, sino impidiendo el ingreso de nuevos competidores. Se les olvida, a los abogados ya graduados, que el desprestigio de la profesión no es culpa de los jóvenes que quieren ser abogados, sino de quienes ya lo son y que la renovación de la misma no puede ser obra de quienes han faltado a su juramento profesional y a la ética, sino precisamente de quienes inician sin contaminarse. Más de una vez hemos escuchado la solicitud de que se cierren las facultades de derecho de manera indefinida o por lo menos durante 20 años, como si los males de la sociedad colombiana fueran ocasionados por los juristas y, en consecuencia, se solucionaran con esta propuesta. En otras oportunidades se quiere lograr el mismo objetivo, por una vía indirecta, consistente en impedir que quienes estudian derecho se gradúen; se permite que la gente estudie derecho pero se obstaculiza de una manera injusta su grado, estableciendo una cantidad ingente de requisitos y exámenes que no existen en ninguna otra profesión, olvidándose que los alumnos ya fueron examinados durante todos los semestres, no una, sino muchas veces, y que si pasaron todos esos exámenes tiene derecho al título, ya que es un absurdo que una persona haya pasado todos los exámenes de todos los semestres y, sin embargo, se considere que no está preparado para iniciar su ejercicio profesional; lo racional y lógico es que o no se hacen exámenes durante la carrera y se hacen exámenes después, o se hacen exámenes durante la carrera y no se hacen después, pero no las dos cosas a la vez, porque esto es absurdo e injusto.

El legislador a veces le impone, injustamente, a los alumnos de derecho, una serie de requisitos para el grado que no le impone a otras profesiones (lo que, digámoslo de paso es inconstitucional, ya que rompe el principio y derecho fundamental a la igualdad contemplado en el artículo 13 de nuestra Constitución Política), por ejemplo, a ninguna de las profesiones de ingeniero, de contador, de administrador de empresas, de economista, etc., donde basta la presentación de una monografía o tesis, para que se pueda obtener el grado. Con este método se está discriminando la profesión de abogado y, lo que es más grave, nos hemos acostumbrado tanto a la discriminación que la justificamos y la vemos como un bien, cuando deberíamos rechazarla y combatirla y pedir que se nos dé el mismo trato que a las otras profesiones. Lo que se comete con la profesión de abogado es una injusticia, que afortunadamente la Ley 552 vino a remediar, al colocar a los abogados en igualdad de condiciones con los otros profesionales. No es injusto que el artículo 2º de la Ley 552 sólo exija la tesis o la realización de la judicatura; lo injusto es que durante años se haya obligado a otros estudiantes de derecho a cumplir requisitos adicionales que no se exigen en la gran mayoría de las otras profesiones; tampoco es de recibo el argumento que como yo tuve que graduarme con muchos obstáculos, los que vienen detrás de mí deben tener los mismos obstáculos o dificultades mayores para el grado, ya que la injusticia que se cometió conmigo no se repara cometiendo otras injusticias con los que vienen detrás; la justicia se restablece colocando a los abogados en pie de igualdad con las otras profesiones que, por regla general, sólo exigen una monografía para el grado.

Señores magistrados, sólo abandonando los prejuicios que tiene la sociedad contra los abogados y que, como todo prejuicio, es irreal y no corresponde a la verdad, o los preconceptos que tienen los abogados ya graduados contra los nuevos colegas, pueden ustedes fallar en derecho y juzgar como debe juzgar un magistrado, sin prejuicios y sin arbitrariedad, pues sólo cuando el juez falla sin prejuicios tenemos los ciudadanos garantizados nuestros derechos.

Síntesis

De una manera sucinta, podemos afirmar:

1. Que la única ley vigente en materia de requisitos de la profesión de abogado es la Ley 552 de 1999 y se debe aplicar el artículo 2º de esa ley.

2. Que por tratarse del ejercicio de una libertad, existe reserva de ley, como ya lo definió la Honorable Corte Constitucional y, en consecuencia, sólo puede ser regulada por el legislador, de donde se infiere que son inconstitucionales todos los decretos dictados por el gobierno exigiendo requisitos que no establezca la ley.

3. Que la autonomía universitaria o las facultades de inspección o vigilancia que tenga el gobierno por conducto del Icfes, no permiten establecer requisitos adicionales a los del legislador, como son los preparatorios.

4. Que lo único que existen son prejuicios, de los abogados ya existentes o de los “presuntos creadores de la ley” que impiden una decisión justa y ajustada a derecho.

5. La Ley 552 de 1999, reguló la profesión de abogado, se encuentra vigente y no ha establecido ningún otro requisito para optar el título profesional de abogado.

Por las anteriores razones salvamos nuestro voto.

Jaime Araújo Rentería—Rodrigo Escobar Gil 

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