Sentencia C-1057 de octubre 19 de 2005 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-1057 de 2005 

Ref.: Expediente D-5682

Magistrado Ponente:

Dr. Humberto Antonio Sierra Porto

Demandante: Domingo Banda Torregroza

Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 2 de 2004 “Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones”.

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de octubre de dos mil cinco (2005).

EXTRACTOS: «II. Disposición demandada

A continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial Nº 45.775 de 28 de diciembre de 2004

ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2004 

(Diciembre 27)

Diario Oficial Nº 45.775 de 28 de diciembre de 2004

“Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones”.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

ART. 1º—Modifícanse los incisos 2º y 3º del artículo 127 de la Constitución Política y adiciónanse dos incisos finales al mismo artículo, así:

A los empleados del Estado que se desempeñen en la rama judicial, en los órganos electorales, de control y de seguridad les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio. A los miembros de la fuerza pública en servicio activo se les aplican las limitaciones contempladas en el artículo 219 de la Constitución.

Los empleados no contemplados en esta prohibición solo podrán participar en dichas actividades y controversias en las condiciones que señale la ley estatutaria.

Cuando el Presidente y el Vicepresidente de la República presenten sus candidaturas, solo podrán participar en las campañas electorales desde el momento de su inscripción. En todo caso dicha participación solo podrá darse desde los cuatro (4) meses anteriores a la fecha de la primera vuelta de la elección presidencial, y se extenderá hasta la fecha de la segunda vuelta en caso de que la hubiere. La ley estatutaria establecerá los términos y condiciones en los cuales, antes de ese lapso, el presidente o el vicepresidente podrán participar en los mecanismos democráticos de selección de los candidatos de los partidos o movimientos políticos.

Durante la campaña, el Presidente y el Vicepresidente de la República no podrán utilizar bienes del Estado o recursos del tesoro público, distintos de aquellos que se ofrezcan en igualdad de condiciones a todos los candidatos. Se exceptúan los destinados al cumplimiento de las funciones propias de sus cargos y a su protección personal, en los términos que señale la ley estatutaria.

ART. 2º—El artículo 197 de la Constitución Política quedará así:

“ART. 197.—Nadie podrá ser elegido para ocupar la Presidencia de la República por más de dos períodos”.

No podrá ser elegido Presidente de la República o Vicepresidente quien hubiere incurrido en alguna de las causales de inhabilidad consagradas en los numerales 1º, 4º y 7º del artículo 179, ni el ciudadano que un año antes de la elección haya ejercido cualquiera de los siguientes cargos:

Ministro, director de Departamento Administrativo, Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, del Consejo Superior de la Judicatura, o del Consejo Nacional Electoral, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Registrador Nacional del Estado Civil, Comandantes de las Fuerzas Militares, Director General de la Policía, Gobernador de departamento o alcaldes.

PAR. TRANS.—Quien ejerza o haya ejercido la Presidencia de la República antes de la vigencia del presente acto legislativo solo podrá ser elegido para un nuevo período presidencial.

ART. 3º—El artículo 204 de la Constitución Política quedará así:

ART. 204.—Para ser elegido Vicepresidente se requieren las mismas calidades que para ser Presidente de la República.

El Vicepresidente podrá ser reelegido para el período siguiente si integra la misma fórmula del Presidente en ejercicio.

El Vicepresidente podrá ser elegido Presidente de la República para el período siguiente cuando el Presidente en ejercicio no se presente como candidato.

ART. 4º—Adiciónanse al artículo 152 de la Constitución un literal f) y un parágrafo transitorio así:

f) La igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley.

PAR. TRANS.—El Gobierno Nacional o los miembros del Congreso presentarán, antes del 1º de marzo de 2005, un proyecto de ley estatutaria que desarrolle el literal f) del artículo 152 de la Constitución y regule además, entre otras, las siguientes materias: Garantías a la oposición, participación en política de servidores públicos, derecho al acceso equitativo a los medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético, financiación preponderantemente estatal de las campañas presidenciales, derecho de réplica en condiciones de equidad cuando el Presidente de la República sea candidato y normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la República.

El proyecto tendrá mensaje de urgencia y podrá ser objeto de mensaje de insistencia si fuere necesario. El Congreso de la República expedirá la ley estatutaria antes del 20 de junio de 2005. Se reducen a la mitad los términos para la revisión previa de exequibilidad del proyecto de ley estatutaria, por parte de la Corte Constitucional.

Si el Congreso no expidiere la ley en el término señalado o el proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos (2) meses reglamentará transitoriamente la materia.

ART. 5º—El presente acto legislativo rige a partir de su promulgación.

(...).

VII. (sic) Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

De conformidad con el artículo 241-1 constitucional a esta corporación le corresponde decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, solo por vicios de procedimiento en su formación. En este expediente los cargos que formula el actor contra el Acto Legislativo 2 de 2004, son de dos tipos: En primer lugar alega que la reforma constitucional en su conjunto, y algunos de sus enunciados normativos en particular, vulneran la Constitución porque configuran vicios de competencia del Congreso de la República en el ejercicio de su poder de reforma. En segundo lugar sostiene que en el trámite del acto reformatorio de la Constitución se vulneró el iter legis señalado por la Constitución y por la Ley 5ª de 1992.

El magistrado sustanciador, mediante auto de diez (10) de marzo de 2005 resolvió admitir la demanda únicamente respecto de los cargos relacionados con los vicios en el procedimiento de formación del acto legislativo y rechazar aquellos relacionados con los supuestos vicios de competencia en que incurrió el Congreso de la República al aprobar la reforma constitucional. Contra la anterior decisión, dentro del término legal, interpuso el demandante recurso de suplica, el cual fue desatado por medio de auto de doce (12) de abril de 2005. En dicha providencia, la Sala Plena sostuvo:

El motivo que tuvo el magistrado sustanciador para rechazar la demanda consistió en que en su criterio la Corte Constitucional carece de competencia, a luz de los artículos 241 y 379 superiores, para estudiar la constitucionalidad de los actos legislativos en aspectos distintos a los referentes a vicios de procedimiento en su formación. En ese orden de ideas consideró que la Corte Constitucional no tenía competencia para conocer de la demanda en relación con el cargo propuesto por falta de competencia del Congreso y decidió rechazarla en cuanto a dicho aspecto de la acusación planteada por el actor en su demanda.

Esta Sala, examinado el texto de la demanda constata que el actor junto con el planteamiento de diversos vicios relativos al trámite dado al Acto Legislativo 2 de 2004 —que fueron objeto de la decisión de admisión en el numeral 1º del auto del 10 de marzo de 2005 proferido por el magistrado sustanciador— en su demanda incorpora una acusación por falta de competencia del Congreso en la expedición de dicho acto legislativo que sustenta con diversos argumentos relativos al desconocimiento tanto de lo que denomina “acuerdo sobre lo fundamental” plasmado en la Constitución de 1991 como del marco axiológico de dicha Constitución.

Ahora bien, como se señaló en los apartes preliminares de esta providencia en una demanda contra una reforma constitucional por falta de competencia del Congreso lo que se exige es que el actor sustente específicamente en qué consiste el vicio de competencia invocado, por lo que debe justificar con argumentos suficientes el cargo formulado en este sentido, sin que baste por ejemplo afirmar que con la modificación de una o de numerosas disposiciones en concreto se sustituyó o se desconoció la Constitución precedente (1) .

En el presente caso es claro para la Corte que como el actor no se limitó a enunciar dicho cargo sino que cumplió además con la carga procesal mínima exigida en estas circunstancias (2) , es posible que se lleve a cabo el juicio de constitucionalidad. Por lo que —independientemente de la decisión que finalmente sea adoptada en la sentencia— lo que procede es admitir la demanda en relación con la acusación planteada por falta de competencia del Congreso para dictar el Acto Legislativo 2 de 2004.

Tal no fue empero la decisión del magistrado sustanciador quien en el auto del 10 de marzo de 2005 evidentemente se apartó de los lineamientos jurisprudenciales establecidos por la Corte , entre otras, en las sentencias C-551 de 2003, C-1124 de 2004 y C-242 de 2005 al afirmar, como sustento de su decisión de rechazo, la ausencia de competencia de la Corte en estas circunstancias.

Dado que como se señaló ese no es el criterio jurisprudencial que en aplicación de la Constitución ha sido adoptado por la Corte y que el actor cumplió con la carga mínima argumentativa a que ha hecho referencia la corporación para dar curso al proceso constitucional para examinar un cargo por falta de competencia del Congreso, la Corte considera que lo que procede es revocar el auto del 10 de marzo en su numeral 2º y admitir la demanda del ciudadano respecto de la acusación formulada por falta de competencia del Congreso para proferir el Acto Legislativo 2 de 2004 “por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones”.

Por las anteriores razones revocó el rechazo parcial y en su lugar ordenó admitir la demanda del ciudadano Banda Torregroza respecto de la supuesta incompetencia del Congreso para expedir el Acto Legislativo 2 de 2004, decisión a la que el magistrado sustanciador dio cumplimiento por medio de auto de diecinueve (19) de mayo de 2005.

2. De la cosa juzgada.

En la sesión que tuvo lugar el día veinte (20) de septiembre de 2005 la Sala Plena de esta corporación decidió estudiar de manera conjunta todas las ponencias registradas que versaban sobre la constitucionalidad del Acto Legislativo 2 de 2004, las cuales fueron posteriormente votadas de manera individual en la sesión efectuada el día diecinueve (19) de octubre de 2005, en el orden en que habían sido registradas. Al haber sido decididas de manera consecutiva, en algunos casos se configuró el fenómeno de cosa juzgada respecto a los cargos que habían sido analizados en ponencias anteriores, por tal razón respecto de algunas de las acusaciones formuladas por el ciudadano Banda Torregroza esta corporación debe estarse a lo resuelto en los expedientes D-5645 (Sent. C-1040/2005), D-5656 (Sent. C-1041/2005) y D-5633 (Sent. C-1046/2005).

Para una mayor claridad a continuación se hará un recuento de los cargos formulados en la demanda:

1. Vicio de competencia del Congreso de la República al haber transgredido los límites inmanentes de la Constitución Política porque la prohibición de la reelección presidencial hacía parte del “acuerdo sobre lo fundamental de la Carta Política de 1991”.

2. Vicio de competencia del Congreso de la República porque la reelección presidencial vulnera el principio de igualdad debido a la posición privilegiada del Presidente respecto a los restantes candidatos.

4. (sic) Vicios de competencia referidos a ciertas expresiones del Acto Legislativo 2 de 2004. La expresión solo del inciso tercero del artículo primero vulnera el principio general de libertad pues establece una restricción excesiva de los derechos políticos de los empleados del Estado. El parágrafo transitorio del artículo cuarto, que consigna la reducción del término del cual dispone la Corte Constitucional para la revisión previa de exequibilidad del proyecto de ley estatutaria, infringe el principio de separación de poderes y la autonomía e independencia de la rama judicial. La atribución conferida al Consejo de Estado por el parágrafo transitorio del artículo 4º para reglamentar transitoriamente lo relacionado con la igualdad electoral de los candidatos a la Presidencia de la República, si el Congreso no expide la ley en el término señalado o el proyecto de ley es declarado inexequible, el cual, a juicio del demandante, vulnera la división de poderes, el principio de cosa juzgada y la reserva de ley estatutaria.

5. Vicios de procedimiento en el trámite del proyecto de acto legislativo pues en la Cámara de Representantes, durante la primera y la segunda vuelta, tanto en la sesiones de comisión constitucional permanente como en la plenaria, no se permitió la discusión, el debate y la presentación de enmiendas al proyecto, “so pretexto de ser escaso y precario el tiempo disponible para cumplir con el procedimiento reglamentario de aprobación del texto del proyecto de acto legislativo”.

6. Vicio de procedimiento por violación del principio de unidad de materia debido a que las distintas partes del Acto Legislativo 2 de 2004 “no guardan entre sí, y con respecto al núcleo esencial o eje temático, una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica”. Especialmente los siguientes enunciados normativos: El parágrafo transitorio del artículo cuarto que contempla la reducción a la mitad de los términos para la revisión constitucional del proyecto de ley estatutaria y el inciso que confiere al Consejo de Estado la atribución de regular transitoriamente lo relacionado con la igualdad electoral de los candidatos a la Presidencia de la República.

7. Vicio de procedimiento porque la reforma constitucional desconoce el principio de “titulación legislativa conforme al contenido de la ley”, ante la ausencia de mención en el encabezamiento del Acto Legislativo 2 de 2004 a la reelección presidencial inmediata adicionada a la Constitución Política.

Cabe señalar, entonces, que respecto de la mayoría de los cargos antes enunciados se produjo el fenómeno de cosa juzgada, como se detalla a continuación.

2.1. Cosa juzgada respecto de los cargos por vicios de competencia.

En la Sentencia C-1040 de 2005 concluyó la Corte Constitucional:

“(…) [L]a reforma por medio de la cual se permite la reelección presidencial no comporta una sustitución de la estructura básica de la Constitución en cuanto a forma de Estado, sistema de gobierno y régimen político, y por consiguiente no cabe afirmar que el Congreso haya incurrido en un vicio competencial por este concepto en la expedición del Acto Legislativo 2 de 2004” (f. j. 7.10.4.1.).

Más adelante afirma respecto de la supuesta violación del principio de igualdad afirma:

“Dadas esas dos condiciones, esto es, (i) la presencia de una reforma constitucional que, de manera general y abstracta establece hacia el futuro la posibilidad de reelección presidencial, lo cual implica que (ii) la continuidad en el cargo de presidente en ejercicio no es una decisión de poder de reforma, sino una opción del electorado, encuentra la Corte que el poder de reforma constitucional no excedió su competencia al permitir la reelección presidencial inmediata, incluida la del presidente en ejercicio” (f. J. 7. 10. 4. 3).

Finalmente, respecto de la habilitación al Consejo de Estado para que, de manera supletoria y transitoria, expidiera las normas estatutarias que desarrollaran la previsión de la reelección presidencial, consideró la Corte que constituía una sustitución parcial de la Constitución de 1991 y fue declarada inexequible.

Como quiera que los cargos por vicios competenciales que se plantean en esta demanda son, en sus elementos esenciales, los mismos que fueron objeto de estudio en el fallo antes referido, esta corporación habrá de estarse a lo resuelto en la Sentencia C-1040 de 2005.

2.2. El estudio de los cargos por vicios de procedimiento en el trámite de la reforma constitucional.

Respecto de los cargos formulados por el demandante por supuesta infracción del iter legislativo en el trámite del Acto Legislativo 2 de 2004, cabe señalar, en primer lugar, que algunas de las acusaciones no reúnen los requisitos señalados por esta corporación para emitir un pronunciamiento de fondo.

En efecto, sostiene el demandante que durante el trámite del proyecto de acto legislativo en la Cámara de Representantes, en primera y segunda vueltas, tanto en la sesiones de comisión constitucional permanente como en la plenaria, no se permitió la discusión, el debate y la presentación de enmiendas al proyecto, lo que a su juicio constituye una irregularidad que acarrearía la inconstitucionalidad del texto normativo demandado por violación del principio democrático.

Considera esta corporación que la anterior acusación fue formulada de manera vaga e indeterminada y el actor incumplió la carga establecida por la jurisprudencia constitucional de señalar específicamente cual era el vicio que se configuraba de manera tal que estructurara un verdadero cargo de constitucionalidad. Al respecto sostuvo esta corporación en la Sentencia C-487 de 2002:

“Quiere esto decir, que no basta con que se demande un acto legislativo por un vicio de procedimiento que de algún modo sea predicable de todo el cuerpo normativo, para que de manera oficiosa la Corte deba proceder a un examen minucioso y exhaustivo de todo el procedimiento surtido durante el trámite de la reforma, a efecto de establecer si hubo algún vicio en aspectos tales como la iniciativa, la publicación del proyecto, de las ponencias o de los textos aprobados, el quórum, los principios de identidad y de consecutividad, etc.

El sentido del control por vicios de forma es el de permitir a los ciudadanos, particularmente a quienes han estado próximos a los debates parlamentarios, la oportunidad de plantear ante la Corte las deficiencias en el trámite de un proyecto que en su concepto tengan como consecuencia la inconstitucionalidad del mismo. Ello implica que el ciudadano interesado ha detectado el posible vicio y estructura en torno al mismo un cargo de inconstitucionalidad. No se atiende a esta filosofía cuando quien ha sido opositor de un proyecto aprobado por el Congreso pretende, simplemente, librar una última batalla en la instancia del control constitucional, estructurando un cargo débilmente sustanciado, pero con la expectativa de que el juez constitucional, de oficio proceda a una revisión integral sobre la corrección del trámite del proyecto”.

Entonces, la mera trascripción de las afirmaciones realizadas por algunos congresistas durante el debate en la reforma constitucional en primera y segunda vuelta en la Cámara de Representantes no configura realmente un cargo de violación al principio democrático por ausencia de debate del proyecto de acto legislativo. En efecto, el demandante no indica en cuales sesiones se configuró el supuesto vicio, ni si este tuvo lugar durante el trámite en las comisiones o en la plenaria del órgano legislativo, ni señala de manera específica las actuaciones configuradoras de la pretendida deficiencia procedimental. Tampoco adelanta elementos probatorios adicionales que permitan verificar la supuesta elusión del debate y pretende que la Corte Constitucional construya los cargos a partir de las citadas transcripciones y, de esta manera, asuma la tarea de verificar minuciosamente el desarrollo de las distintas sesiones para probar las suposiciones adelantadas en la demanda, lo que es contrario a la metodología empleada por esta corporación para estudiar acusaciones de esta naturaleza.

Por tal razón esta corporación se declarará inhibida para pronunciarse sobre la supuesta vulneración del principio democrático en el trámite del proyecto de reforma constitucional en primera y segunda vuelta en la Cámara de Representantes.

Quedan por analizar los cargos por violación del principio de unidad de materia y por desconocimiento del principio de “titulación legislativa conforme al contenido de la ley”, los cuales se examinarán acto seguido.

2.2.1. La violación del principio de unidad de materia.

El principio de unidad de materia aparece consagrado en los artículos 158 y 169 de la Carta, ha destacado la Corte (3) su importancia en orden a la racionalización y transparencia del debate democrático, en la medida que además de evitar que por medio de prácticas oportunistas se introduzcan temas ajenos a los globalmente tratados, asegura que el cuerpo de leyes aprobadas obedezca a un mínimo de lógica y coherencia interna que facilite su consulta por la ciudadanía, en cuanto cada ley deberá responder a un tema, y al título que la identifica (4) .

También ha insistido en el componente técnico y metodológico que esta exigencia constitucional introduce en el debate legislativo, protegiéndolo de “incongruencias normativas que en forma subrepticia, inadvertida, inconsulta e incluso anónimas aparecen en los proyectos de ley y que, por razón de su imprevisión e incoherencia temática, no guardan ninguna relación con la materia desarrollada en el respectivo proyecto” (5) .

Constituye además un reforzamiento de la legitimidad del debate democrático en cuanto garantiza que el mismo se concentre en materias previamente definidas, conocidas y discutidas al interior de cada una de las comisiones y plenarias de las cámaras legislativas, al impedir que se introduzcan en los proyectos asuntos totalmente extraños, contrarios o que invadan de manera inexplicable, el contenido y finalidades de los temas allí tratados.

Sin embargo, también se ha precisado por parte de esta corporación el alcance de este principio, en el sentido que no obstante su inequívoco propósito de impedir las incongruencias normativas en la ley, y garantizar la transparencia del debate democrático, el mismo no puede concebirse como un concepto rígido que desborde su verdadera finalidad y se desvíe hacia la obstaculización del trabajo legislativo. De tal manera que, “solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley (6) .

Ahora bien, este principio esta consagrado constitucionalmente respecto de los proyectos de ley, cabe entonces interrogarse si es aplicable en materia de proyectos de acto legislativo. En primer lugar es sabido que esta corporación ha sostenido, utilizando el argumento a fortiori, que por regla general los requisitos procedimentales previstos en la Constitución y en la ley para el trámite legislativo son aplicables en materia de reformas constitucionales. No obstante, en lo que hace referencia al principio de unidad de materia habría definir el alcance de tal aplicación analógica precisamente por el carácter pluritemático que suelen tener las reformas constitucionales.

En la Sentencia C-222 de 1997 se ocupó la Corte Constitucional del alcance del principio de unidad de materia en un acto legislativo, sostuvo en esa ocasión:

En cuanto a las reglas contempladas en los artículos 158 y 169 de la Constitución, y 148 de la Ley 5ª de 1992, sobre unidad de materia, esta, en el caso de los actos legislativos, está dada por el asunto predominante del que ellos se ocupan, que no es otro que la reforma de determinados títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la adición a ella con disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que se pretende incluir en su preceptiva.

Del mismo modo en la Sentencia C-551 de 2003 se sostuvo que si bien “el artículo 158 de la Carta procura proteger el texto de una ley ante eventuales atentados contra la unidad de la materia que con ella se regula”, no obstante “las razones para impedir que esto ocurra respecto de una normatividad de rango legal, no resultan aplicables cuando se trata de reformar la Constitución, ya que esta, debido a su naturaleza y carácter diferente y supremo, puede referirse a diversas materias, sin que sea jurídicamente razonable aplicar, mecánicamente y sin matiz particular, la prohibición del artículo 158 superior, a un acto encaminado a modificar la Carta”.

Entonces, en materia de reformas constitucionales se aplica el principio de unidad de materia el cual no reviste las mismas características cuando se trata de leyes, precisamente por la pluralidad de contenidos normativos de la Constitución la cual necesariamente tiene incidencia en la unidad temática de sus reformas. De lo anterior se concluye que un acto legislativo puede tratar diversas materias sin infringir el principio de unidad de materia, pues mediante él se pueden reformar diversos títulos, capítulos o artículos de la Constitución que no guarden conexidad temática, la cual en definitiva vendría dada precisamente por su propósito de modificar la Carta Política. Habría que examinar, por lo tanto, si el Acto Legislativo 2 de 2004 vulnera el principio de unidad de materia tal como ha sido formulado por la jurisprudencia constitucional para este tipo de textos normativos.

Al respecto cabe señalar que el asunto predominante del que se ocupa el Acto Legislativo 2 de 2004 es la reelección presidencial. El actor señala como ajenos al tema principal de la reforma los plazos para el estudio por la Corte Constitucional de la ley estatutaria que regula la igualdad electoral de los candidatos a la Presidencia de la República, establecido en el parágrafo transitorio del artículo cuarto, al igual que la posibilidad que el Consejo de Estado regulara transitoriamente la materia. Al respecto cabe señalar que la denominada ley de garantías electorales no es un elemento ajeno a la figura de la reelección presidencial, pues precisamente es el mecanismo que permite garantizar la igualdad entre el presidente candidato y los restantes aspirantes a la primera magistratura, condición indispensable para que la figura de la reelección resulte ajustada al ordenamiento constitucional, como se desprende de la lectura de la Sentencia C-1040 de 2005. Como es sabido la revisión por la Corte Constitucional es uno de las etapas del iter legislativo que deben surtir esta clase de leyes, por lo tanto la previsión específica del término con que cuenta esta corporación para examinar el proyecto, como parte integrante del procedimiento de formación de la ley no es un tema extraño a la reforma constitucional.

En segundo lugar la habilitación al Consejo de Estado para que, de manera supletoria y transitoria, expidiera las normas estatutarias que desarrollaran la previsión de la reelección presidencial —la cual como antes se consignó fue declarada inexequible— guardaba también directa relación con la materia sobre la cual versa el texto normativo acusado, pues era una previsión excepcional que permitía la puesta implementación de la reelección presidencial, en caso que el Congreso no elaborara la ley estatutaria o esta fuera declarada inexequible por la Corte Constitucional.

Se tiene entonces que los enunciados normativos que a juicio del actor violaban el principio de unidad de materia por ocuparse de asuntos extraños al tema de la reforma constitucional en realidad regulaban aspectos instrumentales necesarios para que la figura de la reelección presidencial entrara en funcionamiento. Por las anteriores razones se declarará exequible el Acto Legislativo 2 de 2004 respecto del cargo de violación del principio de unidad de materia.

2.2.2. Desconocimiento del principio de “titulación legislativa conforme al contenido de la ley”.

El título o epígrafe de las leyes o actos legislativos tiene como propósito circunscribir o delimitar la materia tratada en el respectivo cuerpo normativo. El carácter vinculante del título de un proyecto deviene del artículo 169 de la Carta, que al prever: “El título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”, lo convierte en un presupuesto jurídico susceptible de ser verificado con ocasión del control de constitucionalidad. Mandato constitucional que a su vez está desarrollado por los artículos 193 y 194 de la Ley 5ª de 1992.

La Corte Constitucional ha tenido oportunidad de pronunciarse reiteradamente sobre esta materia. Así, en la Sentencia C-026 de 1993 sostuvo que el título no está llamado a “dar noticia de todas y cada una de las disposiciones que integran la ley, pues esto se tornaría en algo imposible de cumplir, ya que ello depende de la extensión del ordenamiento respectivo, como de la variedad de temas que allí se consagren. Basta simplemente que en el título se señalen los asuntos o temas generales que se pretende regular y es por ello que el legislador acostumbra a incluir la frase ‘y se dictan otras disposiciones’ (…)”.

En la Sentencia C-152 de 2003 esta corporación se pronunció ampliamente sobre la materia y afirmó que a diferencia de los enunciados normativos de una ley, que contienen proposiciones jurídicas o reglas de conducta en sentido positivo el título de una ley carece de valor normativo strictu sensu. No obstante, en la misma decisión aclaró que el título de una ley puede ser objeto de control constitucional, pues a pesar de carecer de fuerza normativa sirve como criterio de interpretación de los preceptos contenidos en el cuerpo normativo, de manera que “un título contrario a los preceptos constitucionales, de no ser excluido del ordenamiento jurídico, podría conducir a una interpretación de parte o de toda una ley no conforme con el estatuto superior” (7) .

A juicio de esta corporación la competencia para conocer y decidir las posibles infracciones a la Constitución en que pueda incurrir el legislador en la titulación de una ley, radica en el artículo 241 numeral 4º de la Carta, disposición que le atribuye la función de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad contra las leyes, tanto por su contenido material como por los vicios de procedimiento en su formación, dicho control de los cuerpos normativos incluiría también el de sus respectivos títulos dado a que el mandato constitucional en mención no establece distinciones al respecto y a que tanto el contenido normativo como la titulación “hacen parte del contenido de una ley y en consecuencia, pueden ser objeto de examen de constitucionalidad por la Corte Constitucional” (8) .

En la misma decisión se precisó que es posible nominar las leyes o incluirles nombres en su título, para identificarlas y promover así su conocimiento, difusión y cumplimiento, siempre y cuando tal nominación se realice dentro de ciertos límites constitucionales. Sostuvo este tribunal:

“Así las cosas, para determinar si el nombre dado a una ley vulnera la Constitución, es necesario aplicar un examen constitucional que permita establecer cuándo la acción estatal —aquí mediante la subtitulación de la ley hecha por el Congreso de la República— desconoce los límites antes expuestos o, en general, una norma constitucional. Esto último sucede cuando el subtítulo de la ley, por su carácter de criterio interpretativo de la normatividad que precede, es contrario al contenido de los preceptos constitucionales o supra legales, en este caso, de la leyes estatutarias y orgánicas a las cuales está sujeta la actividad ordinaria del legislador”.

También se afirmó en dicho fallo que el subtítulo o nombre de una ley: (i) no puede ser discriminatorio, esto es, basarse en criterios que la propia Constitución menciona como prohibidos para diferenciar entre personas, como son la raza, el sexo, el pensamiento político y religioso, etc.; (ii) tampoco pueden sustituir el número y la descripción general del contenido de la misma, ya que tales requisitos están establecidos de manera explícita en la ley orgánica del reglamento del Congreso (L. 5ª/92), parámetro de constitucionalidad en materia de vicios de procedimiento; (iii) no puede carecer de relación de conexidad en relación con el contenido de la misma, en virtud del principio de unidad de materia que no solo se predica del contenido normativo, sino también del contenido de la ley, según lo disponen los artículos 169 de la Constitución y 193 de la Ley 5ª de 1992; y (iv) no debe conceder reconocimientos, privilegios u honores a una persona específica, por ser una materia propia de las leyes de honores (C.P., art. 150-15).

Ahora bien, en relación con la verificación de este requisito cuando se trata del control de los actos legislativos, esta corporación considera que se debe aplicar de manera análoga los criterios sentados en la jurisprudencia relacionada con la unidad de materia, es decir, que no es razonable aplicar de manera automática la regla preestablecida en el artículo 169 constitucional, de manera tal que su incumplimiento por parte del constituyente acarrea la inconstitucionalidad del texto normativo examinado.

Las razones que justifican dicha aplicación análoga del precedente jurisprudencial radican precisamente en la diversidad de materia que puede tratar un acto legislativo, lo cual impediría una titulación unívoca, a diferencia de lo que sucede con las leyes, las cuales por estricto mandato constitucional deben referirse a un mismo tema. En el mismo sentido la pluralidad temática de las reformas dificulta la asignación de un título que dé noticia de todo su contenido, lo que justificaría la adopción de títulos genéricos.

En esa medida considera esta corporación que la titulación del Acto Legislativo 2 de 2004 guarda relación con su contenido pues la reforma constitucional no se limita a establecer la figura de la reelección presidencial, sino que abarca una pluralidad de temas tales como el régimen de inhabilidades para ocupar la primera magistratura, los requisitos para ser elegido vicepresidente y la ley estatutaria que regula la igualdad electoral de los candidatos a la Presidencia de la República. Esta pluralidad de materias de las cuales trata el texto normativo acusado dificulta la posibilidad de implementar un título que las comprenda a todas ellas.

En todo caso el cargo específico de desconocimiento del principio de titulación legislativa de conformidad con la ley fue examinado en el expediente D-5633, el cual fue decidido por medio de la Sentencia C-1046 de 2005, en cuya parte resolutiva la Corte Constitucional decidió estarse a lo resuelto en las sentencias C-1040 y C-1043 del mismo año, razón por la cual en el presente fallo se adoptará la misma decisión.

RESUELVE:

1. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-1040 de 2005, mediante la cual se declaró la exequibilidad del Acto Legislativo 2 de 2004, por los cargos de vicios de competencia.

2. Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento respecto del cargo formulado por el demandante de vicio de procedimiento por ausencia de debate del Acto Legislativo 2 de 2004 durante su trámite en la Cámara de Representantes en primera y segunda vueltas.

3. Declarar EXEQUIBLE el Acto Legislativo 2 de 2004 por el cargo de violación del principio de unidad de materia.

4. ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencias C-1040 y C-1043 de 2005, mediante la cual se declaró la exequibilidad del Acto Legislativo 2 de 2004.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional».

(1) Ver Sentencia C-1124 de 2004, A.V. Humberto Antonio Sierra Porto.

(2) Ver Sentencia C-1124 de 2004, A.V. Humberto Antonio Sierra Porto. Ver en el mismo sentido entre otras las sentencias C-1200 de 2003 y C-242 de 2005.

(3) Cfr. C-795 de 1994.

(4) Cfr. Sentencia C-923 de 2005.

(5) Cfr. C-796 de 2004.

(6) Ibídem.

(7) Sostuvo la Corte Constitucional en la Sentencia C-152 de 2003:

“Ante todo debe la Corte determinar si es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad parcial de un título de una ley, en atención a que este carece de contenido normativo. Las razones en contra de tal competencia se relacionan con la falta de proposición jurídica que deba ser cotejada con las normas constitucionales y la consecuente inocuidad del pronunciamiento. En contra de tales argumentos la Corte encuentra que el título de una ley, pese a carecer de valor normativo, exhibe valor como criterio de interpretación de las normas contenidas en el cuerpo de la ley. Siendo así, es claro que incluso los criterios de interpretación de la ley que emanan del texto del título o encabezado de la misma son pasibles del control de constitucionalidad, puesto que un título contrario a los preceptos constitucionales, de no ser excluido del ordenamiento jurídico, podría conducir a una interpretación de parte o toda la ley no conforme con el estatuto superior”.

(8) Sentencia C-152 de 2003.

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