Sentencia C-1060 de octubre 29 de 2008 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Sentencia C-1060 de 2008 

Ref.: Expediente D-7242

Magistrado Sustanciador:

Dr. Jaime Araújo Rentería

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 56 de la Ley 915 de 2004

Demandante: Esteban Rada Ortega

Bogotá, D.C., veintinueve de octubre de dos mil ocho.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcribe la disposición demandada, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial 45.714 de 27 de octubre de 2004:

“LEY 915 DE 2004

(Octubre 21)

Por la cual se dicta el estatuto fronterizo para el desarrollo económico y social del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

(...).

ART. 56.—En el departamento Archipiélago los matrimonios se celebrarán conforme a las siguientes reglas:

Los extranjeros podrán contraer matrimonios con la presentación de su pasaporte en la que se determine que es mayor de 18 años.

Los colombianos podrán contraer matrimonio con la presentación de su registro civil de nacimiento válido para matrimonio y su cédula de ciudadanía.

Para la celebración de los matrimonios en el departamento Archipiélago no se requerirá la fijación de edicto emplazatorio, ni la declaración de testigos. Recibida la solicitud el juez notario o ministro religioso autorizando (sic), procederá a realizar la ceremonia matrimonial sin más formalidades que las exigidas en esta ley.

En lo que no contravenga lo aquí dispuesto, se aplicarán las demás disposiciones sobre matrimonio contempladas en el Código Civil”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos de la Corte

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda, conforme a lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución, por estar dirigida contra una disposición que forma parte de una ley.

Problema jurídico planteado

2. Corresponde a la Corte determinar si el artículo 56 de la Ley 915 de 2004, al regular la celebración del matrimonio en el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina con menos requisitos que los previstos en forma general en el Código Civil, quebranta el principio de unidad de materia (C.N., arts. 158 y 169), el principio de igualdad (C.N., art. 13) y el deber estatal de protección de la familia (C.N., art. 42).

Para tal efecto la Corte hará unas consideraciones sobre el principio de unidad de materia y a continuación examinará los cargos formulados.

El principio de unidad de materia

3. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 158 de la Constitución, todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. Agrega que el presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto.

A su turno, el artículo 169 ibídem establece que el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido.

Estas disposiciones sirven de sustento al denominado principio de unidad de materia, sobre el cual esta corporación se ha pronunciado en muchas ocasiones (1) .

Sobre el particular ha expresado que dicho principio es una exigencia de la técnica legislativa, orientada a garantizar la coherencia y claridad de las leyes, impedir que los congresistas y los destinatarios de aquellas resulten sorprendidos por la expedición de normas que no tuvieron el examen ni el debate necesarios en el proceso legislativo, por la falta de conexidad temática con el resto de las disposiciones de la ley y con el título de esta. Del mismo modo ha indicado que dicho principio facilita la aplicación de las normas legales por parte de sus destinatarios.

En este sentido ha señalado que “solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley” (2) .

Así mismo, ha recalcado que en virtud de dicho principio se requiere que exista un núcleo temático de los diversos contenidos de una ley y que entre aquel y estos haya una relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable.

Igualmente, ha indicado, acerca de los elementos aplicables para establecer el núcleo temático de una ley, que “resultan valiosos elementos como contenido de la exposición de motivos en cuanto allí se exponen las razones por las cuales se promueve el ejercicio de la función legislativa y se determinan los espacios de las relaciones sociales que se pretenden interferir; el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las comisiones y en las plenarias de las cámaras; las variaciones existentes entre los textos originales y los textos definitivos; la producción de efectos jurídicos de las distintas esferas de una misma materia; su inclusión o exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; etc. La valoración conjunta de todos esos elementos permite inferir si una norma constituye el desarrollo de la materia de la ley de que hace parte” (3) .

En este orden de ideas, esta corporación ha considerado que un determinado contenido normativo contraría el principio de unidad de materia cuando al hacer su examen dentro del contexto del proceso de formación de la ley y del contenido de esta, se determina que se trata de un elemento extraño o ajeno a la materia dominante de la regulación.

También, ha advertido que el control constitucional sobre el cumplimiento del principio de unidad de materia no debe ser rígido, porque se vulnerarían la potestad de configuración normativa del Congreso (C.N., arts. 114 y 150) y el principio democrático (C.N., art. 3º), pero que no debe ser tampoco muy flexible, porque se le despojaría de su contenido.

Examen de los cargos formulados. Inexequibilidad de la norma demandada

4. Considera el demandante que el artículo 56 de la Ley 915 de 2004, al regular la celebración del matrimonio en el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina con menos requisitos que los previstos en forma general en el Código Civil, quebranta el principio de unidad de materia (C.N., arts. 158 y 169), el principio de igualdad (C.N., art. 13) y el deber estatal de protección de la familia (C.N., art. 42).

5. El Estado colombiano es un Estado social de derecho organizado en forma de República unitaria, con autonomía de sus entidades territoriales y de carácter pluralista (C.N., art. 1º).

Así mismo, con fundamento en la composición heterogénea de su población, la Constitución Política establece que el Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana (art. 7º) y que es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales de la Nación (arts. 8º y 95, num. 8º).

6. Uno de los grupos étnicos claramente diferenciados de la población colombiana lo constituyen las comunidades nativas, denominadas “raizales”, del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, integradas por descendientes de los primitivos pobladores del mismo y con caracteres propios muy definidos por su raza, tradiciones, costumbres, lenguaje y religión.

Esta condición, sumada a la importancia geográfica del archipiélago como parte integrante de la región del Mar Caribe y a su potencial como sitio turístico y como asiento de actividades comerciales, condujeron al Constituyente en 1991 a otorgar una atención especial al archipiélago, mediante la consagración de un régimen jurídico especial en el artículo 310 de la Constitución, en virtud del cual:

“El departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina se regirá, además de las normas previstas en la Constitución y las leyes para los otros departamentos, por las normas especiales que en materia administrativa, de inmigración, fiscal, de comercio exterior, de cambios, financiera y de fomento económico establezca el legislador.

Mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de cada cámara se podrá limitar el ejercicio de los derechos de circulación y residencia, establecer controles a la densidad de la población, regular el uso del suelo y someter a condiciones especiales la enajenación de bienes inmuebles con el fin de proteger la identidad cultural de las comunidades nativas y preservar el ambiente y los recursos naturales del Archipiélago.

Mediante la creación de los municipios a que hubiere lugar, la asamblea departamental garantizará la expresión institucional de las comunidades raizales de San Andrés. El municipio de Providencia tendrá en las rentas departamentales una participación no inferior del 20% del valor total de dichas rentas” (la negrilla no forma parte del texto original).

Cabe destacar que este precepto superior, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 7º ibídem y sobre la base de la naturaleza unitaria del Estado colombiano, establece un régimen especial para el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en las materias específicas que el mismo señala, esto es, las materias administrativa, de inmigración, fiscal, de comercio exterior, de cambios, financiera y de fomento económico, y expresamente dispone que en lo demás se aplicarán las normas generales previstas en la Constitución y las leyes para los otros departamentos.

A este respecto, la Corte Constitucional ha señalado:

“9. De un lado, el texto del artículo 310 superior es definitivo en esta discusión, pues establece que el archipiélago se rige, “además de las normas previstas en la Constitución y las leyes para los otros departamentos, por las normas especiales que en materia administrativa, de inmigración, fiscal, de comercio exterior, de cambios, financiera y de fomento económico establezca el legislador (negrillas no originales)”.

Esto significa que la disposición constitucional autoriza y prevé normas legales especiales para proteger la identidad y especificidad de San Andrés, pero no excluye a ese departamento de todas las regulaciones nacionales generales, por cuanto señala que esa entidad territorial también se rige por las normas previstas en la Constitución y las leyes para los otros departamentos.

“De otro lado, si bien la Carta ordena proteger la autonomía y la diversidad cultural de los raizales (C.N., arts. 7º y 310), también es cierto que Colombia es una república unitaria (C.N., art. 1º), por lo cual la autonomía y especialidad de San Andrés debe desarrollarse dentro del marco de la unidad nacional. Por ello, esta Corte, al declarar la constitucionalidad de la legislación especial en favor del archipiélago, precisó que “el régimen especial de San Andrés debe ser leído a la luz del principio de la unidad nacional. Dicho principio es el primero de los fines señalados en el preámbulo de la Constitución. Igualmente el artículo 2º superior consagra dentro de los fines esenciales del Estado el mantenimiento de la integridad territorial” (Sent., C-530/93, M.P. Alejandro Martínez Caballero)” (4) (se resalta en el texto original).

Por otra parte, el artículo 42 transitorio de la Constitución dispuso que mientras el Congreso de la República expedía las leyes de que trata el artículo 310 ibídem, el Gobierno Nacional adoptaría por decreto las reglamentaciones necesarias para controlar la densidad de población del citado departamento archipiélago, en procura de los fines expresados en el mismo artículo (5) .

7. Mediante la Ley 915 de 2004, de la cual forma parte la norma demandada, se dictó el estatuto fronterizo para el desarrollo económico y social del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, cuyo artículo 1º, no demandado, señala que el mismo tiene por objeto “la creación de las condiciones legales especiales para la promoción y el desarrollo económico y social de los habitantes del departamento archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, que les permita su supervivencia digna conforme a lo reglado por la Constitución Nacional y dentro de sus particulares condiciones geográficas, ambientales y culturales”.

Dicha ley contempla los regímenes de puerto libre (cap. II), producción y exportaciones (cap. III), financiero (cap. IV), de pesca (cap. V), agropecuario (cap. VI), turístico (cap. VII), educativo (cap. VIII) y de fomento económico (cap. IX).

8. De acuerdo con los criterios de interpretación de las normas jurídicas, las normas especiales previstas en el artículo 310 de la Constitución prevalecen sobre las generales (L. 57/1887, art. 5º) y, también, por ser exceptivas, su interpretación debe ser estricta, es decir, no son susceptibles ni de interpretación extensiva ni de aplicación indirecta mediante analogía.

En este orden de ideas, la Corte encuentra que la regulación de la celebración del matrimonio, que forma parte del capítulo VII de la citada ley, el cual trata del régimen turístico, no está comprendida en las materias administrativa, de inmigración, fiscal, de comercio exterior, de cambios, financiera y de fomento económico de que trata en forma excepcional y taxativa el artículo 310 superior, por lo cual el legislador, al incluir dicha regulación en la normativa especial que dictara en desarrollo de ese precepto, desbordó el contenido del mismo, esto es, obró por fuera de la competencia por él atribuida.

Por otra parte, debe señalarse que, en el ámbito de las normas generales de la Constitución, el artículo 42 consagra la distinción solamente entre el matrimonio civil y el matrimonio religioso, con base, respectivamente, en la inexistencia o la existencia de una creencia religiosa de los contrayentes, como destinatarios de la regulación, pero no contempla distinción alguna entre las formas de matrimonio por razones territoriales o regionales, por lo cual no podría considerarse que la norma acusada, carente del fundamento especial previsto en el artículo 310 superior, como se anotó, tuviera aquel fundamento general.

Al respecto, es oportuno resaltar que no es que el legislador no tenga constitucionalmente competencia para cambiar la regulación sobre la celebración del matrimonio, pues es claro que sí la tiene, en ejercicio de su potestad de configuración normativa (C.N., arts. 42, 114 y 150), pero, si lo hace, debe hacerlo en relación con todos los habitantes del país, y no únicamente respecto de una parte de los mismos.

9. Así mismo, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 158 y 169 de la Constitución y de acuerdo con los enunciados normativos de esta sentencia, la regulación de la celebración del matrimonio en el archipiélago no guarda conexidad causal, temática, sistemática o teleológica con el núcleo temático o la materia dominante de la ley, claramente indicado en su objeto (art. 1º), esto es, la creación de las condiciones legales especiales para la promoción y el desarrollo económico y social de los habitantes del departamento archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, que les permita su supervivencia digna conforme a lo reglado por la Constitución Nacional y dentro de sus particulares condiciones geográficas, ambientales y culturales.

Por ello, con un criterio racional no es admisible el argumento contrario, expresado en la exposición de motivos del proyecto de ley respectivo, en el sentido de que la simplificación de la celebración del matrimonio en el archipiélago atraería turistas, tanto nacionales como extranjeros, de suerte que se desarrollaría este ramo de la industria, a favor de esa zona del país y de este en general, en los siguientes términos:

“San Andrés y Providencia tienen definidos turismos diferentes. San Andrés posee una oferta hotelera de arquitectura moderna, pero la carencia de servicios públicos y deterioro de la malla vial, así como su pérdida de competitividad han determinado un descenso creciente de visitantes.

“La isla de Providencia ofrece un turismo ecológico por su belleza natural, el atractivo que guarda su patrimonio arquitectónico, cultural y su relativa baja densidad poblacional, que amerita cualquier esfuerzo para conservarlo puro para solaz tanto de colombianos como extranjeros.

“Se solicita del Gobierno Nacional que haga promoción a nivel internacional del Archipiélago como destino Caribe, que establezca líneas de crédito y fomento para construcción, remodelación de establecimientos, hoteles y adquisición de vehículos y lanchas para el servicio turístico, se pretende establecer unas disposiciones específicas para aumentar el flujo de visitantes como las no exigencias de visa, y la simplificación de las normas para la celebración de matrimonios” (6) (la negrilla no forma parte del texto original).

Al respecto, es necesario tener en cuenta que el desarrollo del turismo depende fundamentalmente de la existencia de una infraestructura adecuada y suficiente, o sea, los servicios públicos, las vías, los medios de transporte, las instalaciones hoteleras y de recreación, así como también de la seguridad de las personas y de sus bienes, la calidad de los servicios y la razonabilidad de sus costos, y no depende de la supresión de unos trámites legales para la celebración del matrimonio y el consiguiente cambio del estado civil de los visitantes.

En estas condiciones, la disposición demandada constituye un elemento extraño o ajeno al núcleo temático o la materia dominante de la normativa contenida en el referido estatuto legal especial y vulnera, por tanto, el principio de unidad de materia consagrado en los artículos 158 y 169 de la Constitución.

De otro lado, se configura una falta de competencia del legislador para expedir la mencionada regulación especial sobre una materia que no está comprendida en las previstas en forma excepcional y taxativa en el artículo 310 de la Constitución, es decir, una ausencia de potestad para dictar normas especiales sobre la celebración del matrimonio en el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, bien sea mediante la Ley 915 de 2004, a la cual pertenece la disposición demandada, o bien sea mediante otras leyes.

Por lo anterior, la Corte declarará inexequible el artículo 56 de la Ley 915 de 2004. Esta decisión solo producirá efectos hacia el futuro, conforme a la regla general sobre los efectos de las decisiones que en ejercicio del control de constitucionalidad adopte esta corporación (7) , de manera que los matrimonios celebrados hasta la fecha en el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina con fundamento en dicha disposición conservan su validez.

La Corte destaca que la decisión que adoptará en este asunto no impide ni restringe lógicamente la expedición de normas legales especiales acerca de las materias señaladas en el artículo 310 superior, respecto del citado departamento Archipiélago.

Por otra parte, por prosperar el cargo de inconstitucionalidad analizado, esta Corte no estudiará los demás cargos planteados, esto es, la supuesta violación del principio de igualdad (C.N., art. 13) y del deber estatal de protección de la familia (C.N., art. 42), conforme a la técnica aplicable en el control de constitucionalidad de las disposiciones legales.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

DECLARAR INEXEQUIBLE el artículo 56 de la Ley 915 de 2004.

Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(1) Sobre el tema pueden consultarse las sentencias C-138 de 2007, C-214 de 2007, C-392 de 2007, C-077 de 2007, C-809 de 2007, C-188 de 2006, C-124 de 2006 y C-475 de 2006, entre otras.

(2) Sentencia C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

(3) Sentencia C-501 de 2001, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(4) Sentencia C-039 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(5) En desarrollo de este precepto, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2762 de 1991.

(6) Exposición de motivos del Proyecto de ley 124 de 2002 Cámara, Gaceta del Congreso 477 de 7 de noviembre de 2002.

(7) En virtud de lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia, “las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario”.

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