Sentencia C-1062 de agosto 16 de 2000 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sent.: C-1062, ago. 16/2000, Ref.: Expediente D-2770

Magistrado Ponente: Dr. Álvaro Tafur Galvis

Actor: Néstor Raúl Correa Henao

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 55 (parcial) de la Ley 472 de 1998.

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

Sentencia

I. Antecedentes

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Néstor Raúl Correa Henao demandó parcialmente el artículo 55 de la Ley 472 de 1998 “por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.

II. Norma demandada

A continuación, se transcribe el texto de la disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 43.357, del 6 de agosto de 1998, y se subraya lo demandado:

“LEY 472 DE 1998

(Agosto 5)

Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.

(...).

TÍTULO III

Del proceso en las acciones de grupo

(...).

CAPÍTULO IV

Requisitos y admisión de la demanda

(...).

ART. 55.—Integración al grupo. Cuando la demanda se haya originado en daños ocasionados a un número plural de personas por una misma acción u omisión, o por varias acciones u omisiones, derivadas de la vulneración de derechos o intereses colectivos, quienes hubieren sufrido un perjuicio podrán hacerse parte dentro del proceso, antes de la apertura a pruebas, mediante la presentación de un escrito en el cual se indique su nombre, el daño sufrido, el origen del mismo y el deseo de acogerse al fallo y de pertenecer al conjunto de individuos que interpuso la demanda como un mismo grupo. Quien no concurra al proceso, y siempre y cuando su acción no haya prescrito y/o caducado de conformidad con las disposiciones vigentes, podrá acogerse posteriormente, dentro de los veinte (20) días siguientes a la publicación de la sentencia, suministrando la información anterior, pero no podrá invocar daños extraordinarios o excepcionales para obtener una indemnización mayor y tampoco se beneficiará de la condena en costas.

La integración de nuevos miembros al grupo, con posterioridad a la sentencia, no incrementará el monto de la indemnización contenida en ella. Las acciones individuales relativas a los mismos hechos podrán acumularse a la acción de grupo, a solicitud del interesado. En este evento, el interesado ingresará al grupo, terminará la tramitación de la acción individual y se acogerá a los resultados de la acción de grupo”.

III. La demanda

El accionante considera que la norma demandada en la parte destacada, vulnera los artículos 2º, 13, 29, 88 y 228 de la Constitución Política, con base en las razones que a continuación se resumen:

Como presupuesto básico de su argumentación, señala que las acciones de grupo buscan indemnizar a aquellas víctimas que se encuentren en condiciones uniformes, cuando quiera que se les vulnere “cualquier derecho”, es decir de primera, de segunda o de tercera generación, de orden constitucional o legal. Por lo tanto, aceptar que sólo proceden para reparar los perjuicios provenientes de la violación de un derecho colectivo, impide hacer efectivos los derechos en su conjunto, en aras de un inexplicable culto a la ley formal, lo que, adicionalmente, conlleva a una discriminación injustificada para acudir a la justicia mediante dicha acción, con el fin de obtener la correspondiente indemnización. Lo anterior, en su concepto viola los artículos 2º y 13 de la Constitución.

Además, para el accionante, aceptar tal inexactitud llevaría a producir una mayor protección en derechos que no presentan un rango fundamental, frente aquellos que sí lo tienen. E ilustra esta hipótesis señalando que en el evento de que un grupo de personas llegase a sufrir un perjuicio en su salud al consumir un producto, podrían optar por la acción de grupo o por una acción ordinaria para obtener la correspondiente indemnización, mientras que los familiares de quienes fueron víctimas de una masacre, al pretender una indemnización, solamente podrían acudir a la justicia mediante la acción ordinaria.

Precisa, además, que la situación cuestionada ya ocurrió en la práctica, cuando el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia rechazó una acción de grupo instaurada por razón de una masacre, señalando que la única acción procedente en ese caso era la acción de reparación directa. El actor considera esa interpretación absurda y peligrosa, en el evento de que haga carrera en el interior de la jurisdicción contenciosa, pues por esa vía se violan los artículos 29 y 228 superiores, ya que los jueces se declararían incompetentes y rechazarían las demandas sobre asuntos que son de su conocimiento, violando el debido proceso y negando el derecho de las personas a acceder a la administración de justicia.

De la misma manera, estima que la norma demandada vulnera el artículo 88 de la Carta Política, pues restringe lo dicho en el inciso segundo (acciones de grupo) para los casos del inciso primero (acciones populares); los cuales versan exclusivamente sobre derechos e intereses colectivos.

Para concluir, el demandante presenta tres consideraciones finales: (i) que la tesis de restringir las acciones de grupo a las indemnizaciones provenientes de la violación de derechos colectivos fue rechazada por el legislador, toda vez que los artículos 3º y 46 de la Ley 472 de 1998 ampliaron el espectro de derechos que pueden protegerse por esta vía, quedando redactados de manera amplia; (ii) que en Estados Unidos la class action permite reparar perjuicios provenientes de la violación de cualquier derecho y (iii) que esta corporación en sentencia C-215 de 1999 afirmó que la acción de grupo procede para la protección de cualquier derecho, por lo que lo anteriormente expuesto no es otra cosa que la conservación y reiteración de la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

IV. Intervenciones

1. Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho.

El ciudadano José Camilo Guzmán Santos, actuando en representación del Ministerio de Justicia y del Derecho, en su calidad de director de derecho y el ordenamiento jurídico, interviene para defender la preceptiva legal censurada y solicitar la declaratoria de exequibilidad de la misma, de la siguiente manera:

El interviniente inicia su escrito definiendo las acciones populares como aquellas que protegen a la comunidad en sus derechos e intereses colectivos y “permiten que numerosos individuos que han sufrido un perjuicio común, puedan interponer la acción de grupo, en lugar de presentar varias solicitudes en forma particular”.

Así mismo, señala que por medio de las acciones de grupo o de clase un conjunto de personas que se ha visto afectado por un daño a un interés colectivo, puede solicitar el pago de una indemnización por los perjuicios individuales ocasionados. Establece como característica principal de este tipo de acciones, el hecho de que su ejercicio supone la protección de un interés colectivo que se encuentra en cabeza de una agrupación de individuos, lo que conlleva a la imposibilidad de enmarcarla dentro de un ámbito meramente subjetivo o particular, sin olvidar, que cualquier persona al acudir ante los jueces, para defender la colectividad afectada a la que pertenece, logra simultáneamente proteger su propio interés. Para sustentar lo anterior, cita apartes de la sentencia C-215 de 1999.

El interviniente continúa la defensa de la disposición acusada aduciendo que no vulnera el artículo 2º de la Carta, pues ésta elevó a rango constitucional las acciones que de tiempo atrás existían en el ordenamiento jurídico colombiano en defensa de derechos o intereses colectivos, como son las acciones populares o de grupo (C.P., art. 88), y que buscan proteger intereses que se relacionen con el patrimonio, el espacio público, la seguridad y la salud públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia y otros de similar naturaleza que se definan por el legislador.

Además, añade que tampoco se vulneran los artículos 13 y 29 constitucionales, ya que la preceptiva legal acusada “se encuadra dentro del conjunto armónico y ordenado de las demás vías y competencias judiciales ordinarias y especializadas concebidas para la protección de los derechos y que por lo mismo, tienen idéntico fundamento constitucional. En el caso de la masacre, planteado por el actor, las víctimas podrán entablar ante los funcionarios competentes las acciones legales consagradas en el Código Contencioso Administrativo”.

Finalmente, el apoderado de este ministerio aclara al actor que si una persona puede probar que por la perturbación de un derecho o interés colectivo se afectó o amenazó de modo directo un derecho fundamental suyo o de su familia, puede ejercer la acción de tutela, sin que este amparo deba condicionarse al ejercicio de “las acciones populares”, pues aquél, es un medio defensa (sic) judicial más eficaz cuando está de por medio la circunstancia de un perjuicio irremediable, sin detrimento del uso de éstas para los fines que les son propios.

2. Intervención del Ministerio del Interior.

La ciudadana Sulma Yolanda Gutiérrez Hernández, apoderada del Ministerio del Interior, acude al proceso de la referencia para solicitar a esta corporación la exequibilidad de la norma censurada, para lo cual presenta un escrito en el que señala que el ejercicio de las acciones de grupo, de conformidad con la Carta Política, supone la existencia, reclamo y demostración de un perjuicio o daño causado a un derecho o interés colectivo.

Además, agrega que la impugnación del precepto normativo enjuiciado es improcedente, pues éste fue declarado exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-215 de 1999, fallo que ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional, motivo por el cual, el alto tribunal debe abstenerse de emitir un nuevo pronunciamiento.

Y, por último, recuerda las razones que se tuvieron para declarar la constitucionalidad de la norma demandada, precisando que la intención del constituyente, desarrollada por el legislador, fue la de darle oportunidad a todas las personas que hubieren sufrido un perjuicio originado en daños ocasionados por una misma acción u omisión o por varias acciones u omisiones, derivadas de la vulneración de derechos o intereses colectivos, lo que antes de contradecir el derecho a la igualdad, lo garantiza, al no establecer privilegios ni discriminaciones en favor o en contra de ninguna persona.

3. Intervención del Ministerio de Desarrollo Económico.

El ciudadano Carlos Eduardo Serna Barbosa, en su calidad de jefe de la oficina asesora jurídica del Ministerio de Desarrollo Económico, concurre al presente proceso con el fin de justificar la exequibilidad de la norma demandada.

El interviniente, luego de transcribir un extenso aparte de la sentencia T-067 de 1993 de esta corporación, en la cual se define la naturaleza jurídica tanto de las acciones populares como de las de grupo o de clase, expresa que con estas últimas se persigue la reparación subjetiva o plural de los eventuales daños que se causen por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares y que el procedimiento para instaurarlas se encuentra previsto en el inciso 2º del artículo 88 de la Constitución Política, así como en la Ley 472 de 1998.

Posteriormente, realiza una breve descripción de las normas contenidas en esa ley y que hacen referencia a distintos aspectos de las acciones de clase o grupo, hasta llegar al artículo 55, cuya constitucionalidad se discute, para aclarar que allí se establecen las condiciones especiales para que una persona perjudicada, que no haya entablado la acción de grupo, entre a formar parte de ese conjunto de individuos que con antelación la interpuso.

Ahora bien, en cuanto a la vulneración constitucional endilgada a esta última norma, el interviniente indica que no es cierto que las acciones de grupo únicamente procedan para reparar los perjuicios provenientes de la violación de un derecho colectivo, pues como lo ha sostenido esta corporación, esta clase de acciones se pueden instaurar no sólo para resarcir perjuicios originados en derechos de tipo colectivo, sino para cualquiera otra clase de derechos de origen constitucional o legal sometidos a algún daño susceptible de ser indemnizado (L. 472/98, arts. 3º y 46). Y agrega a esto que, en el ejemplo presentado por el accionante, de suceder una masacre, es procedente impetrar la respectiva acción de grupo, ya que por regla general su instauración no se restringe a los derechos colectivos.

De manera que, concluye que la situación prevista en el artículo 55, acusado, es diferente pues se refiere a la presentación de una acción de grupo en razón de un perjuicio ocasionado a un número plural de personas, cuyo origen haya tenido lugar en la vulneración de derechos o intereses colectivos, y de la cual pretende hacerse parte una persona externa al grupo, en la medida en que solicite el reconocimiento y pago de la indemnización de perjuicios con ocasión de la vulneración.

V. Concepto del Procurador General de la Nación

El señor Procurador General de la Nación, en Concepto 2102, recibido el 27 de marzo de este año en la secretaría de la Corte Constitucional, solicita se declare inconstitucional la norma demandada, atendiendo a los siguientes planteamientos:

En primer término, pone de presente que a pesar de existir un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de la norma acusada, contenido en la sentencia C-215 de 1999 de esta corporación, no se puede invocar en este caso la operancia de la cosa juzgada constitucional absoluta, pues la acusación actualmente debatida difiere sustancialmente de la contenida y analizada en ese fallo que la declaró ajustada a la Carta.

Seguidamente, manifiesta que la norma acusada introduce una restricción que no corresponde a la naturaleza de las acciones de grupo y a su procedencia, definidas en el artículo 88 superior y en el artículo 46 de la Ley 472 de 1998, pues ninguno de los dos exige como condición para su ejercicio o como elemento definitorio, la vulneración de una determinada clase de derechos, lo que restringe, adicionalmente, los alcances indemnizatorios de dichas acciones.

También indica que existe una diferencia entre las acciones populares y las de grupo o clase; las primeras, conforme al inciso 1º del artículo 88 citado, tienen la finalidad de proteger derechos e intereses colectivos relacionados con los bienes jurídicos que allí se enumeran y para su ejercicio no está previsto ningún elemento indemnizatorio que permita resarcir los daños producidos con ocasión de la vulneración de esos derechos colectivos. El derecho a recibir una suma de dinero fijada por el juez para quien la instaura, constituye es un incentivo por la defensa del interés colectivo. En cambio, para la segunda clase de acciones, la obtención y el pago de una indemnización de los perjuicios ocasionados a un número plural de personas es la única causa admitida por la ley para poder ejercerlas.

Finalmente, puntualiza que a diferencia de lo dispuesto en la norma acusada, el constituyente pretendió que las acciones de clase o de grupo cobijaran cualesquiera clases de derechos sin distinción alguna, para que procedieran los efectos indemnizatorios de las mismas. Y agrega que, al hacer nugatorios tales efectos, provoca un enorme malestar, graves injusticias y desigualdades en la comunidad, pues discrimina ciertos derechos que obtuvieron un tratamiento constitucional privilegiado por su carácter de fundamentales, permitiéndoles alcanzar una reparación económica por su vulneración, cuando ésta afecte un número plural de personas, especialmente, cuando se trate de derechos como la vida, cuyo daño presenta una proyección social “tan o más amplia y profunda como la que suscita la vulneración de un derecho colectivo”.

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.

2. La materia sujeta a examen.

Las acciones populares así como las de clase o de grupo, obtuvieron un amplio tratamiento legal en la Ley 472 de 1998, que desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política.

Concretamente, la disposición acusada, esto es el artículo 55 de la referida ley, establece los requisitos exigidos para integrarse al grupo que ejercita la acción, por quienes han sufrido un perjuicio en “derechos o intereses colectivos” (parte acusada en la presente demanda de inconstitucionalidad), en razón de los daños ocasionados por una misma acción u omisión o por varias acciones u omisiones, de una autoridad pública o de un particular y deciden reclamar esos derechos, haciéndose presentes en el proceso, o después de dictada la sentencia, con el fin de que se les indemnicen los respectivos perjuicios.

El libelista acusa la disposición mencionada por cuanto estima que ella establece una regla excesivamente restrictiva con respecto del ejercicio de la acción de clase o de grupo, contrariando la definición que de la misma trae el artículo 88 superior y los artículos 3º y 46 de la Ley 472 de 1998, pues la circunscribe a la reparación de los perjuicios provenientes de la vulneración de derechos o intereses de naturaleza exclusivamente colectiva. En su opinión, una regulación con ese contenido dificulta la efectividad de los derechos considerados en su conjunto, además conlleva un trato discriminado e injustificado, así como la violación de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, con transgresión de los artículos 2º, 13, 29, 88, y 229 de la Constitución.

Así las cosas, el estudio de constitucionalidad que debe asumir esta Corte se encaminará a determinar si, en efecto, el establecimiento de una categoría de derechos o intereses cuya reparación económica se pretende mediante las acciones de clase o grupo, en virtud de los daños sufridos por la acción u omisión de una autoridad pública o de un particular, configura una limitante para su ejercicio con desconocimiento de la naturaleza y finalidad atribuidas a ellas en el artículo 88 de la Carta Política de 1991, teniendo en cuenta el alcance de la facultad de configuración política con que contaba el legislador para desarrollar dicha norma constitucional.

3. Aclaración previa al examen de fondo de la disposición acusada.

El artículo 55 de la Ley 472 de 1998 fue objeto de pronunciamiento de constitucionalidad, por parte de esta corporación que lo declaró exequible, en la sentencia C-215 de 1999 (1) . De esto podría concluirse que sobre la misma ha operado el efecto de la cosa juzgada constitucional; sin embargo, como se advirtió en la providencia que decidió sobre la admisión de la presente demanda, dicho fenómeno no es predicable en el presente caso en forma absoluta, toda vez que los cargos formulados y estudiados en esa oportunidad difieren de los actualmente presentados. Es más, el aludido fallo no especifica el alcance del estudio efectuado en relación con el ordenamiento superior, de lo cual se puede deducir más bien la existencia de una cosa juzgada relativa (2) , lo que implica que la decisión tuvo como alcance exclusivo los cargos planteados en ese momento por el demandante.

(1) M.P. Dra. Martha Victoria Sáchica Méndez.

(2) Para analizar este concepto referirse, entre otras, a las sentencias C-006, C-014 y C-086 de 1998 y a la C-672 de 1999.

Conforme a lo anterior, el auto admisorio de fecha 10 de febrero del año 2000 determinó lo siguiente:

“Al hacer el cotejo de los cargos en esa oportunidad presentados contra el artículo acusado se encuentra que, en síntesis, éstos aluden a las diferentes modalidades a través de las cuales las personas afectadas en un derecho o interés colectivo que hubieren sufrido un perjuicio pueden hacerse parte del proceso iniciado en virtud de una acción de grupo; en tanto que en el asunto sub-examine, lo que cuestiona el demandante, refiere a la indemnización que a las víctimas en las acciones de grupo debe hacerse cuando quiera que se “viole cualquier derecho” sea éste de primera, de segunda, o tercera generación, de orden constitucional o legal, y no únicamente cuando se trate de “derechos o intereses colectivos”.

En consecuencia, corresponde a la Sala Plena entrar a examinar de fondo el artículo 55 de la Ley 472 de 1998, en el segmento enjuiciado, a partir de los nuevos cargos de inconstitucionalidad imputados al mismo en la demanda de la referencia y con base en las consideraciones que se señalan a continuación.

4. Efectividad de los derechos de las personas a través de las acciones populares y de las de clase o grupo, como mecanismos constitucionales de protección.

La entrada en vigencia de un nuevo régimen constitucional, a través de la expedición de la Constitución de 1991, trajo consigo una nueva dimensión en las relaciones de los ciudadanos frente al Estado, partiendo de la primacía del principio de la dignidad humana como rector de la nueva estructura jurídica y política y de la concepción de la persona como un fin estatal.

Desde esa nueva perspectiva la persona es vista en todos sus requerimientos de manera que pueda alcanzar un desarrollo autónomo y digno, Así, se la hace titular de nuevos poderes, a través del reconocimiento de una amplia gama de derechos individuales, sociales, económicos y culturales, cuyo ejercicio está garantizado mediante un sinnúmero de mecanismos judiciales que permiten asegurar su goce efectivo.

En efecto, el sistema de protección de los derechos de las personas diseñado en la Carta Política establece un número mayor y más efectivo de estos mecanismos judiciales de orden constitucional, como sucede con la acción de tutela (art. 86), la acción de cumplimiento (art. 87), la acción popular y la acción de clase o grupo (art. 88, incs. 1º y 2º), entre otros. En forma complementaria a esas garantías, se atribuye al legislador la facultad general para establecer los demás recursos, acciones y procedimientos que propugnen por la integridad del orden jurídico y por la protección de derechos individuales, de grupo o colectivos, frente a la acción u omisión de las autoridades públicas (art. 89). Adicionalmente, se suma a esta atribución la competencia general legislativa del Congreso para definir sobre las acciones, y procedimientos que se requieran para la protección de los derechos de las personas (C.P., art. 150).

Entonces, los anteriores instrumentos forman parte del entramado jurídico procedimental que comprende las vías, instancias y competencias judiciales ordinarias y especializadas destinadas a permitir el acceso a la justicia de las personas en defensa de sus derechos e intereses, para que éstos no se erijan en simples postulados filosóficos sino que adquieran una identidad real, exigible por sus titulares ante las autoridades y la comunidad en general.

El desarrollo legal de esos instrumentos deberá asegurar la efectividad misma de los derechos de cuya protección se trata y dar vigencia material a los preceptos constitucionales que los reconocen, así como a los propósitos garantísticos que tuvo el constituyente al consagrarlos.

En ese orden de ideas, se observa que dentro del conjunto de institutos procesales mencionados ocupan especial lugar las acciones colectivas como ocurre con las acciones de clase o grupo, materia del presente estudio de constitucionalidad.

Al respecto debe señalarse que la Constitución establece en el artículo 88 las acciones colectivas populares y de grupo o clase, con el siguiente contenido normativo:

“ART. 88.—La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.

También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.

Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos”.

La Corte al analizar la naturaleza de las acciones previstas en el precitado artículo constitucional, identificó sus principales elementos dentro del marco de la Constitución Política, en la forma que se menciona en la sentencia T-528 de 1992:

En lo relacionado con las acciones populares allí se dijo:

“(...) En este orden de ideas se observa que el inciso primero del artículo 88 de la Carta, al consagrar las denominadas acciones populares como otro de los instrumentos de defensa judicial de los derechos de las personas, señala también el ámbito material y jurídico de su procedencia, en razón de la naturaleza de los bienes que se pueden perseguir y proteger a través de ellas; éstas aparecen previstas para operar dentro del marco de los derechos e intereses colectivos que son, específicamente, el patrimonio público, el espacio público y la salubridad pública; igualmente, se señala como objeto y bienes jurídicos perseguibles y protegidos por virtud de estas acciones, la moral administrativa, el ambiente y la libre competencia económica. Esta lista no es taxativa sino enunciativa y deja, dentro de las competencias del legislador, la definición de otros bienes jurídicos de la misma categoría y naturaleza, la cual le asigna un gran valor en procura de uno de los fines básicos del Estado social de derecho como es el de la justicia.

Queda claro, pues, que estas acciones, aunque estén previstas para la preservación y protección de determinados derechos e intereses colectivos, pueden abarcar derechos de similar naturaleza, siempre que éstos sean definidos por la ley conforme a la Constitución, y no contraríen la finalidad pública o colectiva y concreta a que quedan circunscritas estas acciones, por sustanciales razones de lógica y seguridad jurídica.

También se desprende de lo anterior que las acciones populares, aunque se enderecen a la protección y amparo judicial de estos concretos intereses y derechos colectivos, no pueden establecerse ni ejercerse para perseguir la reparación subjetiva o plural de los eventuales daños que pueda causar la acción o la omisión de la autoridad pública o del particular sobre ellos; para estos últimos fines el constituyente erigió el instituto de las acciones de grupo o de clase y conservó las acciones ordinarias o especializadas y consagró como complemento residual la acción de tutela si se presenta la violación de los derechos constitucionales, como en este caso lo propone el peticionario.

(...).

(...) Por su finalidad pública se repite, las acciones populares no tienen un contenido subjetivo o individual, ni pecuniario y no pueden erigirse sobre la preexistencia de un daño que se quiera reparar subjetivamente, ni están condicionadas por ningún requisito sustancial de legitimación del actor distinto de su condición de parte del pueblo.

Característica fundamental de las acciones populares previstas en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Nacional, es que permiten su ejercicio pleno con carácter preventivo, pues, los fines públicos y colectivos que las inspiran, no dejan duda al respecto y en consecuencia no es, ni puede ser requisito para su ejercicio el que exista un daño o perjuicio sobre los derechos que se pueden amparar a través de ellas. Desde sus más remotos y clásicos orígenes en el derecho latino, fueron creadas para prevenir o precaver la lesión de bienes y derechos que comprometen altos intereses colectivos, sobre cuya protección no siempre cabe la espera del daño; igualmente buscan la restitución del uso y goce de dichos intereses y derechos colectivos. En verdad, su poco uso y otras razones de política legislativa y de conformación de las estructuras sociales de nuestro país, desdibujaron en la teoría y en la práctica de la función judicial esta nota de principio. Los términos del enunciado normativo a que se hace referencia en este apartado, no permiten duda alguna a la Corte sobre el señalado carácter preventivo y restitutorio y se insiste ahora en este aspecto, dadas las funciones judiciales de intérprete de la Constitución que corresponden a esta corporación, para evitar y corregir equívocos como el advertido en la primera de las sentencias que se examinan.

Además, su propia condición permite que puedan ser ejercidas contra las autoridades públicas por sus acciones u omisiones y, por las mismas causas, contra los particulares; su tramitación es judicial y la ley debe proveer sobre ellas, atendiendo a sus fines públicos y concretos, no subjetivos ni individuales”.

En cuanto a las acciones de clase o grupo en esa misma providencia referida, se señaló lo siguiente:

“(...) Ahora bien, el inciso segundo del citado artículo 88 de la Carta prev[é] otro mecanismo de sustancial importancia dentro del campo de las garantías judiciales de los derechos de las personas, conocido como las acciones de clase o de grupo. Éstas, igualmente regulables por la ley, no hacen referencia exclusiva a los derechos constitucionales fundamentales, ni sólo a los derechos colectivos, pues también comprenden a los derechos subjetivos de origen constitucional o legal y necesariamente suponen la existencia, reclamo y demostración de un perjuicio o dañocausado y cuya reparación se puede pedir ante el juez; empero, exigen siempre que este daño sea de los que son causados en ciertos eventos a un número plural de personas que por sus condiciones y por su dimensión deben ser atendidas con prontitud, inmediatez, efectividad y sin mayores requisitos procesales dilatorios. El acceso a la justicia es también en estos casos preocupación fundamental del constituyente, que al consagrarlos da nuevas herramientas a la sociedad para la protección de los derechos de las personas en sus distintos ámbitos, y a esta hipótesis de protección judicial de los derechos se hace referencia también con el propósito de promover su entendimiento y su ejercicio” (negrilla original).

Las anteriores transcripciones jurisprudenciales permiten tener una visión general de las acciones de clase o de grupo; sin embargo, como el cuestionamiento que presenta el actor en su demanda hace referencia al preciso aspecto referente al objeto de esas acciones, es decir, los derechos que con las mismas se protegen, resulta necesario adentrarse en el estudio de otras de sus características, para así contar con un marco de definición de las mismas más concreto que facilite el análisis de tales acusaciones.

2. La naturaleza, finalidad y características de las acciones de grupo o clase.

Se reitera que las acciones de clase o grupo constituyen un mecanismo de defensa judicial frecuentemente utilizado por una categoría o clase de personas determinadas, que pretenden lograr una indemnización resarcitoria económicamente, del perjuicio ocasionado por un daño infringido en sus derechos e intereses.

La jurisprudencia constitucional emitida en el ámbito del control abstracto de constitucionalidad, en la sentencia C-215 de 1999, retomó el tema de las acciones de clase o grupo, singularizando para las mismas las siguientes características:

“(...) En concreto, las acciones de grupo tienen las siguientes características: i) No involucran derechos colectivos. El elemento común es la causa del daño y el interés cuya lesión debe ser reparada, que es lo que justifica una actuación judicial conjunta de los afectados; ii) En principio, por tratarse de intereses individuales privados o particulares, los criterios de regulación deben ser los ordinarios; iii) los mecanismos de formación del grupo y la manera de hacer efectiva la reparación a cada uno de sus miembros sí deben ser regulados de manera especial, con fundamento en la norma constitucional, atendiendo a las razones de economía procesal que inspiran su consagración en ese nivel”.

Ahora bien, el inciso segundo del artículo 88 superior da lugar al señalamiento de acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas. El legislador, en desarrollo de ese precepto definió, en el artículo 3º de la Ley 472 de 1998, las acciones de clase o de grupo de la siguiente manera:

“ART. 3º—Acciones de grupo. Son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas. Las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de todos los elementos que configuran la responsabilidad.

La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios”.

Es así como dichas acciones están orientadas a resarcir un perjuicio proveniente del daño ya consumado o que se está produciendo (3) , respecto de un número plural de personas (cuyo mínimo fue reglamentado en 20 según el art. 46 de esa misma ley). El propósito es el de obtener la reparación por un daño subjetivo, individualmente considerado, causado por la acción o la omisión de una autoridad pública o de los particulares. Se insiste en este punto sobre la naturaleza indemnizatoria que evidencian las mismas, la cual configura una de sus características esenciales, así como en el contenido subjetivo o individual de carácter económico que las sustenta.

(3) Sentencia T-678 de 1997.

En este sentido, es clara la diferencia que presentan con las acciones populares, netamente preventivas, como así lo destacó la Corte (4) de la siguiente manera:

(4) Sentencia T-046 de 1999.

“Con las acciones populares se obtiene, en forma preventiva, la salvaguarda de los derechos e intereses colectivos, en cuanto se refieren a una finalidad pública, por lo que con ellas no se puede perseguir la reparación subjetiva o plural de los eventuales daños que pueda causar la acción o la omisión de la autoridad pública o del particular sobre ellos, para ese fin existen las acciones de grupo o de clase y las demás acciones ordinarias y, en oportunidades, la acción de tutela (C.P. art. 86)”.

Cabe señalar que por derechos colectivos se entiende “(...) un interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo que excluye motivaciones meramente subjetivas o particulares. No obstante, suponen la posibilidad de que cualquier persona pertene[n]ciente a esa comunidad, pueda acudir ante el juez para defender a la colectividad afectada, con lo cual se obtiene de manera simultánea, la protección de su propio interés” (5) .

(5) Sentencia C-215 de 1999

El constituyente se detuvo para categorizar como derechos colectivos al patrimonio público, al espacio público, a la seguridad y salubridad públicas, a la moral administrativa, al ambiente y a la libre competencia económica; sin embargo, como se ha dicho en varias oportunidades por esta Corte, tal definición no es taxativa, pues a la vez se le defirió al legislador la posibilidad de señalar otros derechos e intereses colectivos cuya protección sea materia de las acciones populares, en el evento de que participen de similar naturaleza y siempre que no contraríen la finalidad pública o colectiva para la cual fueron concebidos.

Entonces, debe tenerse en cuenta que la acción de clase o de grupo se configura a partir de la preexistencia de un daño que se busca reparar pecuniariamente y en forma individualizada, por todos aquellos que se han visto afectados. Por lo tanto, su ejercicio está sometido a unos requisitos sustanciales específicos, en cuanto a la legitimación activa y pasiva de la acción, la determinación de la responsabilidad que se pretende determinar y el objeto que pretende proteger.

Frente a lo primero, debe probarse un interés jurídico determinado por quien la instaure. En este caso es posible que un interesado, persona natural o jurídica, pueda reclamar el resarcimiento de perjuicios por la totalidad de los miembros del grupo afectado (6) (el Defensor del Pueblo y los personeros igualmente podrán interponer dichas acciones, L. 472/98, art. 48 (7) ). En cuanto a la legitimación por pasiva, la acción puede dirigirse en contra de personas naturales y jurídicas, de naturaleza privada o pública, por el daño que ocasionen a ese número plural de personas.

En lo relativo a la determinación de la responsabilidad en la causación del daño, para el ejercicio de esta acción es requisito indispensable que existan condiciones uniformes en el número plural de personas. Esto significa que las personas que se han visto afectadas en un interés jurídico deben compartir la misma situación respecto de la causa que originó los perjuicios individuales y frente a los demás elementos atribuibles a la responsabilidad; es decir, que el hecho generador del daño sea idéntico, que ese hecho haya sido cometido por el mismo agente, o sea referido a un mismo responsable, y que exista una relación de causalidad entre el hecho generador del daño y el perjuicio por el cual el grupo puede dirigir la acción tendiente a la reparación de los perjuicios sufridos.

De otro lado, es, igualmente, característica fundamental de las acciones de clase o de grupo su procedencia independiente de la existencia de otra acción, es decir que presenta un carácter principal y su ejercicio no impide instaurar las correspondientes acciones particulares (C.P. art. 88, inc. 2º). Lo que sucede es que por economía procesal y en aras de la eficacia de la administración de justicia, la identidad en la pretensión y los hechos, así como la unidad en la causa del daño y el interés cuya lesión debe ser reparada, las peticiones del número plural de personas o del grupo pueden estudiarse y resolverse bajo una misma unidad procesal.

(6) Ver la sentencia T-524 de 1993.

(7) (Sic) Sentencia C-215 de 1999

Es preciso resaltar que, tal como está definida la acción de clase o de grupo en la Ley 472 de 1998 (“La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de perjuicios”), se constituye en un procedimiento declarativo de responsabilidad, en el cual debe garantizarse el derecho de defensa del presunto responsable y de los actores, así como el de igualdad, a través de las etapas procesales y actuaciones atinentes al traslado, excepciones, período probatorio, alegatos, doble instancia, con el objetivo de satisfacer los fines esenciales del Estado social de derecho que defienden la efectividad de los derechos de las personas en aras de un orden jurídico, económico y social justo. Un procedimiento así establecido apunta a garantizar el resarcimiento de aquellos perjuicios bajo el entendido de que a igual supuesto de hecho, igual debe ser la consecuencia jurídica.

Por último, la mención de los derechos cuya reparación se pretende a través de las mismas, demanda de esta Sala las precisiones que se exponen en seguida.

3. Constitucionalidad de la definición de los derechos amparables mediante las acciones de clase o grupo en la disposición acusada.

El aludido y citado artículo 88 superior no hizo mención específica de los derechos que se protegen mediante las acciones de clase o de grupo, como tampoco el respectivo desarrollo legal contenido en el artículo 46 (8) , de la Ley 472 de 1998.

(8) Ídem.

La citada norma legal establece lo siguiente:

“ART. 46.—Procedencia de las acciones de grupo. Las acciones de grupo son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas. Las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de todos los elementos que configuran la responsabilidad.

La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios.

El grupo estará integrado al menos por veinte (20 ) personas”.

Es de destacar que la Constitución fijó como materia de reserva legal legislativa, la regulación de las acciones de clase o de grupo (C.P., art. 88).

En criterio de la Corte, la definición constitucional otorgada por el constituyente a un determinado concepto delimita la acción legislativa para su desarrollo y, así mismo, el alcance del control constitucional que posteriormente se llegue a ejercer sobre el resultado de la misma.

Efectivamente, si en esa configuración superior se han tenido en cuenta la mayoría de los elementos esenciales y que estructuran el concepto, la posibilidad de acción del legislador es reducida y, en consecuencia, el alcance del control constitucional se vuelve más estricto. En cambio, si la previsión constitucional suministra sólo algunos elementos del mismo, el radio de acción de la facultad del legislador se amplía para su completa conformación; de la misma manera, se flexibiliza la labor de control constitucional.

En el caso que ocupa la atención de la Corte, el legislador al desarrollar legalmente el inciso segundo del artículo 88 superior por mandato directo de la Carta, podía pronunciarse acerca de la categoría de derechos amparables por las acciones de clase o de grupo amplio, toda vez que este aspecto no se encontraba específicamente establecido ni restringido; no obstante, el alcance de la regulación a expedir no podía desconocer la naturaleza y finalidad de esa clase de acciones.

Como se ha dejado sentado, la naturaleza de la acción de clase o de grupo es esencialmente indemnizatoria de los perjuicios provenientes de la afectación de un interés subjetivo, causados a un número plural de personas por un daño que se identifica en el hecho vuInerante y en el responsable. De restringir el ejercicio de esa acción a una determinada categoría de derechos, se produciría una restricción consecuencial de los alcances resarcitorios que con ellas se pretenden lograr, con abierto desconocimiento del propósito de la norma superior al establecer que “[t]ambién regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas (...)” (destaca la Sala de la C.P., art. 88, inc. 2º).

De ahí que, el artículo 46 de la Ley 472 de 1998 en la definición que trae de las acciones de clase o de grupo no haga especificación alguna al respecto, a diferencia de la precisión que para la integración al grupo se establece en el artículo 55 de la Ley 472 de 1998 acusado, pues la misma al mencionar los derechos tutelables, se circunscribe a la vulneración de derechos e intereses colectivos, lo cual resulta acusado por el actor.

A juicio de la Corte, el demandante como el Procurador General de la Nación podrían tener razón al estimar que la opción normativa finalmente adoptada en la disposición acusada vulnera la Constitución Política, por exceder los parámetros conferidos en el ordenamiento superior para realizar esa labor, sólo en la medida en que la misma sea interpretada limitativamente, es decir circunscrita única y exclusivamente a la vuIneración de derechos e intereses colectivos.

Lo anterior, toda vez que el propósito conjunto de los afectados de encausar una acción hacia la obtención de la reparación de su interés subjetivo el cual ha resultado lesionado, hace que la acción de clase o de grupo no admita limitación alguna para su ejercicio, a través de una diferenciación específica de derechos tutelables, como sucede con otros mecanismos constitucionales de protección de derechos, v. gr. la acción de tutela, la acción de cumplimiento, la acción popular, etc.

El referido criterio ha sido constantemente reiterado en los pronunciamientos que esta corporación ha proferido tanto en la sede de revisión de tutela como en los procesos de control abstracto de constitucionalidad, como se puede constatar en las siguientes citas jurisprudenciales, traídas a colación para una mayor ilustración:

En la ya transcrita sentencia T-528 de 1992 se señaló:

“Éstas [las acciones de clase o de grupo], igualmente regulables por la ley, no hacen referencia exclusiva a los derechos constitucionales fundamentales, ni sólo a los derechos colectivos, pues también comprenden a los derechos subjetivos de origen constitucional o legal (...).”

En la sentencia SU-067 de 1993 se insistió:

“Las acciones de clase o grupo no hacen referencia exclusiva a los derechos constitucionales fundamentales, ni sólo a los derechos colectivos, también comprenden los derechos subjetivos de origen constitucional o legal y necesariamente suponen la existencia, reclamo y demostración de un perjuicio o daño causado y cuya reparación se puede pedir ante el juez; empero exigen siempre que este daño sea de los que son causados en ciertos eventos a un número plural de personas que por sus condiciones y por su dimensión deben ser atendidas con prontitud, inmediatez, efectividad y sin mayores requisitos dilatorios”.

Posteriormente, en la sentencia T-244 de 1998 se confirmó, una vez más, lo establecido previamente sobre este tópico en la sentencia T-067 de 1993.

Y, por último, en la sentencia C-215 de 1999, citada en varias oportunidades en esta providencia, se retomaron los criterios planteados en las providencias referidas, expresándose que:

(...) En cuanto se refiere a las acciones de clase o de grupo, hay que señalar que éstas no hacen relación exclusivamente a derechos constitucionales fundamentales, ni únicamente a derechos colectivos, toda vez que comprenden también derechos subjetivos de origen constitucional o legal, los cuales suponen siempre —a diferencia de las acciones populares— la existencia y demostración de una lesión o perjuicio cuya reparación se reclama ante la juez (...)” (negrilla original).

En efecto, de la naturaleza misma de las acciones de clase y de grupo, reiterada en la jurisprudencia proferida por la Corte Constitucional, no puede concluirse que la protección que de ellas emana se dirige exclusivamente a la clase de derechos e intereses conocidos como de orden colectivo.

El constituyente fue consciente de que debían existir acciones preventivas y restitutorias del uso y goce de los derechos colectivos, cuando no presenten un contenido subjetivo o individual ni económico y en forma preexistente al respectivo daño que en esos derechos se pudiere infligir, a las cuales identificó como acciones populares (C.P., art. 88, inc. 1º). Así mismo, determinó que también existirían acciones que permitieran perseguir la reparación subjetiva de los daños producidos en los derechos e intereses de un número plural de personas, generados en virtud del daño causado por la acción u omisión de la autoridad pública o de un particular, las que se han denominado acciones de clase o de grupo, ejercitables sin perjuicio de las demás acciones ordinarias y especializadas (C.P., art. 88, inc. 2º).

El hecho de que las acciones de clase o de grupo se encuentren reguladas dentro de una norma constitucional que hace referencia en su mayor parte a la garantía procesal de los derechos e intereses colectivos, como ocurre en el artículo 88 de la Carta, no significa que aquéllas sólo puedan intentarse para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización adeudada por los perjuicios causados en derechos e intereses colectivos, pues, como se ha establecido en esta providencia, dichas acciones también podrán formularse con respecto de toda clase de derechos constitucionales fundamentales y subjetivos de origen constitucional o legal cuando han sido lesionados a un número plural de personas, con identidad de causa y responsable, con el fin de reclamar la respectiva reparación de perjuicios ante el juez, en forma pronta y efectiva.

En este orden de ideas, no es cierto, que la disposición acusada pretenda referirse solamente al caso del ejercicio de la acción de clase o de grupo para obtener la indemnización por el daño causado en derechos e intereses colectivos, por cuanto que, esta norma establece una regla procesal general relativa a la legitimación por activa de la acción, al referirse a la integración al grupo de las personas que teniendo un interés jurídico en participar en el proceso desean hacerse parte para defender su derecho, la cual resulta aplicable independientemente de la categoría de derechos que se reclamen por esa vía.

En resumen, la competencia del legislador en este caso era amplia y en esa misma magnitud lo era el margen de actuación para la correspondiente configuración normativa de la institución de las acciones de clase o de grupo que se ha examinado. Sin embargo, no por ello dejaba de ser reglada (9) , según los parámetros constitucionales que le imponían respetar la efectividad de los derechos de las personas, los principios y los valores constitucionales, así como la naturaleza y finalidad de las acciones de clase y de grupo.

(9) Ver la sentencia C-527 de 1994 y C-359 de 1999.

Así las cosas, al restringirse en el artículo 55 de la Ley 472 de 1998 la categoría de derechos invocables para integrar el grupo y así alcanzar los propósitos perseguidos con las acciones de clase o de grupo, se contradice la Carta Política impidiendo la realización de los fines esenciales del Estado social de derecho que propugnan por la garantía de principios constitucionales como el de la igualdad, la efectividad de los derechos constitucionalmente establecidos para las personas, entre ellos al debido proceso y acceso a la administración de justicia, desconociéndose los valores fundantes de la justicia y de un orden político, económico y social justo (C.P., art. 2º, preámbulo y 229).

Sin embargo, en este caso resultan plenamente aplicables los principios hermenéuticos de la conservación del derecho (10) y de la interpretación de la ley conforme con la Constitución (11) , ampliamente desarrollados por esta Corte, según los cuales, a partir del juicio de constitucionalidad de una disposición jurídica no es viable declarar su inexequibilidad y, en consecuencia, generar el correspondiente retiro del ordenamiento jurídico, cuando la misma admite por lo menos una interpretación ajustada a la Constitución, caso en el cual la Corte deberá emitir una sentencia interpretativa condicionando la ejecución de esa norma a la interpretación que desarrolla el texto constitucional. Con esto “se persigue, esencialmente, salvaguardar, al menos, alguno de los posibles efectos jurídicos de la disposición demandada, de manera tal que se conserve, al máximo, la voluntad del legislador” (12) .

(10) Consultar, entre muchas otras, las sentencias C-660A de 1995; C-070 de 1996; C-100 de 1996; C-280 de 1996; C-065 de 1997; C-320 de 1997; C-466 de 1997; C-045 de 1998 y C-964 de 1999.

(11) Ver la sentencia C-070 de 1996.

(12) Sentencia C-499 de 1998.

En consecuencia, en vigencia de los principios antes señalados, en el presente caso las expresiones “derivadas de la vulneración de derechos e intereses colectivos” del artículo 55 de la Ley 472 de 1998, sólo podrán entenderse ajustadas a la Carta Política, en la medida en que con su interpretación y aplicación no se excluyan los demás derechos subjetivos de origen constitucional o legal, cualquiera que sea su naturaleza, como derechos igualmente amparables por las acciones de clase o de grupo, condicionamiento en virtud del cual se declarará su exequibilidad en la parte resolutiva de este fallo.

VI. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLES las expresiones “derivados de la vulneración de derechos e intereses colectivos” contenidas en el artículo 55 de la Ley 472 de 1998 “por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”, en el entendido de que con su interpretación y aplicación no se excluyan los demás derechos subjetivos de origen constitucional o legal, cualquiera que sea su naturaleza, como derechos igualmente amparables por las acciones de clase o de grupo.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

Magistrados: Fabio Morón Díaz, presidente—Antonio Barrera Carbonell—Alfredo Beltrán Sierra—Eduardo Cifuentes Muñoz—Carlos Gaviria Díaz—José Gregorio Hernandez Galindo—Alejandro Martínez Caballero—Vladimiro Naranjo Mesa—Álvaro Tafur Galvis.

Martha V. Sáchica de Moncaleano, secretaria general.

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