Sentencia C-1065 de octubre 10 de 2001 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Sentencia C-1065/2001 

Ref.: Expediente D-3457

Magistrado Ponente:

Dr. Alfredo Beltrán Sierra

Demandante: Humberto de Jesús Longas Londoño

Bogotá, D.C., diez de octubre dos mil uno.

Demanda de inconstitucionalidad contra las leyes 628 de 2000 “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2001; y 547 de 1999 “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2000”.

EXTRACTOS: «La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos por el Decreto 206 de 199 1, ha proferido la siguiente

Sentencia

I. Antecedentes

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-4 de la Constitución Política, el ciudadano Humberto de Jesús Longas Londoño demandó las leyes 628 de 2000 “por la cual se decreta, presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2001”; y 547 de 1999 “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2000”.

Por auto de 29 de marzo del año 2001, el magistrado sustanciador rechazó la demanda presentada en relación con los artículos 11 (parcial), 13 (parcial), 20 (parcial), 35 y 61 de la Ley 547 de 1999; así como lo relativo al ajuste salarial de los servidores públicos (art. 2º de la misma ley), por la existencia de sentencias que han hecho tránsito a cosa juzgada constitucional. Admitió la demanda presentada en contra de los demás artículos de la Ley 547 de 1999, y contra la Ley 628 de 2000. En consecuencia ordenó fijar en lista la norma acusada. Así mismo, dispuso dar traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto, y comunicó la iniciación del asunto al señor Presidente de la República, al señor Presidente del Congreso de la misma y al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, con el objeto que si lo estimaban oportuno conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma demandada.

II. Normas demandadas

El siguiente es el texto de las normas demandadas, están publicadas en el Diario Oficial Nº 44.272 de 27 de diciembre de 2000 (L. 628/2000), y Diario Oficial Nº 43.827 de 23 de diciembre de 1999 (L. 547/99).

(...).

III. Demanda

Considera el ciudadano demandante que las leyes acusadas violan el artículo 346 de la Constitución Política porque el presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones debe corresponder a un plan nacional de desarrollo, y los presupuestos para las vigencias fiscales de 2000 y 2001 fueron expedidos sin tener ese antecedente.

En efecto, señala que la Ley 508 de 1999 por medio de la cual se decretó el plan nacional de desarrollo para los años 1999 a 2002, fue declarada inexequible por esta corporación mediante Sentencia C-557 de 2000. Ante esta circunstancia manifiesta el actor, que el Gobierno Nacional trató de revivir y poner en vigencia el plan de inversiones públicas, mediante la expedición del Decreto 955 de 2000, el cual también fue declarado inexequible por esta Corte en Sentencia C-1403 de 2000.

Aduce el ciudadano demandante que en el mismo momento de las inexequibilidades referidas en el párrafo precedente, quedó viciada de inconstitucionalidad la Ley 547 de 1999, razón por la cual no podía ejecutarse el presupuesto nacional para la vigencia fiscal del año 2000, por existir violación directa del artículo 346 de la Carta. Indica que a pesar de que la vigencia fiscal de 2000 terminó en diciembre 31 de ese mismo año, continúa con efectos jurídicos por las rentas, recursos y apropiaciones decretadas con efectos hacia el futuro, por lo cual es procedente su inexequibilidad.

En relación con la Ley 628 de 2000, indica el demandante que para el momento de su sanción y promulgación ya no existía en Colombia el plan nacional de desarrollo, al producirse la declaratoria de inexequibilidad, primero de la Ley 508 de 1999 y posteriormente del Decreto 955 de 2000. Por lo tanto, al igual que con la Ley 547 de 1999 no existe ningún plan de desarrollo que la soporte, quebrantándose directamente el artículo 346 superior.

Menciona el actor que las leyes acusadas violan también los numerales 3º y 4º del artículo 200 de la Constitución Política, pero no indica los motivos en los cuales fundamenta esa apreciación.

IV. Intervenciones

Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

El doctor Carlos Esteban Jaramillo S., actuando como apoderado de la entidad interviniente solicita a esta corporación la declaratoria de exequibilidad de las leyes acusadas, con fundamento en los argumentos que a continuación se resumen.

Estima el apoderado de la entidad interviniente que atendiendo principios de hermenéutica constitucional el asunto que plantea el demandante en relación con la posible vulneración del artículo 346, es de imposible configuración. Considera que el intérprete constitucional dentro de los varios significados posibles que pueda tener una norma, ha de optar por aquella que en sana razón más convenga a la unidad sistemática de la Constitución en aras de maximizar, en lo posible, la eficiencia de sus mandatos a la luz del mismo y único modelo de comunidad política que ella plantea, consultando el sistema de valores, principios y finalidades que la Constitución establece y desarrolla a lo largo de su articulado. Así las cosas, al momento de realizar la labor hermenéutica de la Carta, se deben tener en cuenta principios y elementos conceptuales de tal suerte que se conviertan en instrumentos para la efectiva realización de los fines del Estado y no en factores de destrucción.

Aduce el apoderado de la interviniente, que de aceptarse el criterio formalista plasmado en el escrito de demanda, el país no podría contar con leyes anuales de presupuesto de rentas y de gastos sino hasta después de iniciado el próximo período presidencial, lo cual acarrearía una crisis institucional. De ahí que se impone una interpretación razonable del alcance del artículo 346 de la Carta, tendiente a evitar las nocivas consecuencias que se podrían derivar para el país en el evento de despachar en forma favorable los cargos de la demanda.

Encuentra imposible la concepción del Estado moderno sin la existencia de presupuesto, entendido como una condición jurídica ineludible para el cumplimiento de los fines estatales. En ese orden de ideas, considera que la inexistencia de un plan nacional de desarrollo al que se puedan sujetar las leyes de presupuesto, no implica la inconstitucionalidad de las últimas. Si bien, lo ideal es que exista un plan de desarrollo dado el papel que juega la planeación en la organización constitucional del país, la no existencia de éste o, su posterior insubsistencia por causas sobrevenidas después de su expedición, no implica la consecuente imposibilidad de poner en vigencia leyes de presupuesto bajo el argumento de su no correspondencia con el plan de desarrollo. Eso por cuanto, de conformidad con el ordenamiento constitucional que nos rige, las leyes de presupuesto revisten doble naturaleza: en primer lugar la de ser normas que se encuentran al servicio del desarrollo y del bienestar de la comunidad haciendo parte integral de la labor de planeación del Estado, y en segundo lugar, la de ser normas vinculantes para el recaudo de los ingresos y para la realización de los gastos públicos, lo que se traduce en el desarrollo y realización de las actividades y deberes estatales.

Después de realizar un breve análisis sobre la naturaleza y características del plan nacional de desarrollo y de las leyes anuales de presupuesto, el apoderado de la entidad interviniente señala en relación con la concordancia entre el plan y las leyes de presupuesto, que de conformidad con el artículo 346 de la Carta Política el presupuesto de rentas y apropiaciones deberá corresponder en principio al plan nacional de desarrollo, pero, aduce que la Carta no establece el grado de intensidad de esa correspondencia entre una y otra ley, pues la Constitución se limita en su artículo 352 a señalar que corresponde a la ley orgánica del presupuesto regular lo relativo a la coordinación entre los presupuestos nacional, territoriales y de los entes descentralizados con el plan nacional de desarrollo.

Continúa señalando que el artículo 13 del estatuto orgánico de presupuesto es la única disposición que se refiere a la relación del presupuesto nacional con el plan de desarrollo, norma que consagra el principio presupuestal de la planificación. Por ello, en la medida en que ni en la Constitución ni en la ley orgánica de presupuesto, se define lo que se debe entender por “concordancia”, es imperativo acudir a la interpretación armónica de la Carta, es decir, se hace indispensable tener en cuenta todas las normas superiores que componen el régimen presupuestal, de tal suerte que se pueda establecer el contenido y alcance de ese concepto.

Luego de referirse a lo que se entiende por plan y presupuesto, considera que la “concordancia” o se traduce en que las apropiaciones y recursos contemplados en la ley anual de presupuesto no contradigan las metas trazadas en el plan nacional de desarrollo, sino que por el contrario, las realicen plenamente; así las cosas, esa correspondencia tiene como objetivo que las apropiaciones que se hagan en la ley anual de presupuesto obedezcan a criterios de eficiencia en la disposición de los recursos públicos y puedan ser destinados a los planes y programas que el gobierno haya acordado con los demás actores económicos prioritarios en el desarrollo del país.

En su criterio, entendida de esa forma la concordancia, el plan nacional de desarrollo no puede ser entendido como un requisito necesario para la existencia de leyes anuales de presupuesto, pues el plan contiene compromisos del gobierno en la consecución de unas metas, pero carece de efectos imperativos asimilables a los propios de las leyes anuales de presupuesto. Indica que prueba de ello es que no todos los proyectos que acometa el ejecutivo deben estar incluidos en el plan nacional de desarrollo. Como conclusión obligada resulta que si el plan nacional de desarrollo no es requisito necesario para la puesta en vigencia de la ley anual de presupuesto “la falta del primero no conlleva la invalidez de las segundas”.

Encuentra que la otra dimensión del principio presupuestal de la planeación que consagra el artículo 13 del estatuto orgánico del presupuesto, que a su vez desarrolla el mandato contenido en el artículo 346 superior, se refiere a la inclusión en el presupuesto de las apropiaciones necesarias para la ejecución de los programas incluidos en el plan de inversiones. Luego de señalar el único destino que de conformidad con la Constitución y la ley orgánica de presupuesto pueden tener las apropiaciones contenidas en las leyes anuales de presupuesto, considera que el plan de inversiones contenido en el plan nacional de desarrollo “es por sí sólo, fuente así como título idóneo y suficiente para la inclusión de las correspondientes apropiaciones en las leyes de presupuesto, sin que sea necesaria la mediación de otra ley que decrete el respectivo gasto”.

Así las cosas, considera que el hecho de que el plan de inversiones sea título, para la inclusión en las leyes anuales de presupuesto de las apropiaciones encaminadas a sufragar los gastos en que se incurra en el desarrollo de los planes y programas allí contemplados, no significa que la concordancia deba obedecer a parámetros exactos, pues el mismo artículo 341 de la Constitución prevé la posibilidad de que las apropiaciones y recursos contenidos en el plan de inversiones se puedan modificar por las leyes anuales de presupuesto. Ello indica que si las leyes de presupuesto pueden modificar el plan de inversiones, el plan de desarrollo se configura como “una pauta o directriz para el manejo de los asuntos sociales y económicos, y no como una camisa de fuerza dentro del régimen presupuestal colombiano”.

Finalmente el apoderado de la entidad que interviene en este proceso, plantea una serie de consideraciones en relación con las consecuencias inherentes a una eventual declaración de inconstitucionalidad de las leyes que se acusan.

V. Concepto del Procurador General de la Nación

La Procuraduría General de la Nación, en Concepto 2762 de 1º de junio del presente año, solicita a esta corporación la declaratoria de exequibilidad de la Ley 628 de 2000, y la inhibición por carencia actual de objeto en relación con la Ley 547 de 1999.

Después de hacer una breve reseña sobre la planeación en la Constitución de 1991, el trámite y contenido del plan nacional de desarrollo, así como del presupuesto, considera el Ministerio Público que de los artículos 346, 150 numeral 3º, 339 y 352 de la Carta, así como del artículo 13 del Decreto 111 de 1996, se infiere que tanto el constituyente como el legislador, previeron una política económica fundada en la planeación y en la concertación, pero no se previó la inexistencia de un plan nacional de desarrollo. Ante ese vacío, agrega el Procurador, se impone armonizar las disposiciones de la Constitución en aras de lograr la realización del Estado social de derecho, en el cual prevalece el interés general.

De ahí, que para lograr el cumplimiento de los fines del Estado, no se puede deducir que de no existir un plan nacional de desarrollo, tanto el Gobierno Nacional como el legislador no puedan elaborar, estudiar y aprobar la correspondiente ley de presupuesto, pues ésta no se encuentra condicionada a la existencia del plan, que si bien es cierto la carta establece la concordancia entre una y otra, y, la ley orgánica de presupuesto dispone que la ley anual es el instrumento para hacer efectivos los planes y programas de desarrollo, no lo es menos, que la inexistencia de ellos no pueden dar lugar a que el gobierno y el Congreso dejen de cumplir con su deber de realizar el estimativo de ingresos y gastos para la vigencia fiscal respectiva.

Considera el procurador que no le asiste razón al demandante en los cargos formulados en la demanda, porque ante la ausencia de un plan de desarrollo, las leyes anuales de presupuesto se convierten en el instrumento para que el gobierno cumpla su programa y las obligaciones que en materia social le impone la Constitución. Agrega que existen normas de rango superior que obligan al Estado a buscar la efectividad de los derechos reconocidos en la Carta a través de una política económica que si bien puede no estar contenida en un plan por diversas razones, debe desarrollarse por medio de la presupuestación anual. Aduce que de aceptarse la interpretación del actor se generaría la parálisis total de la organización jurídico-política en perjuicio de los individuos y de la organización estatal.

Finalmente, en su concepto, el juicio de constitucionalidad solamente puede recaer sobre la Ley 628 de 2000, como quiera que la Ley 547 de 1999 contenía el presupuesto para la vigencia fiscal de 2000, dejando de tener vigencia el 31 de diciembre de ese año en aplicación del principio de anualidad. En consecuencia, solicita la inhibición respecto de esa ley por carencia actual de objeto.

VI. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Competencia.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la que se acusa en la demanda que se estudia.

2. Cuestión preliminar.

La Procuraduría General de la Nación solicita a esta corporación la inhibición respecto de la Ley 547 de 1999, por considerar que esa ley no se encuentra produciendo ningún efecto jurídico en aplicación del principio de anualidad, razón por la cual considera que ha de declararse la carencia actual de objeto.

En efecto, uno de los principios del sistema presupuestal es el de la anualidad, en virtud del cual el año fiscal comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año, y después de esta última fecha “no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción” (D.L. 111/96, art. 14).

Así mismo, el artículo 89 ibídem, dispone que “Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse, ni contraacreditarse.

Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraídos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que les dieron origen.

Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre el año cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios.

El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar para el cumplimiento del presente artículo (L. 38/89, art. 72; L. 179/94, art. 38; L. 225/95, art. 8º)” (negrillas fuera de texto).

De las disposiciones legales citadas se observa que los procesos presupuestales se cortarán anualmente (dic. 31), y sólo en forma excepcional se podrán trasladar al año siguiente débitos contra el tesoro o reservas no utilizadas.

En el caso que nos ocupa, si bien las disposiciones contenidas en la Ley 547 de 1999 se aplicaron a la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2000, la cual ya expiró, nada obsta para que dichas disposiciones puedan seguir produciendo efectos, en virtud del mecanismo de las reservas presupuestales que autoriza que determinadas apropiaciones presupuestales puedan ser ejecutadas al término del período fiscal. Por las razones anotadas, coincide la Corte con el demandante en que a pesar de que la vigencia fiscal del año 2000 terminó el 31 de diciembre de ese año, la Ley 547 de 1999, continúa con efectos jurídicos por las rentas, recursos y apropiaciones decretadas con efectos futuros. Por lo tanto, no es de recibo la solicitud hecha por el Ministerio Público y, en consecuencia, se realizará un pronunciamiento de fondo sobre la mencionada ley, por los cargos esgrimidos en la demanda.

3. Asunto bajo revisión.

A juicio del actor, las leyes 547 de 1999 y 628 de 2000 son inconstitucionales porque violan el artículo 346 de la Constitución Política, en la medida en que los presupuestos para las vigencias fiscales de los años 2000 y 2001 no tuvieron como antecedente el plan nacional de desarrollo.

Considera que la Ley 547 de 1999 decretó el presupuesto de rentas, recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal de 1 º de enero a 31 de diciembre de 2000, sin embargo, durante el año 2000 desapareció el fundamento jurídico del presupuesto nacional, es decir el plan nacional de desarrollo ante la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 508 de 1999, en sentencia de mayo 16 de 2000, y posteriormente la del Decreto-Ley 955 de 2000, en octubre 19 del mismo año. Aduce igualmente, que la Ley 628 de 2000 no corresponde a ningún plan nacional de desarrollo ante la inexistencia de éste al momento de su sanción el 27 de diciembre de 2000. Por ello, a su juicio, tampoco cuenta con el soporte jurídico que exige el artículo 346 superior.

Por el contrario, tanto el Ministerio Público como el ciudadano interviniente, consideran que las leyes demandadas se ajustan a la Carta Política, pues aducen que ante la ausencia de un plan nacional de desarrollo, las leyes anuales de presupuesto se convierten en un instrumento fundamental que permite al gobierno el cumplimiento y desarrollo de los programas y obligaciones que en materia social le impone la Constitución.

Corresponde a la Corte en la presente sentencia dilucidar si la inexistencia del plan nacional de desarrollo debido a su declaratoria de inconstitucionalidad como quedó visto, impide a su vez la existencia de leyes anuales de presupuesto. Para el efecto, se realizarán unas consideraciones previas sobre la naturaleza del plan nacional de desarrollo y las leyes anuales de presupuesto, tomando para ello la reiterada jurisprudencia de esta corporación, con el fin de demostrar cómo la hipótesis planteada por el demandante, a juicio de la Corte resulta errónea.

4. Planes de desarrollo.

En relación con el concepto de planeación que acoge la Constitución de 1991, esta corporación ha manifestado que: “...constituye ineludible esfuerzo del Estado por estructurar una política económica razonada y armónica durante un cierto período, es un presupuesto indispensable para el logro de los objetivos básicos del sistema constitucional.

Ya desde su preámbulo, la Carta Política señala que los fines del Estado habrán de alcanzarse dentro de un marco jurídico, democrático y participativo, que garantice un orden político, económico y social justo, lo que supone la organización y racionalización de la actividad pública con miras a alcanzar los objetivos próximos y remotos de la sociedad que el ordenamiento jurídico estructura.

El crecimiento de la economía y el aumento de los ingresos públicos, así como las variables que pueden incidir en su decaimiento progresivo o en crisis coyunturales, no son fenómenos que puedan tener lugar en un contexto carente de la debida orientación por parte del Estado, que como director general de la economía debe conocer con antelación las metas básicas de su gestión en los distintos renglones que la integran y hallarse adecuada y oportunamente informado, previo un preciso diagnóstico, acerca de los sectores que requieren de modo más apremiante la atención de necesidades impostergables y el impulso de las inversiones necesarias para su incorporación al desarrollo global, no menos que sobre las mejores posibilidades de financiación y sostenimiento de los proyectos que se emprendan” (1) .

(1) Sentencia C-015 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández.

La planeación resulta entonces un proceso de estudio y programación de las directrices macroeconómicas necesarias que permiten al Estado cumplir en forma oportuna y adecuada con las políticas básicas de todo gobierno, como son entre otros, el empleo, la vivienda, el desarrollo agrícola, la industria, el servicio de la deuda y cambios internacionales, la conducción del sector financiero, y, en general, todos los aspectos que permiten el desarrollo de un país dentro de parámetros ciertos, de tal suerte que, por una parte, los ciudadanos puedan conocer de antemano los objetivos sociales del Estado, así como el rumbo de la economía; y de otra, que los funcionarios encargados de ejecutar dichas políticas cuenten con puntos de referencias claros que les permitan encajar su actividad dentro de los fines del Estado social de derecho.

La Constitución de 1991 contiene buen número de disposiciones relacionadas con la función de planeación. Así, se encuentran los artículos 151, 342, 339, 300-2-3 y 313, numeral 2º.

De estas normas, el artículo 339 contempla la existencia de un plan nacional de desarrollo que, como lo ha expresado esta Corte, es la expresión suprema de la función de planeación “La actuación macroeconómica del Estado, adelántese ésta bajo la forma de intervención legal económica (C.P., art. 334), o bajo la forma de la acción permanente del ejecutivo en materias económicas de regulación, reglamentación e inspección o en la distribución y manejo de recursos, necesita de pautas generales, que tomen en consideración las necesidades y posibilidades de las regiones, departamentos y municipios así como de las exigencias sectoriales” (2) .

(2) Sentencia C-478 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

Según esta disposición, el plan se divide en una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. La parte general contiene las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental, y señala los propósitos y objetivos nacionales en el largo y mediano plazo. Así mismo, señala que en el mediano plazo dichos objetivos se traducen en las metas y prioridades de la acción estatal que precisan hasta donde se propone llegar el gobierno. En el plan de inversiones se contendrán los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución. Teniendo en cuenta que mediante el proceso de planeación, se busca proyectar el desarrollo económico del país, el artículo 339 de la Carta relaciona los planes de desarrollo de las entidades territoriales con el plan general y, en tal virtud dispone que éstos se elaboren en forma concertada entre dichos entes y el Gobierno Nacional, con el fin de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley.

La expedición de la ley del plan nacional de desarrollo obedece a un proceso reglado, en virtud del cual debe ser expedida con estricta sujeción a las normas pertinentes consagradas en la Constitución Política y en la ley orgánica del plan de desarrollo. Esta última, tiene como propósito establecer los mecanismos y procedimientos para la preparación, aprobación y ejecución del plan de desarrollo y, como lo destaca el ciudadano interviniente, busca la reglamentación del procedimiento de planeación y la sujeción de los presupuestos a los planes, la determinación de las funciones de los consejos nacional y territoriales de planeación que integran el sistema nacional de planeación y la participación ciudadana en la elaboración de los distintos programas.

Así las cosas, como lo ha señalado la jurisprudencia de esta corporación, la ley orgánica del plan regula el ejercicio legislativo sobre la materia, condicionando los planes y programas de planificación a los principios generales consagrados en el artículo 3º de la mencionada ley, entre los cuales se encuentran los de consistencia y prioridad del gasto público social. En efecto, ha dicho la Corte lo siguiente: “En lo que respecta al contenido mismo de los planes y programas de planificación, los literales d) y e) del artículo 3º de la Ley 152 de 1994, consagran, respectivamente, el principio de consistencia —conforme al cual los planes de gasto deberán ser consistentes con las proyecciones de ingresos y de financiación—, y el principio de la prioridad del gasto público social, de rango constitucional como se dijo, y definido por la ley orgánica del plan como aquel que asegura la consolidación progresiva del bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, imponiendo como criterio especial en la distribución territorial del gasto público, el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población y la eficiencia fiscal y administrativa.

A los principios enunciados se añade, entre otros el de coherencia, que dispone la relación efectiva que los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener con las estrategias y objetivos establecidos en éste“ (3) .

(3) Sentencia C-577 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

Ahora bien, en esta breve reseña jurisprudencial, es importante recordar que la ley orgánica del plan de desarrollo, que en la actualidad lo es la Ley 152 de 1994, a que hacen referencia los artículos 151 y 342 de la Carta, es aquella que tiene como propósito la preparación, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y de la sujeción de los presupuestos a los planes, y es distinta de la ley del plan nacional de desarrollo, que a pesar de ser una ley ordinaria, dada la relevancia constitucional de la función de planeación como instrumento fundamental para el manejo económico del Estado, tiene por mandato del artículo 341, inciso tercero de la Constitución, una prelación sobre las demás leyes; prelación legislativa que se deriva de la naturaleza misma de la ley del plan y, como se dijo, de la voluntad constituyente expresada en el artículo 341 constitucional citado.

En relación con la prelación legislativa de la ley del plan nacional de desarrollo, esta corporación desde sus primeras decisiones manifestó que:

“La Constitución de 1991 quiso hacer explícita la importancia de los planes de desarrollo al establecer la prelación que tendrán las leyes de planes sobre las demás leyes (C.P., art. 341). Estas leyes superiores tendrán además una cualidad muy especial: “constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin la necesidad de expedición de leyes posteriores”. Lo anterior se explica en razón de la naturaleza de los planes que no se presentan generalmente como mandatos sino más bien como descripciones y recomendaciones. De ahí la necesidad de darle a la ley del plan una posibilidad de ser ejecutada inmediatamente, aunque su articulado no esté compuesto de normas en el sentido estricto de la palabra” (4) .

(4) Sentencia C-478 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz

Finalmente es importante recordar que en la elaboración del plan nacional de desarrollo hay participación concurrente de las ramas ejecutiva y legislativa del poder público. Al Congreso de la República la Carta Política le atribuye la competencia para aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse “con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos” (C.P., art. 150-3), pero la iniciativa legislativa en esa materia la tiene en forma exclusiva el gobierno (C.P., art. 154), a quien le corresponde presentar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas (C.P., art. 200-3).

5. El presupuesto.

Vinculado al tema de la planeación brevemente analizado en el numeral anterior, se encuentra el de presupuesto cuya trascendencia jurídica-económica y política es innegable, como quiera que se constituye en un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, a través del cual se cumplen las funciones redistributivas en la sociedad, se hacen efectivas las políticas macroeconómicas, la planificación del desarrollo, y se hace una estimación anticipada de los ingresos y una autorización de los gastos públicos que han de efectuarse dentro del período fiscal respectivo.

El artículo 151 de la Constitución atribuye al Congreso de la República la facultad de expedir leyes orgánicas a las cuales se sujetará el ejercicio de la actividad legislativa, y, entre otros casos, para la expedición de normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones. Así las cosas, como sucede en materia de planeación, en esta materia (presupuestal) el órgano legislativo expidió la ley orgánica de presupuesto (5) . Esta ley se encuentra en armonía con lo preceptuado por el artículo 352 de la Carta, que dispone que además de las disposiciones de orden superior que rigen la materia presupuestal, lo relacionado con la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales y los entes descentralizados se regularan por las disposiciones en ella contenidas.

(5) Leyes orgánicas de presupuesto 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, compiladas en el Decreto 111 de 1994.

El Decreto-Ley 111 de 1994 en su artículo 11 establece que el presupuesto general de la Nación se compone de tres partes, a saber, el presupuesto de rentas, el de gastos o ley de apropiaciones y las disposiciones generales. El presupuesto de rentas contiene la estimación de los ingresos corrientes de la Nación, compuestos como se sabe, de ingresos tributarios y no tributarios; las contribuciones parafiscales cuando su administración corresponda a órganos que hacen parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional.

Por su parte el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones (C.P., art. 347), se compone de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión, cada uno de los cuales se presentará clasificado en diferentes secciones, según lo dispone el artículo 36 del estatuto orgánico de presupuesto. Adicionalmente, según lo dispuesto por el artículo 350 superior, la ley de apropiaciones deberá contener un componente denominado “gasto público social” que tendrá prioridad por mandato constitucional, sobre cualquier otra asignación, excepción hecha en casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional.

En la ley de apropiaciones no puede ser incluida ninguna partida que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinarlo a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo (C.P., art. 346). Por su parte, el artículo 347 de la Carta, dispone que el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. De ahí que el artículo 345 ibídem, determine que en tiempos de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogaciones con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos.

Las disposiciones generales según la ley orgánica, son normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación, las cuales solamente rigen para el periodo fiscal para el que hayan sido expedidas, y respecto de las cuales la jurisprudencia constitucional ha manifestado que “estas disposiciones generales tienen un contenido puramente instrumental pues su finalidad no es otra que permitir una adecuada ejecución del presupuesto (Sent. C-685/96, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero), lo que quiere decir que esas “disposiciones generales” tienen por objeto facilitar y agilizar la ejecución del presupuesto durante la respectiva vigencia fiscal, sin que al amparo de las mismas pueda el legislador expedir “mandatos en sentido material” o “modificar o derogar normas de carácter sustantivo” ni desconocer o modificar normas de superior jerarquía como lo son las del estatuto orgánico de presupuesto según lo precisó la Corte Constitucional en Sentencia C-201 de 13 de mayo de 1998...” (6) .

(6) Sentencia C-562 de 1998, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

Según el artículo 346 de la Constitución, el gobierno anualmente formulará el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y lo presentará al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura, a quien corresponde discutirlo y aprobarlo durante los tres primeros meses de cada legislatura (C.P., art. 349), con estricta sujeción a las reglas de la ley orgánica, la cual a su vez establece en el artículo 47 que: “Corresponde al gobierno preparar anualmente el proyecto de presupuesto general de la Nación con base en los anteproyectos que le presenten los órganos que conforman este presupuesto. El gobierno tendrá en cuenta la disponibilidad de recursos y los principios presupuestales para la determinación de los gastos que se pretendan incluir en el proyecto de presupuesto”.

Corresponde pues al Congreso autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público (principio de legalidad del gasto), que como lo ha sostenido esta corporación se constituye en uno de los fundamentos más importantes de las democracias constitucionales. En efecto, ha sostenido la Corte lo siguiente:

“(s)egún tal principio corresponde al Congreso, como órgano de representación plural, decretar y autorizar los gastos del Estado, pues ello se considera un mecanismo necesario de control al ejecutivo y una expresión inevitable del principio democrático y de la forma republicana de gobierno (C.P., art. 1º). En el constitucionalismo colombiano la legalidad del gasto opera en dos momentos diferenciados, pues en general las erogaciones no sólo deben ser previamente decretadas por la ley (C.P., art. 346) sino que, además, deben ser apropiadas por la ley de presupuesto (C.P., art. 345) para poder ser efectivamente realizadas” (7) .

(7) Sentencia C-685 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero.

6. La inexistencia del plan nacional de desarrollo debido a su inexequibilidad por vicios en su trámite no hace inconstitucionales las leyes anuales de presupuesto.

6.1. Resulta innegable la importancia de la función de planeación en el proceso constitucional del país. La Constitución Política consagra en su artículo 150-3 que al Congreso de la República le compete aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas; el artículo 339 contempla la existencia de un plan de desarrollo y de inversiones de las entidades públicas del orden nacional; el 346 dispone que el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá corresponder al plan nacional de desarrollo, precepto reiterado en el artículo 352 que establece que además de lo señalado en la Carta, la ley orgánica de presupuesto regulará lo atinente a la aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el plan de desarrollo.

Se observa entonces que la intención del Constituyente de 1991 fue la estructuración de una política económica fundada en la planeación y en la concertación, de tal suerte que se pudiera cumplir en forma eficiente, adecuada y organizada con los fines esenciales del Estado social de derecho.

Dentro de esa línea de pensamiento, es decir, teniendo ante todo en cuenta el cumplimiento de dichos fines, cabe preguntarse si resulta acertada la interpretación que del artículo 346 de la Constitución Política hace el ciudadano demandante, y que le permite inferir que ante la inexistencia del plan nacional de desarrollo, por su declaratoria de inexequibilidad por vicios en su tramitación, las leyes anuales de presupuesto para las vigencias fiscales de los años 2000 y 2001, devienen por ende en inconstitucionales.

6.2. En efecto, el artículo 346 del estatuto fundamental establece que el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá corresponder al plan nacional de desarrollo, y el artículo 352 ibídem, preceptúa que corresponde a la ley orgánica de presupuesto la coordinación de las leyes anuales de presupuesto con el plan. Remontándonos al estatuto orgánico de presupuesto, encontramos que existe una sola disposición que se refiere a la concordancia que debe existir entre el presupuesto nacional con el plan de desarrollo. Consagra el artículo 13 del mencionado estatuto el principio de planificación del sistema presupuestal y señala que: “El presupuesto general de la Nación deberá guardar concordancia con los principios del plan nacional de desarrollo, del plan nacional de inversiones, del plan financiero y del plan operativo anual de inversiones”.

Como quedó expuesto en los puntos en los cuales se analizaron brevemente las características y naturaleza del plan nacional de desarrollo y del presupuesto, el plan es un mecanismo ordenador y aglutinador de la política estatal, en tanto que el presupuesto es un instrumento jurídico con que cuenta el Estado para poner en ejecución los programas y planes basados en esa política. En ese orden de ideas, resulta apenas obvio que deba existir una identidad entre las metas y programas trazados en el plan, con las apropiaciones y recursos contemplados en la ley anual de presupuesto, con el objetivo claro de que no exista contradicción sino por el contrario, una concordancia tal que permita la plena realización del desarrollo de los asuntos prioritarios del país.

De otro lado, la concordancia entre los dos estatutos de que habla la Constitución Política y el estatuto orgánico de presupuesto, se refiere a la inclusión en el presupuesto de las apropiaciones necesarias para la ejecución de los programas incluidos en el plan nacional de inversiones. Como es sabido, de conformidad con el artículo 346 de la Carta y con el 38 del Decreto-Ley 111 de 1994, en el presupuesto de gastos solamente se podrán incluir apropiaciones que correspondan a: i) créditos legalmente reconocidos; ii) a gastos decretados conforme a la ley; iii) las que tienen por objeto atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público; iv) las destinadas al servicio de la deuda; y, v) las apropiaciones destinadas a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo.

Ahora bien, de las disposiciones citadas, y de conformidad con lo preceptuado por el inciso tercero del artículo 341 de la Constitución, se desprende, como lo resalta el interviniente, que el plan nacional de inversiones, resulta por sí sólo título idóneo y suficiente para la inclusión de “las correspondientes apropiaciones en las leyes anuales de presupuesto, sin necesidad de la expedición de leyes posteriores que decreten el respectivo gasto. Con todo, la concordancia que ha de existir en este evento entre los dos estatutos, esto es, el plan nacional de inversiones y la ley anual de presupuesto, no significa que deba ser inmodificable pues, como lo dispone el inciso tercero del artículo superior citado, en las leyes anuales de presupuesto se podrán aumentar o disminuir las partidas o recursos aprobados en la ley del plan. Ello indica, a juicio de la Corte, que si las leyes anuales de presupuesto pueden modificar el plan de inversiones como quedo visto, el plan nacional de desarrollo se configura como una pauta o directriz para el manejo de los asuntos económicos y sociales, pero en ningún caso como un estatuto que petrifique el sistema presupuestal colombiano, pues en nuestro régimen constitucional, en tiempos de paz solamente se pueden percibir ingresos y realizar erogaciones que se encuentren contenidas en la ley de presupuesto, previamente aprobada por el órgano legislativo (C.P., art. 345).

6.3. No obstante lo anterior, ni la Constitución Política ni la ley orgánica del presupuesto previeron la posibilidad de la inexistencia de un plan nacional de desarrollo por causas distintas a su no aprobación por el Congreso de la República (evento en el cual el gobierno podrá poner en vigencia el plan nacional de inversiones mediante decreto con fuerza de ley, artículo 341, inciso tercero de la Constitución), generándose entonces, como lo señala el Ministerio Público, un “vacío” que debe ser llenado por el interprete acudiendo para ello a una interpretación sistemática y teleológica de las normas superiores, de suerte que se pueda maximizar la eficiencia de sus mandatos a la luz del modelo de comunidad política, económica y social moldeado por la Carta, consultando en todo caso el sistema de valores, principios y finalidades que el estatuto superior contiene y desarrolla. Por ello, en la búsqueda de la solución al conflicto planteado por el demandante, se hace indispensable considerar y tener en cuenta principios de reconocida razonabilidad y fuerza que se conviertan en instrumentos para la efectiva realización de los fines del Estado.

A juicio de la Corte, el demandante parte de una interpretación literal y equivocada del artículo 346 superior, desconociendo la unidad constitucional, dejando de lado la interpretación sistemática y la concordancia que debe existir entre las distintas partes que la conforman, circunstancia que lleva a dejar sin efectos las normas de la Carta sobre las cuales se edifica el régimen presupuestal como factor de imprescindible existencia para la actividad financiera y social del Estado. Por ende, no puede la Corte aceptar tal interpretación, pues su deber es guardar la integridad y supremacía de la Constitución Política (C.P., art. 241), de suerte que no sólo se garantice la efectividad de la Carta como norma de normas (ib., art. 4º), sino la permanencia incólume de todo el Estatuto Superior.

6.4. Las leyes anuales de presupuesto gozan de una doble naturaleza. En primer lugar, se trata de normas que se encuentran al servicio del desarrollo y del bienestar de la comunidad como parte integral de la manera como se realiza luego lo dispuesto como metas programáticas en la planeación del desarrollo; y, en segundo lugar, son normas vinculantes para recaudar los ingresos y realizar los gastos públicos de tal suerte que en cuanto hace a las inversiones públicas se ajusten al plan de desarrollo.

En efecto, el Presupuesto General de la Nación, como se explicó en líneas anteriores, debe contener un presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, que según mandato constitucional (C.P., art. 350) deberá tener un componente denominado gasto público social, el cual se encuentra destinado a la satisfacción de las necesidades básicas insatisfechas y al cumplimiento de los servicios públicos esenciales, los que a su vez, buscan el mantenimiento de unas condiciones mínimas de vida y la corrección de las desigualdades económico-sociales.

Como lo ha señalado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la ley anual de presupuesto, no es sólo un instrumento contable que contiene las cifras asignadas y apropiadas en cada rubro, sino que se trata de un documento necesario para el cumplimiento de los fines esenciales del Estado Social de Derecho. Dijo la Corte en Sentencia C-053 de 1998, lo siguiente:

“Pretender que la ley de presupuesto y la ley de apropiaciones, no contenga elemento distinto a las cifras asignadas y apropiadas en cada rubro, denota una concepción reduccionista del tema presupuestal, el cual es el paradigma del Estado social de derecho está estrechamente relacionado con la realización de sus fines esenciales, especialmente con la reivindicación de la condición de dignidad del individuo, que sólo se logra en la medida en que a éste se le garantice la satisfacción de sus necesidades y un nivel de bienestar que le permita su pleno desarrollo; dicha concepción, además desconoce que todas y cada una de las previsiones consignadas en la ley de presupuesto, obedecen a una regulación previa y específica de las materias que el Estado debe impulsar y financiar”.

Como quedó visto en líneas anteriores, uno de los principios cardinales en materia presupuestal y, como lo ha sostenido esta corporación, uno de los fundamentos más importantes de las democracias constitucionales, es el principio de la legalidad del gasto, según el cual corresponde al Congreso de la República como órgano de representación popular, determinar y autorizar los gastos que ha de realizar el Estado. En relación con este principio, la jurisprudencia constitucional ha manifestado lo siguiente:

“Conforme a lo anterior, y como claramente lo señala el artículo 345 superior, no se podrá hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el presupuesto de gastos, regla que es la materialización del principio de la legalidad del gasto en materia presupuestal. Esta fuerza restrictiva del presupuesto, según la cual sólo pueden ser efectuados los gastos apropiados en esta ley anual, tiene gran trascendencia, ya que el presupuesto no es sólo un instrumento contable sino que tiene importantes finalidades económicas y políticas, que explican a su vez, su fisonomía jurídica. Así, tal y como esta corporación ya lo había destacado, el presupuesto es un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, y en esa medida cumple funciones redistributivas, de política económica, planificación y desarrollo (C.P., arts. 342 y 346). Pero el presupuesto es igualmente un instrumento de gobierno y de control en las sociedades democráticas, ya que es una expresión de la separación de poderes y una natural consecuencia del sometimiento del gobierno a la ley, por lo cual, en materia de gastos, el Congreso debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público. Finalmente, esto explica la fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, según el cual, las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental” (8) .

(8) Sentencia C-685 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

Como consecuencia del principio de legalidad del gasto, se encuentra el principio de la especialidad, cuya fuente constitucional se encuentra consagrado en el aparte final del artículo 345 de la Constitución el cual señala que no se podrá “transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”, y que fue desarrollado por el artículo 18 del Decreto-Ley 111 de 1994, según el cual, “(I)as apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas”. Por consiguiente, según las normas citadas, existe una clara prohibición al Gobierno Nacional de utilizar una partida de gasto aprobada por el Congreso para una finalidad distinta de aquella para la cual fue aprobada “(y) no podría ser de otra forma pues poca eficacia tendría el principio de legalidad si, una vez aprobado el presupuesto, el gobierno pudiera variar a su arbitrio los montos de las partidas o la destinación de las mismas” (9) .

(9) Ibídem.

6.5. Como es apenas obvio, la ley de presupuesto, si se aprueba con violación de las normas orgánicas establecidas para el efecto o con quebranto de los preceptos constitucionales, puede ser declarada inexequible por la Corte, pues a dicha ley también se extiende el objeto del control para garantizar la guarda, la primacía y la integridad de la Carta Política, como quiera que el artículo 241 superior no establece ninguna excepción para el efecto.

6.6. No obstante, con respecto a las acusaciones formuladas por el actor en este proceso para que se declare la inexequibilidad de las Leyes 628 de 2000 y 547 de 1999, mediante las cuales se decretó el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para las vigencias fiscales de 2001 y de 2000, no pueden prosperar porque si bien es verdad que el plan nacional de desarrollo aprobado por el Congreso de la República mediante la Ley 508 de 1998 fue declarado inexequible mediante Sentencia C-557 de 2000, y el plan nacional de inversiones públicas expedido mediante Decreto 955 del mismo año, también se declaró inexequible por Sentencia C-1403 de 2000, tales sentencias de inexequibilidad no pueden tener el efecto jurídico de impedir al Congreso de la República la expedición del presupuesto anual de rentas y gastos y la ley de apropiaciones, pues de esa manera resultaría cercenada una función cara a la organización democrática del Estado que se expresa en el principio jurídico-constitucional de la legalidad del gasto, expresamente establecido por el artículo 345 de la Carta, y, porque aunque ese plan tiene carácter normativo para servir de guía al accionar del Estado, su inexistencia por decisión judicial no puede enervar el funcionamiento normal de las ramas del poder público.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLES las leyes 547 de 1999 y 628 de 2000, por los cargos formulados en esta demanda.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

_________________________________