Sentencia C-108 de febrero 10 de 2004 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-108 de 2004 

Ref.: Expediente D-4870

Magistrado Ponente:

Dr. Alfredo Beltrán Sierra

Demandante: Jaime Hernán Ramírez Gasca

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 78, parcial, de la Ley 769 de 2002 “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”.

Bogotá, D.C., diez de febrero de dos mil cuatro.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcribe el texto de la norma demandada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial Nº 44.932 de 13 de septiembre de 2002. Se resalta lo acusado.

“LEY 769 de 2002

(Agosto 6)

ART. 78.—Zonas y horarios de estacionamiento especiales. Los conductores que estacionen sus vehículos en los lugares de comercio u obras de construcción de los perímetros urbanos con el objeto de cargar o descargar, deberán hacerlo en zonas y horarios determinados para tal fin.

Las entidades públicas o privadas y los propietarios de los locales comerciales no podrán hacer uso del espacio público frente a sus establecimientos para el estacionamiento exclusivo de sus vehículos o el de sus clientes.

Las autoridades de tránsito definirán las horas y zonas para el cargue o descargue de mercancías.

(...).

VII. Consideraciones de la Corte Constitucional

1. Competencia.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la que se acusa en la demanda que se estudia.

2. El inciso segundo del artículo 78 de la Ley 769 de 2002 no vulnera la Constitución Política.

2.1. Según el demandante la expresión acusada viola la existencia de un orden justo, así como los derechos adquiridos de constructores que conforme a leyes preexistentes construyeron bahías frente a sus establecimientos para el parqueo de sus vehículos o el de sus clientes, con lo cual se desconocen los principios de la confianza legítima y la buena fe que deben orientar todas las actuaciones del Estado.

La entidad interviniente y la vista fiscal, consideran que al demandante no le asiste razón, porque no se puede hablar de derechos adquiridos frente al espacio público dado el carácter de imprescriptible, inembargable e inalienable de los bienes de uso público.

2.2. En efecto, como lo sostiene el demandante el artículo 58 de la Constitución Política garantiza la propiedad privada y los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Con todo, en el presente asunto, mal se puede acudir a la teoría de los derechos adquiridos pues dicha noción requiere como uno de sus elementos básicos que el derecho adquirido haya entrado al patrimonio de una persona natural y jurídica y que haga parte de él, requisito este que obviamente no se puede predicar de los bienes de uso público, como lo son las calles y vías públicas (1) .

(1) El artículo 5º de la Ley 9ª de 1989 define el espacio público en los siguientes términos: “Entiéndese por espacio público el conjunto de inmuebles y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de intereses individuales de los habitantes.

Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal, como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva; para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes o similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyan por consiguiente zonas para el uso o el disfrute colectivo”.

El artículo 82 de la Constitución Política, establece que es deber del Estado velar por la protección e integridad del espacio público y “por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular”, de ahí que si el legislador en desarrollo del mandato constitucional aludido expide normas cuya finalidad sea la de asegurar el acceso de la población al uso y goce del espacio público en aras de garantizar el principio de la prevalencia del interés general, no hace otra cosa que promover la prosperidad general y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo, como fines esenciales del Estado, según lo dispone el artículo 2º de la Constitución Política.

Si bien frente a la recuperación del espacio público no es posible invocar derechos adquiridos, ello no significa que frente a situaciones jurídicas consolidadas los administrados se encuentren desamparados frente al Estado, con lo cual se desconocería el principio de la confianza legítima, que este tribunal constitucional ha reconocido como constitucionalmente relevante, en tanto constituye una proyección del principio de la buena fe, que debe gobernar las relaciones entre administración y administrado. Como lo ha sostenido esta corporación, con el principio de la confianza legítima, “[s]e pretende proteger al administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades. Se trata entonces de situaciones en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su posición jurídica es modificable por las autoridades. Sin embargo, si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege. En tales casos, en función de la buena fe (C.P., art. 83), el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación. Eso sucede por ejemplo, cuando una autoridad decide súbitamente prohibir una actividad que antes se encontraba permitida, por cuanto en ese evento, es deber del Estado permitir que el afectado pueda enfrentar ese cambio de política.

Como vemos, la “confianza legítima” no constituye un límite a la posibilidad de que el legislador derogue una normatividad anterior, pues la persona no goza de un derecho adquirido sino de una situación revocable, esto es, de una mera expectativa que goza de una cierta protección, por cuanto existían razones que justificaban la confianza del administrado en que la regulación que lo amparaba se seguiría manteniendo. Sin embargo, es claro que la protección de esa confianza legítima, y a diferencia de la garantía de los derechos adquiridos, no impide que el legislador, por razones de interés general, modifique las regulaciones sobre un determinado asunto, por lo cual mal puede invocarse este principio para solicitar la inexequibilidad de una norma que se limitó a suprimir un beneficio de fomento” (2) .

(2) Sentencia C-478 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

En otra oportunidad la Corte expresó:

“[L]a organización administrativa del Estado reposa sobre el principio del interés general. Es claro que la contraposición entre los intereses puramente particulares de los individuos aisladamente considerados, y los intereses generales, pues lo colectivo debe primar sobre lo individual, y lo público sobre lo privado. Así lo consagran de manera expresa los artículos 1º y 63 de la Constitución Política de Colombia. El principio del interés general a su vez determina el contenido y campo de aplicación del principio de la confianza legítima. Pues en él, la confianza legítima encuentra su más claro límite. En tal sentido lo señaló el Tribunal Europeo de Justicia en sentencia de 16 de mayo de 1979: “al estudiar el conflicto que surgió entre el principio de la confianza legítima y el interés público, a lo cual determinó que “en caso de enfrentamiento el interés público tendrá primacía sobre la confianza legítima...” (3) .

(3) Sentencia T-617 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

No obstante, en el presente caso, no se presenta la violación del principio de la confianza legítima, ni el de la buena fe, como pasa a explicarse:

3. A juicio del ciudadano demandante el artículo 78 de la Ley 769 de 2002, parcialmente acusado, desconoce los principios de la confianza legítima y por ende el de la buena fe, de los constructores que en cumplimiento de disposiciones legales construían bahías de parqueo sobre el espacio público, a fin de obtener la licencia de construcción requerida, circunstancia que ahora se pretende desconocer con el precepto parcialmente acusado.

Creer como erradamente lo sostiene el actor, que el Acuerdo 6 de 1990 creó en cabeza de las entidades públicas o privadas o de los comerciantes, situaciones jurídicas concretas o, en otras palabras que por el hecho de exigir para la obtención de la respectiva licencia la construcción de bahías de parqueo, se obtenía la propiedad o el uso exclusivo de esas zonas, resulta completamente equivocado, pues como lo sostienen la entidad interviniente y la vista fiscal, los bienes de uso público son inalienables, imprescriptibles e inembargables (C.P., art. 63).

Sin entrar la Corte a pronunciarse sobre la constitucionalidad o legalidad del Acuerdo 6 de 1990, pues se trata de un asunto cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, se observa que el citado acuerdo expedido por el Concejo de Bogotá, tuvo por objeto definir las políticas de desarrollo urbano de la capital de la República, así como adoptar “las reglamentaciones urbanísticas orientadas a ordenar el cambio y el crecimiento físico de la ciudad y del espacio público”, y, en ese orden de ideas, exigió la construcción de bahías de parqueo como un requisito para el otorgamiento de la respectiva licencia de construcción a fin de garantizar el interés general.

Pretender entonces que las entidades públicas o privadas o los propietarios de locales comerciales tienen derecho al uso exclusivo de las bahías de parqueo construidas en el espacio público como requisito para la obtención de las licencias de construcción, resulta constitucionalmente inaceptable pues, no sólo se viola el principio de la prevalencia del interés general (C.P., art. 1º), sino que desconoce abiertamente la libertad de locomoción de la población (C.P., art. 24), en cuanto se restringe el derecho de las personas a transitar por espacios públicos que por su naturaleza deben ser accesibles a todos los miembros de la colectividad en igualdad de condiciones (C.P., art. 13).

Considera la Corte que el actor parte de una interpretación equivocada de la norma acusada, pues ella no prohíbe que las entidades públicas o privadas ni los propietarios de establecimientos comerciales parqueen sus vehículos en las zonas construidas para ese fin. Lo que establece la disposición que se examina es impedir un “uso exclusivo” para tal fin frente a las entidades públicas o privadas, o establecimientos comerciales a que se refiere el artículo 78 cuestionado, con lo cual el legislador no sólo garantiza la convivencia y un orden social justo, sino que da pleno desarrollo al artículo 82 de la Constitución Política en tanto dispone el deber del Estado de velar por la integridad y protección del espacio público y su destinación al uso común, esto es, garantizar el acceso al mismo de toda la población, cuya finalidad no es otra que facilitar tanto el desplazamiento como el uso confiable y seguro del espacio público por parte de las personas.

En ese orden de ideas, es al Congreso de la República a quien corresponde expedir las leyes necesarias a fin de hacer efectivos los principios y derechos que la Constitución otorga a toda la población, uno de ellos la utilización del espacio público (C.P., arts. 150 y 82), quien como órgano de representación popular debe consultar prioritariamente el interés general de la colectividad, sin que ello signifique desconocimiento de derechos adquiridos, pues la misma Carta Política ordena el respeto de los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles (C.P., art. 58), por lo cual una ley posterior no puede desconocer un derecho adquirido por un particular, como quiera que éste goza de protección constitucional. No obstante, esa situación no se presenta en el caso que se examina como se señaló, pues ni las leyes que regulan la protección e integridad del espacio público (4) , ni el Acuerdo 6 de 1990 a que alude el demandante, otorgaron derecho alguno a los constructores de bahías de parqueo. Sencillamente se exigió el cumplimiento de un requisito para obtener una licencia de construcción, sin que ello signifique reconocimiento de derechos sobre el espacio público, o la desafectación de su carácter de público por el uso inveterado de esas zonas, como bien lo afirma la entidad interviniente.

(4) Ley 9ª de 1989 y 388 de 1997.

Cabe finalmente en esta sentencia, resaltar la importancia del concepto de urbanismo, en virtud del cual se exige la adopción de medidas que tiendan a garantizar la integridad y protección del espacio público a fin de efectivizar el principio fundante del interés general (C.P., art. 1º), lo cual exige la coordinación de los diferentes aspectos en los que se desenvuelve la vida en la ciudad (5) . Precisamente en relación con ese aspecto, en reciente providencia se señaló lo siguiente:

(5) Sentencia C-491 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

“[E]s por eso que la obligación social del Estado impuesta por la Constitución Política, involucra a las autoridades de las ciudades y municipios para que actúe como contrapeso de la libre actividad privada de la construcción e impida los desafueros y abusos de esta, mediante la reglamentación y control de los procesos de urbanización.

Es así como la Ley 9ª de 1989 primero, el Decreto-Ley 2150 de 1995 después y la Ley 388 de 1997 actualmente vigente, establecieron la licencia como requisito previo para que los particulares puedan realizar obras de construcción, ampliación, modificación y demolición de edificaciones, de urbanización y parcelación de terrenos urbanos y rurales (L. 388/97, art. 99).

Este marco general sirve de referencia para abordar el tema de la planificación urbana y las responsabilidades tanto del Estado como de los particulares que se dedican a la actividad de la construcción de vivienda y que sin duda, inciden en los derechos fundamentales de las personas...” (6) .

(6) Sentencia T-325 de 2002, M.P. Jaime Araújo Rentería.

El inciso segundo del artículo 78 de la Ley 769 de 2002, según el cual “Las entidades públicas o privadas y los propietarios de locales comerciales no podrán hacer uso del espacio público frente a sus establecimientos para el uso exclusivo de sus vehículos o el de sus clientes”, no viola la Constitución Política, sino que por el contrario la acata, pues con dicha disposición se contribuye al mejoramiento de la calidad de vida de todos los habitantes, en tanto permite que el espacio público no sea utilizado exclusivamente por cierto grupo de personas, sino que garantiza su uso común en beneficio de toda la colectividad.

VIII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el inciso segundo del artículo 78 de la Ley 769 de 2002 “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”, por los cargos analizados en esta sentencia.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

_______________________________