Sentencia C-1084 de noviembre 5 de 2008 

• CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-1084 de 2008 

Ref.: Expediente D-7278

Magistrado Ponente:

Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 53 (parcial) de la Ley 1151 de 2007

Actor: Edgar Saavedra Rojas

Bogotá, D.C., cinco de noviembre de dos mil ocho.

EXTRACTOS «1. Norma demandada.

A continuación se transcribe la totalidad del artículo 53 y se subrayan los apartes acusados:

“Ley 1151 de 2007

(Julio 24)

Por medio de la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.

(…).

ART. 53.—Sistema de recaudo. Los sistemas de transporte que sean cofinanciados con recursos de la Nación adoptarán un sistema de recaudo centralizado que integre los subsistemas de transporte complementario y de transporte masivo, utilizando mecanismos que lo permitan y preferiblemente el sistema de pago electrónico.

Para efectos del presente artículo, se entiende como subsistema de transporte complementario el sistema de transporte público colectivo que atiende la demanda de transporte colectivo que no cubre el sistema de transporte masivo. Así mismo, se entiende como recaudo centralizado aquel sistema mediante el cual se recaudan los dineros provenientes de la tarifa del servicio de transporte en un patrimonio autónomo o en cualquier otro sistema de administración de recursos.

PAR. 1º—Mediante el sistema de recaudo centralizado el municipio en el cual se desarrolle el sistema de transporte podrá captar recursos de la tarifa del subsistema de transporte complementario, para la reducción de la sobreoferta de transporte. Dicha sobreoferta se determinará técnicamente mediante el análisis de la oferta y demanda.

PAR. 2º—En ningún caso los operadores o empresas de transporte ni sus vinculados económicos, entendidos como tales los que se encuentren en los supuestos previstos por los artículos 450297 a 452298 del estatuto tributario, podrán participar en la administración de los recursos recaudados bajo este concepto. La autoridad competente cancelará las habilitaciones correspondientes a las empresas que no se integren al sistema de recaudo centralizado”.

(…).

II. Consideraciones y fundamentos

Competencia de la Corte

1. Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de las expresiones acusadas contenidas en el artículo 53 de la Ley 1151 de 2007, ya que se trata de una demanda de inconstitucionalidad en contra de textos normativos que hacen parte de una ley.

Planteamiento del caso y del problema jurídico

2. Se acusan algunas expresiones contenidas en el artículo 53 de la ley del plan nacional de desarrollo, que regulan, de una parte, la integración de los subsistemas de transporte complementario al sistema de recaudo centralizado del transporte masivo cofinanciado con recursos de la Nación y, de otra, la administración de los recursos de la tarifa a cargo de los municipios o de otras empresas que, en ningún caso, podrán ser los operadores o los prestadores del servicio público de transporte.

Según criterio del demandante y uno de los ciudadanos intervinientes que coadyuva la demanda, el hecho de que la norma parcialmente acusada incluya en el sistema de recaudo centralizado a los prestadores del servicio de transporte complementario cuyo capital es únicamente privado, deja a los propietarios de las empresas prestadoras de ese servicio público sin la posibilidad de recaudar, administrar, disponer y manejar los recursos operativos que se derivan del objeto social de la empresa. Sobre este supuesto, en resumen, la demanda considera que las disposiciones impugnadas desconocen el núcleo esencial de la libertad de empresa (porque el Estado interviene ilegítimamente en actividades propias del manejo del capital privado), el núcleo irreductible del derecho a la propiedad privada (por cuanto los municipios administran recursos de propiedad privada y le quita al propietario de los vehículos transportadores la posibilidad de obtener rendimientos de capital sobre sus propios recursos), el derecho a la igualdad (en tanto que impide que los transportadores privados administren los recursos derivados de la tarifa por ese solo hecho y trata en forma igual a los empresarios que prestan el servicio cofinanciado con los recursos de la Nación y a los empresarios que lo hacen con recursos privados) y el principio de unidad de materia (porque mediante la ley del plan regula aspectos extraños a la política económica y social en general y que son propios de la ley de intervención del Estado en la libre actividad económica).

3. Los representantes de las entidades públicas que intervinieron en el presente asunto coincidieron en sostener que las normas parcialmente acusadas se ajustan a la Constitución, en esencia, por tres motivos. El primero, porque el recaudo centralizado es una estrategia de política de Estado sobre movilidad que permite administrar adecuadamente los recursos recaudados de la tarifa, propende por la prestación más segura del servicio público y evita la posición dominante de algunas empresas transportadoras. El segundo, porque, contrario a lo dicho por el demandante, las expresiones atacadas no consagran un control sobre el flujo de caja de los transportadores ni desconocen los derechos a la propiedad privada y a la libertad de empresa. El tercero: las expresiones impugnadas materializan las facultades del Estado para controlar y vigilar los servicios públicos, para regular el servicio de transporte y hacer prevalecer el interés general y el bien común que están implícitos en los motivos que justifican el sistema de recaudo centralizado.

A su turno, la Academia Colombiana de Jurisprudencia considera que el contexto de la norma acusada y el análisis sistemático de los artículos 52 y 53 de la Ley 1151 de 2007, permite concluir que no se cumplen las condiciones de hecho que soportan la demanda porque las expresiones acusadas se limitan a regular la acción del Estado en el transporte masivo de pasajeros cofinanciados por la Nación, esto es, regula las condiciones de su propia actividad mediante un contrato de adhesión que suscribe el Estado con los particulares que quieran prestar el servicio complementario.

Por su parte, el Ministerio Público opina que, en primer lugar, la Corte debe declararse inhibida por inepta demanda, porque el actor se apoya en un supuesto que no surge de la norma acusada. Y, si ese argumento no es aceptado, en segundo lugar, conceptúa la exequibilidad de las expresiones acusadas, en tanto que materializan el deber del Estado de regular el servicio público de transporte, de un lado, para garantizar su prestación eficiente, continua y confiable y, de otro, para asegurar el manejo transparente y democrático del recaudo de la tarifa y evitar el abuso de poder dominante de algunas empresas transportadoras. De igual forma, precisó que la limitación legal objeto de estudio a los derechos a la propiedad privada y a la libertad de empresa es legítima constitucionalmente porque está soportada en motivos de utilidad pública e interés social.

4. Con base en lo anterior, a la Corte corresponde averiguar, en primer lugar, si como lo afirmó el Procurador y la Academia Colombiana de Jurisprudencia, los supuestos jurídicos en que se apoya la demanda no derivan de la norma acusada sino que provienen de la interpretación subjetiva del demandante. En caso de que correspondan a un texto deducido por el actor, la Sala deberá inhibirse por ineptitud sustantiva de la demanda; pero en caso de que realmente, respecto de las expresiones acusadas existan reproches constitucionales que se derivan de aquellas, la cuestión que debe resolver esta corporación se circunscribe a determinar si, para efectos de la integración al sistema de recaudo centralizado, es constitucionalmente válido integrar los sistemas de transporte masivo cofinanciado con recursos de la Nación y los subsistemas de transporte complementario que sean financiados con recursos privados.

Inhibición por falta de certeza de los cargos

5. Como es bien sabido por todos, el control de constitucionalidad de las leyes es un mecanismo de garantía del principio de supremacía constitucional que se desarrolla mediante el cotejo entre dos disposiciones normativas, una de superior jerarquía cuyo respeto se impone y, otra de nivel inferior, cuya validez depende de la observancia de la norma superior. Es, entonces, el juicio de constitucionalidad un análisis comparativo, un estudio relacional entre normas jurídicas generales, abstractas y obligatorias.

Precisamente por la naturaleza rogada de la acción pública con la que se pretende realizar el juicio de constitucionalidad de la ley y por la dinámica misma del control de constitucionalidad abstracto, el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 (1) , impone al ciudadano demandante el cumplimiento de algunos requisitos de procedibilidad que la Corte ha descrito como “cargas mínimas” que pretenden, de un lado, delimitar con seguridad, claridad y transparencia el debate constitucional y, de otro, evitar no solo el control oficioso de la ley, sino el abuso del derecho a acceder a la justicia. Esos requisitos, que han sido calificados por la jurisprudencia constitucional (2) como condiciones sustanciales para proferir sentencia de fondo respecto de las leyes acusadas, son los siguientes: i) el señalamiento de las disposiciones contra las que dirige la acusación, ii) la indicación de las normas constitucionales que se consideran violadas, iii) la regla legal que determina la competencia de la Corte Constitucional y, iv) las razones por las cuales el demandante estima que la ley debe ser declarada inexequible.

6. En cuanto a la formulación del cargo de inconstitucionalidad la Corte ha explicado que no se satisface con la exposición de cualquier tipo de razones o motivos, ni puede fundarse en simples afirmaciones o mediante “la utilización de un lenguaje apodíctico, esto es, haciendo afirmaciones indeterminadas que se presentan como incontrovertibles” (3) . Por el contrario, ha dicho esta Corporación, que es necesario que las razones de inconstitucionalidad sean “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes” (4) . Así, el cargo es claro cuando se presentan argumentos comprensivos y consecuentes con lo solicitado. Los motivos de impugnación son ciertos cuando la demanda recae sobre una proposición normativa real y existente (5) , y no sobre una deducida por el actor, o implícita (6) . Las razones de inconstitucionalidad son específicas cuando el actor explica por qué la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta, pues “el juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan” (7) . El cargo de inconstitucionalidad es pertinente cuando presenta argumentos de constitucionalidad congruentes con lo solicitado, pues las discusiones puramente legales y las solicitudes dirigidas a constatar la vigencia, conveniencia o aplicabilidad de la ley no son admisibles en el proceso de constitucionalidad. Por ello, la Corte ha dicho que no prosperan las acusaciones cuyo fundamento es el análisis de conveniencia (8) , necesidad (9) o actualidad doctrinaria (10) . Finalmente, los cargos son suficientes cuando la demanda está dirigida a desvirtuar la presunción de constitucionalidad de la ley, esto es, cuando se genera un verdadero debate constitucional (11) .

7. Ahora bien, es importante recordar que la condición de certeza del cargo, referida a la necesidad de acusar un precepto legal del cual se extrae la regla que al compararse con la Constitución puede resultar contraria a ella, no solo supone adelantar una valoración de la real existencia de la proposición jurídica legal sobre la cual debe recaer el juicio de constitucionalidad sino también que el reproche formulado se predique directamente de la disposición atacada. Dicho en otros términos, el cargo de inconstitucionalidad es cierto cuando la acusación que formula el demandante recae sobre una norma jurídica o un precepto legal que “tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto” (12) y cuando las razones de inconstitucionalidad se predican del texto normativo acusado. Por el contrario, el cargo no cumple el requisito de certeza cuando el actor deduce una proposición que no ha sido expresamente suministrada o no surge de la intención del legislador al regular determinados supuestos, pues no solo resultaría absurdo ejercer el control sobre una norma inexistente, sino que desnaturalizaría el carácter rogado de la acción, el hecho de que la Corte decida “reemplazar su contenido y fundamentos o extenderla más allá de lo que exige una integración normativa razonable y necesaria” (13) o que, para iniciar el control de constitucionalidad, el juez le haga decir a la norma algo que no lo dice.

8. En este orden de ideas, es lógico deducir que el análisis de certeza de los argumentos de inconstitucionalidad implica una lectura de la ley a cargo del juez constitucional y el análisis de si el reproche se predica de la disposición atacada. Sin embargo, ello no significa que el debate de constitucionalidad hubiere desplazado el debate de la legalidad o que el juez constitucional es el responsable de establecer cuál es la interpretación más adecuada de la ley, pues como en múltiples oportunidades lo ha manifestado esta corporación (14) , el principio de separación de jurisdicciones consagrado en el título VIII de la Constitución impone límites a la competencia funcional de los jueces, de tal forma que, por regla general, corresponde a los jueces ordinarios y contencioso administrativos la resolución de los conflictos relacionados con la interpretación de la ley y a la Corte Constitucional los derivados de la interpretación de la Constitución. Y, únicamente en aquellos casos en los que la discusión hermenéutica tenga relevancia en el control de constitucionalidad, corresponderá al juez constitucional realizar o definir una interpretación legal, por lo que el análisis de legalidad en el juicio de constitucionalidad es excepcional.

En efecto, en jurisprudencia uniforme, sistemática y constante, esta corporación ha dicho que la interpretación de la ley en el control de constitucionalidad es excepcionalmente viable, esto es, que las controversias originadas en la hermenéutica de la ley únicamente pueden estudiarse en el juicio abstracto de constitucionalidad cuando el conflicto se origina directa y claramente del texto o contenido de las disposiciones impugnadas. Por ejemplo, en estas hipótesis:

i) Cuando es necesario definir o delimitar el entendimiento racional y lógico de la norma objeto de reproche constitucional, para establecer si el cargo de inconstitucionalidad es cierto. Al respecto, la Corte ha explicado que sería imposible salvaguardar la integridad de la Constitución si no se tiene claro el sentido de las disposiciones legales que deben compararse con las normas superiores que se consideran infringidas (15) ;

ii) Cuando es indispensable delimitar el objeto del control de constitucionalidad porque existe expresa asimetría entre disposiciones y normas jurídicas. La Corte explicó este aspecto al decir que “es claro que con frecuencia el control de constitucionalidad no recae sobre un texto legal (disposición o enunciado normativo) sino sobre su interpretación (norma o contenido normativo), por lo tanto, en principio no siempre que la demanda de constitucionalidad verse sobre la interpretación de una disposición resultaría infundada, sin embargo, la interpretación que se acusa debe ser plausible y además debe desprenderse del enunciado normativo acusado. La falta de estas características se traduce en la ausencia del requisito de certeza en la formulación de los cargos” (16) ;

iii) Cuando la interpretación de la ley que hacen los operadores jurídicos que tienen la capacidad de imponerla de manera generalizada (los jueces o a las autoridades administrativas) integran su contenido y alcance (17) . En este sentido, resulta pertinente recordar lo dicho por la Corte en anterior oportunidad: “[a]delantar el juicio de inconstitucionalidad de aquellas normas que generan conflictos en torno a su verdadero significado y alcance, no implica, entonces, una intromisión o desplazamiento de la competencia asignada a los jueces para aplicar la ley en cada caso en concreto, pues, en realidad, el proceso de control abstracto —en estos casos— se lleva a cabo sobre uno de los contenidos de la norma sometida a examen: el que surge de la interpretación que en sentido general hace la autoridad judicial competente, y al cual se le han reconocido todos los efectos jurídicos como consecuencia de constituir la orientación jurisprudencial dominante o el criterio judicial obligatorio para quienes son destinatarios de la ley” (18) y,

iv) cuando al poder interpretarse la ley en varios sentidos, la Corte debe dejar en el ordenamiento jurídico interpretaciones que se ajustan a la Constitución y excluir aquellas que no. Esta Corporación ha dejado en claro que si una “disposición legal admite varias interpretaciones, de las cuales algunas violan la Carta pero otras se adecuan a ella, entonces corresponde a la Corte proferir una constitucionalidad condicionada o sentencia interpretativa que establezca cuáles sentidos de la disposición acusada se mantienen dentro del ordenamiento jurídico y cuáles no son legítimas constitucionalmente. En este caso, la Corte analiza la disposición acusada como una proposición normativa compleja que está integrada por otras proposiciones normativas simples, de las cuáles algunas, individualmente, no son admisibles, por lo cual ellas son retiradas del ordenamiento” (19) .

9. Así las cosas, el hecho de que, en ciertas situaciones exista una enorme compenetración entre la interpretación de la legalidad y la constitucionalidad y que para definir el alcance del control sea necesario delimitar el alcance de las normas controladas, se hace indispensable evaluar, de manera previa, si la hermenéutica de la ley que soporta los argumentos de inconstitucionalidad se ajusta a su contenido o si es producto de una apreciación subjetiva que de la norma demandada tiene el demandante.

Entonces, es necesario verificar si la interpretación del demandante en el asunto sub iúdice, en la que asevera que el sistema de recaudo centralizado y la prohibición para que los operadores del servicio público de transporte administren los recursos de la tarifa se aplica tanto a las empresas cofinanciadas con recursos de la Nación como a las empresas que prestan ese servicio con recursos únicamente privados, verdaderamente surge de las expresiones normativas acusadas o si en realidad esa interpretación es una proposición jurídica inexistente, con lo cual la Corte tendría que declararse inhibida para conocer de fondo el asunto por ausencia de certeza de los cargos de inconstitucionalidad.

Los cargos de inconstitucionalidad no se predican del texto normativo acusado y resultan insuficientes

10. Aunque solamente se impugnan algunas expresiones contenidas en el artículo 53 de la Ley 1151 de 2007, para su adecuada interpretación, la Sala considera indispensable adelantar una lectura integral y sistemática de ese enunciado normativo. En efecto, su inciso primero, señala:

“Sistema de recaudo. Los sistemas de transporte que sean cofinanciados con recursos de la Nación adoptarán un sistema de recaudo centralizado que integre los subsistemas de transporte complementario y de transporte masivo, utilizando mecanismos que lo permitan y preferiblemente el sistema de pago electrónico”.

Nótese que ese texto normativo (que busca integrar el recaudo de la tarifa y el pago de la misma preferiblemente por medio electrónico) parte de dos premisas indispensables: la primera, la norma regula lo relativo al sistema de transporte público cofinanciado con recursos de la Nación. La segunda, dentro de ese sistema existen dos subsistemas: el de transporte masivo y el de transporte complementario.

En efecto, la Ley 105 de 1993 diseñó el sistema nacional de transporte, el cual tiene por objeto “garantizar la movilización de personas o cosas por medio de vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector, en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios sujeto a una contraprestación económica”. Ese sistema estaría integrado por el sistema básico de transporte público accesible a todos los usuarios y otros que se denominaron “transporte de lujo, turísticos y especiales” (art. 3º). Y, en cuanto a la financiación y prestación del servicio público de transporte, los artículos 3º y 30 de esa normativa dispusieron que, por regla general, la operación del servicio público de transporte corresponderá a los particulares, quienes, además mediante la figura jurídica de la concesión, podrán construir, rehabilitar y conservar la infraestructura vial del país.

Por su parte, la Ley 86 de 1989 ya había regulado el sistema de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros, en cuyo artículo 3º, había dicho que este estará servido directamente por el sistema y los conectados al sistema masivo, pero que el servicio público también sería prestado por “otros servicios de transporte colectivo urbano o metropolitano y por la red vial urbana”.

Posteriormente, la Ley 336 de 1996, en varios de sus artículos se refirió al sistema de transporte masivo de pasajeros y, en especial, su artículo 85, señaló condiciones para su viabilidad “cuando la Nación y sus entidades descentralizadas cofinancien o participen con aportes de capital, en dinero o en especie”. Dispuso, adicionalmente, que la prestación de este servicio público se financiará con recursos particulares aunque, de todas maneras, el Estado guarda su facultad de control y vigilancia sobre la actividad. De igual manera, reiteró que, mediante contratos de concesión los particulares pueden construir infraestructura de transporte o contribuir a la implementación del sistema de transporte masivo (arts. 4º y 21).

Finalmente, el artículo 52 de la Ley 1151 de 2007, se refirió a los sistemas integrados de transporte masivo (SITM) y a los sistemas estratégicos de transporte público (SETP). Esa norma autorizó al gobierno nacional, de un lado, a “continuar cofinanciado” los primeros y, de otro, “propenderá, en conjunto con el sector privado, por conseguir los recursos” para la construcción de la infraestructura y desarrollo de los proyectos de los sistemas estratégicos.

En la exposición de motivos de esa norma, el gobierno se refirió a los sistemas de transporte como “los servicios necesarios para la operación y utilización de la infraestructura física, la calidad y eficiencia, de estos servicios”, los cuales los consideró “esenciales para la competitividad del país, que en la actualidad se afianza en los procesos de integración económica. Por lo cual, es necesario que el país formule e implemente una política integral para el desarrollo del sistema de transporte que, además de atender la infraestructura, cree el marco institucional y dé incentivos económicos adecuados para promover la eficiencia y calidad de los servicios de transporte” (20) . Y, explicó que la estrategia de mejoramiento de transporte urbano se desarrollaría en los siguientes cuatro años mediante: i) los sistemas integrados de transporte masivo, que han contado con la cofinanciación de la Nación para la construcción de la infraestructura y el desarrollo operativo para su implementación en las grandes ciudades con población superior a 600.000 habitantes y, ii) los sistemas estratégicos de transporte público, que se desarrollarán en las ciudades intermedias que pretenden la reestructuración de vías de transporte público, reorganización de los sentidos viales, optimización del sistema semafórico, nuevas estrategias empresariales para facilitar desarrollos urbanísticos. Dentro de las estrategias se encuentran los centros unificados de recaudos, los centros de información en tránsito y los sistemas de ayuda de explotación para la operación (21) .

11. Las normas a las que se ha hecho referencia muestran, de un lado, que los conceptos de sistema de transporte masivo de pasajeros y servicio colectivo urbano de pasajeros son normativamente distintos, tienen contenidos propios y regulación independiente y, de otro, que el sistema de transporte masivo de pasajeros puede estar integrado tanto por empresas cofinanciadas por el Estado como por particulares que decidan vincularse al mismo. Pese a ello, el demandante parte del supuesto de que la ley impone el recaudo centralizado a todos los prestadores del servicio público de naturaleza particular (dentro de los cuales se refiere a cooperativas de buses de carácter netamente privado o, incluso, a taxis afiliados o no a empresas), lo cual no se deriva de las expresiones expresamente atacadas.

En efecto, las expresiones acusadas son las siguientes: “que integre los subsistemas de transporte complementario”, contenida en el inciso primero del artículo 53 de la Ley 1151 de 2007; “[m]ediante el sistema de recaudo centralizado el municipio en el cual se desarrolle el sistema de transporte podrá captar recursos de la tarifa del subsistema de transporte complementario”, del parágrafo 1º del mismo artículo, y el parágrafo segundo de esa disposición que señala “[e]n ningún caso los operadores o empresas de transporte ni sus vinculados económicos, entendidos como tales los que se encuentren en los supuestos previstos por los artículos 450297 a 452298 del estatuto tributario, podrán participar en la administración de los recursos recaudados bajo este concepto. La autoridad competente cancelará las habilitaciones correspondientes a las empresas que no se integren al sistema de recaudo centralizado”.

Nótese que en ninguno de los textos normativos acusados, el legislador se refirió al recaudo centralizado de las empresas de transporte colectivo que con recursos privados prestan ese servicio público, pese a lo cual los argumentos de la demanda están centrados a atacar la integración al sistema de recaudo centralizado de los prestadores del servicio de naturaleza privada. Entonces, si el reproche ciudadano se circunscribe a la supuesta decisión legal de agrupar empresas de transporte cofinanciada con recursos de la Nación y a empresas privadas de transporte colectivo y ese supuesto no se deriva de las expresiones directamente acusadas porque la definición de subsistema de transporte complementario no fue impugnada, es lógico concluir que el cargo no cumple la condición de certeza porque la acusación no recae sobre el texto normativo acusado.

Así las cosas, es claro que el cuestionamiento sobre la existencia de empresas privadas que prestan el servicio colectivo y la manera como se integran al sistema de transporte masivo no se deriva de los textos acusados sino de la definición que el artículo 53 de la ley de plan nacional de desarrollo (segundo inciso) hace del subsistema de transporte complementario, lo cual, como se evidencia en los antecedentes de esta providencia, no fue objeto de demanda. Luego, es evidente que el supuesto del cual parten las acusaciones formuladas por el demandante no recae sobre el texto normativo acusado sino sobre otra disposición que no fue impugnada.

12. Ahora, a pesar de que podría ser cierto que la integración de los subsistemas de transporte complementario a que hace referencia el artículo 53 de la Ley 1151 de 2007 es ambigua y podría generar problemas de rango constitucional, dada su amplitud o indeterminación no solo respecto de los destinatarios del recaudo centralizado, sino también en relación con el momento en que los actuales prestadores del servicio deben someterse al nuevo sistema, también es cierto que el debate formulado en la demanda es ajeno a esos temas porque está circunscrito a la definición de la validez de la integración al recaudo centralizado de los subsistemas de transporte masivo complementario, concepto este que fue regulado en forma específica por la misma ley, pero que no fue objeto de impugnación.

13. De otra parte, la Sala encuentra que, pese a la extensión de la demanda, esta no plantea argumentos suficientes para que el debate constitucional se adelante con suficiencia, claridad y pertinencia, por las siguientes razones:

La primera, porque, en sentido estricto, el actor soporta la violación de los derechos a la libertad de empresa y a la propiedad privada en un argumento que no surge de la norma acusada. En efecto, a juicio del demandante, las disposiciones acusadas consagran una forma de intervención ilegítima del Estado en el manejo de los recursos privados al entender que el recaudo centralizado es una forma de retención de los ingresos derivados de la tarifa. Pese a la aparente fuerza del planteamiento, el cual incluso fue entendido por el ciudadano que coadyuvó la demanda como una forma de expropiación administrativa, la lectura de las disposiciones normativas acusadas permite concluir que la ley no establece una forma de apropiación de recursos privados, pues es evidente que los recursos que se pagan como contraprestación del servicio no cambian de destinatario ni pueden ser objeto de apropiación por parte del administrador. Ciertamente aunque el artículo 53 de la Ley 1122 de 2007 no señala expresamente el tiempo en que deben entregarse los recursos recaudados al propietario (por lo que el recaudo centralizado no podría operar sin que exista una norma que expresamente lo regule), en realidad esa disposición nunca niega que esos dineros siguen siendo de propiedad de la empresa prestadora del servicio. Luego, no es posible sostener que las expresiones acusadas consagren una forma de expropiación por vía administrativa, pues se limitan a establecer un esquema de administración centralizada de recursos derivados de la tarifa para los prestadores del servicio de transporte que decidan incorporarse al sistema de transporte masivo de pasajeros.

La segunda: nótese que pese a que la demanda sostiene que las disposiciones acusadas consagran un trato discriminatorio entre los prestadores del servicio público de transporte cofinanciado por la Nación y las empresas netamente privadas porque aunque sean distintas fueron tratadas iguales para efectos del recaudo centralizado de la tarifa, no explica las razones por las que deben ser tratadas distinto a pesar de que, respecto de la prestación del servicio de transporte, sean iguales. Entonces, como lo ha advertido esta corporación en varias oportunidades, el cargo por violación del artículo 13 de la Carta exige la explicación suficiente, en primer lugar, de cuál es el criterio de comparación escogido y de las razones para ello y, en segundo lugar, deben aportarse argumentos que sustenten la diferencia o igualdad de trato jurídico que se pretende otorgar de tal forma que las razones expuestas sean capaces de generar el debate constitucional. Ahora, en este caso, a pesar de que salta a la vista que los prestadores del servicio público de transporte cofinanciados con recursos de la nación o financiados con dineros privados deben ser tratados de manera igual si se trata de exigir la eficiente y segura prestación del servicio, o respecto del manejo transparente y adecuado de los recursos de la tarifa, la demanda no expuso con claridad cuál es el criterio de comparación escogido para cotejar los dos tipos de prestadores del servicio que compara, ni explicó suficientemente el por qué, a partir de las disposiciones normativas acusadas, comparó los prestadores del servicio público de transporte cofinanciados con recursos de la nación con las empresas de carácter privado que no hayan decidido integrarse al sistema de transporte masivo de pasajeros.

Finalmente, respecto de la violación del artículo 158 de la Constitución, la Sala encuentra que el demandante parte de un supuesto que no deriva de la norma superior: que el recaudo centralizado debe ser regulado mediante ley de intervención económica y no en la ley del plan de desarrollo. La simple lectura del artículo en referencia muestra que el argumento expuesto por el demandante no es específico porque es indeterminado e indirecto, pues no se relaciona concreta y directamente con la disposición con la que la compara.

14. Por todas las razones anteriormente expuestas la Sala concluye que la demanda es inepta y, por consiguiente, la Corte debe declararse inhibida para pronunciarse de fondo en el asunto de la referencia.

IV. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declararse INHIBIDA para conocer de la totalidad del parágrafo 2º y las expresiones “que integre los subsistemas de transporte complementario” y “mediante el sistema de recaudo centralizado el municipio en el cual se desarrolle el sistema de transporte podrá captar recursos de la tarifa del subsistema de transporte complementario”, contenidas en el artículo 53 de la Ley 1151 de 2007, por ineptitud sustantiva de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(1) Se recuerda que el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 fue declarado exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-131 de 1993. M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(2) Sentencias C-965 de 2003, C-561 de 2002, C-1052 de 2001 y C-762 de 2002, entre otras.

(3) Sentencia C-281 de 2004. M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(4) Sentencia C-1052 de 2001.

(5) En Sentencia C-362 de 2001, la Corte concluyó que no existían cargos porque los argumentos dirigidos a reprochar la disposición partían de proposiciones que no se derivaban de la norma acusada.

(6) Mediante Sentencia C-504 de 1995, la Corte concluyó que la disposición acusada no correspondía a la realmente consagrada por el legislador.

(7) Sentencia C-1052 de 2001.

(8) Puede verse la Sentencia C-269 de 1995.

(9) Sentencias C-090 de 1996, C-357 de 1997, C, 374 de 1997, C-012 de 2000 y C-040 de 2000.

(10) Sentencia C-504 de 1993.

(11) Sentencias C-242 de 2006, C-402 de 2007, C-1299 de 2005, C-048 de 2006 y C-1194 de 2005.

(12) Sentencia C-871 de 2003. M.P. Clara Inés Vargas Hernández

(13) Sentencia C-422 de 2006. M.P. Álvaro Tafur Galvis.

(14) Al respecto pueden verse, entre otras, las sentencias C-820 de 2006, C-126 de 2005, C-048 de 2004 y C-1093 de 2003.

(15) En este sentido, en Sentencia C-820 de 2006. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, la Corte explicó que: “el control de constitucionalidad es un juicio relacional de confrontación de las normas con la Constitución, lo cual hace inevitable que el juez constitucional deba comprender y analizar el contenido y alcance de las disposiciones legales bajo examen. En ese orden de ideas, el análisis requiere una debida interpretación tanto de la Constitución como de las normas que con ella se confrontan”. También pueden consultarse las sentencias C-135 de 1994, C-496 de 1994, C-389 de 1996, C-4888 de 2000 y C-128 de 2002, entre otras.

(16) Sentencia C-987 de 2005. M.P. Humberto Sierra Porto.

(17) En cuanto a la teoría del derecho viviente y la competencia de la Corte Constitucional para conocer de la constitucionalidad de las interpretaciones legales, pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-557 de 2001, C-965 de 2003, C-758 de 2002, C-596 de 2004 y C-422 de 2006.

(18) Sentencia C-426 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(19) Sentencia C-496 de 1994. En este sentido, son múltiples las providencias que explican las razones para proferir este tipo de decisiones, entre otras, pueden consultarse las sentencias C-1299 de 2005, C-923 de 2005, C-928 de 2005, C-128 de 2002, C-333 de 2001, C-477 de 2001 y C-505 de 2001.

(20) Gaceta del Congreso número 32 del 8 de febrero de 2007. Página 136.

(21) Ibídem, página 107.

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