Sentencia C-109 de febrero 23 de 2017

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Magistrado Ponente:

Dr. Luis Ernesto Vargas Silva

Ref.: Expediente D-11656

Actor: Gustavo Uribe Ordóñez y Carlos Arturo Mantilla Ortiz

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º y 4º (parcial) de la Ley 891 de 2004 “por la cual se declara Patrimonio Cultural Nacional las Procesiones de Semana Santa y el Festival de Música Religiosa de Popayán, departamento del Cauca, se declara monumento Nacional un inmueble urbano, se hace un reconocimiento y se dictan otras disposiciones”.

Bogotá D.C., veintitrés de febrero de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcriben las normas acusadas, subrayándose los apartes demandados en caso de la norma que se cuestiona parcialmente:

ART. 1º—Declárese patrimonio cultural nacional de Colombia las Procesiones de Semana Santa y el Festival de Música Religiosa de Popayán, capital del departamento del Cauca.

ART. 4º—A partir de la vigencia de la presente ley las administraciones nacional, departamental del Cauca y municipal de Popayán estarán autorizadas para asignar partidas presupuestales en sus respectivos presupuestos anuales, destinadas a cumplir los objetivos planteados en la presente ley.

El Gobierno Nacional queda autorizado para impulsar y apoyar ante los Fondos de cofinanciación y otras entidades públicas o privadas, nacionales o internacionales, la obtención de recursos económicos adicionales o complementarios a las que se autorizaren apropiar en el Presupuesto General de la Nación de cada vigencia fiscal, destinadas al objeto que se refiere la presente ley.

PAR.—Las apropiaciones autorizadas dentro del Presupuesto General de la Nación, deberán contar para su ejecución con programas y proyectos de inversión”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos de la Corte Constitucional

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para resolver la demanda de la referencia, en los términos del artículo 241-4 C.P., puesto que se trata de la acción pública de inconstitucionalidad contra disposiciones contenidas en una Ley de la República.

Metodología de la decisión

2. Los demandantes acusan los artículos 1º y 4º de la Ley 891 de 2004. Esto debido a que consideran que estas normas tienen por objeto promover, particularmente a través de la autorización de partidas presupuestales, las Procesiones de Semana Santa y el Festival de Música Religiosa de Popayán. Destacan que al tratarse de un evento de naturaleza religiosa católica, dicha promoción vulnera el principio de neutralidad religiosa, así como el derecho a la igualdad, puesto que no se evidencia acciones similares respecto de actividades vinculadas con otros credos.

Salvo uno de ellos, todos los intervinientes defienden la constitucionalidad de las normas acusadas, con el argumento común que la protección que confieren a la mencionada celebración se justifica no en razón de su origen histórico católico, sino porque es una innegable manifestación cultural de la Nación, que incluso ha adquirido reconocimiento oficial por parte de la comunidad internacional. De allí que no resulte interferido el principio de neutralidad religiosa. Igualmente, puesto que el factor que fundamenta la actividad estatal de promoción es la protección de las manifestaciones culturales y no un credo en particular, entonces no puede predicarse la imposición de un trato discriminatorio en contra de otras prácticas religiosas.

La Procuraduría General, en cambio, considera que en el presente asunto existe cosa juzgada constitucional respecto de lo decidido por la Corte en la sentencia C-567 de 2016.(1) Esto debido a que en dicho fallo se declaró la constitucionalidad del artículo 1º de la Ley acusada, bajo el criterio que el apoyo estatal a las manifestaciones allí reguladas era constitucional, debido a su raigambre cultural identificable. Agrega que si bien en esa oportunidad no se realizó una manifestación expresa en relación con la constitucionalidad del artículo 4º ejusdem, en todo caso el soporte de la acusación contra ese precepto es la presencia en la norma acusada de una infracción al principio de neutralidad religiosa. Como ese asunto fue resuelto por esta Corporación en el citado fallo, los efectos de la cosa juzgada se extienden también a ese preciso particular.

3. De acuerdo con lo anterior, la Sala debe resolver de manera preliminar si lo planteado por el Ministerio Público es acertado, pues ello obligaría a estarse a lo resuelto en la sentencia antes citada. Con este propósito, la Sala reiterará brevemente su precedente sobre los efectos de la cosa juzgada constitucional, concentrándose en la distinción entre cosa juzgada formal y material y, luego, verificará el contenido del fallo C-567 de 2016, a efectos de determinar si este fenómeno tuvo ocurrencia o no.

La cosa juzgada constitucional formal y material. Reiteración de jurisprudencia

4. El artículo 243 C.P. dispone que los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control de constitucionalidad hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Por ende, ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución.

La cosa juzgada constitucional es un predicado necesario del ejercicio de la jurisdicción por parte de la Corte. La necesidad de otorgar seguridad jurídica en la aplicación de las normas objeto de escrutinio judicial, sumado a la vigencia del principio de supremacía constitucional, comprendido en tanto obligación de la armonización concreta entre los preceptos legales y los postulados superiores, implican que los efectos de los fallos de este Tribunal tengan carácter definitivo y vinculante. En especial, que los mismos excluyan del orden jurídico preceptos o interpretaciones de ley, cuando se adopten decisiones de inexequibilidad o exequibilidad condicionada, así como se otorgue certeza en la utilización de disposiciones o normas que se han concluido compatibles con la Carta Política, en los casos de fallos de exequibilidad simple.

5. Ahora bien, en lo que respecta a las reglas jurisprudenciales relativas al instituto de la cosa juzgada constitucional, la Corte ha previsto lo siguiente:(2)

5.1. Los efectos del artículo 243 C.P. se comprende de una manera doble. En primer término, limitan la competencia de la Corte, puesto que impiden que se pronuncie nuevamente sobre asuntos ya decididos o resueltos por sentencias anteriores y con carácter definitivo. En segundo lugar, también se verifica un efecto de naturaleza externa, según el cual las autoridades del Estado tienen prohibido reproducir disposiciones o normas declaradas inexequibles por razones de fondo. Esta consecuencia se encuentra intrínsecamente vinculada con la estabilidad en la aplicación del orden jurídico y la prevalencia de la Constitución, como se explicó en precedencia.

5.2. La decisión que adopta este Tribunal no está circunscrita exclusivamente a la declaratoria de exequibilidad simple o inexequibilidad de la disposición acusada, sino que en todo caso la Corte tiene competencia para fijar sus propios fallos. Ello con el fin de dar eficacia a los mandatos constitucionales de certeza jurídica en la aplicación del derecho y lograr decisiones que resuelven de la manera más precisa posible los problemas jurídicos que se someten al control judicial.

Cuando se trata de fallos de inexequibilidad, los efectos de la cosa juzgada constitucional pueden comprenderse de manera simple, pues el efecto inmediato de este tipo de decisiones es la expulsión de la disposición correspondiente del orden jurídico, lo que impide su aplicación futura. En consecuencia, ante una nueva demanda sobre la misma disposición la Corte no podrá pronunciarse, en razón de la inexistencia de objeto sobre el cual ejercer el control judicial. En otras palabras, “una vez expulsada la norma del ordenamiento jurídico a consecuencia del fallo de inexequibilidad, ésta no puede ser aplicada para fundamentar ninguna actuación o decisión por parte de las autoridades públicas, ni seguir produciendo ningún tipo de efectos jurídicos(3)“.(4)

5.3. Un análisis más detallado sobre los efectos de la cosa juzgada constitucional procede cuando la Corte adopta un fallo de exequibilidad simple o de exequibilidad condicionada. En este último caso, lo que queda afectado de inconstitucionalidad son determinadas interpretaciones de la disposición, conocidas simplemente como normas o contenidos normativos, las cuales son excluidas del ordenamiento en tanto inconstitucionales, limitándose el uso válido del precepto respectivo a aquellas comprensiones compatibles con la Constitución. El fin de la sentencia interpretativa, como lo ha señalado el precedente en comento, es maximizar el principio de conservación del derecho y, con él, el principio democrático. Así, ante la posibilidad de mantener la vigencia de una disposición a partir de la definición de sus interpretaciones válidas, el fallo de exequibilidad condicionada se muestra más respetuoso de las competencias del legislador y la legitimidad democrática representativa que lo inviste, que si optara por la exclusión del ordenamiento de la disposición correspondiente.

Luego de esta labor interpretativa por parte de la Corte, el resultado es una disposición jurídica consolidada, respecto de la cual, en caso que se presente una nueva acción de inconstitucionalidad, comprenderá tanto el tenor literal de la norma, como el condicionamiento interpretativo ordenado por la Corte. Ello quiere decir que tanto los fallos de inexequibilidad, como los de exequibilidad simple y condicionada, vinculan con la misma intensidad a las autoridades del Estado y a los particulares, pues todos ellos inciden en la conformación del ordenamiento.

5.4. Ahora bien, la jurisprudencia ha contemplado una clasificación de los efectos de la cosa juzgada, a partir de las categorías conceptuales de cosa juzgada absoluta, relativa, forma, material y aparente.(5)

En relación con lo que interesa a esta decisión, interesa a la Sala concentrarse en la distinción entre cosa juzgada formal y material. La cosa juzgada formal se predica cuando la acusación se dirige contra la misma disposición que fue objeto de control judicial por parte de la Corte y en relación con el mismo contenido de la acusación. En cambio, la cosa juzgada material opera cuando “cuando a pesar de haberse demandado una norma formalmente distinta, su materia o contenido normativo resulta ser idéntico al de otra disposición que ya fue objeto del juicio de constitucionalidad, sin que el entorno en el cual se apliquen comporte un cambio sustancial en su alcance y significación(6). (..) De esta manera, la cosa juzgada constitucional no sólo cubre el texto normativo formalmente igual (cosa juzgada formal), sino también opera frente al contenido material de la norma jurídica que ha sido objeto del control de constitucionalidad (material)”.(7)

El concepto central que soporta la cosa juzgada material es la distinción, antes enunciada, entre disposición y norma. Cada disposición, es decir, la previsión jurídica expresada como derecho positivo, puede ser interpretada de diversas formas y cada una de estas comprensiones del texto legal toma la forma de un regla de derecho definida y generalmente independiente. El control de constitucionalidad se ocupa tanto del análisis de la disposición como de las normas que contiene. Así, cuando existe identidad de disposiciones, se estará ante la cosa juzgada formal. En cambio, si no existe identidad de disposiciones pero sí de normas, lo que se predicará es la cosa juzgada material.

5.5. La jurisprudencia también ha distinguido entre la cosa juzgada material en sentido estricto y en sentido amplio. La primera opción concurre cuando en fallo anterior la Corte ha declarado inexequible un contenido normativo por razones de fondo. En estos casos, la decisión ante una nueva acusación es la declaratoria de inconstitucionalidad de la nueva norma objeto de control judicial, en razón de haberse infringido la prohibición prevista en el artículo 243 C.P.

Asimismo, el precedente en comento también ha definido las condiciones que deben acreditarse para que se compruebe la cosa juzgada material en sentido estricto:

5.5.1. Que una norma haya sido declarada inexequible por razones de fondo. Por ende, debe determinarse cuál fue la razón de la decisión del fallo anterior, con el fin de verificar dicha incompatibilidad sustantiva entre el contenido normativo y la Constitución.

5.5.2. Que el contenido material del texto examinado sea similar a aquel que fue declarado inexequible, “teniendo en cuenta el contexto dentro del cual se ubica la norma examinada(8), en la medida en que su significado y sus alcances jurídicos pueden variar si el contexto es diferente(9)“.(10) Por ende, no solo debe tenerse en cuenta el modo en que está redactada la disposición, sino el contexto normativo que le es aplicable. Por ende, es viable el escenario en que a pesar que la redacción es diferente, la analogía del contexto la haga equivalente a la nueva norma objeto de demanda. De manera contraria, también es posible que la redacción sea la misma, pero el contexto haga que tenga un significado diferente, lo que impediría concluir la existencia de cosa juzgada material.

5.5.3. Que el parámetro de constitucionalidad, esto es, las normas superiores que sirvieron de fundamento al fallo anterior, se hayan mantenido inalteradas.

5.6. Ahora bien, la cosa juzgada material en sentido amplio opera cuando la Corte advierte que la disposición demandada tiene el mismo contenido normativo que el de otra, la cual fue objeto de control judicial, encontrándose constitucional de manera simple, o exequible de forma condicionada. Ante esa circunstancia, la Corte debe decidir estarse a lo resuelto en la sentencia anterior, salvo que se evidencien circunstancias excepcionales que impidan concluir la existencia de cosa juzgada. Tales circunstancias concurren “(i) cuando se presentan reformas constitucionales que varían los parámetros de comparación; (ii) cuando así lo demanda el carácter dinámico del Texto Superior; (iii) o cuando se presenta la necesidad de realizar una nueva ponderación de valores o principios constitucionales a partir del cambio de contexto en el que se inscribe la disposición acusada”.(11)

Las condiciones que ha exigido la jurisprudencia para la comprobación de la cosa juzgada material en sentido amplio, son las siguientes:

5.6.1. Que exista una sentencia previa que haya declarado la exequibilidad o la constitucionalidad condicionada de una disposición con el mismo contenido normativo al que es objeto demandado o, en otras palabras, que los efectos jurídicos de una y otra norma sean idénticos.

5.6.2. Que se compruebe identidad entre los cargos que fundamentaron el juicio de constitucionalidad que dio lugar a la sentencia proferida por la Corte y aquellos que soportan la nueva demanda.

5.6.3. Que la declaratoria de constitucionalidad o exequibilidad condicionada se haya realizado con base en razones de fondo.

5.6.4. Que subsistan tanto las disposiciones que sirvieron de parámetro de constitucionalidad, como el contexto fáctico y normativo que fueron tenidos en cuenta por la Corte para declarar la exequibilidad. “Así las cosas, el hecho de que la Corte hubiere declarado la exequibilidad pura y simple, o condicionada de una disposición, no significa que sea imposible volver a analizar los mismos contenidos normativos, pues es necesario reconocer el carácter dinámico de la Constitución o entender su interpretación como un texto viviente(12). En ese orden de ideas, si lo que decide la Corte es volver a efectuar un análisis de fondo de la disposición previamente declarada exequible, - para evitar la petrificación del derecho o la posible continuidad de eventuales errores(13)-, se le exige justificar las razones por las cuales se aparta de la cosa juzgada, asumiendo la carga argumentativa de justificar con “razones poderosas”, el cambio de jurisprudencia”.(14)

De acuerdo con las reglas analizadas, la Sala procederá a continuar con el orden metodológico de esta sentencia, determinando tanto el alcance de la sentencia C-567 de 2016 y sus efectos frente a los cargos contenidos en la demanda de la referencia.

El alcance de la sentencia C-567 de 2016

6. Mediante el fallo C-567 de 2016 la Corte declaró exequible, por los cargos analizados en esa oportunidad, el artículo 4º de la Ley 891 de 2004. Como se explicó en dicha decisión, el cargo propuesto por la demandante consistió en considerar que la autorización a diferentes entidades estatales para prever asignaciones presupuestales en favor del reconocimiento, exaltación, salvaguarda y promoción de las Procesiones de Semana Santa en Popayán, era contraria a la Constitución. Esto en razón a que “financiar y fortalecer un culto religioso, (…) desconoce los principios de neutralidad religiosa, pluralismo religioso, búsqueda del interés general, igualdad y libertad religiosa, y prohibición de decretar donaciones, gratificaciones, auxilios, indemnizaciones, pensiones u otras erogaciones que no estén destinadas a satisfacer derechos reconocidos por ley preexistente”.

7. Para declarar la exequibilidad del precepto, la sentencia C-567 de 2016 propone una unificación de jurisprudencia sobre los requisitos para la constitucionalidad de subvenciones públicas al patrimonio cultural con referentes religiosos. Teniendo en cuenta que la Corte había promulgado varias decisiones sobre la materia, que respondían a criterios que aunque cercanos no resultaban análogos, la Sala consideró necesario establecer una regla uniforme sobre la materia.

Así, luego de analizar los casos precedentes, así como diversos soportes normativos y doctrinales, tanto en el derecho nacional como comparado, el fallo en comento concluyó los siguientes aspectos: (i) el Estado cuenta con la facultad, y de hecho tiene el deber jurídico constitucional, de salvaguardar el patrimonio cultural inmaterial, incluso por la vía de adoptar medidas financieras en esa dirección; (ii) el Estado puede salvaguardar el patrimonio cultural o manifestaciones sociales vinculadas al hecho religioso. Con todo, en razón de la eficacia del principio de laicidad que prevé la Constitución, el legislador tiene también ciertos límites, y debe obrar bajo determinados parámetros; (iii) tales condiciones se infringen en los casos en que la norma respectiva establece una religión o iglesia oficial; identifica al Estado formal o explícitamente con una iglesia o religión; realiza actos oficiales de adhesión, inclusive de carácter simbólico, a una creencia, religión o iglesia; o toma decisiones o medidas que tengan una finalidad religiosa, menos aún si es respecto de un credo definido; y (iv) el Estado no está autorizado para adoptar políticas o desarrollar acciones cuyo impacto primordial real sea promover, beneficiar o perjudicar a una religión o iglesia en particular frente a otras igualmente libres ante la ley.

A estas condiciones, el fallo en comento adiciona dos más, que resultan centrales para resolver el asunto analizado. Así, se señaló que en caso que se establezcan normas que autoricen la financiación pública de bienes o manifestaciones asociadas al hecho religioso, (v) la medida debe tener una justificación secular importante, verificable, consistente y suficiente; y (vi) dicha normatividad debe ser susceptible de conferirse a otros credos, en igualdad de condiciones.

8. Aplicadas estas reglas para el caso de la norma demandada, la Corte concluyó que la misma era exequible. En primer lugar, se identificó que el precepto no establecía una religión o iglesia oficial, sino que su objeto se concentraba en la asignación de los propósitos previstos en la Ley 891 de 2004, esto es, el el reconocimiento, la exaltación y la salvaguardia de las Procesiones de Semana Santa y el Festival de Música Religiosa en Popayán. Por la misma razón, tampoco se está ante una declaración expresa o formal de adhesión o identificación del Estado con la religión católica. “Esto se advierte no solo a partir del hecho objetivo de que la ley no menciona ninguna religión o iglesia, ni en particular ni en otros términos, sino que aparte el hecho de que la Ley verse sobre las Procesiones de Semana Santa y el Festival de Música Religiosa de Popayán no son por sí mismo suficientes para concluir que el Estado se adhiera a una creencia, religión o iglesia, por cuanto hay una explicación secular para este hecho”.(15)

Destaca la Corte que la exposición de motivos del proyecto que dio lugar a la Ley 891 de 2004 es útil para identificar que el objetivo de la legislación no tuvo un motivo religioso, sino de carácter esencialmente secular, de tipo cultural. Así por ejemplo, dentro del trámite legislativo se tuvo en cuenta el proceso de reconocimiento de las celebraciones mencionadas como parte del Patrimonio Inmaterial de la Humanidad, lo que demostraba dicha índole cultural.

Tampoco se estaba ante una medida que beneficie o perjudique a una religión o iglesia en particular frente a otros igualmente libres ante la ley. Sobre esta particular, la Corte consideró que “que la norma acusada produce un impacto real sobre una religión en particular, la Católica, pero no es primordial. Como se mostrará enseguida, el impacto primordial real recae sobre el patrimonio cultural que constituyen las Procesiones de Semana Santa y el Festival de Música Religiosa de Popayán. Lo que se autoriza es la asignación de partidas presupuestales con destino a salvaguardia de ese patrimonio, y no de los motivos religiosos que lo originaron en un pasado remoto, ni de la Iglesia Católica a la cual en otro contexto se adscriben necesaria y exclusivamente las Procesiones. En el contexto payanés, las procesiones de semana santa y el festival de música religiosa son ante todo prácticas colectivas, que no se pueden explicar exclusivamente con fundamento en el elemento religioso toda vez que contribuyen a su realización periódica hondas y fuertes motivaciones alimentadas por factores no religiosos como la tradición cultural, la belleza artística, el amplio arraigo histórico, los sentimientos de identidad colectiva, la cohesión social que propicia, la vocación igualitaria de su desarrollo, su potencial económico y turístico, entre otros. Sin desconocer entonces que la medida demandada puede tener efectos religiosos, su impacto primordial real recae sobre el factor cultural de las manifestaciones protegidas”.(16) (Subrayas no originales).

9. La sentencia C-567 de 2016 también expuso cómo la medida acusada tiene una justificación secular importante, verificable, consistente y suficiente. Explicó que la asignación presupuestal a favor de la promoción de las mencionadas celebraciones es una medida que tiende a la salvaguarda del patrimonio cultural al que esas actividades hacen parte, como se demuestra a partir de parámetros tanto del derecho nacional como de decisiones de organismos internacionales, particularmente la Unesco. En ese sentido, la Corte hizo varias verificaciones que comprobaron cómo las actividades de la Semana Santa en Popayán cumplen con las condiciones propias de la Convención para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial, instrumento internacional del cual Colombia hace parte.(17) Con base en este análisis, la Corte concluyó que la medida demandada tenía una justificación secular que cumple con las características anotadas. Con el fin de sustentar esta conclusión, la Corte expuso los argumentos siguientes, que en razón de su importancia para la decisión de la demanda de la referencia, se transcriben in extenso:

“Esta justificación secular no solo es importante, verificable y consistente sino además suficiente. La medida cuestionada ciertamente tiene un impacto religioso, pero este no solo no es primordial sino que se legitima en aras de alcanzar proporcionalmente un fin constitucional imperioso, como es la protección de un patrimonio cultural inmaterial de la Nación y la Humanidad:

— En primer lugar, la norma demandada es adecuada para alcanzar el fin que persigue. La subvención estatal de las Procesiones de Semana Santa en Popayán presta una contribución positiva a su salvaguardia, toda vez que permite nutrir las finanzas con las cuales se pagan labores de artesanía, tejeduría, floristería, ebanistería, restauración de imágenes, adquisición de cirios, investigación y documentación sobre los orígenes y riquezas del ritual, entre otras. Estos actos son eficaces para la viabilidad de las Procesiones y para enriquecerlas y facilitar su transformación espontánea sin obstáculos económicos.

— La autorización de efectuar asignaciones presupuestales con destino a las Procesiones es además una medida necesaria, en el sentido de que no hay otras que estén a cargo del Estado que consigan la misma eficacia con menor impacto religioso. La norma acusada ciertamente prevé que el Gobierno Nacional puede interceder ante entidades privadas en busca de financiación, y de hecho la propia Junta Permanente Pro Semana Santa podría hacerlo, pero los entes privados han de decidir si financian las prácticas culturales conforme a la autonomía de su voluntad, sin que el Estado pueda obligarlas de otra forma que a través de tributos. En contraste, la financiación pública si bien aparece en la disposición cuestionada como una autorización, es fruto de una obligación de salvaguardia prevista en la Constitución y la Convención pertinente. Además, los datos suministrados por el Ministerio de Cultura indican que anualmente hay aportes ciertos del Estado con miras a la salvaguardia de este patrimonio cultural. Por ende, estamos ante un caso en el cual no hay medidas alternativas a la controlada, que ofrezcan menor impacto religioso e igual eficacia en la protección de la Constitución cultural.

— Los costos constitucionales representados en el cierto impacto que esta norma tiene sobre el hecho religioso, se ven compensados por los también ciertos y altos beneficios que reporta en términos culturales y económicos, valores también importantes y relevantes en el orden constitucional. El sacrifico en la neutralidad religiosa es objetivo pero mínimo, toda vez que el fin que se persigue con la medida es secular, como seculares son las motivaciones invocadas en el Congreso y en el presente proceso para instaurarla, y aparte las Procesiones trascienden el ámbito puramente religioso hasta ser relevantes desde el punto de vista cultural, artístico, histórico, económico y turístico, y pudo advertirse que el ente encargado de la administración de los recursos públicos es privado, de conformación intersectorial, con escasa participación cuantitativa de miembros de la Iglesia Católica. En contraste, al valor cultural es amplio, y son también generosos los beneficios económicos y turísticos para la ciudad, el departamento y el país por la celebración de las Procesiones”.

10. Por último, la Corte concluyó que la medida de salvaguarda es susceptible de ser conferida a otros credos, en igualdad de condiciones, e incluso podía ser extendida a manifestaciones culturales que carezcan de vínculos objetivos con el hecho religioso. Esto debido a que la normatividad nacional aplicable al reconocimiento del patrimonio cultural, material e inmaterial, prevista en la Ley 397 de 1997, establece mecanismos y procedimientos para el efecto, que no están vinculados con el fenómeno religioso y que, por ende, permiten la salvaguarda de las más diversas expresiones culturales.

Por ende, en los términos de la sentencia analizada, no existe una contradicción entre el artículo 4º de la Ley 891 de 2004 y los principios de neutralidad, pluralismo, igualdad y libertad religiosa, como tampoco puede comprobarse oposición con la prohibición contenida en el artículo 136-4 C.P. En efecto, la norma acusada no está dirigida a que el Congreso realice erogaciones a favor de personas o entidades, que no estén amparadas en ley preexistente, pues no concurre ninguna orden específica de gasto público. En contrario, el efecto jurídico de la medida es de simple autorización para la asignación de partidas presupuestales, “con destino a una práctica colectiva que ha sido catalogada como patrimonio cultural inmaterial de la Nación y de la Humanidad, en un contexto en el cual la Constitución prevé que “[e]l patrimonio cultural de la nación está bajo la protección del Estado”, y en el cual —además— la Convención para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial prevé el deber de adoptar medidas de salvaguardia, entre las cuales razonablemente puede tomarse la de brindar apoyos financieros para garantizar su viabilidad y revitalización (art 2)”.

Existencia de cosa juzgada formal respecto del artículo 4º de la Ley 891 de 2004. Exequibilidad del artículo 1º de la misma ley.

11. Con base en las consideraciones expuestas, la Sala evidencia que concurre el fenómeno de la cosa juzgada formal en relación con el artículo 4º de la Ley 891 de 2004. En efecto, este precepto fue analizado por la Corte y declarado exequible por los mismos cargos ahora planteados, esto es, la presunta afectación del principio de neutralidad religiosa, así como la discriminación en contra de los demás credos, distintos a la religión católica, los cuales no podrían acceder a los estímulos contenidos en la norma demandada.

La Corte concluyó, como se ha explicado con anterioridad, que la mencionada disposición tiene sustento, no el apoyo o adhesión a un credo religioso, sino en el innegable valor cultural que tienen las celebraciones de Semana Santa en Popayán, comprobado a partir de diversos parámetros. De esta manera, el Estado no optaba o prefería la religión católica en razón de la norma demandada, sino que estaba circunscrito a la protección y salvaguarda del patrimonio cultural inmaterial, el cual es un fin constitucionalmente legítimo.

De la misma manera, tampoco era acertado sostener que la norma acusada estableciese un trato discriminatorio injustificado contra los credos diferentes al católico. Esto debido a dos razones principales: (i) la autorización de gasto público contenida en dicha disposición respondía un criterio vinculado a la salvaguarda del patrimonio cultural inmaterial, y no a uno religioso; y (ii) es plenamente factible que tales medidas de reconocimiento y promoción sean también aplicables a otras expresiones culturales, al margen si tienen o no origen o vínculo con una práctica religiosa, a condición que el carácter secular de las mismas sea importante, verificable, consistente y suficiente.

Finalmente, la norma no prevé la entrega de recursos fiscales no amparados en ley preexistente, puesto que no incorpora ninguna orden de gasto público y, en cualquier caso, el fomento allí previsto es expresión del deber estatal de promoción a las manifestaciones culturales.

Por ende, la Corte se estará a lo resuelto en dicha sentencia y declarará exequible el artículo 4º de la Ley acusada.

12. Ahora bien, en lo que respecta al artículo 1º de Ley 891 de 2004, la Sala considera que no se está ante la presencia de cosa juzgada material, como lo sostiene el Ministerio Público, puesto que no se cumple con una de las condiciones para el efecto, esto es, que se está ante el mismo contenido normativo, respecto del analizado en la sentencia C-567 de 2016. En efecto, en dicha oportunidad se estudió la exequibilidad de la norma que prevé reglas de autorización para la asignación de partidas presupuestales para cumplir con el objetivo de la normatividad, esto es, la salvaguarda del patrimonio cultural representado en las Procesiones de Semana Santa y el Festival de Música Religiosa de Popayán. En cambio, el artículo 1º ejusdem declara patrimonio cultural nacional a dichas actividades.

13. En consecuencia, la Corte debe determinar si la norma impugnada por los accionantes —artículo 1º de la Ley 891 de 2004— que declara como patrimonio cultural de la nación las procesiones de Semana Santa y el Festival de Música Religiosa de Popayán contraría los postulados constitucionales de neutralidad religiosa —art. 2º C.P.—, igualdad –—art. 13 C.P.—, y libertad de culto —art. 19 C.P.—.

Al analizar la norma, la Sala encuentra que la declaratoria que el artículo 1º de la ley 891 hace respecto de las procesiones de la Semana Santa y el Festival de Música Religiosa de Popayán, es una declaratoria cuyo fin es eminentemente cultural, y que se ajusta a la normatividad constitucional relativa a la protección del patrimonio cultural inmaterial de la Nación.(18)

En este caso, la norma demandada tiene como fin esencial el reconocimiento y protección del patrimonio cultural de la nación. Así, a pesar de que la práctica protegida tiene una explicación histórica ligada a la iglesia católica, su contenido no contraría los parámetros constitucionales derivados del principio de laicidad.

Respecto de dichos parámetros(19), la Corte evidencia que la norma acusada no establece una religión oficial, sino que se limita a declarar como patrimonio cultural nacional de Colombia las procesiones de Semana Santa y el Festival de Música Religiosa de Popayán, en cumplimiento de la obligación constitucional del Estado, de reconocer y exaltar el patrimonio cultural inmaterial de la nación, en consideración a que, además, la representación fue declarada patrimonio cultural de la humanidad por la Unesco e incluida dentro de la Lista Representativa de Patrimonio Cultural Inmaterial de la Nación.

A través de la norma, el Estado tampoco se autodefine ni realiza una declaración expresa y formal de identificación con una iglesia o religión en particular, que ni siquiera es mencionada en el texto demandado. La disposición tampoco implica un acto de adhesión, ni siquiera indirecto, a una religión ni la establece como oficial, por cuanto el reconocimiento de la Semana Santa en Popayán como patrimonio cultural de la nación obedece a un conjunto de circunstancias de rasgos especialmente seculares, antes que religiosos.

La norma demandada no supone medida alguna con finalidades religiosas y no beneficia primordialmente a una religión, pues solo pretende realizar el fin constitucional y auténticamente secular de reconocer y proteger el patrimonio cultural nacional. Tampoco fomenta el seguimiento o la profesión de una fe en particular y, si bien incide en una práctica religiosa, su finalidad sigue siendo eminentemente cultural.

Además de lo anterior, en el contexto social Payanés, las Procesiones de Semana Santa y el Festival de Música Religiosa son ante todo prácticas colectivas que se explican, no exclusivamente con fundamento en el elemento religioso, sino en importantes motivaciones alimentadas por factores como la tradición cultural, la belleza artística, el amplio arraigo histórico, los sentimientos de identidad colectiva, la cohesión social que propicia, la vocación igualitaria de su desarrollo y su potencial económico y turístico.

Las Procesiones de Semana Santa de Popayán comportan, ademán, un conjunto de usos, expresiones técnicas y conocimientos, relacionados con diversos aspectos del ritual. En la preparación de las Procesiones se intervienen imágenes, andas y vestidos de quienes tienen una participación principal dentro de ellas, lo cual ha activado la generación de conocimientos en orfebrería, joyería, ebanistería, restauración, tejeduría, floristería, entre otras.

Así mismo, las procesiones han motivado la creación colectiva de vocablos, conceptos, relaciones y roles, no inherente al rito religioso, sino propios de su revivificación colectiva. En ellas, las imágenes han tenido también un amplio valor artístico y cultural, con orígenes españoles, italianos, franceses, quiteños y colombianos de diferentes épocas y lugares, imágenes que quedan bajo la custodia de los “Síndicos” y no de la Iglesia Católica.

Las representaciones, usos, expresiones, conocimientos, imágenes y objetos propios de la Semana Santa en Popayán se han transmitido de generación en generación. Hay evidencias de que las Procesiones de Popayán se remontan por lo menos hasta 1556, según las Elegías de Varones Ilustres, escritas por Juan de Castellanos en la segunda mitad del siglo XVI y comienzos del XVII, y según lo testifican los libros de cuentas y gastos de la época, a cargo de la Gobernación de Popayán.

Finalmente, las Procesiones de Semana Santa en Popayán son un rasgo que contribuye a definir la identidad colectiva de los payaneses. Estos reconocen a las Procesiones de Semana Santa como una representación colectiva, con independencia de su valor religioso. Forman parte de su historia reciente y de su propia identidad. Las procesiones congregan a los conciudadanos, sin importar dónde residan y constituye un factor de cohesión social explicada porque las representaciones se desenvuelven en una serie de lazos no solamente religiosos sino familiares, afectivos, artísticos, sociales, turísticos y económicos.

Bajo estas consideraciones, la Sala considera que la declaratoria como patrimonio cultural nacional de Colombia contenida en la norma acusada no desconoce los principios de neutralidad religiosa y el carácter laico del Estado, ni el pluralismo, la igualdad y la libertad de cultos. Contrario a los cargos formulados, el análisis lleva a concluir que nuestro ordenamiento jurídico reconoce y protege aquellas manifestaciones que constituyen patrimonio cultural –inmaterial–, incluso cuando estas están vinculadas o conexas con contenidos religiosos, bajo el entendido que se respeten los límites y parámetros derivados del principio de laicidad.(20)

14. Con todo, la Corte también advierte que la argumentación plasmada en la sentencia C-567 de 2016 constituye precedente vinculante para declarar la exequibilidad del mencionado artículo 1º, por los cargos contenidos en la demanda de la referencia. En efecto, en dicha decisión la Corte demostró que las actividades mencionadas son esencialmente prácticas culturales, con arraigo y tradición en la región y en el país. Por ende, bien podía válidamente promovérseles de diversas formas, entre ellas a través del apoyo mediante presupuesto público, sin con ello vulnerar los principios de igualdad y neutralidad religiosa.

Este mismo argumento demuestra la constitucionalidad del artículo 1º de la Ley 891 de 2004. Es evidente, a partir de las consideraciones de la sentencia C-567 de 2016, que las Procesiones de Semana Santa y el Festival de Música Religiosa de Popayán son parte del patrimonio cultural inmaterial, no solo del país, sino también a nivel global y en virtud de la declaración que sobre el particular hizo la Unesco. Por ende, su declaración como patrimonio cultural nacional es un acto de reconocimiento por parte del Congreso, que se muestra válido en cuanto está demostrado el valor constitucional de dichas actividades, en términos de pertenencia a dicho patrimonio.

Igualmente, conforme a las razones reiteradas en este fallo, también es claro que dicho reconocimiento tiene sustento en la eficacia del deber esencial del Estado de facilitar la participación de todos en la vida cultural de la Nación (C.P. art. 2º). Aunque es cierto que las celebraciones objeto de análisis tienen una explicación histórica vinculada a la religión católica, su protección estatal se concentra exclusivamente en su carácter secular, el cual tiene carácter central para el caso analizado, según se demostró en la sentencia C-567 de 2016. En consecuencia, la declaración que hace la norma legal mencionada es compatible con la Constitución, puesto que ni atenta contra el principio de neutralidad religiosa, ni impone un tratamiento discriminatorio respecto de otras creencias diferentes a la que ejerce la iglesia católica.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-567 de 2016 y, en consecuencia, declarar EXEQUIBLE por los cargos analizados, el artículo 4º de la Ley 891 de 2004 “por la cual se declara Patrimonio Cultural Nacional las Procesiones de Semana Santa y el Festival de Música Religiosa de Popayán, departamento del Cauca, se declara monumento Nacional un inmueble urbano, se hace un reconocimiento y se dictan otras disposiciones”.

2. Declarar EXEQUIBLE por los cargos estudiados en esta sentencia, el artículo 1º de la Ley 891 de 2004 “por la cual se declara Patrimonio Cultural Nacional las Procesiones de Semana Santa y el Festival de Música Religiosa de Popayán, departamento del Cauca, se declara monumento Nacional un inmueble urbano, se hace un reconocimiento y se dictan otras disposiciones”.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

1 Corte Constitucional, sentencia C-567 de 2016 (M.P. María Victoria Calle Correa. SV Jorge Iván Palacio Palacio. AV Gloria Ortiz Delgado, Aquiles Arrieta Gómez).

2 La Corte ha sistematizado su precedente sobre la caracterización de la cosa juzgada constitucional en diversas decisiones. Para efectos de esta sentencia, la Corte hace uso de la síntesis expuesta en la sentencia C-259 de 2015 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Unánime). En dicha decisión se declaró la exequibilidad de algunas normas del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, respecto de las cuales se consideró por varios intervinientes que existía cosa juzgada. La Sala no aceptó este argumento y concluyó, en cambio, que dichas decisiones constituían únicamente precedente para el caso analizado, debido a la ausencia de identidad entre los contenidos normativos objeto de estudio en el fallo anterior y los demandados en dicha oportunidad.

3 Sentencia C-539 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Ver además, sentencia C-335 de 2008 y T- 355 de 2007.

4 Corte Constitucional, C-259 de 2015 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Unánime), fundamento jurídico 12.

5 Acerca de una explicación sobre el contenido de estos conceptos, reiterada en varias decisiones de esta Corporación, Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-774 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil. AV Manuel José Cepeda Espinosa).

6 Véanse, entre otras, las Sentencias C-427 de 1996, C-447 de 1997, C-774 de 2001, C-1064 de 2001 y C-310 de 2002

7 Corte Constitucional, C-259 de 2015 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Unánime), fundamento jurídico 13.

8 Sentencia C-284 de 2011. M.P. María Victoria Calle.

9 Cfr.Sentencia C-073 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero

10 C-259 de 2015, antes citada.

11 Corte Constitucional, sentencia C-073 de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. SPV Mauricio González Cuervo, Alberto Rojas Ríos. AV Nilson Pinilla Pinilla).

12 En la sentencia C-774 de 200 se indicó que “[e]l concepto de ‘Constitución viviente’ puede significar que en un momento dado, a la luz de los cambios económicos, sociales, políticos, e incluso ideológicos y culturales de una comunidad, no resulte sostenible, a la luz de la Constitución, —que es expresión, precisamente, en sus contenidos normativos y valorativos, de esas realidades—, un pronunciamiento que la Corte haya hecho en el pasado, con fundamento en significaciones constitucionales materialmente diferentes a aquellas que ahora deben regir el juicio de Constitucionalidad de una determinada norma”.

13 Sentencias C-774 de 2001 y C-241 de 2012.

14 Corte Constitucional, C-259 de 2015 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Unánime), fundamento jurídico 12.

15 Corte Constitucional, sentencia C-567 de 2016, fundamento jurídico 31.

16 Ibídem, fundamento jurídico 33.

17 Este tratado fue incorporado a la legislación interna por la Ley 1037 de 2006.

18 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-567 de 2016 (M.P. María Victoria Calle Correa).

19 En la sentencia C-567 de 2016 (M.P. María Victoria Calle Correa), la Corte unificó dichos parámetros y los sintetizó de la siguiente manera: “[e]n definitiva, el Estado no puede 1) establecer una religión o iglesia oficial; 2) identificarse formal y explícitamente con una iglesia o religión; 3) realizar actos oficiales de adhesión, así sean simbólicos, a una creencia, religión o iglesia; 4) tomar decisiones o medidas que tengan una finalidad religiosa, mucho menos si ella constituye la expresión de una preferencia por alguna iglesia o confesión; 5) adoptar políticas o desarrollar acciones cuyo impacto primordial real sea promover, beneficiar o perjudicar a una religión o iglesia en particular frente a otras igualmente libres ante la ley. Para adoptar normas que autoricen la financiación pública de bienes o manifestaciones asociadas al hecho religioso 6) la medida debe tener una justificación secular importante, verificable, consistente y suficiente y 7) debe ser susceptible de conferirse a otros credos, en igualdad de condiciones. Con fundamento en estos criterios, la Corte procede a resolver los cargos sintetizados en el problema jurídico.”.

20 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-567 de 2016 (M.P. María Victoria Calle Correa).