Sentencia C-109 de febrero 9 de 2000 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-2454

Magistrado Ponente:

Alfredo Beltrán Sierra

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 120 numeral 6º (parcial) de la Ley 489 de 1998 “por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”, y, contra el artículo 10 (parcial) de la Ley 443 de 1998 “por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones”.

Demandante: Salvador Moreno Vázquez.

Santafé de Bogotá, D.C., nueve de febrero de dos mil.

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

EXTRACTOS: «A continuación, se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 43.464 del 30 de diciembre de 1998 (L. 489/98); y, Diario Oficial Nº 43.320 del 12 de junio de 1998 (L. 443/98).

LEY 489 DE 1998 

(Diciembre 29)

“Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.

El Congreso de Colombia

“DECRETA:

ART. 120.—Facultades extraordinarias. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para que en el término de seis meses, contados a partir de la fecha de la publicación de la presente ley, expida normas con fuerza de ley para:

(...).

6. Modificar la estructura de la Contraloría General de la República, determinar la organización y funcionamiento de su auditoría externa; suprimir, fusionar, reestructurar, transformar o liquidar el fondo de bienestar social de que trata la Ley 106 de 1993, determinar el sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleados de la Contraloría General de la República, pudiendo crear, suprimir o fusionar empleos y prever las normas que deben observarse para el efecto; y dictar las normas sobre la carrera administrativa especial de que trata el ordinal 10 del artículo 268 de la Constitución Política y establecer todas las características que sean competencia de la ley referentes a su régimen personal”.

Ley 443 de 1998 

(Junio 11)

“Por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones”.

“ART. 10.—Duración del encargo y de los nombramientos provisionales. El término de duración del encargo y del nombramiento provisional, cuando se trata de vacancia definitiva no podrá exceder de cuatro (4) meses; cuando la vacancia sea resultado del ascenso con período de prueba, de un empleado de carrera, el encargo o el nombramiento provisional tendrán la duración de dicho período más el tiempo necesario para determinar la superación del mismo. De estas situaciones se informará a las respectivas comisiones del servicio civil.

Cuando por circunstancia debidamente justificada ante la respectiva comisión del servicio civil, una vez convocados los concursos, éstos no puedan culminarse, el término de duración de los encargos o de los nombramientos provisionales podrá prorrogarse previa autorización de la respectiva comisión del servicio civil, hasta cuando se supere la circunstancia que dio lugar a la prórroga.

La comisión del servicio civil respectiva podrá autorizar encargos o nombramientos provisionales o su prórroga sin la apertura de concursos por el tiempo que sea necesario, previa la justificación correspondiente en los casos que por autoridad competente se ordene la creación, reestructuración orgánica, fusión, transformación o liquidación de una entidad”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la demanda que se estudia.

2. Cosa juzgada constitucional.

De conformidad con lo preceptuado por el artículo 243 de la Constitución Política, “los fallos que la Corte dicte en el ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional.

“Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”.

Encuentra la Corte, que recientemente, esta corporación se pronunció sobre la totalidad del artículo 120 de la Ley 489 de 1998, por medio del cual, se revestía al Presidente de la República, de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley, entra otras, para “modificar la estructura de la Contraloría General de la República, determinar la organización y funcionamiento de su auditoria externa; suprimir, fusionar, reestructurar, transformar o liquidar el fondo de bienestar social de que trata la Ley 106 de 1993, determinar el sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleados de la Contraloría General de la República, pudiendo crear, suprimir o fusionar empleos y prever las normas sobre la carrera administrativa especial de que trata el ordinal 10 del artículo 268 de la Constitución Política y establecer todas las características que sean competencia de la ley referentes a su régimen de personal”.

De manera pues, que de conformidad con la disposición constitucional citada (art. 243), la norma demandada, se encuentra amparada por una decisión que ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional.

En tal virtud, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, se ordenará, en la parte resolutiva de esta providencia, estarse a lo resuelto en la Sentencia C-702 de 20 de septiembre de 1999.

3. Artículo 10 incisos segundo y tercero de la Ley 443 de 1998.

3.1. A juicio del demandante, los incisos segundo y tercero de la disposición acusada, vulneran el artículo 125 de la Constitución Política, por cuanto, autorizan nombramientos provisionales sin límite en el tiempo, de manera tal, que se incumplen los principios que deben orientar la carrera administrativa, tales como, la prevalencia y generalidad de la misma, la igualdad de oportunidades para acceder al servicio público, la eficiencia y la eficacia que deben orientar a la administración pública, la capacitación de los funcionarios, la estabilidad en el empleo y, la disponibilidad de ascenso de los servidores públicos.

3.2. Previamente a entrar en el análisis de los cargos formulados contra la disposición legal mencionada, se impone la necesidad de referirse a la sentencia C-372 de 1999, magistrado ponente José Gregorio Hernández, mediante la cual, se declaró la inexequibilidad del artículo 14 de la Ley 443 de 1998, que establecía las entidades competentes para realizar los procesos de selección.

En efecto, dicha disposición defería en cada entidad, la competencia para la selección de personal, bajo las directrices y vigilancia de las comisiones del servicio civil y, de la asesoría del Departamento Administrativo de la Función Pública o, de los organismos que determinara la Ley 443 de 1998.

En la sentencia de la Corte Constitucional referida, se dispuso:

“Considera la Corte, por una parte, que si, como ya se dijo, la Comisión Nacional del Servicio Civil establecida por la Constitución es un organismo único encargado de administrar y vigilar por regla general el sistema de carrera, ningún sentido tiene la existencia de comisiones independientes a nivel territorial, no previstas por aquélla, cuya función descoordinada e inconexa desvertebraría por completo la estructura que la Constitución ha querido configurar en los términos descritos, frustrando los propósitos esenciales de sus artículos 125 y 130.

(...).

Por otra parte, aunque se aviene a la Constitución que las entidades públicas previo concurso y agotados los requisitos de ley, y dentro de sus respectivas competencias, efectúen los nombramientos de las personas que habrán de ocupar los cargos al servicio del Estado, no desarrolla el precepto del artículo 130 de la Carta la autorización legal para llevar a cabo, cada una de ellas, los procesos de selección de personal, función que debe ser cumplida sólo por la Comisión Nacional del Servicio Civil, directamente o a través de sus delegados, según lo expuesto”.

En ese orden de ideas, la sentencia citada declaró inexequible la expresión “respectiva” contenida en tres ocasiones en los incisos segundo y tercero, de la Ley 443 de 1998; por lo tanto, las palabras “ante la” y “comisión del servicio civil” empleadas en la primera parte del inciso segundo de la citada ley, guardan íntima relación con la expresión declarada inconstitucional por formar parte de la misma oración gramatical, razón por la cual pierden su sentido, deviniendo también en inexequibilidades. Inconstitucionalidad ésta, que se hace necesario declarar en aras de imprimir claridad y coherencia a la norma jurídica impugnada, de conformidad con la Sentencia C-372 de 1999.

Así las cosas, el inciso segundo del artículo 10 de la Ley 443 de 1998, quedará así: “cuando por circunstancia debidamente justificada, una vez convocados los concursos, éstos no puedan culminarse, el término de duración de los encargos o de los nombramientos provisionales podrá prorrogarse previa autorización de la comisión del servicio civil, hasta cuando se supere la circunstancia que dio lugar a la prórroga”.

Siendo ello así, la demanda del actor, será analizada desde esa perspectiva.

3.3. El texto legal bajo estudio, en sus incisos segundo y tercero, consagra dos previsiones, que es preciso distinguir: el inciso segundo, contempla la prórroga del término de duración de los encargos y de los nombramientos provisionales, dentro del marco de la convocatoria a los concursos, cuando éstos no puedan culminarse.

Por su parte, en el inciso tercero, se autoriza la prórroga de los encargos o nombramientos en provisionalidad, sin que medie la existencia de concurso, cuando se den las circunstancias que la norma establece, esto es, cuando se presente la creación, reestructuración orgánica, fusión, transformación o liquidación de una entidad.

3.4. El artículo 125 de la ley fundamental, señala como regla general, que los empleos en los órganos y entidades del Estado, se sujetan al régimen de carrera administrativa, con las excepciones que la misma Constitución consagra y, además las que determine la ley. No obstante, esto no significa que la ley se encuentre habilitada para desconocer el principio general que consagra la normatividad constitucional, ni los principios de orden sustantivo o los derechos fundamentales, que la norma constitucional busca proteger.

Por el contrario, el órgano legislativo, en el ejercicio de la función que le es propia, debe atender, en primer término, el régimen de carrera administrativa de los servidores del Estado. En ese orden de ideas, el Congreso de la República, al expedir la Ley 443 de 1998, consagró en su artículo 8º que: “en caso de vacancia definitiva, el encargo o el nombramiento provisional sólo procederán cuando se haya convocado a concurso para la provisión del empleo”.

“Mientras se surte el proceso de selección convocado para proveer empleos de carrera tendrán derecho preferencial a ser encargados de tales empleos, si acreditan los requisitos para su desempeño. Sólo en caso de que no sea posible realizar el encargo podrá hacerse nombramiento provisional”.

Por su parte, el inciso segundo de la norma, acusada, dispone que en casos de presentarse circunstancias debidamente justificadas, previa convocatoria de concursos, cuando éstos no puedan culminarse, se podrán prorrogar los términos de duración de los encargos o nombramientos provisionales, previa la autorización de la Comisión Nacional del Servicio Civil, hasta tanto se superen las circunstancias que dieron lugar a dicha prórroga.

La Corte entiende que en los procesos de selección, dada la complejidad de todo el procedimiento que lleva implícito, pueden eventualmente presentarse circunstancias que conlleven a la suspensión de los concursos de méritos y, por ende, impidan que sean culminados dentro de los términos establecidos en la convocatoria del concurso.

Sin embargo, esas circunstancias, a juicio de esta corporación, deben en todo caso, obedecer a razones objetivas, valoradas dentro de criterios de razonabilidad, por la Comisión Nacional del Servicio Civil, como órgano autónomo e independiente, encargado por disposición constitucional y, en los términos establecidos en la Sentencia C-372 de 1999, citada en el fundamento 3.2 de esta providencia, de administrar y vigilar la carrera administrativa de los servidores públicos.

Además, considera la Corte, que para efectos de autorizar a las entidades públicas, la prórroga de los nombramientos en provisionalidad, la valoración de las circunstancias que dieron lugar a la prórroga, deben ser debidamente motivadas por la Comisión Nacional del Servicio Civil, exponiendo con claridad y precisión, las razones que justifican la ampliación del término de duración de cuatro meses, que establece el inciso primero del artículo 10 demandado, para los nombramientos en encargo y en provisionalidad.

Evidentemente, se supera el término de duración establecido en la ley, como se señaló en el párrafo precedente. Pero, no puede hablarse, como se manifiesta en el escrito de demanda, de una intemporalidad que haga nugatoria la carrera administrativa, por cuanto, la prórroga debe ser la estrictamente necesaria para que se superen las circunstancias que dieron lugar a la suspensión del concurso y, se debe proceder a reanudarlo en forma inmediata, de manera tal, que el concurso de méritos, sea el instrumento previo, idóneo y esencial, para la provisión de los cargos públicos; porque, de no ser así, se daría lugar a la aplicación del artículo 12 de la Ley 443 de 1998, que consagra la responsabilidad disciplinaria y patrimonial, tanto de la autoridad nominadora que omita la aplicación de las normas de carrera, como de la Comisión Nacional del Servicio Civil, en el evento de que omita las funciones que la Constitución Política le ha otorgado (art. 130).

Por otra parte, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 209 superior, la función administrativa se encuentra al servicio de los intereses generales, y se funda en principios, entre los cuales se encuentran la eficacia y la celeridad. Por tanto, se debe garantizar ante todo, la continuidad del servicio público, razón más que suficiente, para declarar la constitucionalidad del inciso segundo de la norma demandada, siempre y cuando, como se ha dicho, se respeten los principios que orientan la carrera administrativa.

3.5. El inciso tercero del artículo 10 de la Ley 443 de 1998, dispone la autorización que ha de otorgar la Comisión Nacional del Servicio Civil, para la procedencia de encargos o nombramientos en provisionalidad, o su prórroga, sin que se haya efectuado la apertura de concurso de méritos y por el tiempo que sea necesario, en los casos, en que por autoridad competente, se ordene la creación, reestructuración orgánica, fusión, transformación o liquidación de una entidad.

Como se ve, en este evento, no se ha efectuado la apertura de un concurso de méritos y, las circunstancias que justifican la autorización de encargos o nombramientos en provisionalidad, o su prórroga, son específicas. Estas circunstancias, señaladas en la disposición acusada, obedecen a juicio de la Corte, a la tarea que tiene el Estado de adecuar la estructura de las entidades públicas a las circunstancias exigidas por el Estado moderno, de conformidad con los parámetros que para el efecto le señale la ley, en cumplimiento de los principios que orientan la función pública, esto es, la igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, todo en orden a obtener el bienestar de los ciudadanos y de la comunidad en general.

En ese orden de ideas, el Estado debe establecer los mecanismos apropiados para adecuar las entidades públicas a los criterios que orientan la función pública y, por ello, los encargos o nombramientos en provisionalidad, excediendo el límite temporal consagrado en el inciso primero del artículo 10 de la Ley 443 de 1998 encuentran su justificación constitucional.

Pero es necesario precisar, que la autorización que confiere la Comisión Nacional del Servicio Civil, para que procedan los encargos o nombramientos en provisionalidad, “por el tiempo que sea necesario”, no puede entenderse indefinido en el tiempo, ni para todos los casos.

Esto es así, por cuanto, si bien entratándose de creación de nuevas entidades, hasta tanto no se organice la entidad pública, definiendo los empleos que tendrá, como las funciones que deberán cumplir los servidores públicos que a ella se vinculen, no hay duda alguna, que se impone el nombramiento en provisionalidad, en aras de dar cumplimiento a la función administrativa.

Sin embargo, la Comisión Nacional del Servicio Civil, deberá proceder dentro de los parámetros que fije la ley, una vez se expida el acto administrativo correspondiente, en forma inmediata, a la convocatoria para el concurso de méritos de los cargos de carrera, velando siempre, por que la regla general, de que los empleos en los organismos y entidades del Estado son de carrera (C.P., art. 125) no se conviertan la excepción, so pena de incurrir, en las responsabilidades que consagra el artículo 12 de la Ley 443 de 1998.

Ahora bien, entratándose de la reestructuración orgánica, fusión, transformación o liquidación de una entidad, la situación varía, como quiera, que la misma Ley 443 de 1998, en orden a preservar los derechos de los empleados de carrera, contempla las situaciones por las que pueden optar los empleados escalafonados en carrera. Así las cosas, el artículo 39 ibídem, establece los derechos que tiene el empleado de carrera administrativa, en caso de presentarse la supresión de su cargo.

Por otra parte, el artículo 41 ejusdem determina los criterios y condiciones que deben preceder las reformas de las plantas de personal cuando éstas impliquen la supresión de los empleos de carrera, tanto de la rama ejecutiva del orden nacional, como del territorial; las cuales consisten en la obligación de motivarse expresamente, así como, fundarse en “necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren elaborados por las respectivas entidades, la Escuela Superior de Administración Pública, firmas especializadas en la materia, o profesionales en administración pública u otras profesiones idóneas, debidamente acreditados...”.

Esta corporación, en Sentencia C-370 de 1999, magistrado ponente, Carlos Gaviria Díaz, manifestó: “las razones que justifican la reforma de las plantas de personal son entonces de carácter objetivo y, en consecuencia, la necesidad de las medidas y su razonabilidad les corresponde evaluarlas a las autoridades competentes”.

Igualmente, en el evento de presentarse las circunstancias establecidas en el inciso tercero del artículo 10 de la Ley 443 de 1998, las entidades públicas deberán acudir, velando por el cumplimiento de las disposiciones de carrera administrativa, a la lista de elegibles (art. 22, ibídem), siempre que, como se dijo, esta norma no sea retirada del ordenamiento jurídico.

Por estas razones, se declarará la exequibilidad del inciso tercero del artículo 10 de la Ley 443 de 1998.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. ESTESE a lo resuelto en la Sentencia C-702 de 20 de septiembre de 1999, que declaró inexequible el artículo 120 de la Ley 489 de 1998.

2. ESTESE a lo resuelto en la Sentencia C-372 de 1999, que declaró inexequible la expresión “respectiva” contenida en tres ocasiones en los incisos segundo y tercero del artículo 10 de la Ley 443 de 1998.

3. Declarar EXEQUIBLES en los términos de esta sentencia, los incisos segundo y tercero de la Ley 443 de 1998 “por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones”, salvo las palabras “ante la” y “comisión del servicio civil” mencionadas en la primera parte del inciso segundo del artículo 10 de la citada ley.

Por lo tanto, el inciso segundo del artículo 10 de la Ley 443 de 1998, quedará así: “cuando por circunstancia debidamente justificada, una vez convocados los concursos, éstos no puedan culminarse, el término de duración de los encargos o de los nombramientos provisionales podrá prorrogarse previa autorización de la comisión del servicio civil, hasta cuando se supere la circunstancia que dio lugar a la prórroga”.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

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