Sentencia C-11 de enero 19 de 2000 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-2439

Magistrado Ponente:

Dr. José Gregorio Hernández Galindo

Actor: Félix Hoyos Lemus

Demanda de inconstitucionalidad (parcial) contra el artículo 136, numeral 10, literal e) del Decreto 01 de 1984 (CCA), modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998.

Aprobada en Santafé de Bogotá, D.C., a los diecinueve días del mes de enero de dos mil.

EXTRACTOS: «I. Norma acusada

Se transcribe el texto de la disposición objeto de proceso, subrayando lo demandado:

“DECRETO 01 DE 1984

(Enero 2)

“Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo”.

El Presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió el artículo 11 de la Ley 58 de 1982 y oída la comisión asesora creada por el artículo 12 de la misma ley,

DECRETA:

(...).

ART. 136.—Caducidad de las acciones.

(...).

10. En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.

En los siguientes contratos, el término de caducidad se contará así:

(...).

e) La nulidad absoluta del contrato podrá ser alegada por las partes contratantes, por el Ministerio Público o cualquier persona interesada, dentro de los dos (2) años siguientes a su perfeccionamiento. Si el término de vigencia del contrato fuere superior a dos (2) años, el término de caducidad será igual al de su vigencia, sin que en ningún caso exceda de cinco (5) años contados a partir de su perfeccionamiento. En ejercicio de esta acción se dará estricto cumplimiento al artículo 22 de la ley “por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia”.

(...).

V. Consideraciones de la Corte Constitucional y fundamentos de la decisión

El problema jurídico planteado. Constitucionalidad de la restricción sobre la petición de nulidad de los contratos estatales. El interés en ella debe ser directo. El ejercicio del control político y la participación ciudadana no necesariamente se caracterizan por la extensión de la legitimidad para solicitar nulidades.

El actor aduce que la nulidad absoluta de los contratos del Estado puede ser solicitada por cualquier persona, pues limitar su ejercicio es claramente violatorio de los artículos 1º y 40 de la Carta Política.

Según el demandante, la nulidad absoluta debe proceder a la manera como quedó consignada en el artículo 45 de la Ley 80 de 1993, según el cual la nulidad absoluta puede ser alegada por cualquier persona.

Invoca, pues, el ejercicio del control político y la posibilidad que todos deben tener en la toma de decisiones que les interesan y en los asuntos públicos, como elementos suficientes, desde el punto de vista de la Constitución, para excluir la limitación que la norma demandada consagra.

En efecto, no puede negarse que el artículo 1º de la Carta Política, al declarar que Colombia es una república democrática, participativa y pluralista, y al señalar que se funda, entre otros valores, en la prevalencia del interés general, coloca el bien colectivo —que es de toda la comunidad— por encima de los intereses particulares en casos concretos.

Es decir, existen actos —entre los cuales cabe mencionar los contratos del Estado— que inciden directamente en el desenvolvimiento de la vida social en sí misma y en el bienestar y la actividad de todos los asociados. Y ello independientemente de las partes que los hayan celebrado. Por lo cual, dentro de la filosofía plasmada en la Constitución del 91, existe la denominada participación ciudadana para velar por el bien común y para preservar la pureza de la gestión estatal, que a todos interesa.

La Constitución ha contemplado canales eficientes, como los mecanismos de participación ciudadana, para asegurar que esos postulados tengan cabal realización, y varias disposiciones constitucionales buscan asegurar que los ciudadanos tomen parte en asuntos públicos, como lo ha destacado reiterada jurisprudencia de esta Corte.

Empero, no acepta la corporación las tesis esbozadas por el actor, quien, para sostener la inconstitucionalidad del término acusado, supone que si no es a través de la legitimación para solicitar la nulidad de los contratos estatales no hay posibilidad de participación ciudadana ni de control por parte de la comunidad sobre la gestión pública.

Para la Corte es claro que, aun habiéndose consagrado la restricción de la que se trata, todas las personas tienen intacto su derecho de participar en interés colectivo en los procesos de contratación.

En esta ocasión acoge también la Corte los criterios expuestos en Sentencia C-221 del 14 de abril de 1999, por la cual se declaró la exequibilidad de la expresión “que acredite un interés directo”, contenida en el inciso 3º del artículo 32 de la Ley 446 de 1998, al considerar que existen otros mecanismos de participación ciudadana que permiten la vigilancia de la gestión estatal y, además, que está dentro de las facultades del legislador establecer restricciones para el ejercicio de determinadas acciones.

Se afirmó en dicho fallo:

“A juicio de esta Corte, bien puede el legislador, en ejercicio de sus competencias constitucionales, restringir esta acción a las partes, sus causahabientes, al ministerio público y al tercero que acredite un interés directo en el contrato, pues, si bien es cierto que la Constitución Política concede a todo ciudadano el derecho de interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley (C.P., art. 40-6), no lo es menos que el carácter público o popular de la acción de nulidad absoluta de los contratos estatales no deriva de la Carta Política.

En otros términos, no es de origen constitucional sino legal, por lo cual no actúa como limitante de la libertad configurativa que ésta concede al legislador, como sí acontece, por ejemplo con la acción de inconstitucionalidad, cuyo carácter público y ciudadano fue determinado por el propio constituyente y consignado en forma expresa, en la Constitución.

No siendo una acción pública de rango constitucional, bien puede el legislador, en ejercicio de su libertad de configuración legislativa, restringir la titularidad de la acción o someter su ejercicio al cumplimiento de requisitos y condiciones razonables, atendiendo criterios de política legislativa, en aras de la efectividad de otros principios constitucionales, como el de la pronta y oportuna decisión por la justicia contencioso administrativa de las controversias contractuales que le son sometidas”. (Cfr. C.C. Sent. C-221/99, M.P. Fabio Morón Díaz).

La ley puede establecer condiciones o límites al ejercicio de las acciones judiciales, máxime cuando se refieren a situaciones de carácter específico, como cuando se celebra un contrato estatal. Admitir que una nulidad absoluta de uno de estos contratos esté al alcance de cualquier persona, como pretende el demandante, sería exponer la contratación a los caprichos o abusos de quienes pudiesen querer obstaculizarla y que, sin acreditar ningún interés, estuviesen en posibilidad efectiva de dirigir solicitudes, aun infundadas, en busca de nulidades que, así no fueran declaradas, implicarían dilaciones y trámites contrarios a la agilidad de la gestión pública y a la ejecución de importantes actividades propias del Estado, todo en perjuicio del interés colectivo.

Sobre este punto, en la sentencia citada se dijo:

“Desde esta perspectiva, la Corte estima pertinente observar que, la restricción establecida por la norma impugnada es razonable pues pretende alcanzar una finalidad constitucionalmente importante, en tanto busca evitar que la amplitud de la titularidad de la acción de lugar a que se planteen controversias contractuales con fines y propósitos ajenos a los que inspiran la acción de nulidad absoluta de los contratos estatales, con perjuicio para las partes, pues el derecho de éstas a obtener una decisión definitiva sobre la validez del contrato en un tiempo razonable, es igualmente digno de protección constitucional.

La restricción de la titularidad de la acción de nulidad absoluta de los contratos estatales a los terceros que demuestren un interés directo en el contrato, cumple una finalidad constitucionalmente relevante, en tanto cierra la posibilidad de que la acción pueda emplearse con intereses y finalidades ajenas a las que inspiraron su consagración legal.

Por ello, desde este ángulo complementario, la Corte halla el aparte cuestionado también ajustado a la Carta, en cuanto propende por la efectividad de varios principios inherentes a la administración de justicia, todo lo cual redunda en la rectitud y probidad con que se debe dispensar en todos los campos.

En suma, se trata de un requisito razonable y proporcional que propende por hacer efectivo el derecho que tienen las partes del contrato a obtener una decisión definitiva de parte del juez contencioso; busca evitar que la acción se emplee con propósitos dilatorios o distintos de los que inspiran la acción de nulidad absoluta del contrato estatal y apunta a hacer efectivos varios principios de la administración de justicia. Por todo ello, esta Corte estima que antes que violar la Carta, el legislador al expedir el precepto acusado, le ha dado cabal desarrollo a sus preceptos”. (Cfr. C.C. Sent. C-221/99, M.P. Fabio Morón Díaz).

Precisamente, el estatuto general de la contratación de la administración pública, estipula mecanismos de participación comunitaria para la vigilancia y control ciudadano sobre los contratos que celebran las entidades estatales y facilita que las asociaciones cívicas, comunitarias, de profesionales, benéficas o de utilidad común denuncien ante las autoridades competentes las actuaciones, hechos u omisiones de los servidores públicos o de los particulares, que constituyan delitos, contravenciones o faltas en materia de contratación estatal.

Existen también recursos adicionales que permiten a los particulares ejercer sus facultades de participación ciudadana, como son los previstos en el estatuto anticorrupción y en el Código Disciplinario Único. Las pertinentes normas contemplan la forma de adelantar la vigilancia de la gestión pública, para lo cual las entidades están en la obligación de publicar en sitio visible de sus dependencias los contratos adjudicados, el objeto y valor de los mismos, así como el nombre del adjudicatario y las licitaciones declaradas desiertas. Igualmente es requisito indispensable para la legalización de los contratos, la publicación en el diario único de contratación pública.

La Sala, siguiendo los lineamientos jurisprudenciales expuestos, considera que la expresión demandada no vulnera texto constitucional alguno y, por tanto, declarará que es exequible.

Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. Declarar EXEQUIBLE la expresión “interesada”, contenida en el literal e) del numeral 10) del artículo 136 del Decreto 01 de 1984 (CCA), modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

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