Sentencia C-11 de enero 27 de 1997 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

COMISIONES DE ÉTICA DEL CONGRESO

MAYORÍA PARA ADOPTAR DECISIONES

EXTRACTOS: «Texto de la norma demandada:

“LEY 5ª DE 1992

Por la cual se expide el reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes.

II. Comisión de ética y estatuto del congresista.

“ART. 58.—Composición e integración. En cada una de las cámaras funcionará una comisión de ética y estatuto del congresista, compuesta por once (11) miembros en el Senado y diecisiete (17) en la Cámara de Representantes. Serán elegidos dentro de los primeros quince (15) días de la fecha de instalación o sesión inaugural, para el respectivo período constitucional.

Si vencido el término no se hubiere efectuado la elección, las mesas directivas de cada cámara procederán a su integración, respetando la representación que deben tener minorías.

Las cámaras conservarán la facultad de integrarlas en todo tiempo.

La comisión se pronunciará en reserva y por la unanimidad de los integrantes de esta célula congresional.

Se reunirá por lo menos una vez al mes y se le prohíbe inmiscuirse por medio de resoluciones en asuntos de competencia privativa de otras autoridades”.

(se subraya lo demando).

(...).

2. Se trata de determinar si la disposición de la Ley 5ª de 1992 que prescribe que las decisiones de las comisiones de ética y estatuto del congresista deben ser tomadas por la totalidad de los integrantes de esas comisiones, se ajusta a las normas constitucionales referentes a las mayorías requeridas en el Congreso para la adopción de resoluciones.

(...).

4. Una característica especial del estatuto del congresista establecido en la Constitución radica en la asignación de importantes facultades al poder judicial para controlar el debido acatamiento de las normas contempladas en ese régimen.

Es así como en lo relacionado con la violación de las disposiciones sobre inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de interés se le atribuyó competencia al Consejo de Estado para la declaración de la pérdida de investidura de congresista. De la misma manera, a la Corte Suprema de Justicia se le otorgó la competencia para iniciar procesos penales contra los miembros del Congreso, sin tener que esperar —como en el pasado— a que la Cámara respectiva decidiera levantar la inmunidad del parlamentario afectado.

La importancia que le brinda la Constitución al control judicial sobre la conducta de los legisladores no constituye, sin embargo, un obstáculo para que en el mismo Congreso se creen mecanismos destinados a velar por el estricto cumplimiento del régimen de los congresistas. Es más, la alta responsabilidad del Congreso para con el sistema político del país y las expectativas que depositan en sus representantes los ciudadanos exigirían que el poder legislativo fuera particularmente estricto con sus integrantes en este punto.

5. Precisamente con el objeto de incorporar dentro del ámbito del funcionamiento normal del poder legislativo una instancia propia de control sobre el acatamiento de las disposiciones acerca del régimen de los congresistas, en la Ley 5ª de 1992 —por la cual se expidió el reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes—, se contempló, dentro de las comisiones legales señaladas para cada cámara legislativa, una comisión de ética y estatuto del congresista.

La composición y el mecanismo de integración de la comisión de ética y estatuto del congresista se prevé en el artículo 58 de la Ley 5ª. A su turno, en el artículo 59 se contienen las funciones de la comisión. Reza el citado artículo:

“ART. 59.—Funciones. La comisión de ética y estatuto del congresista conocerá del conflicto de interés y de las violaciones al régimen de incompatibilidades e inhabilidades de los congresistas. Así mismo, del comportamiento indecoroso, irregular o inmoral que pueda afectar a alguno de los miembros de las cámaras en su gestión pública, de conformidad con el código de ética expedido por el Congreso. Y si fuere el caso, de los funcionarios o empleados que en ella presten su servicio.

Las plenarias serán informadas acerca de las conclusiones de la comisión y adoptarán, luego del respectivo debate si a ello se diere lugar, las decisiones que autorizan y obligan la Constitución Política y las normas de este reglamento”.

En concordancia con esta disposición, el artículo 277 de la misma ley señala que la comisión de ética rinde ante la respectiva cámara legislativa un dictamen acerca de la solicitud de suspensión de un congresista, cuando ésta es ordenada por una autoridad judicial; igualmente, la comisión debe pronunciarse en los casos en los cuales un congresista es recusado a causa de un impedimento que aquél no le había comunicado oportunamente a la cámara respectiva. En este caso, la decisión de la comisión tiene carácter vinculante.

En conclusión, la comisión ética y estatuto del congresista tiene por fin ejercer un control interno en el Congreso sobre el comportamiento de los legisladores. Su misión es, entonces, fundamental, en tanto que ha de contribuir a la depuración del órgano legislativo y de las costumbres políticas del país.

6. La vida en comunidad exige la aprobación —tácita o expresa— de métodos que garanticen que, a pesar de la divergencia de convicciones, de intereses y de opiniones, existente en toda agrupación humana, sea posible la toma de decisiones que vinculen a todos los asociados. Actualmente parece natural la prevalencia de la regla de la mayoría, según la cual debe prevalecer —de manera general— la opción que es apoyada por más del 50% de los participantes en el proceso decisorio. Sin embargo, aun cuando esta regla fue de uso común en la Grecia y la Roma antiguas, su predominio vino a afianzarse apenas a partir de la Ilustración, si bien los debates teóricos acerca de su justificación continúan aún vigentes. En efecto, anteriormente, las determinaciones se concentraban en una persona o en pequeños círculos, o bien regía el principio de la unanimidad.

La regla de la mayoría ha sido utilizada en muchos tipos de regímenes políticos, de manera que no cabe hacer la asimilación, que frecuentemente se practica, entre la democracia y el principio de las mayorías. No obstante, la referida regla es considerada actualmente como uno de los pilares básicos de las democracias constitucionales. Es así como algunos autores manifiestan que los principios de la soberanía popular, de la decisión por mayorías y de la vigencia de los derechos fundamentales, constituyen actualmente los fundamentos de los regímenes democráticos.

En consonancia con lo anterior, se ha incluido a la regla de la mayoría dentro de los factores fundamentales de la legitimidad del régimen democrático. Con base en la observación de que las democracias de corte occidental reciben su legitimación a partir de su adhesión a determinados valores y al acatamiento de procedimientos preestablecidos, se manifiesta que dentro de los últimos se encuentra el del principio de la mayoría, junto a otros como la separación de poderes, las elecciones periódicas y la representación política.

Con todo, es importante advertir que cuando se habla de la regla de la mayoría dentro del régimen democrático se la entiende con un carácter limitado. Justamente, a fin de contrarrestar la temida posibilidad de que se conforme una “tiranía de las mayorías”, que cuando se ha presentado ha arrojado deplorables experiencias históricas, se postula que la democracia requiere —para funcionar y durar— un principio de mayoría restringido, de tal manera que la mayoría gobierne, pero siempre dentro del respeto de la minorías(1).

(1) Así lo manifiesta, entre otros, Giovanni Sartori, en su libro “Elementos de Teoría Política”, Alianza Universidad Textos, Madrid, 1992, p. 48.

Finalmente, importa precisar que el criterio de la unanimidad difiere claramente del entendimiento constitucional contemporáneo de la regla de la mayoría, pero no a la manera de una diferencia de grado —como si fuera una forma más de la regla de la mayoría— sino como criterio cualitativamente distinto. Es decir, sobre los dos criterios no se podría afirmar que se encuentran en los extremos de un continuum, sino que pertenecen a planos diferentes. Ello por cuanto la construcción de la unanimidad puede generar por lo menos dos consecuencias alternativas, ambas adversas al principio de mayoría dentro del régimen democrático: la primera es que, como se relata que ocurría en los pueblos germanos antes de la Edad Media, la minoría dentro de un proceso decisorio tenga que plegarse a la mayoría, en el sentido de tener que adherir a las opiniones de ésta —y no simplemente de aceptar la decisión de los más—, so pena de ser reprimida violentamente o de tener que retirarse de la comunidad. La consecuencia de lo anterior es, obviamente, la imposibilidad de ser reconocido como minoría disidente. La segunda es que a través de la exigencia de la unanimidad se potencia en forma discriminatoria el valor de las opiniones de la minoría, por cuanto ella puede eficazmente obstaculizar cualquier intento de la mayoría para tomar decisiones. Esto implica la vulneración del principio de la igualdad de los ciudadanos, que como se ha dicho reiteradamente sólo admite excepciones cuando existe una razón objetiva que las justifique.

7. La Constitución colombiana acoge la regla de la mayoría, en sus diversas aplicaciones. Así, por ejemplo, con respecto a la elección del Presidente de la República dispone que éste será elegido por la mitad mas uno de los votos (C.P., art. 190); y para las elecciones de los miembros de las corporaciones públicas establece el método del cuociente electoral con el objeto de asegurar la representación proporcional de los partidos, la cual constituye de por sí una fórmula de limitación del principio de la mayoría (C.P., art. 263).

Las normas sobre quórum y mayorías decisorias en todas las corporaciones públicas de elección popular están consignadas en los artículos 145 y siguientes. Así, en el artículo 145 se dispone que no se podrá deliberar sin contar con menos de una cuarta parte de los integrantes de esas corporaciones —dentro de las cuales se incluye expresamente a las comisiones que creen esos cuerpos— y que “las decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente”. Y ya con respecto al acto mismo de decidir dispone el artículo 146 que “En el Congreso pleno, en las cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría especial”.

De acuerdo con la Constitución, la regla general en el proceso decisorio es que se puede entrar a tomar determinaciones cuando se reúne más de la mitad de los integrantes de la corporación y que las resoluciones se adoptan por la mayoría de votos de los miembros presentes. De esta manera, la Carta de 1991 reprodujo los términos de los artículos 82 y 83 de la Constitución de 1886, en relación con las mayorías exigidas para decidir.

Ahora bién, como se precisa en los artículos 145 y 146 de la Carta, existen temas regulados específicamente por la Constitución, para los cuales se exige la obtención de una mayoría especial para los acuerdos del Congreso de la República. Así, se requiere del voto favorable de la mayoría de los miembros de las dos cámaras legislativas para revestir de facultades extraordinarias al Presidente de la República (C.P., art. 150.10), para la expedición de las leyes orgánicas y de las leyes estatutarias (C.P., arts. 151 y 153), para la aprobación de una reforma constitucional en el segundo período de su discusión (C.P., art. 375); etc.

Igualmente, la Constitución exige el voto conforme de los dos tercios de los miembros de ambas cámaras para la reforma o derogación de los decretos legislativos dictados por el gobierno en épocas de estado de guerra exterior (C.P., art. 212), para la concesión de amnistías o indultos generales por motivos políticos (C.P., art. 150.17), para la autorización de los viajes de los congresistas al exterior con dineros del erario público (C.P., art. 136.6) etc.

Con todo, lo que debe quedar claro es que, como bien lo advierten la demandante y la vista fiscal, en ningún lugar de la Constitución se contempla la posibilidad de que para algunas decisiones en las corporaciones públicas se requiera la unanimidad. Debe enfatizarse que el criterio de la unanimidad, tal como está dispuesto en la norma acusada, supone que en el momento en que una corporación pública entre a tomar decisiones debe contar con la presencia de todos los miembros de la corporación y que, además, todos ellos deben votar en el mismo sentido. Estos presupuestos son claramente contrarios a lo prescrito por los ya citados artículos 145 y 146 de la Carta, los cuales señalan que se puede pasar a tomar decisiones cuando se cuenta con la mayoría de los miembros de la corporación y que para que una decisión sea válida es suficiente contar con la mayoría de votos de los asistentes, salvo excepciones contempladas en la misma Constitución.

Las razones anteriores son suficientes para declarar la inexequibilidad de la norma acusada.

8. Resta hacer algunas observaciones acerca de la relación entre la exigencia de la unanimidad en las corporaciones públicas y los principios del pluralismo y la igualdad. Con respecto al primero, es importante precisar que la exigencia de la unanimidad en las comisiones de ética y estatuto del congresista alberga en si una contradicción con el pluralismo propio de los cuerpos colegiados. La democracia constitucional es inexorablemente una democracia de partidos y la existencia de partidos supone la disparidad de criterios, algunos mayoritarios y otros minoritarios, pero todos igualmente válidos. De allí que el criterio de decisión contemplado en la Constitución para los cuerpos colegiados sea el de la mayoría.

De acuerdo con el artículo 55 de la Ley 5ª de 1992, para la integración de las comisiones de ética y estatuto del congresista se aplicará el sistema del cuociente electoral, lo cual significa ordinariamente que por lo menos dos partidos u agrupaciones políticos diferentes van a estar representados en ella. Esto tiene como consecuencia el que con frecuencia se presenten opiniones diversas acerca de los temas sobre los cuales se ha de decidir. Sin embargo, la norma acusada, en vez de velar por la garantía de la vigencia de la diferencia, a través de la consagración del principio de la mayoría, pasa a exigir la unanimidad, con desconocimiento de la pluralidad existente en la comisión, y con la consecuencia de condenar a las comisiones a la inoperancia.

En cuanto al tema de la igualdad, cabe simplemente repetir que la exigencia de la unanimidad le confiere a los votos de los integrantes de la minoría un mayor valor que a los votos de los miembros del sector mayoritario, dado que aquellos pueden impedir siempre la toma de una decisión, independientemente del porcentaje de sufragios que represente cada una de las opiniones dentro de la colectividad que decide. Esta situación viola uno de los principios fundamentales del derecho electoral contemporáneo, cual es el de la igualdad de todos los sufragios, sin excepción ninguna. Pero esta vulneración no se restringe al ámbito de la corporación pública, sino que se transmite también a los ciudadanos, por cuanto los representantes de algunos tendrían mayor poder de decisión que los de otros.

En conclusión, aun en el caso de que en la Constitución no se contemplara expresamente que para la adopción de decisiones en las corporaciones públicas se aplicará la regla de la mayoría, el establecimiento del criterio de la unanimidad para la toma de decisiones en las referidas corporaciones públicas entraría en conflicto con los principios de pluralismo y de igualdad consagrados en la Constitución.

IV. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional,

RESUELVE:

Declarar INEXEQUIBLE la expresión “y por la unanimidad de los integrantes de esta célula congresional” del artículo 58 de la Ley 5ª de 1992.

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta Constitucional y archívese el expediente».

(Sentencia C-011 de enero 27 de 1997. Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).

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