Sentencia C-111 de febrero 9 de 2000 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

CONTROVERSIAS EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DEL TRABAJO

EXTRACTOS: «A continuación, se transcribe el texto de la disposición acusada conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 42.986 del 21 de febrero de 1997 y se subraya lo demandado:

“LEY 362 DE 1997

(Febrero 18)

Por la cual se modifica el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y se dictan normas sobre competencia en materia laboral.

ART. 1º—El artículo 2º del Código Procesal del Trabajo quedará así:

ART. 2º—Asuntos de que conoce esta jurisdicción. La jurisdicción del trabajo está instituida para decidir los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente del contrato de trabajo.

También conocerá de la ejecución de las obligaciones emanadas de la relación de trabajo; de los asuntos sobra fuero sindical de los trabajadores particulares y oficiales y del que corresponde a los empleados públicos; de las sanciones de suspensión temporal y de las cancelaciones de personerías, disolución y liquidación de las asociaciones sindicales; de los recursos de homologación en contra de los laudos arbitrales; de las controversias, ejecuciones y recursos que le atribuya la legislación sobre el Instituto de Seguro Social; y de las diferencias que surjan entre las entidades públicas y privadas, del régimen de seguridad social integral y sus afiliados (...)”.

(...).

El cuestionamiento esbozado por el demandante para demostrar la violación del principio del juez natural por la disposición enjuiciada, plantea otro aspecto, fundado en la no observancia de la distribución constitucional de las materias del conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa, con la asignación de una competencia suya a la jurisdicción del trabajo, por cuanto, considera que en todas las controversias en las cuales participe el Estado o un servidor público, deben ser tramitadas, únicamente, por la jurisdicción contencioso administrativa.

Esta afirmación, para la Corte, resulta a todas luces errónea por la siguientes razones:

La Carta Política de 1991, en el título VIII, al referirse a la organización y funcionamiento de la rama judicial, distribuye la potestad estatal para “dictar el derecho” (jurisdictio), en las jurisdicciones ordinaria, contencioso administrativa, constitucional y las especiales. Los artículos 236, 237 y 238 de dicho título se encargan de fijar las pautas sobre las cuales se estructura la jurisdicción contencioso administrativa, observándose que allí la materia regulada hace referencia a la forma de integración del Consejo de Estado como la más alta corporación de dicha jurisdicción, su organización interna, atribuciones, así como lo relativo a la posibilidad de obtener una suspensión provisional de los actos administrativos por la mencionada jurisdicción.

Se puede concluir, entonces, que el constituyente de 1991 no hizo mención específica del objeto de la jurisdicción contencioso administrativa (Consejo de Estado, tribunales administrativos y juzgados administrativos); por lo tanto, es necesario aceptar que esa actividad fue atribuida al legislador para que otorgue el respectivo desarrollo legal, como en efecto ocurre en el Código Contencioso Administrativo, artículo 82.

Si bien es cierto que de conformidad con ese desarrollo legal constituye materia de juzgamiento de la jurisdicción contencioso administrativa, las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado, también lo es que el legislador en ejercicio de la libertad política de configuración de normas jurídicas y en armonía con los artículos 150-23 y 228 superiores, ya aludidos en su contenido, tiene un amplio margen de decisión para distribuir una competencia judicial dentro de las distintas jurisdicciones estatales, a fin de que una precisa autoridad judicial ejerza la jurisdicción del Estado en un asunto previamente señalado, bajo estrictos contornos de protección de la vigencia y primacía del debido proceso (C.P., art. 29).

En consecuencia, el hecho de que el legislador en la disposición acusada haya establecido que la jurisdicción del trabajo sea la competente para conocer las controversias que se susciten entre las entidades públicas del régimen de la seguridad social integral y sus afiliados, no contraviene el ordenamiento superior, por el contrario, armoniza con el mismo, si se tiene en cuenta que en dicho señalamiento se reúnen las condiciones que se exponen a continuación:

i) se cumple con una atribución constitucional del legislador para regular sobre el ejercicio de una función pública, como es la de administrar justicia, en virtud de lo cual puede introducirse en el campo de la organización de las jurisdicciones estatales para llevar a cabo un reparto de competencias entre las autoridades judiciales que las integran, con arreglo a los factores que la determinan y bajo el entendido de que el constituyente no se ocupó de dicha materia (C.P., arts. 150-23 y 228); ii) supone el desarrollo legal de un derecho fundamental como el debido proceso, precisamente, en su elemento esencial de la definición del juez o tribunal competente para el respectivo juzgamiento, es decir con prevalencia del principio del juez natural (C.P., art. 29); y iii) no desconoce la voluntad del constituyente al organizar la jurisdicción contencioso administrativa pues la definición del objeto de la jurisdicción no obtuvo regulación constitucional sino que dicha labor constituye materia legislativa.

3.2. La especificación funcional efectuada por el legislador en la norma acusada obedece al propósito de expedición de un régimen jurídico al cual se somete la prestación de un servicio público.

(...).

La creación de un sistema integral de seguridad social, con el cual se pudiese establecer una organización institucional y normativa especial para brindar una mejor prestación de ese servicio público, era requerida dada la multiplicidad de situaciones que existían antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, por lo que ésta normatividad debió diseñar un sistema único que abarcase progresivamente la totalidad de la población colombiana, bajo la vigencia de unos principios rectores, como son los de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación (art. 2º).

La articulación de las políticas, instituciones, regímenes, procedimientos y prestaciones de la seguridad social en un régimen jurídico unificado y específico, proviene precisamente del cumplimiento de ese principio de unidad (art. 2º, lit. e); con ello, el legislador integró tanto los asuntos de orden sustantivo, en la medida en que permite desarrollar el derecho a la seguridad social, como los de orden procedimental, los cuales facilitan su prestación efectiva; a éstos últimos, pertenecen las reglas de jurisdicción y competencia de las respectivas autoridades judiciales destinadas a tramitar las materias que se deriven de esos asuntos.

De esta manera, la atribución de la solución de las controversias suscitadas entre las entidades públicas y privadas de la seguridad social integral con sus afiliados, responde a la necesidad de especializar una jurisdicción estatal con la asignación de dicha competencia, haciendo efectiva la aplicación del régimen jurídico sobre el cual se edificó la prestación del servicio público de la seguridad social.

Sobre el particular y como cuestión final del análisis hasta aquí expuesto, es oportuno traer a colación algunos criterios expresados por la Corte Suprema de Justicia, en pronunciamiento de la Sala de Casación Laboral(8), citada en la vista fiscal, en el cual, luego de establecer la conveniencia de la atribución de la competencia a la jurisdicción del trabajo, tantas veces aludida, precisó los alcances que debe presentar la misma, los cuales comparte esta Corte en su totalidad:

(8) Expediente Nº 12289, del 6 de septiembre de 1999, M.P. Dr. José Roberto Herrera Vergara, antes aludida.

“1. Cuando la ley atribuye tal competencia a la jurisdicción ordinaria, no puede ampliarse la acepción “seguridad social integral” más allá de su órbita y llegar al extremo de abarcar aspectos que se mantienen en otras jurisdicciones, u otras especialidades de la jurisdicción ordinaria, por definirlo en forma explícita el legislador, tales como los juicios derivados de responsabilidad estatal de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativo o los procesos de naturaleza civil o comercial.

2. Las diferencias susceptibles de conocimiento de los jueces del trabajo en esta materia, son en esencia las atinentes al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales económicas y de salud establecidas en favor de los afiliados y beneficiarios en la Ley 100 de 1993 y en el Decreto 1295 de 1994 a cargo de entidades que conforman el sistema integral de seguridad social, así como las que se suscitan sobre los servicios sociales complementarios contemplados en la misma Ley 100.

3. Corolario de lo anterior es que dentro de tal denominación no están incluidas las qué hacen parte de un sistema de prestaciones a cargo directo de los empleadores públicos y privados, cuya competencia se mantiene en los términos previstos en las leyes anteriores, por cuanto en estricto sentido no hacen parte del dicho sistema integral de seguridad social”.

En consecuencia, la competencia en los anteriores términos atribuida a la jurisdicción del trabajo, aparece como respuesta a la necesidad de particularizar e integrar un sistema mediante el cual debe prestarse el servicio público obligatorio de la seguridad social bajo el principio de unidad que rige el régimen jurídico que la gobierna.

3.3. Inexistencia de un trato desigual injustificado entre servidores públicos por la norma acusada, dada la vigencia de un régimen jurídico especializado al cual se someten los sujetos y las materias que integran el sistema de seguridad social.

Como lo ha señalado esta corporación, la igualdad presenta varios significados dentro de los parámetros constitucionales vigentes; de esta manera, como “(...) valor (preámbulo) implica la imposición de un componente fundamental del ordenamiento; la igualdad en la ley y ante la ley (art. 13, inc. 1º, desarrollado en varias normas específicas) fija un límite para la actuación promocional de los poderes públicos; y la igualdad promocional (art. 13, incs. 2º y 3º) señala un horizonte para la actuación de los poderes públicos”(9).

(9) Sentencia C-530 de 1993, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.

De la misma forma, la igualdad constituye un derecho subjetivo, por ende reclamable, de orden relacional y genérico, es decir que su vulneración va acompañada del desconocimiento de otro derecho y se proyecta sobre todas las relaciones jurídicas, condicionando la actuación de las autoridades públicas como límite al ejercicio del poder público(10).

(10) Ídem.

Por consiguiente, erigida la igualdad como principio constitucional, valor fundante y derecho fundamental dentro del Estado social de derecho colombiano, su evaluación debe darse desde un aspecto sustancial, de manera que, la evidencia de un trato desigual constitucionalmente reprochable deberá provenir de la demostración de la existencia de un criterio diferenciador carente de objetividad y razonabilidad, a través de la aplicación de una guía metodológica denominada “test de igualdad”(11), según la cual puede indicarse que no se evidencia un trato discriminatorio cuando se compruebe que “(...) primero, que los hechos sean distintos; segundo, que la decisión de tratarlos de manera diferente esté fundada en un fin aceptado constitucionalmente; tercero, que la consecución de dicho fin por los medios propuestos sea posible y además adecuada. Como se ve, cada una de estas condiciones corresponde al papel que juegan los tres elementos —fáctico, legal o administrativo y constitucional— en la relación que se interpreta. Por eso, la primera condición pertenece al orden de lo empírico (hecho), la segunda hace parte del orden de lo válido (legalidad) y la tercera del orden de lo valorativo (constitución)”.

(11) Ver la sentencia T-230 de 1994, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.

Reiterados los anteriores criterios jurisprudenciales, de la lectura de la demanda se deduce que el actor, para fundamentar el cargo de violación del principio de igualdad constitucionalmente reconocido en el artículo 13 y del deber estatal de promover condiciones igualitarias entre los trabajadores, establecido en el artículo 53, por la parte acusada del artículo 1º de la Ley 362 de 1997, estima que se produce una discriminación entre los servidores públicos con vinculación legal y reglamentaria al Estado, al tener que tramitar la resolución de sus conflictos laborales por jurisdicciones distintas, esto es, por la contencioso administrativa cuando dichos servidores no presentan la calidad de afiliados al sistema y, por la ordinaria, en los litigios que resulten en virtud de la afiliación al mismo.

Según lo indicado, la identidad de las situaciones fácticas o jurídicas que se comparan constituye requisito indispensable para definir sobre un posible trato discriminatorio, veamos si el mismo se cumple en el presente caso.

Compartiendo el argumento expuesto por el Procurador General de la Nación en su intervención, el demandante sustenta su alegato en un presupuesto equivocado, cual es que por regla general puedan existir servidores públicos por fuera del régimen de la seguridad social integral, toda vez que la Ley 100 de 1993 les ordenó una afiliación al mismo en forma obligatoria, salvo las excepciones expresamente previstas (art. 15).

Para la entrada en vigor de esa nueva normatividad constituyó especial objeto de regulación la situación de los servidores públicos frente a su afiliación al sistema general de pensiones, pues si bien para todos era obligatoria, era factible que escogieran cualquiera de los dos regímenes creados, pudiendo, en el caso de acogerse al régimen de prestación definida, continuar afiliados a las cajas, fondos o entidades de previsión a la cual se hallaban vinculados. En cambio, para los que no estaban afiliados a una de esas entidades de previsión o seguridad social, o habiéndolo estado la respectiva entidad se sometió a liquidación, así como para los que por primera vez ingresaban a la fuerza laboral, la afiliación debía darse ante el Instituto de Seguros Sociales (art. 128).

De manera que, es de destacar —como lo señala el interviniente del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social— que el actor confunde en sus apreciaciones los conceptos de afiliado al régimen de la seguridad social integral, a través de una entidad pública, con el de servidor público vinculado aunque a la misma entidad, pero por motivo de una relación laboral.

Esa afiliación al sistema general de pensiones es de dos clases: obligatoria y voluntaria. Se consideran afiliados, en forma obligatoria, todas las personas vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores públicos incorporados al sistema, salvo las excepciones legales, al igual que los beneficiarios de subsidios del Fondo de Solidaridad Pensional y, en forma voluntaria, los trabajadores independientes y en general todas las personas naturales residentes en el país y los colombianos domiciliados en el exterior que no tengan la calidad de afiliados obligatorios y que no se encuentren expresamente excluidos en la Ley 100 de 1993 y los extranjeros que en virtud de contrato de trabajo permanezcan en el país y no estén cubiertos por ningún otro régimen (art. 15 y D.R. 692/94, art. 9º).

A su vez, el artículo 157 de la Ley 100 de 1993 precisó dos tipos de participantes en el sistema general de seguridad social en salud: un grupo compuesto por los afiliados al sistema mediante: i) el régimen contributivo, que comprende a las personas vinculadas mediante contrato de trabajo, los servidores públicos con vinculación contractual o legal y reglamentaria incorporados al sistema, los pensionados por jubilación, vejez, invalidez sobrevivientes o sustitutos del sector público como del privado, las personas naturales que no tengan vínculo contractual, legal o reglamentario con algún empleador y subsidiado (D.R. 1919/94, art. 7º) y ii) el régimen subsidiado, integrado por los trabajadores independientes, y personas sin capacidad de pago así como las vulnerables por su situación de salud (D.R. 1919/94, art. 10). Se consideran vinculados al sistema las personas que no tiene capacidad de pago mientras se afilian al régimen subsidiado.

Así las cosas, siendo el objeto de la norma acusada la atribución de una competencia a una determinada jurisdicción con el fin de precisar la autoridad judicial que dilucide las controversias de los sujetos que, bajo un mismo régimen jurídico, integran el sistema de seguridad social integral, es claro que la clase de vinculación al Estado no puede configurar un criterio válido para alegar una desigualdad de trato entre servidores públicos, pues se reitera que es en razón de la condición de afiliado a dicho sistema que se estructura la competencia judicial, en la forma de un factor subjetivo tenido en cuenta para la respectiva configuración.

La misma motivación lleva a estimar errónea la consideración de la naturaleza jurídica pública de una entidad, con el fin de que sea la jurisdicción contencioso administrativo la que conozca de las controversias que le surjan con sus afiliados, pues es su pertenencia al sistema de seguridad social integral lo que determina el alcance de la competencia mencionada; además, no se puede perder de vista que la especialización de la jurisdicción del trabajo en la forma que se ha venido enunciando, radica en un factor objetivo que se obtiene de la naturaleza misma de las materias cuyos litigios deberá dilucidar la jurisdicción del trabajo.

A estas mismas conclusiones llegó la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia en la sentencia previamente referenciada, en la cual se ilustra sobre posibles situaciones a las que se someterían absurdamente los distintos afiliados al sistema, de ser ciertas las acusaciones del demandante en el presente proceso de constitucionalidad:

“Nótese cómo no es muy coherente que tratándose de la aplicación de un estatuto tan extenso y de tanto contenido social, como el nuevo vertido en la Ley 100, el criterio determinante de la competencia tenga que ser el atávico de la naturaleza del vínculo del servidor, puesto que si así fuere habría que partir de una presunción de legalidad del acto en lo que concierne con empleados públicos, lo que no ocurriría en los conflictos jurídicos promovidos por trabajadores oficiales o particulares, en los que el juzgador no está condicionado por tal límite en su juicio apreciativo.

Podrían también darse casos de conflictos de empleados públicos afiliados fondos de pensiones privadas en los que hoy parecería inconveniente e injurídico asignar sus controversias a una jurisdicción diferente a la más especializada en conocimiento de asuntos de seguridad social.

De la misma manera, juzga la Corte inadecuado el criterio de que es la naturaleza de la última relación lo que defiere la competencia a la jurisdicción ordinaria o a la contenciosa, porque sí así fuese no habría juez con vocación para conocer de las diferencias de seguridad social de los trabajadores independientes afiliados a entidades diferentes del seguro social.

Y no resulta extraño ni novedoso que la jurisdicción ordinaria avoque el conocimiento de algunos litigios en que aparezcan involucrados empleados públicos. Desde antiguo ha venido conociendo de la “ejecución de las obligaciones emanadas de la relación de trabajo” y la misma Ley 362, de modo indiscutible, le asignó adicionalmente los asuntos sobre fuero sindical de empleados públicos. En consecuencia, no sólo le competen a esta jurisdicción los conflictos jurídicos derivados directa o indirectamente del contrato de trabajo, sino por mandato expreso del nuevo ordenamiento de 1997 “también conocerá... de las diferencias que surjan entre las entidades... de Régimen de Seguridad Social Integral y sus afiliados”, porque lo importante en éstas no es el último status de su vinculación con un empleador, sino su carácter de afiliado, al que se le aplica un estatuto integral en las mismas condiciones de cuando funja como empleado particular o servidor público y, en principio, aún como trabajador independiente.

Por consiguiente, la verdadera uniformidad en la aplicación e interpretación de la seguridad social en pensiones y salud impone en principio la unidad y especialización de jurisdicción y competencia, como existe en los países que más valoran la importancia de la seguridad social”.

Se colige, entonces, que las controversias que surjan entre las entidades del régimen de la seguridad social integral y sus afiliados, pertenecen a la competencia de la jurisdicción del trabajo por orden de la norma acusada y los litigios que se produzcan entre esas entidades en su calidad de empleadoras con sus empleados, sean aquellas de naturaleza pública o privada, deberán seguir las normas de competencia previamente establecidas en el ordenamiento jurídico, es decir las ordinarias o las especiales a cargo de la jurisdicción contencioso administrativa.

Es por esto que el Procurador General de la Nación manifestó acertadamente que la regulación cuestionada contempla a todos los afiliados al sistema de seguridad social integral quienes se encuentran en una misma situación de hecho y para quienes, por las razones de unidad del sistema, se podía establecer un régimen jurídico especial en materia de jurisdicción y competencia para el trámite de sus asuntos litigiosos.

En consecuencia, comoquiera que de lo analizado se deduce que no se trata de situaciones fácticas ni jurídicas asimilables dentro de un sector de empleados del Estado, a partir de las cuales el legislador expidió una regulación discriminatoria y de cuya comparación el actor hubiese podido formular el cargo de inconstitucionalidad, debe desecharse la acusación en el supuesto de que no se ha verificado una violación del principio de igualdad contenido en el artículo 13 de la Carta Política ni de los mandatos del artículo 53 superior que ordena garantizar condiciones de igualdad entre los trabajadores.

Así las cosas, por no prosperar los cargos de transgresión constitucional denunciados en la demanda contra los artículos 13, 53 y 29, sino por el contrario, habiendo sido demostrado que la norma acusada, en la parte enjuiciada, armoniza con el ordenamiento superior, en especial con los artículos 29, 48, 150-23 y 365 constitucionales, la Corte declarará su exequibilidad en la parte resolutiva de esta providencia.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE la expresión “públicas” del artículo 1º de la Ley 362 de 1997 “por la cual se modifica el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y se dictan normas sobre competencia en materia laboral”.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

(Sentencia C-111 de febrero 9 de 2000. Magistrado Ponente: Dr. Álvaro Tafur Galvis).

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