Sentencia C-112 de marzo 21 de 1996 

CORTE CONSTITUCIONAL 

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-927

Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 79 de la Ley 136 de 1994, “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios" y contra el artículo 118 del Decreto 2626 de 1994.

Actor: Pedro Camargo Quintero

Magistrado Ponente:

Dr. Fabio Morón Díaz

Santafé de Bogotá, D.C., marzo veintiuno de mil novecientos noventa y seis.

I. Antecedentes

El ciudadano, Pedro Camargo Quintero, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad que establece el artículo 242 de la Constitución Política, presentó ante la Corte Constitucional la demanda de la referencia contra el artículo 79 de la Ley 136 de 1994 y el artículo 118 del Decreto 2626 de 1994.

El Magistrado sustanciador, a través de Auto de 3 de mayo de 1995, admitió la demanda contra el artículo 79 de la ley 136 de 1994, por cumplir ésta con los requisitos formales exigidos por la Constitución y la Ley, y rechazó la demanda contra el artículo 118 del Decreto 2626 de 1994, por haber sido éste declarado inconstitucional en su totalidad por esta Corporación a través de sentencia C-129 de 1995.

A través de oficio DP-123 de junio 23 de 1995, el Señor Procurador General de la Nación, a quien se le había corrido traslado para efectos de recibir el concepto de su competencia, manifestó a esta corporación su impedimento para el efecto en el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991, toda vez que durante la tramitación del proyecto, que luego se convertiría en la Ley 136 de 1994, era Senador de la República y por ende miembro del Congreso. Dicho impedimento fue aceptado por la Sala Plena de esta corporación, a través de auto de 29 de junio de 1995, en el cual se ordenó enviar el expediente al Señor Viceprocurador General de la Nación, para que éste rindiera el concepto fiscal correspondiente.

Una vez cumplidos todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Nacional y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda presentada.

II. El texto de la norma acusada

"LEY 136 DE 1994

Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios

El Congreso de la República de Colombia,

DECRETA:

ART. 79.—Objeciones por inconveniencia. Si la plenaria del Concejo rechazare las objeciones por incoveniencia, el Alcalde deberá sancionar el proyecto en un término no menor de ocho (8) días. Si no lo sanciona, el Presidente de la corporación procederá a sancionarlo y publicarlo."

III. La demanda

A. Normas Constitucionales que se consideran infringidas.

El demandante considera que la disposición acusada vulnera los artículos 209 y 313 de la Constitución Nacional.

B. Los fundamentos de la demanda.

El demandante fundamenta su solicitud de declaratoria de inconstitucionalidad de la norma impugnada en los siguientes argumentos:

—Manifiesta, que a través del artículo impugnado, tal como está redactado, el legislador autorizó a los Alcaldes para que éstos, en aquellos eventos en que sus objeciones por inconveniencia a los Acuerdos del Concejo Municipal no sean atendidas positivamente por la respectiva Corporación, puedan, por tiempo indefinido, abstenerse de sancionarlos, pues de acuerdo con el texto de la norma deberán hacerlo en un término “no menor a ocho (8) días".

—Tal disposición, señala, es contraria a las disposiciones del artículo 209 de la Carta, que consagra los principios de moralidad, celeridad, economía eficacia y eficiencia de la Administración Pública; así mismo, restringe las funciones que la Constitución Nacional le otorgó a los Concejos Municipales, contrariando también las disposiciones del artículo 313 de la misma.

—Anota, que tal facultad puede acarrear incluso la parálisis de una determinada administración municipal, pues ella le permite al alcalde intervenir directamente en las atribuciones del Concejo, menoscabándolas y supeditándolas a su voluntad; señala, que aunque no sea lo frecuente, en el evento de que existan “enfrentamientos o desaveniencias de origen político”, entre los miembros del Concejo y el Alcalde, el ejercicio de dicha facultad por parte de éste último, en los términos de la norma impugnada, puede ocasionar graves perjuicios a la comunidad.

IV. El concepto fiscal

En la oportunidad correspondiente el Señor Viceprocurador General de la Nación rindió el concepto de su competencia, solicitando a esta Corporación que se declare exequible la disposición acusada, previa determinación del alcance de la misma, teniendo en cuenta que ella no contraría ningún precepto constitucional.

Sustenta su petición en los siguientes argumentos:

—Para el Señor Viceprocurador basta una simple lectura del texto acusado, para concluir que al redactarlo el legislador incurrió en un “lapsus cálami”, pues, señala, cuando debió utilizar la expresión “no mayor a ocho (8) días, optó por la contraria “no menor a ocho (8) días”, error que modifica sustancialmente el sentido del texto, dando origen a interpretaciones como la efectuada por el actor.

—Tal como está redactada la norma, dice, el alcalde puede, según su criterio, manejar el término establecido para proceder a sancionar un proyecto, al cual por lo demás se ha opuesto argumentando razones de incoveniencia, que en su oportunidad no han sido acogidas por el Concejo Municipal, pudiendo, si lo desea, dilatar el trámite regular que debe seguir cada uno de ellos.

—En opinión del Ministerio Público, siguiendo el tenor literal de la norma acusada, sería viable concluir que se trata de un término indefinido, contrario en todo a los principios de celeridad, eficacia, eficiencia y economía que consagra el artículo 209 de la C.P.; sin embargo, ha de tenerse en cuenta que en la misma norma se establece que de no hacerlo el Alcalde, le corresponderá al Presidente del Concejo sancionarlo y publicarlo, lo que permite pensar que no era ese el objetivo del legislador.

—La interpretación de la ley, expresa el concepto fiscal, de acuerdo con los preceptos de la misma Carta, ha de ser sistemática e integral, lo que en el caso analizado conduce al interprete a concluir que el objetivo del legislador fue “...fijar un término preciso dentro del cual el alcalde ha de cumplir la función prevista en el numeral 6º del artículo 315 constitucional, de “sancionar y promulgar los acuerdos que hubiere aprobado el Concejo''."

—Destaca el Ministerio Público, que corresponde a los alcaldes, en desarrollo de una de sus principales funciones, colaborar con los Concejos Municipales en un escenario cuyas características están definidas en el artículo 209 de la Constitución, esto es, coordinando sus actuaciones y dando estricto cumplimiento a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, todo lo cual se vería desvirtuado, en el caso en cuestión, si se pretende dar una interpretación literal a la norma impugnada.

—Manifiesta, que si se analiza la norma acusada incursa en el “paquete de normas que la acompañan" como parte de la Ley 136 de 1994, se hace evidente la intención del legislador de señalar plazos “perentorios y obligatorios" para los diversos trámites de que trata la ley, y especialmente para aquellos relacionados con la presentación y expedición de los Acuerdos por parte del Concejo Municipal; así, a manera de ejemplo, se refiere al término que consagra la citada ley para que el alcalde presente objeciones por inconveniencia; igualmente, al procedimiento en ella establecido para el trámite de objeciones de derecho, las cuales, al igual que las anteriores están sujetas a términos precisos, uno de ellos el que se aplica cuando el respectivo Tribunal, al cual ha sido remitido el proyecto las considere infundadas, caso en el cual el alcalde dispone de tres días para sancionarlo.

—Teniendo como base los anteriores argumentos, para el Ministerio Público no hay duda de que se trata de un “error de escritura" o “lapsus cálami”, a cuya definición se remite: “Error de pluma. Se refiere a un error inconsciente e involuntario en la escritura”, por lo que solicita a esta corporación, previa la definición del alcance que se le debe dar a la misma, e impartida la orden a quien corresponda para que se corrija el término equivocado, declare la constitucionalidad de la disposición acusada, pues, anota, lo contrario generaría graves traumatismos.

V. Consideraciones de la Corte

1. La competencia y objeto de control

De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Nacional, la Corte Constitucional es competente para conocer de la acusación planteada contra el artículo 79 de la Ley 136 de 1994, por ser dicha disposición parte de una ley de la República.

2. La materia demandada.

El demandante solicita la declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada, artículo 79 de la Ley 136 de 1994, por considerar que ésta establece un término indefinido para que el alcalde sancione aquellos acuerdos respecto de los cuales él ha presentado objeciones por inconveniencia al Concejo Municipal, cuando ellas no han sido acogidas por dicha Corporación, contrariando así los principios consagrados en el artículo 209 de la Constitución, esenciales para el funcionamiento de la Administración Pública.

a) La aplicabilidad de los principios consagrados en el artículo 209 de la C.P. en la administración municipal.

El artículo 311 de la C.P. define el municipio como la entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado. Este principio fue desarrollado por el legislador a través de la Ley 136 de 1994, por la cual se dictaron normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los mismos; dicha ley, además de adecuar la estructura de los municipios al nuevo ordenamiento superior, pretendió delimitar el marco de acción de todas y cada una de las fuerzas y poderes que en el interior de esa entidad fundamental de la organización territorial se despliegan, con el objeto de que éstas autónomamente, dentro de los límites de su propia jurisdicción y con base en criterios técnicos y políticos, impulsen, diseñen, establezcan y ejecuten proyectos y programas dirigidos a su crecimiento y fortalecimiento; así mismo, reguló de manera expresa los procedimientos a seguir, en cada caso, para el desarrollo de las relaciones que en el interior de las mismos deben darse entre los distintos órganos de poder que rigen la vida de las entidades territoriales.

Tales objetivos, los propuso el legislador teniendo como fundamento los principios consagrados como esenciales para la administración pública, en el artículo 209 de la Carta; así, el artículo 5º de la citada Ley 136 de 1994, establece:

"Principios rectores de la administración municipal. La organización y el funcionamiento de los municipios se desarrollará con arreglo a los postulados que rigen la función administrativa y regulan la conducta de los servidores públicos; y en especial, con sujeción a los principios de eficacia, eficiencia, publicidad y transparencia, moralidad, responsabilidad e imparcialidad de acuerdo con los siguientes criterios:

"(...);

"b) Eficiencia. Los municipios deberán optimizar el uso de los recursos financieros, humanos y técnicos, definir una organización administrativa racional que les permita cumplir de manera adecuada las funciones y servicios a su cargo, crear sistemas adecuados de información, evaluación y control de resultados, y aprovechar las ventajas comparativas que ofrezcan otras entidades u organizaciones de carácter público o privado.

"En desarrollo de este principio se establecerán los procedimientos y etapas estrictamente necesarios para asegurar el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del municipio, evitar dilaciones que retarden el trámite y la culminación de las actuaciones administrativas o perjudiquen los intereses del municipio; ..." (Negrillas fuera de texto).

Es claro entonces que la intención del legislador, al expedir la Ley 136 de 1994, fue precisamente establecer, de forma expresa, la aplicabilidad, en la administración municipal, de los principios consagrados de manera general para la administración pública en el artículo 209 de la Carta; para ello, sistemáticamente se refirió a los distintos órganos de poder del municipio, representados por el alcalde, máxima autoridad ejecutiva, y por el Concejo Municipal, corporación de elección popular de carácter administrativo, desarrollando, en cada caso, aspectos tales como los procedimientos de elección, los períodos para los cuales las autoridades municipales son elegidas, las competencias, los procedimientos a seguir para cada actuación, los términos y condiciones para el ejercicio de sus funciones, el régimen de inhabilidades e incompatibilidades etc., en un esquema que propende por la configuración de un espacio armónico y complementario para el ejercicio de las funciones asignadas a cada uno de ellos.

Se evidencia, a lo largo de todo el texto legal del que hace parte la norma acusada, un claro propósito, por parte del legislador, de regular, de manera precisa y detallada, aquellos procedimientos que se consideran esenciales para el desarrollo de la actividad político-administrativa que subyace en cada una de las actividades que se surten dentro del municipio, las cuales conducen a la realización de los proyectos y programas que materializan los planes de desarrollo de cada uno e ellos. Por ello, en principio parece inexplicable que el legislador, contradiciendo su propósito sistemático de establecer procedimientos ágiles, claros, e inequívocos, hubiera introducido una excepción para el caso particular del trámite de sanción de los acuerdos sobre los cuales el alcalde ha presentado objeciones por inconveniencia, señalándole a éste una obligación cuyo cumplimiento, aparentemente, puede aplazar indefinidamente en el tiempo.

b) La presunción de racionalidad del legislador

Todo ordenamiento jurídico presupone una lógica interna que se soporta en el supuesto de la “racionalidad del legislador”, supuesto que señala que aquel, en cuanto tal no se contradice, lo que implica que el intérprete debe asumir como “pauta o directriz interpretativa”, el carácter sistemático y coherente que se presume del ordenamiento objeto de estudio.

Sobre este presupuesto, el intérprete, y específicamente el Juez Constitucional, al analizar de manera sistemática un determinado ordenamiento jurídico, valga decir, al pretender desarrollar un ejercicio dirigido a entender correctamente un determinado precepto normativo, debe proceder a relacionarlo con todos los demás del ordenamiento, excluyendo aquella o aquellas interpretaciones de un enunciado normativo que den lugar a una proposición absurda.

En el caso propuesto, lo que señala el actor es precisamente la absurda interpretación a la que conduce el texto de la norma impugnada, la cual, además de generar unos efectos que contrarían el ordenamiento superior, específicamente el artículo 209 de la C.P., establece un “término indefinido”, incurriendo en lo que la filosofía analítica denomina una “paradoja semántica”, que se da cuando el sujeto, en este caso el legislador, define él mismo contradictoriamente los términos del enunciado; así, si lo que se proponía el legislador era establecer un plazo, entendido éste como el término o tiempo señalado para una determinada acción, es de plano contradictorio que dicho plazo no fije un límite conocido.

Aplicando los principios que el Juez Constitucional acepta como necesarios para sustentar un determinado ordenamiento jurídico, entendido como sistema: el principio de coherencia interna del ordenamiento; el principio de eficacia del texto a interpretar y el principio de la coherencia institucional o programática, es viable concluir que la pretensión del legislador al redactar el artículo 79 de la Ley 136 de 1994, fue establecer un término para que el Alcalde, una vez informado por el Concejo Municipal de que sus objeciones por inconveniencia respecto de un determinado proyecto de Acuerdo no han sido acogidas por dicha Corporación, proceda, en cumplimiento de las funciones que le son propias, específicamente de aquellas consignadas en los numerales 1 y 6 del artículo 315 de la Carta, a sancionar dicho Acuerdo; ese término, referido al lapso del que dispone el Alcalde para el ejercicio válido de la facultad que le es propia, ha de entenderse como el “límite o extremo en términos de tiempo”, que el legislador quiso atribuirle para el efecto.

Dado que la expresión “no menor de ocho días”, que contiene la norma impugnada, torna el plazo que quiso establecer el legislador en un “término indefinido”, ésta, además de atentar contra la armonía y coherencia del ordenamiento jurídico del que hace parte, contradice los principios consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política, por lo que ella será declarada inexequible por esta Corporación.

c) La improcedencia del “lapsus cálami" o error de escritura

El Ministerio Público basa su defensa de la norma impugnada en la presunción de que en el caso analizado el legislador incurrió en un error de escritura o “lapsus cálami"; sobre tal presunción solicita a esta corporación declarar exequible dicha norma “...sólo en el entendido de que el término “no menor de ocho días" se lea “no mayor de ocho días"...y ordene a quien corresponda, la corrección del término equivocado".

Tal argumentación es inaceptable para esta Sala, puesto que su función se centra en el análisis objetivo de las normas, de frente al ordenamiento superior, con el objeto de verificar si ellas lo vulneran o no. De otra parte, no existen objetivamente elementos que permitan concluir el error de escritura a que se refiere el concepto del Señor Viceprocurador, pues al realizar un análisis detallado del proceso de tramitación del proyecto de ley que posteriormente se convirtió en la Ley 136 de 1994, ejercicio esencial para determinar la existencia del “lapsus”, al cual hace referencia el Ministerio Público, se constata que dicho “error de escritura" no se dio.

En efecto, en el proyecto inicial, que se radicó en la Cámara de Representantes con el Nº 065 y que se público en la Gaceta del Congreso Nº 66 del 15 de septiembre de 1992, no se establecía ningún término específico para que el Alcalde procediera a la sanción de aquellos acuerdos que hubiere objetado por razones de inconveniencia, cuando éstas no fueran acogidas por el Concejo; así el artículo 23 se refería de manera general a las objeciones en los siguientes términos:

"ART. 23.—Objeciones. El alcalde puede objetar los proyectos de acuerdo aprobados por el Concejo por motivos de inconveniencia o por ser contrarios a la Constitución, la ley o las ordenanzas, dentro de los términos que se señalan a continuación.

El alcalde dispone de cinco días para devolver con objeciones un proyecto que no conste de más de veinte artículos y de ocho días cuando el proyecto pase de ese número de artículos.

Si el alcalde una vez transcurridos los términos indicados no hubiere devuelto el proyecto objetado, deberá sancionarlo y promulgarlo.

Si el Concejo entrare en receso dentro de esos términos, el alcalde está en la obligación de convocarlo dentro de la semana siguiente a la fecha de las objeciones para que conozca de las mismas. Este período de sesiones no podrá ser superior a cinco días".

El 12 de noviembre de 1992, se publicó en la Gaceta del Congreso Nº 154 la ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes y el respectivo pliego de modificaciones al proyecto de ley Nº 065; en dicho pliego, en lo relativo al artículo 23 del proyecto, el ponente tan sólo introduce dos modificaciones: la sustitución de un término por otro sinónimo y la inversión de dos términos en la construcción de una frase, que en nada afectan la propuesta inicial.

El 15 de marzo de 1993, en la Gaceta del Congreso Nº 35, se publicó el texto definitivo del proyecto 065 de 1992, aprobado por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, cuyo artículo 63 reproduce el texto aprobado en primer debate en dicha corporación.

El 26 de mayo de 1993, en la Gaceta del Congreso Nº 154, se publica el texto definitivo aprobado por la Cámara de Representantes del Proyecto de Ley 65, Cámara; el artículo 66 de dicho texto, relativo a las objeciones, mantiene la redacción aprobada en la Comisión Primera y agrega lo relacionado con el procedimiento a seguir cuando las objeciones de derecho hayan sido rechazadas por el Concejo Municipal.

El 16 de noviembre de 1993 en la Gaceta del Congreso Nº 396, se publicó la ponencia para primer debate en el Senado “al Proyecto de Ley 65 de 1992, Cámara y 331 de 1993, Senado”, y el correspondiente pliego de modificaciones, el cual introduce como un artículo nuevo el siguiente:

"ART NUEVO.—Objeciones por inconveniencia. Si la plenaria del Concejo rechazare las objeciones por inconveniencia, el alcalde deberá sancionar el proyecto en un término no menor de ocho (8) días. Si no lo sanciona el presidente de la Corporación procederá a sancionarlo y publicarlo."

El 2 de junio de 1994 se publica en el diario oficial la Ley 136 de 1994 de esa misma fecha, cuyo artículo 79, norma impugnada por el demandante, mantiene la redacción aprobada por el Senado de la República, sin que se evidencie ningún error de transcripción o error de escritura como se anota en el concepto fiscal.

El error de escritura en un texto legal, no puede simplemente deducirse de una presunción, pues en tal caso éste como tal se desvirtúa dando paso al supuesto de racionalidad del legislador, que, como se ha dicho, impide interpretaciones absurdas como la que atribuye el actor a la norma que demanda.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional actuando en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el artículo 79 de la Ley 136 de 1994, salvo la expresión “no menor" que se declara inexequible.

Cópiese, Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

Carlos Gaviria Díaz, Presidente—Jorge Arango Mejía—Antonio Barrera Carbonell—Eduardo Cifuentes Muñoz—José Gregorio Hernández Galindo— Hernando Herrera Vergara—Alejandro Martínez Caballero—Fabio Morón Díaz—Vladimiro Naranjo Mesa. 

Martha V. Sáchica de Moncaleano, secretaria general

ACLARACIÓN DE VOTO

Santafé de Bogotá, D.C., veintiuno de marzo de mil novecientos noventa y seis.

Comparto plenamente la decisión adoptada por la Corte, pero estimo innecesaria y muy discutible la referencia que se hace en el fallo a la presunción de “racionalidad del legislador".

Según el texto de la sentencia, tal presunción implica que el intérprete “debe asumir como pauta o directriz interpretativa" el carácter sistemático y coherente del ordenamiento objeto de estudio, pues el legislador, en cuanto tal, “no se contradice".

Me parece que la Corte no precisaba partir del enunciado anterior para llegar a concluir la inconstitucionalidad de las palabras halladas inexequibles. Cabalmente, la contradicción del texto legal es tan manifiesta en el caso examinado que, lejos de mostrar sabiduría en el legislador, puso de presente su falta de coherencia, que condujo, como bien lo dijo el fallo, a una proposición absurda.

La inexequibilidad provino no de la presunción de racionalidad del legislador sino —por el contrario— de la verificación inmediata y directa de su palmario error, que en este caso, en cuanto hizo indefinido un término que a la luz de la Carta ha debido ser legalmente fijado como máximo, vulneró sus principios.

Fecha, ut supra 

José Gregorio Hernández Galindo. 

_______________________________