Sentencia C-1121 de noviembre 9 de 2004 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-1121 de 2004 

Ref.: Expediente D- 5136

Magistrada Ponente:

Dra. Clara Inés Vargas Hernández

Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 01 de 2004.

Actor:

Juan Manuel Charry Urueña 

Bogotá D.C., nueve de noviembre de dos mil cuatro.

EXTRACTOS: «II. Norma demandada

A continuación se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 45.424, de 8 de enero de 2004:

ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2004 

(enero 7)

Diario Oficial 45.424, de 8 de enero de 2004

Presidencia de la República 

El pueblo de Colombia

DECRETA:

ART. 1º—Pérdida de derechos políticos. El quinto inciso del artículo 122 de la Constitución Política quedará así:

Sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la ley, no podrán ser inscritos como candidatos a cargos de elección popular, ni elegidos, ni designados como servidores públicos, ni celebrar personalmente, o por interpuesta persona, contratos con el Estado, quienes hayan sido condenados, en cualquier tiempo, por la comisión de delitos que afecten el patrimonio del Estado. Tampoco quien haya dado lugar, como servidor público, con su conducta dolosa o gravemente culposa, así calificada por sentencia judicial ejecutoriada, a que el Estado sea condenado a una reparación patrimonial, salvo que asuma con cargo a su patrimonio el valor del daño.

ART. 2º—Vigencia. El presente referendo constitucional rige a partir de la fecha de su publicación.

República de Colombia

Publíquese y cúmplase.

Dado en Bogotá, D. C., a 7 de enero de 2004.

Álvaro Uribe Vélez

El Ministro del Interior y de Justicia, Sabas Pretelt de la Vega.

El Viceministro de Hacienda y Crédito Público encargado de las funciones del despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público, Juan Ricardo Ortega López.

(...).

VII. Consideraciones

1. Competencia.

La Defensoría del Pueblo y la Contraloría General de la República, solicitan a la Corte declararse inhibida para fallar de fondo el presente asunto por falta de competencia.

Aduce la Defensoría, que en el presente caso se cuestiona un acto administrativo expedido por la Registraduría Nacional del Estado Civil, cuya ilegalidad debe ser declarada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Agrega, que el censo electoral goza de presunción de legalidad y que con ella se hicieron las votaciones del referendo realizado el 25 de octubre de 2003. Concluye afirmando que los actos administrativos, como el que se impugna en este caso, no están incluidos dentro de los parámetros normativos que la jurisprudencia de la Corte ha construido para hacer el juicio de constitucionalidad de un acto legislativo por vicios de procedimiento en su formación.

La Contraloría General de la República considera, que la jurisdicción constitucional no es exclusiva de la Corte Constitucional, toda vez que existen otros órganos dotados de competencias judiciales a las cuales igualmente se les ha confiado la guarda de la Carta. Como en este asunto se ataca un acto administrativo la competencia le corresponde al Consejo de Estado.

Al respecto considera la Corte, que de conformidad con lo previsto en el artículo 241-1 de la Constitución, “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: 1. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera sea su origen, solo por vicios de procedimiento en su formación“ (negrillas fuera del texto original).

Esta disposición constitucional sin lugar a dudas, otorga a la Corte Constitucional la competencia para conocer de las demandas de inconstitucionalidad instauradas por los ciudadanos contra actos reformatorios de la Constitución cualquiera sea su origen. Por lo tanto, es clara la competencia de la Corte para conocer de la presente demanda contra el Acto Legislativo 01 de 2004, presentada por un ciudadano que alega vicios de procedimiento en su formación.

En relación con la reforma constitucional por la vía del referendo, esta corporación en auto del 20 de enero de 2003, consideró que la Constitución establece “un control reforzado sobre la convocatoria de un referendo, porque además del control automático que ejerce la Corte sobre la ley de referendo, es viable la acción pública de inconstitucionalidad contra el acto reformatorio de la Constitución. Y este control reforzado es razonable por cuanto, como ya se señaló, la reforma a la Constitución por medio de un referendo es un procedimiento que comprende diversas etapas. Por ende, conforme al artículo 241 ordinal 2º, la Corte ejerce el control automático definitivo sobre la ley que somete a decisión del pueblo un proyecto de reforma constitucional, sin perjuicio de lo señalado en el artículo 379 superior“ (negrilla fuera de texto).

Posteriormente, en Sentencia C- 551 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, mediante la cual, la Corte se pronunció sobre la constitucionalidad de la Ley 796 de 2003, “Por la cual se convoca un referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional“, se estimó, que “El control ejercido sobre la convocatoria de los referendos constitucionales es reforzado, porque además del control automático que ejerce la Corte sobre la ley de referendo, con posterioridad a su sanción, es viable la acción pública de inconstitucionalidad sin que ello signifique que se pueda desconocer el principio de la cosa juzgada” (negrillas fuera de texto).

Recientemente, mediante sentencias C-973 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-1000 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte se ha pronunciado sobre demandas de inconstitucionalidad propuestas por ciudadanos contra el Acto legislativo 01 de 2004, en las que se alegaron vicios de procedimiento en su formación, diferentes al invocado en esta oportunidad. En aquellas oportunidades consideró la Corte, que según lo dispuesto en la Sentencia C-551 de 2003 y el Auto 1 del mismo año, la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas propuestas contra los actos reformatorios de la Constitución, incluyendo la reforma vía referendo, de conformidad con lo previsto en el artículo 241.1 de la Constitución.

De manera particular, en la Sentencia C-973 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil, la Corte consideró que el control de constitucionalidad de los actos legislativos que reforman la Constitución por la vía del referendo, y que se activa por las demandas ciudadanas en virtud del numeral 1º del artículo 241 de la carta fundamental, cobija todos los actos jurídicos que se produzcan con posterioridad al fallo de esta corporación que decida acerca de la exequibilidad de la ley de convocatoria a dicho referendo. En apoyo de lo anterior, basta con señalar que el conjunto de actos previos a la expedición del acto legislativo, constituyen meros actos de trámite que permiten la formación y consolidación de la reforma.

En dicha sentencia además se indicó, que [d]esde esta perspectiva, su competencia se asigna a la Corte, pues su control se dirige al análisis y evaluación del cumplimiento íntegro de los requisitos procedimentales de creación del acto reformatorio. Sin embargo, este control de los actos proferidos por las distintas autoridades dentro del proceso de formación del acto legislativo, se sujeta necesariamente a la demanda de dicho acto, pues así lo exige explícitamente la Constitución Política.

Así entonces cabe precisar, que la reforma constitucional por vía de referendo está conformada por diversas etapas que deben ser agotadas de manera sucesiva, en las cuales interviene no solo el Congreso de la República, expidiendo la ley que convoca al referendo, sobre la cual debe surtirse automáticamente el control de constitucionalidad, sino además, las autoridades que conforman la organización electoral; los ciudadanos que se pronuncian mediante el voto afirmativo, en número exigido por la Constitución; y finalmente, el Presidente de la República a quien le corresponde sancionar y publicar el acto legislativo respectivo.

Se trata por tanto de un acto jurídico complejo, en cuanto a su formación, por cuanto requiere de la intervención de diversas autoridades públicas. Todas estas actuaciones concurren a la conformación final del acto reformatorio de la constitución y constituyen pasos necesarios del trámite de reforma constitucional vía referendo, sobre los cuales corresponde a la Corte Constitucional ejercer el control de constitucionalidad.

Así las cosas, en lo que concierne a la Corte, esta debe ejercer un control de constitucionalidad reforzado en el sentido de que, por mandato del numeral segundo del artículo 241 de la Carta Política, debe examinar que durante el trámite de aprobación que surtió en el Congreso de la República la ley mediante la cual se convoca a un referendo no se haya incurrido en un vicio de carácter constitucional, control que se caracteriza por ser previo al pronunciamiento popular, automático, integral, concentrado, participativo y definitivo, en los términos de la Sentencia C-551 de 2003. Y, por virtud del numeral primero del citado artículo 241 constitucional, la Corte es competente para ejercer un control judicial, por vía de acción pública de inconstitucionalidad, contra el acto reformatorio de la Constitución, por vicios de procedimiento en su formación, a partir de la sentencia de control de constitucionalidad sobre la ley convocante expedida por el Congreso y hasta la promulgación del acto legislativo por parte del Presidente de la República.

Es decir, es competente la Corte para conocer de todos los actos expedidos por las autoridades públicas que, según su competencia, tuvieren que intervenir en el complejo procedimiento de reforma constitucional por esta vía, como actos propios del trámite de reforma constitucional. Sin lugar a dudas, contrario a lo que sostienen algunos intervinientes, una interpretación sistemática de la Carta Política evidencia que ninguna otra autoridad judicial es competente para pronunciarse acerca de la existencia o no de un vicio de forma durante el trámite de adopción del acto legislativo adoptado vía referendo. Por lo tanto, si la propia Constitución le entregó a la Corte Constitucional la competencia para conocer sobre la constitucionalidad de los actos legislativos, cualquiera sea su origen, por vicios de procedimiento en su formación, tratándose de un referendo entonces, las diversas etapas que concurren a la formación final del acto legislativo no pueden ser consideradas de manera individual y aislada del procedimiento constitucional, sino que se trata de unos actos jurídicos que integralmente forman parte de un procedimiento complejo de reforma constitucional. Así las cosas, los actos de trámite que culminan con un acto legislativo, no pueden ser controlados de manera separada por la jurisdicción contencioso administrativa.

En este sentido comparte la Corte lo expuesto por el Procurador General, al decir que “...en este caso, no se trata de un decreto reglamentario ni de actos administrativos ordinarios, sino de actos indispensables del procedimiento para la realización de un referendo constitucional y, por tanto, su control es de competencia exclusiva de la Corte Constitucional por expresa disposición del artículo 241, numeral 1º de la Carta”. A continuación agrega “cabe advertir que si se trasladara la competencia para el conocimiento de estos actos administrativos, no habría procedimiento constitucional o legal aplicable, que prevea que la Corte pudiese posteriormente entrar a evaluar la constitucionalidad del acto legislativo a partir de decisiones tomadas por otras autoridades judiciales“.

Al respecto de la demanda que ahora ocupa la atención de la Corte, cabe asimismo recordar, que durante el trámite de aprobación de una reforma constitucional por vía de referendo, los ciudadanos no participan en un acto típico de la función electoral como tal. En tal sentido, la Corte en Sentencia C-41 de 2004, con ponencia de la magistrada Clara Inés Vargas Hernández, consideró lo siguiente:

“En efecto, siguiendo la valiosa doctrina sentada recientemente por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos, en su obra “Diccionario Electoral”, el término “elecciones“ presenta un sentido neutro o técnico y otro ontológico. El primero alude a una técnica de designación de representantes, no siendo procedente introducir distinciones sobre los fundamentos en que se basan los sistemas electorales, las normas que regulan su verificación y las modalidades que tiene su materialización. La segunda acepción se apoya en vincular el acto de elegir con la existencia real de la posibilidad que el elector tiene de optar libremente entre ofertas políticas diferentes y con la vigencia efectiva de normas jurídicas que garanticen el disfrute de los derechos políticos. En tal sentido, concluye el Instituto “se da una confluencia entre los conceptos técnico y ontológico de “elección“, al definírsela como “método democrático para designar a los representantes del pueblo”” (1) .

En este orden de ideas, la convocatoria al pueblo para que acuda a las urnas con el propósito de que se manifieste durante el desarrollo de un mecanismo de participación ciudadana, no puede ser entendida técnicamente como unas elecciones, ya que los ciudadanos no están ejerciendo una función electoral encaminada a designar a sus representantes de manera libre, pacífica, periódica y abierta”.

En consecuencia, los actos de las autoridades electorales expedidos en el curso del trámite de una reforma constitucional por vía de referendo son actos jurídicos proferidos durante el trámite de una reforma constitucional.

En este orden de ideas puede concluirse, que en sede de acción de inconstitucionalidad, la Corte goza de competencia exclusiva para pronunciarse acerca de los vicios de procedimiento en la formación de la reforma constitucional vía referendo; es decir, puede analizar todas y cada una de las etapas propias del trámite de la reforma, no como actuaciones independientes, de competencia de otras autoridades, sino como partes de todo un procedimiento de reforma, desde la sentencia que declaró exequible la ley que convocó al referendo hasta la promulgación del acto legislativo.

2. Oportunidad de la acción.

De conformidad con lo previsto en el inciso segundo del artículo 379 de la Constitución, la acción pública contra los actos que la reforman, solo procederá dentro del año siguiente a su promulgación. El Acto Legislativo 1 de 2003, referente a la pérdida de derechos políticos, fue publicado el 8 de enero de 2004 en el Diario Oficial 45.424 y, a su vez, la presente demanda fue presentada el 12 de marzo del corriente año. Por lo tanto fue presentada dentro del término previsto en la Constitución.

3. Los cargos de inconstitucionalidad planteados en la demanda.

El ciudadano Juan Manuel Charry Urueña, considera que el Acto Legislativo 1 de 2004 es inconstitucional, por cuanto durante su trámite se incurrió en un vicio de forma, consistente en que no fueron excluidas del censo nacional electoral para la celebración del referendo constitucional del 25 de octubre de 2003, cédulas de ciudadanía pertenecientes a miembros activos de las Fuerzas Armadas y personas fallecidas; y, porque en el mismo se incluyeron a quienes no se les había entregado para aquel entonces su documento de identidad. De allí que, en su concepto, se vulneraron los artículos 2º, 40, 99, 219, 265.5 y 378 constitucionales.

Al respecto, la vista fiscal, la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral, consideran que la demanda no puede prosperar, al no haberse presentado vicio alguno en la elaboración del censo electoral, durante el trámite que antecedió la expedición del Acto Legislativo 1 de 2004.

El departamento administrativo de la Presidencia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Universidad del Rosario y el ciudadano Tangarife Torres coadyuvan la demanda, por cuanto, a su juicio, el censo electoral que sirvió de base para la realización del referendo constitucional presentaba serias irregularidades.

En este orden de ideas, le corresponde a la Corte determinar en primer lugar, los parámetros para ejercer el control de constitucionalidad de los actos reformatorios de la Carta Política adoptados mediante referendo y su alcance; y finalmente, si durante el trámite que surtió el Acto Legislativo 1 de 2004 se incurrió o no en un vicio de forma en relación con la determinación del censo electoral que sirvió de base a la realización del referendo que tuvo lugar el 25 de octubre de 2003, para lo cual la Corte examinará: (i) qué es el censo electoral, de qué manera se elabora según la normatividad vigente, qué papel está llamado a cumplir en tanto que regla procedimental esencial en el funcionamiento de un sistema democrático, y (ii) si concretamente en el caso de la determinación del censo que sirvió de base para el referendo constitucional del 25 de octubre de 2003 se incurrió en un vicio de forma que afecte la validez del Acto Legislativo 1 de 2004.

4. Contenido y alcance del control de constitucionalidad que se ejerce por vía de acción pública de inconstitucionalidad contra los actos legislativos adoptados por referendo constitucional.

En lo que concierne a los parámetros normativos de referencia para ejercer el control de constitucionalidad sobre los actos reformatorios de la Constitución por la vía del referendo, retomando las consideraciones que sobre el punto expuso la Corte en la Sentencia C-551 de 2003, y que son aplicables para el caso, debe considerarse que cuando el artículo 379 de la Constitución establece que los actos legislativos solo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este título, no significa que el control de la Corte solo deba tomar en consideración esa disposición, por la sencilla razón de que la expedición de un acto legislativo vía referendo, no se encuentra regulado exclusivamente en el título XIII, ya que por ejemplo, el artículo 378 superior reenvía a otras disposiciones que no hacen parte del mencionado artículo, ni allí tampoco se hace referencia a la competencia de la Corte Constitucional, ni a las funciones que conciernen a la organización electoral, entre otros asuntos. Por lo tanto, el trámite propio de la reforma constitucional vía referendo, no se agota en lo previsto en el título XIII de la Constitución, por lo que, este debe ser interpretado con las demás disposiciones constitucionales que resulten aplicables al procedimiento propio de dicha reforma.

Además, como el acto legislativo adoptado vía referendo, implica la utilización de un mecanismo particular de participación ciudadana, la Corte deberá tomar en cuenta no solo las normas constitucionales que regulan la figura del referendo sino también, en lo pertinente, la Ley 134 de 1999 estatutaria de los mecanismos de participación, que desarrollen estrecha y directamente principios y valores constitucionales, y en particular las exigencias establecidas por el título XIII de la Carta (2) , y que representan vicios susceptibles de provocar la inconstitucionalidad del acto legislativo.

Cabe recordar, que las leyes estatutarias consagradas constitucionalmente por los artículos 152 y 153, de la Carta Política de 1991, se caracterizan por tener un rango constitucional superior al de las demás leyes y una categoría especial dentro del ordenamiento constitucional, tanto por su contenido material como por el trámite a seguirse en su formación (3) .

El control de constitucionalidad se extiende en estos casos a examinar si durante el trámite de una reforma constitucional adoptada por la vía del referendo, se garantizó la libertad del elector, y asimismo, si se acataron y respetaron unas reglas procedimentales preestablecidas sobre las cuales se edifica un sistema democrático basado en últimas en los principios de publicidad y transparencia, a fin de que los resultados sean ciertos y se ajusten al umbral mínimo de votos afirmativos exigido por la Constitución. Este control tiene por finalidad garantizar la vigencia de la supremacía constitucional, en el sentido de que sean respetadas unas reglas procedimentales, mediante las cuales se ejerce la democracia participativa en Colombia. En otras palabras, que la voluntad popular se manifieste de manera libre, previo acatamiento a los principios transparencia y publicidad, salvo el ejercicio mismo del sufragio que debe ser secreto, durante cada uno de los pasos que comprende la reforma constitucional; en definitiva, que no se vulnere el principio democrático por la acción u omisión de una determinada autoridad pública.

5. El censo electoral es un instrumento para el ejercicio de la democracia participativa en Colombia.

En este caso, el vicio que alega el demandante consiste en que, en la expedición del Acto Legislativo 1 de 2003 se vulneró el principio democrático, y en particular los artículos 378, 2º, 40, 99, 219, 258 y 265.5 de la Constitución, por cuanto el censo electoral que sirvió de base para establecer el número de personas que se encontraban habilitadas para pronunciarse sobre el referendo realizado el pasado 25 de octubre de 2003 no correspondía a la realidad, comoquiera que no se habían excluido del mismo las cédulas de los miembros de la fuerza pública y de las personas fallecidas; así mismo, por cuanto se habían incluido cédulas no entregadas a quienes las habían solicitado por primera vez.

Algunos intervinientes coadyuvan la demanda, indicando que el censo electoral que sirvió de base al referendo constitucional del 25 de octubre de 2003 no corresponde a la realidad, por cuanto el día anterior a su publicación, incluía personas fallecidas o inhabilitadas para sufragar.

En términos generales puede considerarse, que el censo electoral constituye una herramienta tecnológica esencial para el adecuado funcionamiento de la democracia participativa, pues se trata del parámetro que la autoridad correspondiente debe tener en cuenta para determinar la aprobación del referendo; por lo tanto, existe una inescindible relación entre la adecuada conformación del censo electoral y el ejercicio de los derechos políticos de los ciudadanos (4) . Se trata además, de una base de datos donde se incluyen los ciudadanos colombianos, residentes en el país y en el exterior, que pueden válidamente sufragar en un determinado certamen democrático, y que le permite al Estado controlar, planear, organizar y desarrollar no solo los certámenes electorales sino igualmente los mecanismos de participación.

Al respecto, la Corte en Sentencia C-955 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, en la que declaró exequible la expresión “y grupos políticos” contenida en el artículo 1º del Decreto 2241 de 1986 que sobre el principio de proporcionalidad estableció que [d]entro del marco del sistema del cuociente electoral, las corporaciones escrutadoras asegurarán la representación proporcional de los partidos y movimientos políticos expresadas en las urnas conforme al artículo 172 de la Constitución Nacional, consideró que respecto del cuociente electoral era proceso mencionar en primer lugar el censo electoral, para lo cual expresó lo siguiente:

“No obstante, el ejercicio del sufragio se encuentra sometido a ciertas reglas que buscan preservar el orden en los procesos electorales y conservar el control de los comicios por parte del Estado.

“En primer lugar debe mencionarse el censo electoral. Este censo está compuesto por el registro general de los ciudadanos con derecho al voto, que es elaborado por la Registraduría Nacional del Estado Civil. El número total de ciudadanos con derecho al voto está determinado por el número de ciudadanos que inscribieron sus cédulas con el fin de participar en el desarrollo de un evento electoral. La distribución del territorio nacional en circunscripciones —nacional o territoriales— también permite al Estado llevar un control del modo en que se ejerce el derecho al sufragio, porque permite sectorizar las votaciones de acuerdo con las corporaciones públicas y las curules que deban ser ocupadas por los candidatos a la respectiva elección.

“Con fundamento en la información arrojada en el censo electoral dentro de cada circunscripción, el Estado se encuentra en capacidad de planear, organizar y desarrollar los comicios respectivos. Este proceso se adelanta a partir de la expedición de listas definitivas de votantes que son publicadas por la Registraduría Nacional del Estado Civil, y que se distribuyen entre las diferentes mesas de votación del país, con el fin de que los titulares de las cédulas inscritas se acerquen a votar“ (subrayado fuera de texto).

Ahora bien, por su propia naturaleza, el censo electoral lejos de ser permanente crece y se renueva día a día con la expedición e inscripción de cédulas de ciudadanía. Pero también decrece y se depura constantemente con la cancelación de las mismas por las circunstancias previamente determinadas por el legislador.

Es así como el Código Electoral —Decreto 2241 de 1986—, la Ley 6ª de 1990 y el Decreto 1010 de 2000 (5) , regulan lo referente a la elaboración y conformación del censo electoral, estableciendo causales y procedimientos precisos para la cancelación de cédulas, así como términos de corte para la determinación del mismo. De conformidad con lo previsto en el Decreto 1010 de 2000, le corresponde a la Registraduría Nacional del Estado Civil, registrar la vida civil e identificar a los colombianos y dirigir y organizar los procesos electorales y los mecanismos de participación ciudadana, así como llevar el censo electoral (6) . Y, en particular, es la dirección de censo electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil la encargada de velar por la actualización permanente del censo electoral (7) .

En dichas normas se dispone además, que deben ser excluidas del censo electoral las cédulas de ciudadanía de quienes ingresan a las Fuerzas Armadas y del personal de guardianes de las cárceles y aduana y rentas departamentales (8) ; también disponen que deben ser canceladas, y por lo tanto excluidas del censo electoral, aquellos que pierden sus derechos políticos por sentencia judicial ejecutoriada que imponga como pena accesoria la pérdida de derechos políticos (9) , las personas fallecidas, las que tengan múltiple cedulación, la expedición de una cédula a un menor de edad o a un extranjero que no tenga carta de naturaleza, la pérdida de la ciudadanía por haber adquirido carta de naturaleza en otro país y falsa identidad o suplantación (10) . Todos estos hechos deben ser debidamente informados a la Registraduría Nacional del Estado Civil, y documentados por las autoridades competentes.

Además, el legislador consideró necesario establecer una fecha de corte para la inclusión de nuevas cédulas en el censo electoral, a fin de que la autoridad respectiva establezca la base para la determinación del censo electoral que se aplicará para la realización de un determinado certamen democrático. Al respecto el artículo 6º de la Ley 6ª de 1990 establece que:

“La preparación de cédulas de ciudadanía se suspenderá cuatro (4) meses antes de las respectivas votaciones con el fin de elaborar las listas de sufragantes” (negrilla fuera de texto).

Cabe recordar, que en la Sentencia C-145 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero, a propósito del examen de una norma legal que establecía un término de suspensión, por tres meses, de incorporación de nuevas cédulas de ciudadanía al censo electoral, la Corte, si bien declaró inexequible dicha disposición en cuanto a que su regulación era propia de una ley estatutaria, consideró que las fechas de corte para la determinación del censo electoral se ajustan a la Constitución. Al respecto dijo:

“El contenido normativo del precepto en examen, responde a una necesidad apenas razonable y atendible, tendiente a procurarle a la organización electoral los mecanismos operativos que le permitan adoptar las medidas requeridas en orden a la buena marcha del proceso electoral, al permitirle formar la lista de sufragantes, con una fecha de corte de la cedulación respectiva, que precediendo en tres (3) meses a las elecciones, además le permiten garantizar la fidelidad y veracidad de los datos que conforman el censo, toda vez que le concede a la organización electoral un período que se muestra a todas luces indispensable para que esta pueda hacer las verificaciones y actualizaciones que fueren del caso. Sin el señalamiento de una fecha de corte para la incorporación al censo de votantes, la Registraduría Nacional no podría precisar con exactitud el número de integrantes del censo electoral. Es bien sabido que una serie de hechos afectan la actualidad de los datos sistematizados entre ellos la muerte del cedulado, la imposición de penas que conlleven la suspensión de los derechos políticos, y las causales que dan lugar a la cancelación de la cédula. Todo lo cual obliga a su comprobación y actualización. Otro sano propósito por el que propende la norma que se examina, es el de impedir la múltiple inscripción en tratándose de elecciones por circunscripciones territoriales, caso en el cual las cédulas incorporadas al censo electoral deben compararse con las inscritas.

“Los anteriores argumentos permiten concluir que la restricción anotada es razonable y ajustada a la realidad de la organización electoral colombiana, por lo cual no encuentra la Corte que el contenido de este artículo vulnere la Constitución” (negrilla fuera de texto).

Aunado a lo anterior cabe indicar, que el artículo 8º de la Ley 6ª de 1990 (11) establece diversos mecanismos administrativos complementarios encaminados a garantizar la transparencia y publicidad en la elaboración del censo electoral: (i) tres meses antes de cualquier certamen democrático, los registradores distritales y municipales instalarán una mesa de información electoral en la que se exhibirán los listados de los números de cédulas de ciudadanía que integran el censo electoral correspondiente al distrito o al municipio; (ii) dentro del mes siguiente a la instalación y exhibición de los listados cualquier ciudadano podrá formular podrá reclamar por errores u omisiones en la elaboración de dicho censo; (iii) dentro del mes siguiente a la instalación y exhibición de los listados cualquier ciudadano podrá asimismo formular reclamo en casos de cancelación por muerte o de omisión en su inclusión a fin de que nombre y cédula correspondientes sean incluidos en el censo electoral; y, (iv) el Registrador Nacional del Estado Civil publicará los listados del censo correspondiente a cada sección del país en los diarios de circulación nacional y en los regionales que cubran el respectivo territorio.

Pues bien, el censo electoral, su determinación y oportunidad, resultan ser entonces indispensables para que los mecanismos de participación democrática establecidos en la Constitución cumplan la misión de expresar la verdadera voluntad popular; por lo tanto, esta figura permite darle cabal cumplimiento a los mandatos constitucionales que consagran un umbral mínimo de participación ciudadana para efectos de darle viabilidad a una iniciativa popular para presentar proyectos de ley o de reforma constitucional (12) , la solicitud ciudadana para la convocatoria de un referendo para la derogatoria de una ley (13) , la convocatoria por el pueblo a una asamblea constituyente (14) , la solicitud para someter a referendo las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso, cuando se refieran a los derechos reconocidos en el capítulo 1º del título II y a sus garantías, a los procedimientos de participación popular, o al Congreso (15) , y la aprobación de reformas a la Constitución por la vía del referendo.

Entonces, lo relevante constitucionalmente del censo electoral es que debe apuntar al otorgamiento de plenas garantías para que el certamen democrático se ajuste a lo dispuesto en la Constitución; y por lo tanto, le corresponde imprimirle eficacia, publicidad, transparencia y seguridad a la reforma adoptada vía referendo.

El principio de publicidad, constituye una garantía del principio democrático, en la medida que asegura que todas las fuerzas políticas de la Nación, y la ciudadanía en general, esto es, promotores y opositores a la propuesta de reforma constitucional, conozcan con antelación a la realización del certamen democrático la cifra exacta que conforma el censo nacional electoral, y por lo tanto tengan unas reglas claras antes del certamen democrático, por cuanto, de conformidad con el artículo 378 constitucional “la aprobación de reformas a la Constitución por vía de referendo requiere el voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes, y que el número de estos exceda de la cuarta parte del total de ciudadanos que integren el censo electoral”.

Principio de publicidad que no se predica solo respecto del censo electoral, sino del certamen democrático en general. Es así como la Ley 134 de 1994, dedicó su título X a la consagración de las normas sobre divulgación institucional, publicidad, y contribuciones, para los efectos del referendo tanto constitucional como legal.

Y respecto del principio de eficacia, apunta a que la organización electoral cuente de manera razonable con unos datos ciertos y precisos para adelantar el procedimiento de votación del mecanismo de participación y finalmente pueda determinar la validez y aprobación de la reforma respectiva.

6. Inexistencia de los vicios alegados en la demanda en relación con el censo electoral.

Una vez establecido que el censo electoral es un instrumento al servicio de la democracia participativa en Colombia; que en materia de referendo constitucional se ajustan a la Constitución las fechas de corte que realiza la Registraduría Nacional del Estado Civil para efectos de la conformación del mismo, siendo imprescindible, en todo caso, el respeto por el requisito de publicidad, pasa la Corte a examinar si se presentó o no una irregularidad que sea de tal entidad que constituya un vicio de forma durante el trámite que terminó con la promulgación del Acto Legislativo 1 de 2004.

El día 17 de julio de 2003, el Presidente de la República expidió el Decreto 2000 de 2003, e igualmente dispuso comunicarle a la Registradora Nacional del Estado Civil la mencionada convocatoria con el objeto de que “adopte las medidas necesarias para su realización”.

El Consejo Nacional Electoral, mediante Resolución 5315 del 23 de septiembre de 2003 dictó las “normas sobre el escrutinio general de la votación sobre el referendo convocado mediante la Ley 796 de 2003”, en cuyo artículo primero dispuso lo siguiente:

“Conformación del censo electoral para el referendo. El censo electoral para la votación del referendo convocado para el 25 de octubre de 2003, será el que suministre la Registraduría Nacional del Estado Civil, consolidado a 24 de octubre de 2003. En esa fecha, la Registraduría Nacional del Estado Civil informará y publicará en el Diario Oficial el número de ciudadanos que conforman el censo electoral y, en consecuencia, el número de sufragantes que deben concurrir a la votación para que el referendo cumpla con los requisitos señalados en el artículo 378 de la Constitución Política”.

En cumplimiento de lo anterior, la Registraduría Nacional del Estado Civil emitió la siguiente certificación que fue publicada en el Diario Oficial 45.350, página 21, del 24 de octubre de 2003:

“Registraduría Nacional del Estado Civil.

Certificaciones

La Registraduría Nacional del Estado Civil,

Certifica que:

El Censo Nacional Electoral, a la fecha asciende a 25.069.773 ciudadanos, aptos para ejercer el derecho al sufragio.

Para que el referendo constitucional convocado mediante la Ley 769 de 2003 cumpla con los requisitos señalados por el artículo 378 de la Constitución Política, deben sufragar más de 6.267.443 ciudadanos.

Se expide en Bogotá, D.C., a los veinticuatro (24) días del mes de octubre de 2003, en cumplimiento de lo establecido por el artículo 1º de la Resolución 5315 del 23 de septiembre de 2003, proferida por el Consejo Nacional Electoral.

La Registradora Nacional del Estado Civil,

Almabeatriz Rengifo López”.

Ese mismo día, el Consejo Nacional Electoral profirió la Resolución 5856 “por la cual se establece el umbral de participación y el número de votos mínimos que debe obtener cada una de las preguntas del referendo a celebrarse el 25 de octubre de 2003 para su aprobación”, la cual apareció publicada en el Diario Oficial 45.353, página 10, del 27 de octubre de 2003, y en cuyo artículo tercero se dispuso:

“Una vez obtenido el umbral de participación a que se refiere el artículo anterior, por cada una de las preguntas, se considerarán aprobadas aquellas que hayan obtenido al menos 3.133.723 votos por el sí”.

Posteriormente, esa misma autoridad pública profirió la Resolución 1 del 2 de enero de 2004 “Por la cual se declara el resultado del referendo constitucional, de iniciativa gubernamental, convocado mediante Ley 796 de 2003, cuya votación se realizó el 25 de octubre de 2003”, en cuya parte resolutiva se declaran los resultados de la votación del referendo constitucional, realizado el 25 de octubre de 2003; se declara aprobada, por vía de referendo, la reforma al artículo 122 de la Constitución y no aprobadas, por no reunir los requisitos previstos en el inciso segundo del artículo 378 de la Carta Política, los numerales 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 11, 12, 13, 14, 15 y 18 del “proyecto de reforma a la Constitución sometido a referendo mediante el artículo 1º de la Ley 796 de 2003”, así como comunicarle al Presidente de la República la declaración de los resultados.

Pues bien, del examen atento de trámite correspondiente al censo electoral para el referendo realizado el 25 de octubre de 2003, como parte integrante del procedimiento que surtió el Acto Legislativo 1 de 2004, se evidencia que no existió el vicio de forma alegado por el demandante, por cuanto, se dio cumplimiento al artículo 378 de la Constitución en cuanto a que el Acto Legislativo 1 de 2004 que modificó el artículo 122 de la Constitución fue aprobado con el voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes, y estos excedieron la cuarta parte del total de ciudadanos que integran el censo electoral.

Tampoco se violó el artículo segundo de la Constitución, pues por el contrario, en este caso se respetó la soberanía popular y se garantizó la democracia participativa, dado que los ciudadanos, quienes acudieron a votar y quienes se abstuvieron de hacerlo, actuaron bajo el conocimiento de unas reglas claras en cuanto al número de votos requeridos para la aprobación del referendo, ya que habían conocido con antelación al certamen la conformación del censo electoral para el referendo que se llevaría a cabo el 25 de octubre de 2003.

En este orden de ideas, con antelación a la celebración del referendo constitucional fue publicado el censo nacional electoral, es decir, las autoridades públicas, los partidos y movimientos políticos, y la ciudadanía en general, fueron enterados el día anterior a la celebración del referendo, es decir con antelación, sobre la cifra exacta de personas habilitadas para participar el 25 de octubre de 2003, y por ende, se tenía conocimiento del umbral indispensable para que una determinada pregunta del referendo se considerara aprobada por el pueblo. En otros términos, se respetó un principio esencial de una democracia participativa según el cual se debe contar con unas “reglas de juego” claras, preestablecidas y públicas que garanticen la libertad de quienes deseen participar en un certamen democrático de esta naturaleza.

Tampoco se aprecia vulneración a los artículos 40 y 99 superiores, por cuanto no se trató en este caso de alegar un impedimento de los ciudadanos para tomar parte en el certamen democrático, ni de que en el momento del ejercicio del derecho al voto los ciudadanos hubieren dejado de acreditar tal condición.

Aunado a lo anterior, un examen del acopio probatorio demuestra que con antelación a la celebración del referendo constitucional del 25 de octubre de 2003, la Registraduría Nacional del Estado Civil desplegó una importante labor logística encaminada a depurar el censo electoral. En efecto, de conformidad con informaciones suministradas por la dirección del censo electoral (16) , los pasos que se siguieron para la conformación del mencionado censo fueron los siguientes:

Censo Electoral Presidente 200224.197.632
Incorporación omisiones censo 200234.102
Cédulas expedidas antes de 1988 e inscritas en el 2003 en Colombia135.297
Cédulas expedidas antes de 1988 e inscritas en el 2003 en el exterior4.120
Incorporación omisiones precenso 200336.502
Cédulas preparadas junio de 20031.285.252
TOTAL REGISTROS INCLUIDOS25.692.905
Inhumaciones17.950
Necrodactilias positivas50.250
Campaña de verificación para cancelación de registros de defunción251.810
Cancelación por muerte reportada por notarías130.495
Pérdida de derechos políticos75.277
Miembros activos fuerza pública90.184
Otras novedades (doble cedulación, suplantación y renuncia a la nacionalidad, minoría de edad)7.166
Total registros excluidos623.132
Censo electoral elecciones 200325.069.773

Fuente: Dirección del Censo Electoral.

Un segundo documento a tener en cuenta por su importancia, lo constituye una certificación expedida el 16 de diciembre de 2003, por el Dr. Rodrigo Pérez Monroy, coordinador grupo de novedades de la Registraduría Nacional del Estado Civil, según la cual durante el período comprendido entre el 19 de septiembre y el 24 de octubre de 2003, fueron canceladas las siguientes cédulas de ciudadanía (17) .

Factor de cancelaciónReporte de informaciónCantidad
Cancelación por muerteRegistradores del Estado civil7.284
Cancelación por muerteNotarios públicos5.060
Doble cedulaciónCoordinación validación e individualización2.254
Falsa identidadCoordinación validación e individualización2

Fuente: Coordinación grupo de novedades.

De igual manera, obran en el expediente fotocopias de los oficios que el registrador delegado en lo electoral remitió, con fecha 3 de junio de 2003, al director general de la Policía Nacional (18) , al comandante general de las Fuerzas Militares (19) , al comandante general de la Fuerza Aérea Colombiana (20) y al comandante de la Armada Nacional (21) , solicitándoles el envío de las correspondientes listas de personal de oficiales, suboficiales y miembros activos de sus respectivas fuerzas “con el fin de proceder a excluirlos del censo electoral”. Los anteriores escritos fueron respondidos mediante oficio RDE-0331 del 3 de junio de 2003, por conducto del comando general de las Fuerzas Militares, y con base en la información suministrada, la Registraduría Nacional del Estado Civil procedió de la siguiente manera (22) :

FuenteRegistros recibidosRegistros con inconsistenciasRegistros validados
Ejército183.96037.879146.081
Armada7.2422057.037
Fuerza Aérea7.3701.0986.272
Policía82.5264.01378.513
Total281.09843.195237.903

Fuente: Dirección del censo electoral.

Las anteriores pruebas demuestran que, contrario a lo sostenido por el demandante, la Registraduría Nacional del Estado Civil no suspendió la exclusión de cédulas para la determinación del censo electoral con antelación a la celebración del referendo constitucional del 25 de octubre de 2003, y por ende, los cargos de inconstitucionalidad no están llamados a prosperar.

En suma, la Corte no encuentra que durante el trámite del Acto Legislativo 1 de 2004 se hubiesen vulnerado los artículos 2º, 40, 99, 219, 258, 265.5 y 378 constitucionales como lo alega el demandante.

VII. Decisión

Por lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE el Acto Legislativo 1 de 2004, por los cargos analizados en la sentencia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente».

(1) Instituto Interamericano de Derechos Humanos, ob. cit. pág. 1206.

(2) Sentencia C-551 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

(3) Sentencia C-180 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara, y sentencias C-011 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-88 de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz.

(4) En tal sentido, en derecho comparado, el tribunal constitucional español en sentencia del 24 de julio de 1988, al momento de resolver un recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 28 de 1983, referente a las elecciones al parlamento Vasco consideró lo siguiente: “A este respecto debe ponerse ante todo de manifiesto la conexión inescindible existente entre el derecho fundamental de sufragio y la inscripción censal, pues, dado que sólo tendrán la condición de electores, y podrán ser elegibles, los ciudadanos que figuren inscritos en el censo —y así lo reconoce la ley vasca (arts. 2 y 4)—, la inclusión en éste constituye un requisito indispensable para el ejercicio del derecho de sufragio. Es cierto que se trata de dos derechos de naturaleza distinta —la inscripción censal es de naturaleza declarativa de la titularidad del derecho de voto y no constitutiva de la misma—, pero no existe un derecho a tal inscripción separado del de sufragio, y este comprende el de ser inscrito en el censo. Por ello resulta perfectamente congruente con la protección especial que la Constitución dispensa al derecho fundamental proclamado en su artículo 23.1, que el artículo 38.4 de la vigente ley orgánica electoral disponga la aplicación del procedimiento preferente y sumario previsto en el artículo 53.2 C.E. a los recursos jurisdiccionales que se deduzcan frente a las decisiones de la oficina del censo electoral, fuera del período electoral, en materia de listas electorales. Y que quepa también, por la vía configurada en el artículo 43 de la LOTC, recurso de amparo frente a una exclusión indebida en las mencionadas listas, del mismo modo que respecto al sufragio pasivo aparece expresamente previsto en el artículo 49 de aquella ley orgánica electoral.

Dada la relevancia de la inscripción censal en el ejercicio del derecho fundamental de sufragio, el censo se convierte así en un instrumento indispensable para dicho ejercicio. (negrillas agregadas).

(5) Decreto 1010 del 6 de junio de 2000 “Por el cual se establece la organización interna de la Registraduría Nacional del Estado Civil y se fijan las funciones de sus dependencias; se define la naturaleza jurídica del fondo social de vivienda de la Registraduría Nacional del Estado Civil; y se dictan otras disposiciones”.

(6) Decreto 1010 de 2000, artículos 2º, 4.11 y 4.12.

(7) Decreto 1010 de 2000, artículo 37.11.

(8) Decreto 2241 de 1986, artículo 86.

(9) Decreto 2241 de 1986, artículo 70.

(10) Decreto 2241 de 1986, artículo 67.

(11) Al respecto cabe señalar, que estos trámites establecidos en la legislación colombiana para garantizar la correcta elaboración del censo electoral, resultan ser más amplios que otros regulados en el derecho comparado. Así por ejemplo, en España, no cualquier ciudadano puede solicitar una corrección de un dato censal, tal y como lo consideró el tribunal constitucional de ese país en sentencia STC 148 de 1999: “Los términos del artículo 39.3 L.O.R.EG. (“Dentro del plazo anterior cualquier persona podrá formular reclamación dirigida a la Delegación Provincial de la oficina del censo electoral sobre sus datos censales...”) no dejan duda de que los únicos legitimados para las reclamaciones en él previstas son las personas naturales directamente afectadas en sus propias situaciones censales. Así obliga a entenderlo la referencia a “sus datos censales», como objeto posible de la reclamación, que impide, en buenos términos lógicos, que la referencia anterior a cualquier persona pueda incluir a personas, ni siquiera individuales, a las que no afecte el dato censal cuestionado. Por ello esa vía de reclamación no puede servir de vehículo de un hipotético interés (perfectamente legítimo, por lo demás) de los contendientes en la elección en orden a controlar la regularidad del censo, aunque éste haya de ser el que delimite el círculo subjetivo de los electores a los que dichos competidores en la elección se propone solicitar su voto. (negrillas agregadas).

(12) C.P., artículos 155 y 375.

(13) C.P., artículo 170.

(14) C.P., artículo 376, inciso 2º.

(15) C.P., artículo 377.

(16) Folio 82 del cuaderno de pruebas.

(17) Visible a folio 129 del cuaderno de pruebas.

(18) Visible a folio 89 del cuaderno de pruebas.

(19) Visible a folio 91 del cuaderno de pruebas.

(20) Visible a folio 93 del cuaderno de pruebas.

(21) Visible a folio 95 del cuaderno de pruebas.

(22) Visible a folio 126 del cuaderno de pruebas.

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